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OJ-096-2021 · 19/05/2021
OutcomeResultado
The PGR finds the draft law generally constitutional as long as public domain and free transit are respected, but warns that municipal authorization over national road network streets contradicts MOPT's exclusive jurisdiction and highlights gaps in the sanctions regime.La PGR considera que el proyecto de ley, en general, se ajusta a la Constitución, siempre que se respete el dominio público y el libre tránsito, aunque advierte que la autorización municipal sobre vías de la red vial nacional contraviene la competencia exclusiva del MOPT y señala omisiones en el régimen sancionatorio.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes Draft Law 22.188, the 'Open-Air Commerce Law,' which would empower municipalities to grant temporary, precarious permits for the sale of food and beverages or cultural events in public spaces such as sidewalks, parks, and streets. It concludes that the bill is generally constitutional, as it respects free transit, accessibility, and prohibits permanent structures, recognizing that the State may grant precarious permits over public domain goods as long as their public purpose is not impaired and they remain revocable without compensation. However, it warns that authorizing municipalities to permit the use and closure of national road network streets conflicts with the exclusive MOPT competencies, and notes omissions in the sanctioning regime and justification for transitional provisions. The opinion is non-binding, provided as a gesture of collaboration with the Legislative Assembly.La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 22.188, 'Ley de comercio al aire libre', que facultaría a las municipalidades para autorizar, de manera temporal y precaria, la comercialización de alimentos y bebidas o espectáculos culturales en espacios públicos como aceras, parques y calles. Concluye que, en términos generales, el proyecto se enmarca dentro de la constitucionalidad al respetar el libre tránsito, la accesibilidad y la prohibición de obras permanentes, recordando que el Estado puede otorgar permisos precarios sobre bienes de dominio público siempre que no desmejoren su fin público y sean revocables sin indemnización. No obstante, advierte que la propuesta de facultar a las municipalidades para autorizar el uso y cierre de vías de la red vial nacional contraviene las competencias exclusivas del MOPT, y señala omisiones en el régimen sancionatorio y en la justificación de las normas transitorias. El dictamen es un criterio no vinculante, emitido en afán de colaboración con la Asamblea Legislativa.
Key excerptExtracto clave
III. OBSERVATIONS ON THE TEXT OF THE DRAFT LAW The draft law under consultation, as we have indicated, seeks to allow municipalities to authorize licensees or permit holders the temporary development of commercial activity in public spaces such as sidewalks, parks, plazas, public roads, streets, or other public places, with the aim of promoting commerce, the use of public space, citizen safety, and economic recovery, within a framework of respect for the right to free transit, accessibility, and the maintenance and protection of public spaces. This possibility, as already stated, would be permitted as long as the public nature of the asset is respected and the other indicated requirements are met. On that basis, we will analyze the proposed text, noting that the advisory powers legally recognized to this Office do not authorize us to rule on the timeliness or advisability of the bill, as such aspects must be assessed by the legislator within its sphere of discretion. Therefore, we will only provide general observations, from a legal, constitutional, or legislative technique standpoint, on those articles that merit some discussion. [...] Consequently, without prejudice to what we will state regarding the specific case of commercialization permits on streets that form part of the national road network, the analyzed bill falls within the parameters of constitutionality, in accordance with what was stated in Section II of this legal opinion, and thus its approval is a legislative prerogative.III. OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY El proyecto de ley que se consulta, tal como indicamos, pretende que las municipalidades puedan autorizar a los patentados o licenciatarios, el desarrollo temporal de la actividad comercial, en los espacios públicos tales como aceras, parques, plazas, vía pública, calles u otros lugares públicos, con la intención de promover el comercio, el aprovechamiento del espacio público, la seguridad ciudadana y la reactivación económica, en un marco de respeto del derecho al libre tránsito, la accesibilidad y el mantenimiento y protección de los espacios públicos. Esta posibilidad, según lo ya indicado, estaría permitida en el tanto se respete la naturaleza pública de la cosa y se cumpla con lo demás requisitos indicados. Partiendo de ello, procederemos a analizar el articulado propuesto, advirtiendo que la competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta para pronunciarnos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos observaciones generales, desde el punto de vista jurídico, de constitucionalidad o de técnica legislativa, sobre aquellos artículos que ameriten algún tipo de discusión. [...] En consecuencia, sin perjuicio de lo que diremos sobre el caso específico de los permisos de comercialización en las calles que forman parte de la red vial nacional, el proyecto analizado se enmarca dentro del parámetro de constitucionalidad, conforme lo dicho en el apartado II de esta opinión jurídica y, por tanto, su aprobación es una potestad del legislador.
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"La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad de que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado debe prevalecer el uso natural de la cosa pública."
"The precariousness of any right or use permit is inherent to the concept and refers to the administration's ability to revoke it at any time, whether due to the State's need to fully occupy the asset, construction of public works, or for reasons of safety, hygiene, aesthetics, to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the asset and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail."
Sentencia N° 2306-91 de la Sala Constitucional
"La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad de que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado debe prevalecer el uso natural de la cosa pública."
Sentencia N° 2306-91 de la Sala Constitucional
"Resulta claro que el Estado, en el ejercicio de su poder discrecional, está facultado para otorgar permisos a título precario sobre bienes de dominio público, como en calles municipales o nacionales, aceras, parques, y demás sitios públicos."
"It is clear that the State, in the exercise of its discretionary power, is empowered to grant precarious permits over public domain goods, such as municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public places."
Consideraciones generales
"Resulta claro que el Estado, en el ejercicio de su poder discrecional, está facultado para otorgar permisos a título precario sobre bienes de dominio público, como en calles municipales o nacionales, aceras, parques, y demás sitios públicos."
Consideraciones generales
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Legal Opinion: 096 - J of 05/19/2021 May 19, 2021 OJ-096-2021 Licenciada Nancy Vílchez Obando Area Head Legislative Committees V Legislative Assembly Dear Madam:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication AL-CPOECO-595-2020 of November 19, 2020, through which you request our criteria on the text approved in committee of the bill called “Ley de comercio al aire libre”, which is being processed under expediente number 22.188, in the Permanent Ordinary Committee on Economic Affairs.
We must first point out that, in accordance with the powers established in the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, this advisory body is only empowered to exercise its consultative function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only authorized to consult when it does so in the exercise of administrative powers, but not when it concerns the exercise of its legislative function.
Despite the foregoing, in a spirit of collaboration with the important work carried out by the deputies, we have customarily attended to the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, warning that these are non-binding legal criteria on certain bills or in relation to the function of political control.
Having indicated the foregoing in relation to the present bill, we must also point out that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, since we are not faced with any of the scenarios set forth in Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).
The purpose of this bill is to empower municipalities to authorize patent holders or licensees to temporarily carry out commercial activity in public spaces such as sidewalks, parks, plazas, public thoroughfares, streets, or other public places, with the intention of promoting commerce, the use of public space, citizen security, and economic reactivation, within a framework of respect for the right to free transit, accessibility, and the maintenance and protection of public spaces (Article 1 of the bill).
Said authorizations may only be granted for the activity of selling food and beverages or the holding of public cultural performances (last paragraph of Article 2 of the bill).
In this sense, the explanatory memorandum states that this bill seeks to enable the use of public space as an opportunity to activate it through gastronomy and culture, strengthen the process of economic reactivation, improve citizen security, and generate new resources for municipalities for the care and improvement of the public environment of communities.
In this regard, the explanatory memorandum states:
"(...) The covid-19 pandemic in 2020 has heavily penalized this type of business. Small and large restaurants have been affected because the very nature of this type of establishment involves social interaction. In small premises, the revenue-generating activity is more difficult to promote, whether due to capacity restrictions or proximity between tables. Allowing the use of outdoor space expands the capacity of this type of business and reduces the risk of contagion.
Although our legislation permits the enabling of commercial activity in public space, it does so in exceptional situations and at very specific times. It does not contemplate uses beyond fair or turno spaces. (...)”
This Procuraduría has referred to the exceptional possibility of granting permits over public domain property, recognizing that both constitutional and administrative case law have accepted them on the understanding that these are in precarious title (a título precario) and that, due to that condition, they cannot authorize the installation of permanent-type buildings, but rather simple works that are easily removed (see in this regard opinion C-113-2018 of May 23, 2018).
On this subject, in judgment No. 2306-91 of 14:45 hours on November 6, 1991, the Constitutional Chamber indicated in what is relevant:
"The precariousness of any right or use permit is inherent to the figure and alludes to the possibility that the administration, at any time, may revoke it, whether due to the State's need to fully occupy the property, for the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, aesthetics, all to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the property and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail..- Consequently, the national regime of public domain property, such as the thoroughfares of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men and therefore the permits granted will always be in precarious title and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate." (Bold text not part of the original) It is clear then that the permit granted over public domain property such as: streets, sidewalks, parks, and others, is a unilateral administrative act, characterized by its precariousness and temporality, which as such is even revocable at any time without the right to compensation in favor of the permit holder. It is a precarious right resulting from the simple tolerance of the Administration, which acts in the exercise of discretionary power.
That discretion, however, is not unrestricted, since the Administrative decision to grant a permit over public domain property or to agree to any other act that involves granting a private individual the exclusive use of demanial property (bien demanial) must be based on the public interest. In this regard, opinion C-050-2007 of February 20, 2007, indicated:
"By reason of the applicable legal regime, public property is traditionally differentiated between public domain property or demanial property (bienes demaniales) and patrimonial public property or private law property. Both demanial property (bienes demaniales) and patrimonial property are public property, because their ownership corresponds to a public entity. It is the subjective criterion of their ownership that determines the public character and the difference from private property. But, in addition, the legal regime of public property is particular, so it differs totally or partially from that applicable to property owned by private subjects. This derives from the fact that public entities justify their existence in the satisfaction of the public interest; ergo, the property they own must be used and disposed of in order to achieve such satisfaction. There is always in property a link to the public purpose, greater in the case of demanial property (bienes demaniales), lesser but always existing, in the case of patrimonial property." This doctrine has been adopted by Article 154 of the Ley General de la Administración Pública and 161 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, which also recognize that the granting of a use permit must not imply a deterioration in the condition of the property, or generate new obligations or special burdens for the Administration.
On the other hand, it is also relevant to note that our administrative case law has specified that use permits for public property are admissible provided that the use given to the property is compatible with its integrity and with the public purpose to which it is assigned and destined (see opinions C-139-2006 of April 4, 2006, C-100-95 of May 10, 1995, OJ-035-97 of August 5, 1997, among others). Similarly, the Constitutional Chamber has indicated that "if a conflict of interests arises between the purpose of the property and the permit (...) the natural use of the public thing must prevail." (Judgment 2777 of 11 hours 27 minutes on April 24, 1998).
Consequently, it is clear that the State, in the exercise of its discretionary power, is empowered to grant permits in precarious title (a título precario) over public domain property, such as on municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites. Due to their legal nature of precariousness and temporality, these may be revoked, whether due to the State's need to fully occupy the property, for the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, aesthetics, among others. Of course, said revocation must not be untimely or arbitrary (opinion C-227-2018 of September 10, 2018).
Based on this, we will proceed to analyze the substance of the bill submitted for our consideration.
The bill being consulted, as we indicated, intends for municipalities to be able to authorize patent holders or licensees to temporarily carry out commercial activity in public spaces such as sidewalks, parks, plazas, public thoroughfares, streets, or other public places, with the intention of promoting commerce, the use of public space, citizen security, and economic reactivation, within a framework of respect for the right to free transit, accessibility, and the maintenance and protection of public spaces. This possibility, as already stated, would be permitted as long as the public nature of the thing is respected and the other indicated requirements are met.
Based on this, we will proceed to analyze the proposed articles, warning that the advisory competence legally recognized to this Procuraduría does not empower us to rule on the timeliness and advisability of the bill, since that aspect must be assessed by the legislator within its scope of discretion. Therefore, we will only issue general observations, from a legal, constitutionality, or legislative technique standpoint, on those articles that merit some type of discussion.
Likewise, Articles 2 and 3 of the proposal state that said permits will be granted in a precarious condition -for the term granted in the patent or license-, and will be solely for carrying out the activities of selling food and beverages or public cultural performances. Moreover, it delegates to the municipalities the responsibility of ensuring that its use does not contravene the right of free transit, pedestrian access and mobility, compliance with Law No. 7600, and that visual and noise pollution are controlled.
For its part, Article 10 of the proposal contains the prohibitions for patent holders or licensees who have an authorization or permit to use these spaces. This article states:
"ARTICLE 10- Prohibitions. Patent holders or licensees who have authorization for the use of public spaces are prohibited from performing the following acts:
For compliance with the foregoing, Article 4 grants municipalities the responsibility of establishing, via regulation, the criteria for the use of spaces, requirements, and conditions of use suitable for the enforcement of the law, such as, for example: guidelines for the use of space, standards for lighting, luminaires, and maximum signage for businesses in protection of the urban landscape, maximum noise levels, schedules, among others.
Consequently, without prejudice to what we will say regarding the specific case of commercialization permits on streets that are part of the national road network (red vial nacional), the analyzed bill falls within the parameter of constitutionality, as stated in section II of this legal opinion, and, therefore, its approval is a power of the legislator.
On the other hand, referring specifically to Article 10 of the bill – transcribed above – we must warn that the proposal is silent regarding the sanctioning regime. That is, within the bill there is no article or section that makes reference to the sanctions for a potential breach of the prohibitions contemplated in Article 10, nor does it indicate what the administrative procedure would be that would be carried out for their imposition, which would lead to the proposed norm losing effectiveness.
It must be remembered that the sanctioning regime is subject to the principle of legal reserve, so this bill must regulate the sanctions that may be imposed for a breach of the regulations that may eventually be approved and the administrative procedure that will be applied, or at least expressly refer to another law.
The bill does not clarify what the scope of said consultation is or what effects the criterion of the Chamber will have. Furthermore, the legislator must assess that, dealing with public domain property and permits in precarious title (a título precario), it is inconvenient to subject the municipality to what a private organization states.
Consequently, a respectful review of this aspect of the bill is recommended.
Below, we permit ourselves to transcribe both versions of the text for greater detail, warning that the underlining corresponds to the text being added.
Law No. 5395 Text of the bill ARTICLE 218.- Competent authorities are prohibited from granting commercial or industrial patents or any kind of permit to food establishments that have not previously obtained the corresponding sanitary installation authorization issued by the Ministry. The establishment of fixed or transitory posts for the preparation or sale of food on streets, parks, or sidewalks, or other public places is prohibited, with the exception of sales in ferias duly authorized in accordance with the corresponding regulatory provisions.
ARTICLE 218- Competent authorities are prohibited from granting commercial or industrial patents or any kind of permit to food establishments that have not previously obtained the corresponding sanitary installation authorization issued by the Ministry. The establishment of fixed or transitory posts for the preparation or sale of food on streets, parks, or sidewalks, or other public places is prohibited, with the exception of sales in ferias duly authorized in accordance with the corresponding regulatory provisions and those commercial establishments that have municipal authorization for the development of commercial activity in these spaces.
As can be observed, the current Article 218 of the Ley General de Salud, second paragraph, contains the prohibition on the establishment of fixed or transitory posts for the preparation or sale of food on streets, parks, or sidewalks, or other public places, with the sole exception of sales in duly authorized ferias.
According to the reform proposal, an additional exception to this prohibition would be included, in the case of those commercial establishments that have municipal authorization for the development of commercial activity in these public spaces, which is consistent with the intention of the bill.
Consequently, the foregoing reform proposal falls within the discretionary scope of the legislator.
Below, we permit ourselves to transcribe both versions of the text:
Law No. 9047 Text of the bill ARTICLE 9.- Prohibitions (...) f) The sale and consumption of beverages with alcoholic content on public roads and public sites is prohibited, except in places where civic, popular, patronal, turno, fair, and similar festivities authorized by the respective municipality are being held; the exception is limited to the area of the community where the activity is taking place, which shall be duly demarcated by the municipality.
ARTICLE 9.- Prohibitions (...) f) The sale and consumption of beverages with alcoholic content on public roads and public sites is prohibited, except in places where civic, popular, patronal, turno, fair, and similar festivities authorized by the respective municipality are being held; or where there is an authorization to carry out a commercial activity that involves the sale of beverages with alcoholic content issued by the municipality; the exception is limited to the area of the community where the activity is taking place, which shall be duly demarcated by the municipality.
Article 9, subsection f of Law No. 9047 prohibits the sale and consumption of beverages with alcoholic content on public roads and public sites, except in places where civic, popular, patronal, turno, fair, and similar festivities authorized by the respective municipality are being held.
In accordance with the proposed reform, cases where there is an authorization to carry out a commercial activity that involves the sale of beverages with alcoholic content issued by the municipality would also be excepted, which is consistent with the intention of the bill.
Consequently, the foregoing reform proposal falls within the discretionary scope of the legislator.
Below, we permit ourselves to transcribe both versions of the text for greater detail.
Law No. 9078 Text of the bill ARTICLE 131- Closure or shutdown of roads without authorization. It is prohibited to close, totally or partially, public roads or to use them for purposes other than the circulation of pedestrians or vehicles, unless it is done by virtue of a written permit given previously by the Dirección General de Ingeniería de Tránsito. In the case of roads under municipal jurisdiction, a formal communication from the municipality to the Dirección General de Tránsito shall suffice for due coordination. For the case of sporting events on terrestrial public roads, what is established in special law shall apply. Likewise, it is prohibited to occupy urban and suburban public roads for: a) The construction of sections or posts, on account of popular, patronal, or other similar festivities. b) Being used as a permanent place for vehicle repair or other tasks that obstruct free transit. c) The construction of public and private works on the surface of a right-of-way, which do not meet the minimum safety conditions established in this law and its regulation. The temporary closure of a road required to address incidents where emergency bodies must participate is excepted from this provision. The Dirección General de Ingeniería de Tránsito, upon conducting the relevant studies, is empowered to close roads whose closure is determined to be convenient for public interests.
ARTICLE 131- Closure or shutdown of roads without authorization. It is prohibited to close, totally or partially, public roads or to use them for purposes other than the circulation of pedestrians or vehicles, unless it is done by virtue of a written permit given previously by the Dirección General de Ingeniería de Tránsito or there is authorization from the corresponding municipality for the use of these spaces. In the case of roads under municipal jurisdiction, a formal communication from the municipality to the Dirección General de Tránsito shall suffice for due coordination. Likewise, it is prohibited to occupy urban and suburban public roads for: a) The construction of sections or posts, on account of popular, patronal, or other similar festivities. b) Being used as a permanent place for vehicle repair or other tasks that obstruct free transit. c) The construction of public and private works on the surface of a right-of-way, which do not meet the minimum safety conditions established in this law and its regulation. The temporary closure of a road required to address incidents where emergency bodies must participate is excepted from this provision. The Dirección General de Ingeniería de Tránsito, upon conducting the relevant studies, is empowered to close roads whose closure is determined to be convenient for public interests.
The first observation we must make is one of legislative technique, since the correct number of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres is 9078, and not the one stated in Article 14 of the bill, so it must be corrected.
Secondly, as can be observed, Article 131 of the Ley de Tránsito prohibits closing, totally or partially, public roads or using them for purposes other than the circulation of pedestrians or vehicles, except when there is a written permit given previously by the Dirección General de Ingeniería de Tránsito (national road network) and, in the case of roads under municipal jurisdiction (cantonal road network), a formal communication from the municipality to the Dirección General de Tránsito shall suffice for due coordination.
Now then, the proposed reform seeks to exempt this prohibition when there is an authorization for the use of these spaces issued by the municipality, without clarifying whether it refers to national or cantonal roads, that is, it assumes the existence of a permit authorized by the municipality for this category of public streets.
In this regard, we must warn that Article 1 of Law No. 5060, Ley General de Caminos Públicos regulates the classification and administration of public roads, which provides:
"Article 1.- For the effects of this law, public roads, according to their function - with their corresponding competent administrative body - shall be classified as follows:
RED VIAL NACIONAL: Its administration corresponds to the Ministry of Public Works and Transport, which shall define it according to the requirements determined for this purpose by the Executive Branch, by way of agreement. This network shall be constituted by the following classes of public roads: a) Primary highways: (...) b) Secondary highways: (...) c) Tertiary highways: (...) RED VIAL CANTONAL: Its administration corresponds to the municipalities. It shall be constituted by the following roads, not included by the Ministry of Public Works and Transport within the Red vial nacional: a) Neighborhood roads: (...) b) Local streets: (...) c) Unclassified roads: (...)" (Highlighting is not part of the original) In that same sense, Articles 2.96 and 2.97 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres define the cantonal road network and the national road network as follows:
"96. Red vial cantonal: set of neighborhood roads, local streets, and unclassified roads that are not part of the Red vial nacional, according to MOPT's provision. Its administration and maintenance corresponds to the municipalities. 97. Red vial nacional: set of primary, secondary, and tertiary highways whose constitution, maintenance, and administration correspond to MOPT." In accordance with said regulations, the legislator granted the competence to administer the streets or routes of the Red vial nacional to the Ministry of Public Works and Transport, while the administration of the Red vía cantonal corresponds to the municipalities.
Along these lines, we can conclude that the bill would be contravening the current competence over the administration of national routes, which was exclusively granted by other laws to the Ministry of Public Works and Transport. That is, authorizing municipalities to grant use permits over national roads and, furthermore, authorizing their closure, totally or partially, would be contradictory to the powers granted to MOPT by other laws.
Consequently, a respectful review of this reform proposal is suggested in accordance with the true intention of the legislator, in order to avoid regulatory contradictions or diverse interpretations.
Finally, we must point out that the bill suppresses from Article 131 of the Ley de Tránsito the phrase: "For the case of sporting events on terrestrial public roads, what is established in special law shall apply", however, this suppression is not justified within the explanatory memorandum.
Ergo, a respectful review of the elimination of this phrase in accordance with the true intention of the legislator is suggested.
Below, we permit ourselves to transcribe both versions of the text:
Law No. 4240 Text of the bill Article 16.- In accordance with the objectives defined by the various State government and administration bodies themselves, the local regulatory plan shall contain the following elements, without having to be limited to them: [...]
Article 16.- In accordance with the objectives defined by the various State government and administration bodies themselves, the local regulatory plan shall contain the following elements, without having to be limited to them: [...] h) The public spaces susceptible to authorization for the development of outdoor commercial activity.
In accordance with this reform proposal, the aim is for local regulatory plans to contain the public spaces susceptible to authorization for the development of outdoor commercial activity, which is in accordance with the competence being granted to municipal corporations, hence, the proposal falls within the discretionary scope of the legislator.
In this regard, it should be noted that the content of these two transitory provisions was not justified in the explanatory memorandum, therefore, it is recommended to analyze their scope in accordance with the true intention the legislator may have.
From the foregoing, we can reach the following conclusions:
Sincerely,
Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal Procuradora Attorney of the Procuraduría
Opinión Jurídica : 096 - J del 19/05/2021 19 de mayo 2021 OJ-096-2021 Licenciada Nancy Vílchez Obando Jefe de Área Comisiones Legislativas V Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio AL- CPOECO-595-2020 del 19 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de ley denominado “Ley de comercio al aire libre", el cual se tramita bajo el número de expediente 22.188, en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos.
Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.
A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.
Indicando lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
El presente proyecto de ley tiene como objetivo facultar a las municipalidades para autorizar a los patentados o licenciatarios, el desarrollo temporal de la actividad comercial, en los espacios públicos tales como aceras, parques, plazas, vía pública, calles u otros lugares públicos, con la intención de promover el comercio, el aprovechamiento del espacio público, la seguridad ciudadana y la reactivación económica, en un marco de respeto del derecho al libre tránsito, la accesibilidad y el mantenimiento y protección de los espacios públicos (artículo 1 del proyecto).
Dichas autorizaciones únicamente podrán otorgarse para la actividad de comercialización de alimentos y bebidas o el desarrollo de espectáculos públicos de carácter cultural (último párrafo del artículo 2 del proyecto).
En ese sentido, señala la exposición de motivos que con el presente proyecto de ley se busca habilitar la utilización del espacio público como una oportunidad para activarlo a partir de la gastronomía y la cultura, fortalecer el proceso de reactivación económica, mejorar la seguridad ciudadana y generar nuevos recursos a las municipalidades para la atención y el mejoramiento del entorno público de las comunidades.
Al respecto, la exposición de motivos señala:
“(…) La pandemia del covid-19 este 2020 ha penalizado fuertemente este tipo de comercios. Pequeños y grandes restaurantes se han visto afectados porque la naturaleza propia de este tipo de establecimientos trata de interacción social. En recintos pequeños, la actividad generadora es más difícil de impulsar, sea por restricciones de aforo o por proximidad entre las mesas. El permitir usar el espacio al aire libre amplía la capacidad de este tipo de comercios y reduce el riesgo de contagio.
Si bien nuestra legislación permite la habilitación de la actividad comercial en el espacio público, lo hace en situaciones excepcionales y en momentos muy puntuales. No contemplan usos más allá de los espacios de ferias o turnos. (…)”
Esta Procuraduría se ha referido a la posibilidad excepcional de otorgar permisos sobre bienes de dominio público, reconociendo que, tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa los han aceptado en el entendido que estos son a título precario y que, por esa condición, no pueden autorizar la instalación de edificaciones de tipo permanente, sino obras sencillas de fácil remoción (ver al respecto dictamen C-113-2018 del 23 de mayo de 2018).
Sobre este tema, en la sentencia N° 2306-91 de 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, la Sala Constitucional indicó en lo que interesa:
“La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad de que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado debe prevalecer el uso natural de la cosa pública..- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques, y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen.” (La negrita no forma parte del original) Es claro entonces que, el permiso que se otorgue sobre sobre bienes de dominio público como lo son: calles, aceras, parques y otros, es un acto administrativo unilateral, caracterizado por su precariedad y temporalidad, que como tal, incluso resulta revocable en cualquier momento sin derecho de resarcimiento a favor del permisionario. Se trata de un derecho precario producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de un poder discrecional.
Esa discrecionalidad, sin embargo, no es irrestricta, pues la decisión Administrativa de otorgar un permiso sobre un bien de dominio público o de acordar cualquier otro acto que comprenda conceder a un particular el uso privativo de un bien demanial debe fundamentarse en el interés público. Al respecto, en el dictamen C-050-2007 de 20 de febrero de 2007, se indicó:
“En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales.” Esta doctrina ha sido recogida por el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública y 161 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, los cuales reconocen, además, que el otorgamiento de un permiso de uso no debe implicar una desmejora en la disposición del bien, o generar nuevas obligaciones o gravámenes especiales a cargo de la Administración.
De otro extremo, también es relevante acotar que nuestra jurisprudencia administrativa ha precisado que los permisos de uso sobre bienes públicos, son admisibles siempre que el uso que se le dé al bien, sea compatible con su integridad y con el fin público al cual se encuentra afecto y destinado (ver dictámenes C-139-2006 de 4 de abril de 2006, C-100-95 del 10 de mayo de 1995, OJ-035-97 del 5 de agosto de 1997, entre otros). De igual forma la Sala Constitucional ha señalado que “si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe prevalecer el uso natural de la cosa pública." (Sentencia 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998).
En consecuencia, resulta claro que el Estado, en el ejercicio de su poder discrecional, está facultado para otorgar permisos a título precario sobre bienes de dominio público, como en calles municipales o nacionales, aceras, parques, y demás sitios públicos. Por su naturaleza jurídica de precariedad y temporalidad, estos podrán se revocados, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, entre otros. Claro está, dicha revocación no debe ser intempestiva ni arbitraria (dictamen C-227-2018 del 10 de setiembre de 2018.)
Partiendo de ello, procederemos a analizar el fondo del proyecto de ley sometido a nuestra consideración.
El proyecto de ley que se consulta, tal como indicamos, pretende que las municipalidades puedan autorizar a los patentados o licenciatarios, el desarrollo temporal de la actividad comercial, en los espacios públicos tales como aceras, parques, plazas, vía pública, calles u otros lugares públicos, con la intención de promover el comercio, el aprovechamiento del espacio público, la seguridad ciudadana y la reactivación económica, en un marco de respeto del derecho al libre tránsito, la accesibilidad y el mantenimiento y protección de los espacios públicos. Esta posibilidad, según lo ya indicado, estaría permitida en el tanto se respete la naturaleza pública de la cosa y se cumpla con lo demás requisitos indicados.
Partiendo de ello, procederemos a analizar el articulado propuesto, advirtiendo que la competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta para pronunciarnos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos observaciones generales, desde el punto de vista jurídico, de constitucionalidad o de técnica legislativa, sobre aquellos artículos que ameriten algún tipo de discusión.
Asimismo, los numerales 2 y 3 de la propuesta señalan que, dichos permisos se otorgarán en condición precaria -por el plazo otorgado en la patente o licencia-, y serán únicamente para desarrollar las actividades de comercialización de alimentos y bebidas o espectáculos públicos de carácter cultural. Además, delega en las municipalidades asegurar que su uso no contravenga el derecho de libre tránsito, el acceso y movilidad de peatones, el cumplimiento de la Ley N.° 7600 y que se controle la contaminación visual y sonora.
Por su parte, el artículo 10 de la propuesta contiene las prohibiciones de los patentados o licenciatarios que cuenten con una autorización o permiso para utilizar estos espacios. Señala este artículo:
“ARTÍCULO 10- Prohibiciones. Se prohíbe a los patentados o licenciatarios que cuenten con autorización para la utilización de espacios públicos, realizar los siguientes actos:
Para el cumplimiento de lo anterior, el artículo 4 otorga a las municipalidades, la responsabilidad de establecer, vía reglamento, los criterios de utilización de espacios, requisitos y condiciones de uso aptas para el cumplimiento de la ley, como, por ejemplo: lineamientos de utilización del espacio, estándares iluminación, luminarias y rotulación máxima de los comercios en resguardo del paisaje urbano, máximos de ruido, horarios, entre otros.
En consecuencia, sin perjuicio de lo que diremos sobre el caso específico de los permisos de comercialización en las calles que forman parte de la red vial nacional, el proyecto analizado se enmarca dentro del parámetro de constitucionalidad, conforme lo dicho en el apartado II de esta opinión jurídica y, por tanto, su aprobación es una potestad del legislador.
Por otro lado, refiriéndonos concretamente al artículo 10 del proyecto de ley –transcrito líneas atrás- debemos advertir que la propuesta resulta omisa en cuanto al régimen sancionatorio. Es decir, dentro del proyecto no existe un artículo o apartado que haga referencia a las sanciones ante un eventual incumplimiento de las sanciones contempladas en el artículo 10, ni tampoco indica cuál sería el procedimiento administrativo que se llevaría a cabo para su imposición, lo cual llevaría a que la norma propuesta pierda operatividad.
Debe recordarse que el régimen sancionatorio está sujeto al principio de reserva legal, por lo que el presente proyecto de ley debe regular las sanciones que puedan imponerse ante un incumplimiento de la normativa que eventualmente se apruebe y el procedimiento administrativo que se aplicará o, al menos, remitir expresamente a otra ley.
El proyecto de ley no aclara cuáles son los alcances de dicha consulta ni los efectos que tendrá el criterio de la Cámara. Además, debe valorar el legislador que tratándose de bienes de dominio público y de permisos a título precario resulta inconveniente sujetar a la municipalidad a lo que señale una organización de carácter privado.
Consecuentemente, se recomienda de manera respetuosa revisar este extremo del proyecto de ley.
A continuación, nos permitimos transcribir ambas versiones del texto para un mayor detalle, advirtiendo que, el subrayado corresponde al texto que está siendo añadido.
Ley No. 5395 Texto del proyecto de ley ARTICULO 218.- Queda prohibido a las autoridades competentes otorgar patentes comerciales o industriales o cualquier clase de permiso a establecimientos de alimentos que no hayan obtenido previamente la correspondiente autorización sanitaria de instalación extendida por el Ministerio.
Queda prohibido el establecimiento de puestos fijos o transitorios de elaboración o venta de alimentos en calles, parques o aceras, u otros lugares públicos, con excepción de las ventas en ferias debidamente autorizadas de conformidad con las disposiciones reglamentarias correspondientes.
ARTÍCULO 218- Queda prohibido a las autoridades competentes otorgar patentes comerciales o industriales o cualquier clase de permiso a establecimientos de alimentos que no hayan obtenido previamente la correspondiente autorización sanitaria de instalación extendida por el Ministerio.
Queda prohibido el establecimiento de puestos fijos o transitorios de elaboración o venta de alimentos en calles, parques o aceras, u otros lugares públicos, con excepción de las ventas en ferias debidamente autorizadas de conformidad con las disposiciones reglamentarias correspondientes y aquellos establecimientos comerciales que cuenten con la autorización municipal para el desarrollo de la actividad comercial en estos espacios.
Como se observa, el artículo 218 vigente de la Ley General de Salud, párrafo segundo, contiene la prohibición para el establecimiento de puestos fijos o transitorios de elaboración o venta de alimentos en calles, parques o acercas u otros lugares públicos, con la única excepción de las ventas en ferias debidamente autorizadas.
Conforme la propuesta de reforma, se estaría incluyendo una excepción adicional a esta prohibición, en el caso de aquellos establecimientos comerciales que cuenten con la autorización municipal para el desarrollo de la actividad comercial en estos espacios públicos, lo cual resulta concordante con la intención del proyecto de ley.
En consecuencia, la anterior propuesta de reforma se encuentra dentro del ámbito discrecional del legislador.
A continuación, nos permitimos transcribir ambas versiones del texto:
Ley No. 9047 Texto del proyecto de ley ARTÍCULO 9.- Prohibiciones (…)
ARTÍCULO 9.- Prohibiciones (…)
El artículo 9, inciso f de la Ley N.º 9047 prohíbe la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico, en vías públicas y sitios públicos, salvo en los lugares donde se estén realizando fiestas cívicas, populares, patronales, turnos, ferias y afines autorizados por la municipalidad respectiva.
De conformidad con la reforma planteada, se exceptuaría también los supuestos donde exista una autorización para desarrollar una actividad comercial que conlleve la comercialización de bebidas con contenido alcohólico emitida por la municipalidad, lo cual resulta concordante con la intención del proyecto de ley.
En consecuencia, la anterior propuesta de reforma se encuentra dentro del ámbito discrecional del legislador.
A continuación, nos permitimos transcribir ambas versiones del texto para un mayor detalle.
Ley No. 9078 Texto del proyecto de ley ARTÍCULO 131- Cierre o clausura de vías sin autorización.
Se prohíbe clausurar, total o parcialmente, las vías públicas o usarlas para fines distintos de los de circulación de peatones o vehículos, salvo que se proceda en virtud de un permiso escrito dado con anterioridad por la Dirección General de Ingeniería de Tránsito. En caso de vías bajo la jurisdicción municipal, bastará una comunicación formal del municipio a la Dirección General de Tránsito para su debida coordinación. Para el caso de eventos deportivos en vías públicas terrestres, se aplicará lo establecido en ley especial. Del mismo modo, se prohíbe ocupar las vías públicas urbanas y suburbanas para:
La Dirección General de Ingeniería de Tránsito, previa realización de los estudios del caso, está facultada para clausurar las vías cuyo cierre se determine conveniente para los intereses públicos.
ARTÍCULO 131- Cierre o clausura de vías sin autorización.
Se prohíbe clausurar, total o parcialmente, las vías públicas o usarlas para fines distintos de los de circulación de peatones o vehículos, salvo que se proceda en virtud de un permiso escrito dado con anterioridad por la Dirección General de Ingeniería de Tránsito o se cuente con la autorización de la municipalidad correspondiente para el uso de estos espacios. En caso de vías bajo la jurisdicción municipal, bastará una comunicación formal del municipio a la Dirección General de Tránsito para su debida coordinación. Del mismo modo, se prohíbe ocupar las vías públicas urbanas y suburbanas para:
La Dirección General de Ingeniería de Tránsito, previa realización de los estudios del caso, está facultada para clausurar las vías cuyo cierre se determine conveniente para los intereses públicos.
La primera observación que debemos emitir es de técnica legislativa, en tanto el número correcto de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres es el 9078, y no el consignado en el artículo 14 el proyecto de ley, por lo que, deberá ser corregido.
En segundo lugar, tal y como se observa, el artículo 131 de la Ley de Tránsito prohíbe clausurar, total o parcialmente, las vías públicas o usarlas para fines distintos de los de circulación de peatones o vehículos, salvo cuando exista un permiso escrito dado con anterioridad por la Dirección General de Ingeniería de Tránsito (red vial nacional) y, cuando se trate de vías bajo la jurisdicción municipal (red vial cantonal), bastará una comunicación formal del municipio a la Dirección General de Tránsito para su debida coordinación.
Ahora bien, la reforma propuesta pretende que se excepcione esta prohibición, cuando exista una autorización para el uso de estos espacios emitida por la municipalidad, sin aclarar si se trata de vías nacionales o cantonales, es decir, supone la existencia de un permiso autorizado por la municipalidad en esta categoría de calles públicas.
Al respecto, debemos advertir que, el artículo 1 de la Ley No. 5060, Ley General de Caminos Públicos regula la clasificación y administración de los caminos públicos, el cual dispone:
“Artículo 1º.- Para los efectos de la presente ley, los caminos públicos, según su función -con su correspondiente órgano competente de administración- se clasificarán de la siguiente manera:
RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de acuerdo. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:
RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades.
Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:
“96. Red vial cantonal: conjunto de caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados que no forman parte de la red vial nacional, según disposición del MOPT. Su administración y mantenimiento corresponde a las municipalidades.
97. Red vial nacional: conjunto de carreteras primarias, secundarias y terciarias cuya constitución, mantenimiento y administración corresponden al MOPT.” Conforme dicha normativa, el legislador otorgó la competencia de administrar las calles o rutas de la red vial nacional al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, mientras que, la administración de la red vía cantonal corresponde a las municipalidades.
Bajo esta línea, podemos concluir que el proyecto de ley estaría contraviniendo la actual competencia sobre la administración de las rutas nacionales, la cual fue otorgada de manera exclusiva por otras leyes al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Es decir, autorizar a las municipalidades para otorgar permisos de uso sobre las vías nacionales y, además, autorizar su clausura, total o parcialmente, resultaría contradictorio con las competencias otorgadas al MOPT por otras leyes.
En consecuencia, se sugiere respetuosamente revisar esta propuesta de reforma conforme la verdadera intención del legislador, a fin de evitar contradicciones normativas o diversas interpretaciones.
Finalmente, debemos señalar que, el proyecto de ley suprime del artículo 131 de la Ley de Tránsito la frase: “Para el caso de eventos deportivos en vías públicas terrestres, se aplicará lo establecido en ley especial”, sin embargo, esta supresión no está justificada dentro de la Ergo, se sugiere de forma respetuosa valorar la eliminación de esta frase conforme la verdadera intención del legislador.
A continuación, nos permitimos transcribir ambas versiones del texto:
Ley No. 4240 Texto del proyecto de ley Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:
[...]
Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:
[...]
De conformidad con esta propuesta de reforma se busca que los planes reguladores locales contengan los espacios públicos susceptibles de autorización para el desarrollo de actividad comercial al aire libre, lo cual resulta conforme con la competencia que se está otorgando a las corporaciones municipales, de ahí que, la propuesta se encuentra dentro del ámbito discrecional del legislador.
Al respecto, cabe señalar que, el contenido de estas dos disposiciones transitorias no fue justificada en la exposición de motivos, por lo que, se recomienda analizar sus alcances conforme la verdadera intención que tenga el legislador.
De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal Procuradora Abogada de la Procuraduría
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