Use of complementary pension funds and insurance for unemployed in draft billUso de fondos de pensiones complementarias y aseguramiento de desempleados en proyecto de ley

Legal Opinion: 007 - J of 01/08/2021 January 8, 2021 OJ-007-2021 Mrs. Daniella Agüero Bermúdez Area Head Legislative Commission VII Legislative Assembly Dear Mrs. Agüero Bermúdez, With the approval of the Attorney General of the Republic (señor Procurador General de la República), we respond to your official communication AL-20935-OFI-0134-2019 of May 23, 2019, through which you indicate that the “Special Commission of the province of Limón, charged with analyzing, investigating, studying, issuing opinions on, and evaluating the pertinent recommendations in relation to the social, economic, business, agricultural, tourism, labor, and cultural issues of said province, expediente (file) n.° 20935” approved a motion to consult the opinion of this Attorney General's Office (Procuraduría) in relation to the text of the bill (proyecto de ley) named “Protection for workers of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) and for workers of the stevedoring (estiba y desestiba) companies affected by the unemployment generated at the Limón docks,” a bill that is being processed under legislative expediente n.° 21054.

Before beginning the analysis of the bill upon which our opinion is requested, we must indicate that, because the request sent to us does not come from a State organ exercising an administrative function, but rather from a parliamentary organ exercising a legislative function, what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important work, is not a binding legal opinion (dictamen vinculante) (since it is evident that in that sphere our pronouncement could not prevail over that of the legislator), but rather a legal opinion (opinión jurídica) lacking those effects.

Furthermore, we must point out that the eight-day period provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa) is not applicable to this matter, as it does not involve the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution (Constitución Política). (See, among others, OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, OJ-164-2019 of December 18, 2019, OJ-108-2020 of July 20, 2020, OJ-132-2020 of September 7, 2020, and OJ-159-2020 of October 16, 2020).

I. - ON THE PURPOSE AND CONTENT OF THE BILL The explanatory memorandum (exposición de motivos) of the bill submitted for our consideration indicates that the legislative initiative arises in response to the hardship experienced by the officials of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), due to the new port operation managed by APM Terminals.

It points out that through a consultation made to JAPDEVA, they were able to determine that there are 425 officials on that institution's payroll and 203 officials from the stevedoring (estiba y desestiba) companies who are over fifty-five years of age and who would be becoming unemployed. It states that the group of officials is numerous, and therefore their situation requires immediate attention.

It maintains that within this group of people there are those who meet the number of contributions required to qualify for a retirement; however, it points out that the rigidity of the system does not allow them to access it. It states that this situation is aggravated since the labor market discriminates against them due to their age. It adds that there are people who are going through economic crises, which puts their assets at risk, as they still maintain mortgages. It also points out that there are cases in which people have millions of colones in the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias), but do not have access to said resources.

It indicates that the initiative proposes to reform Article 20 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), n.° 7983 of February 16, 2020, to establish that a person aged fifty-five, who is in a situation of unemployment for more than six months, may request from the pension operator the disbursement of one-twelfth of the total amount of the resources they have in their account, plus the returns generated during the last month.

It maintains that, additionally, the total disbursement of the resources in the Fund could be requested when there is a mortgage obligation on the dwelling, in which case the pension operator will directly disburse the corresponding amount to the creditor. Furthermore, it indicates that persons would have access to the totality of the accumulated funds in the event they suffer accidents, serious or terminal illnesses, or when they require the money for medical treatments, palliative or geriatric care, or for indispensable medications.

It points out that, apart from the above, the intention is to reform the provisions regarding the anticipation of retirement established in Article 26 of the cited law n.° 7983, so that persons aged fifty-five or older and with more than six months of unemployment have the possibility of requesting the resources of the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias) to advance their retirement through the disability, old age, and death regime (régimen de invalidez, vejez y muerte) of the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). It indicates that a penalty of 10% of the pension amount would be applied for early retirement (the text of the reform states it will be 12.5%). It states that when the person manages to obtain employment, the benefit could be suspended.

Finally, it establishes the addition of a paragraph to Article 5 of the Constitutive Law of the CCSS (Ley Constitutiva de la CCSS), n.° 17 of October 22, 1942, to grant persons over fifty-five years of age, who have at least one hundred fifty paid contributions, and six months of unemployment, the possibility of being insured by a relative by consanguinity or affinity up to the third degree inclusive. It indicates that in the event of not having relatives who can take charge of the insurance payment, the State will assume it, provided that the insurance beneficiary maintains their unemployed status.

The complete text of the proposed initiative is as follows:

“ARTICLE 1- Articles 20 and 26 of Law N.° 7983, Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), of February 16, 2000, are reformed. The texts are as follows:

Article 20- Conditions for accessing the benefits of the Mandatory Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones) The benefits of the Mandatory Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones) shall be obtained once the beneficiary presents to the operator a certification that they have met the requirements of the Disability, Old Age, and Death Regime (Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte) of the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) or of the substitute public regime to which they may have belonged. In the event of the member's death, the beneficiaries shall be those established in the Disability, Old Age, and Death Regime (Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte) or its substitute. Each operator shall have a maximum period of ninety calendar days to make the member's benefits effective. Failure to comply with this obligation shall be considered a very serious infraction, for the purposes of imposing sanctions.

When a worker does not retire under any regime, they shall have the right to withdraw the funds from their individual account upon reaching the age established via regulation by the Board of Directors of the CCSS. In this case, the benefits shall be obtained under the modalities set forth in this chapter. However, the Board of Directors of the CCSS may establish an amount below which total withdrawal may be opted for.

The unemployed worker, aged fifty-five years or older, who has not been able to obtain employment after six months from the termination of their employment relationship, may request from the complementary pension operator that administers their account the delivery of one-twelfth part thereof plus the profits generated in the last month, for the totality of their accumulated capital.

They may also request the disbursement of the totality of the deposits credited to their account, when they prove any of the following cases:

• a)That they have a mortgage obligation on their dwelling with a financial institution. The operator shall disburse the corresponding amount directly to the creditor.
• b)That they require for themselves or their family, in cases of accident or serious or terminal illnesses, medical treatment, palliative care, geriatric care, or medications.

Article 26- Anticipation of the retirement age The member may anticipate their retirement age from the Disability, Old Age, and Death Regime (Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte) by using the resources accumulated in their account of the Voluntary Complementary Pension Regime (Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias), in accordance with this law and the regulation issued by the Board of Directors of the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

When a person over fifty-five years of age has remained in the condition of unemployed for more than six months, they may request the transfer of the balance of their mandatory complementary pension account to cover the contributions and achieve an early pension. Their request and the money shall be remitted directly to the Disability, Old Age, or Death Regime (Régimen de Invalidez, Vejez o Muerte) of the Caja Costarricense de Seguro Social, within a period of thirty days. The pension amount for which they had been contributing shall be penalized by twelve point five percent (12.5%), as a concept of anticipation.

In the event of obtaining employment, said benefit shall be suspended, returning to contribute to the complementary pension and to the pension of the Caja Costarricense de Seguro Social, until reaching the retirement age and eliminating the penalty.

ARTICLE 2- A final paragraph is added to Article 5 of Law N.° 17, Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social (Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), of October 22, 1943. The text is as follows:

Article 5- [...] An unemployed worker over fifty-five years of age, with at least one hundred fifty paid contributions, who has been unemployed for six months or more, may be insured under the responsibility of any relative by consanguinity or affinity up to the third degree. In the event they do not have relatives who can take charge, they shall be covered by the State, as long as their unemployed status persists.

Effective upon its publication.” We will now issue our opinion regarding the bill on which we are granted a hearing, not without first clarifying that said opinion is based on legal considerations of constitutionality and legality. It is beyond our capability to issue economic judgments, or judgments of opportunity and convenience, given that this Attorney General's Office (Procuraduría) is a technical-legal organ, and therefore our competence is limited to that sphere.

II. - OBSERVATIONS ON THE BILL The reforms proposed in the bill under analysis are essentially aimed at allowing unemployed workers to use the resources of the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias) to cover some economic needs and to advance the retirement age in the disability, old age, and death regime (régimen de invalidez, vejez y muerte) of the CCSS. Furthermore, it is intended that unemployed workers over fifty-five years of age, with at least one hundred fifty paid contributions, who have been unemployed for six months or more, may be insured by a family member by consanguinity or affinity up to the third degree, in order to be protected by the health insurance of the CCSS.

Regarding the first of these topics, we must indicate that the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias) was conceived, as its name indicates, to serve as a complement to the general disability, old age, and death regime (régimen de invalidez, vejez y muerte) —or to the substitute regimes— once the worker has met the requirements to retire. Therefore, using the resources of this regime for other purposes (such as canceling mortgages, covering expenses for accidents or serious or terminal illnesses, medical treatments, palliative or geriatric care, purchasing medications, or advancing the retirement date) would entail denaturing the concept.

Despite the foregoing, we consider that since the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias) is a system of legislative configuration, it is in the hands of the legislator, following criteria of opportunity and convenience and with support from technical actuarial studies, to decide whether to maintain the original purposes of these resources or to direct them toward the objectives pursued by the bill under study.

In any case, it is important to point out that the proposed rules, in the terms in which they are drafted, do not refer specifically to the situation of the former officials of JAPDEVA and the stevedoring (estiba y desestiba) companies of Limón, but rather constitute open provisions that could be applicable to any unemployed worker, regardless of whether or not they belong to the Atlantic zone, or whether the reasons they are unemployed are due to the start of operations of the company APM Terminals, as established in the explanatory memorandum (exposición de motivos).

Likewise, it should be noted that when enabling the possibility of using the resources of the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias) to cover the expenses of accidents or serious or terminal illnesses, medical treatments, palliative care, geriatric care, or medications for the worker “or their family,” it does not specify what type of family members is being referred to, nor up to what degree, which could generate uncertainty, due to the wide margins of possible interpretation.

On the other hand, the proposal to use the resources of the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias) to advance the retirement age of unemployed workers over 55 years of age, in our judgment, does present problems of constitutionality, not because the resources of the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias) are being disposed of — since, as we already indicated, that power does not escape the margin of action of the legislator — but because it infringes upon the autonomy that Article 73 of the Political Constitution (Constitución Política) granted to the CCSS for the administration and governance of social security (seguros sociales).

By virtue of this power of administration and governance constitutionally attributed to the CCSS, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has reiterated that “(…) its Board of Directors has full authority to establish, via regulation, the scope of the benefits inherent to social security (seguros sociales), both regarding the definition of conditions and benefits, as well as the entry requirements for each protection regime.” (Resolution n.° 9734-2001 of 2:23 p.m. on September 26, 2001. In a similar sense, see judgments 3853-93 of 9:09 a.m. on August 11, 1993, 1059-94 of 3:39 p.m. on February 22, 1994, 9580-2001 of 4:17 p.m. on September 25, 2001, 10546-2001 of 2:59 p.m. on October 17, 2001, and 2355-03 of 2:48 p.m. on February 19, 2003).

The foregoing implies that the constituent power removed the regulation of social security (seguros sociales) (within which the disability, old age, and death insurance (seguro de invalidez, vejez y muerte) is found) from the scope of the ordinary legislator, meaning the latter cannot intervene in the specific definition of the conditions, benefits, requirements, and contributions of said social security (seguros), as those aspects are inherent to the administration and governance of the regime. Along these lines, this Attorney General's Office (Procuraduría) has pointed out the following:

“… our Political Charter has endowed the Caja Costarricense de Seguro Social with a degree of autonomy distinct from and superior to that held by the majority of decentralized autarkic entities, thereby making it independent from the Executive Branch and from the Legislative Assembly itself; this latter point implies a series of limitations on the power to legislate, given that the law must always respect the minimum content of the autonomy recognized to the Caja Costarricense de Seguro Social in matters of social security…” For its part, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in its judgment n.° 17736-2012 of 4:20 p.m. on December 12, 2012, also referred to the restrictions that the Executive Branch and the legislator himself have for regulating aspects related to social security (seguros sociales):

“… this Chamber has had the opportunity to develop the content of Article 73 Constitutional specifically regarding the autonomy that said provision recognizes to the Caja Costarricense del Seguro Social as an autonomous institution of constitutional relevance.- … the Caja Costarricense de Seguro Social is always placed in a special category within the autonomous institutions, because unlike these, it is not only of constitutional creation, but also has a greater degree of autonomy, comparable to the degree of autonomy enjoyed by municipalities, namely, governmental autonomy. This means a degree of protection against interference from the Executive Branch, but also limitations on the intervention of the Legislative Branch. Although the CCSS certainly does not escape the law, the latter cannot ‘modify or alter’ the competence and autonomy constitutionally given to the CCSS, defining aspects that are its exclusive domain. The Caja Costarricense de Seguro Social, being basically an autonomous institution of constitutional creation, the matter of its competence, constitutionally given, is outside the action of the law. In other words, the legislator, in the case of the administration and governance of social security (seguros sociales), has limitations, and must respect what the Constituent Power established. Just as the legislator would be forbidden from issuing a law stating that the administration and governance of social security (seguros sociales) no longer corresponds to the Caja Costarricense de Seguro Social, likewise, they cannot issue a law that encroaches upon aspects inherent to or corresponding to the definition by the CCSS, in the administration and governance of social security (seguros sociales)…” Certainly, Article 73 of the Political Constitution does not imply that the Legislative Assembly is forbidden from legislating in relation to the CCSS, as a public institution; however, this restriction does apply in everything related to the administration and governance of social security (seguros sociales), a matter that forms part of the core of the CCSS's autonomy.

In this case, we consider that the legislative proposal infringes upon the autonomy of the CCSS because it establishes the possibility of using the resources of the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias) to advance retirement through the disability, old age, and death regime (régimen de invalidez vejez y muerte) in favor of unemployed persons over 55 years of age, without taking into account that it is the CCSS that must decide both the viability of that advancement and the conditions under which it would operate.

Similarly, it is not possible to establish through legislation that unemployed workers over fifty-five years of age, with at least one hundred fifty paid contributions, who have been unemployed for six months or more, can be insured by a relative by consanguinity or affinity up to the third degree, because that possibility could only be agreed upon by the CCSS, as administrator of the health insurance.

It is also important to note that the bill makes no reference to financial or actuarial studies that analyze the financial impact the proposal could have, which ignores the technical rigor that must prevail in these matters. This is despite the fact that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has insisted that decisions made regarding social security (seguros sociales) must be based on objective technical studies that support their reasonableness (judgment n.° 5594-2012 of 4:05 p.m. on May 2, 2012).

III.- CONCLUSION Based on the foregoing, this Attorney General's Office (Procuraduría) considers that the bill referred to in this report invades the competences constitutionally reserved to the CCSS, as it establishes the possibility of using the resources of the Mandatory Complementary Pension Regime (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias) to advance retirement through the disability, old age, and death regime (régimen de invalidez vejez y muerte) in favor of unemployed persons over 55 years of age, without taking into account that it is the CCSS that must decide both the viability of that advancement and the conditions under which it would operate. Likewise, the legislative initiative infringes upon the autonomy of the CCSS by providing that unemployed workers over fifty-five years of age, with at least one hundred fifty paid contributions, who have been unemployed for six months or more, may be insured by a relative by consanguinity or affinity up to the third degree, because that possibility could only be agreed upon by the CCSS, as administrator of the health insurance.

Cordially, Julio César Mesén Montoya Attorney General (Procurador)

Opinión Jurídica : 007 - J del 08/01/2021 8 de enero del 2021 OJ-007-2021 Señora Daniella Agüero Bermúdez Jefa de Área Comisión Legislativa VII Asamblea Legislativa Estimada señora Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-20935-OFI-0134-2019 del 23 de mayo del 2019, por medio del cual nos indica que la “Comisión especial de la provincia de Limón encargada de analizar, investigar, estudiar, dictaminar y valorar las recomendaciones pertinentes en relación con la problemática social, económica, empresarial, agrícola, turística, laboral y cultural de dicha provincia, expediente n.° 20935” aprobó una moción para consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el texto del proyecto de ley denominado “Protección a trabajadores de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y de trabajadores de las empresas estiba y desestiba afectados por el desempleo generado en los muelles de Limón”, proyecto que se tramita bajo el Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020 del 20 de julio de 2020, la OJ-132-2020 del 7 de setiembre del 2020 y la OJ-159-2020 de 16 de octubre de 2020).

I. - SOBRE LA FINALIDAD Y EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración indica que la iniciativa legislativa surge como respuesta al drama que viven los funcionarios de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), por la nueva operación portuaria a cargo de APM Terminals.

Señala que mediante una consulta realizada a JAPDEVA, lograron determinar que hay 425 funcionarios en la planilla de esa institución y 203 funcionarios de las empresas de estiba y desestiba que son mayores de cincuenta y cinco años y que estarían quedando desempleados. Afirma que el grupo de funcionarios es numeroso, por lo que su situación requiere una atención inmediata.

Sostiene que dentro de ese grupo de personas hay quienes cumplen con el número de cuotas requeridas para optar por una jubilación; sin embargo, señala que la rigidez del sistema no les permite acceder a ella. Afirma que esa situación se ve agravada ya que el mercado laboral los discrimina por su edad. Agrega que existen personas que atraviesan crisis económicas, lo que pone en riesgo su patrimonio, pues aún mantienen hipotecas. Señala también que hay casos en los que las personas cuentan con millones de colones en el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, pero no tienen acceso a dichos recursos.

Indica que la iniciativa propone reformar el artículo 20 de la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 de 16 de febrero del 2020, para establecer que la persona con una edad de cincuenta y cinco años, y que se encuentre en una situación de desempleo por más de seis meses, puede solicitar a la operadora de pensiones el giro de la doceava parte del monto total de los recursos que tenga en su cuenta, más los rendimientos generados durante el último mes.

Sostiene que, adicionalmente, se podría solicitar el giro total de los recursos que haya en el Fondo cuando exista una obligación hipotecaria sobre la vivienda, supuesto en el cual, será la operadora de pensiones la que gire de forma directa al acreedor el monto que corresponda. Además, indica que las personas tendrían acceso a la totalidad de los dineros acumulados en caso de que sufran accidentes, enfermedades graves o terminales, o cuando requieran el dinero para tratamientos médicos, cuidados paliativos, geriátricos o para medicamentos indispensables.

Señala que, aparte de lo anterior, se pretende reformar lo relativo a la anticipación de retiro dispuesta en el artículo 26 de la ley n.° 7983 citada, con el fin de que las personas con una edad igual o mayor a cincuenta y cinco años y con más de seis meses de desempleo, tengan la posibilidad de solicitar los recursos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias para anticipar su jubilación por el régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Indica que por el retiro anticipado se aplicaría una penalización del 10% del monto de la pensión (en el texto de la reforma señala que será de un 12.5%). Manifiesta que cuando la persona logre obtener empleo se permitiría suspender el beneficio.

Finalmente, establece la adición de un párrafo al artículo 5 de la Ley Constitutiva de la CCSS, n.° 17 de 22 de octubre de 1942, para conceder a las personas con más de cincuenta y cinco años de edad, que tengan al menos ciento cincuenta cuotas pagadas, y seis meses de desempleo, la posibilidad de ser asegurados por un pariente por consanguinidad o afinidad hasta tercer grado inclusive. Indica que en el caso de no tener parientes que puedan hacerse cargo del pago del seguro, será el Estado quien lo asuma, siempre que el beneficiario del seguro mantenga su condición de desempleado.

El texto completo de la iniciativa que se propone es el siguiente:

“ARTÍCULO 1- Se reforman los artículos 20 y 26 de la Ley N.° 7983, Ley de Protección al Trabajador, de 16 de febrero de 2000. Los textos son los siguientes:

Artículo 20- Condiciones para acceder a los beneficios del Régimen Obligatorio de Pensiones Los beneficios del Régimen Obligatorio de Pensiones se obtendrán una vez que el beneficiario presente, a la operadora, una certificación de que ha cumplido con los requisitos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) o del régimen público sustituto al que haya pertenecido. En caso de muerte del afiliado, los beneficiarios serán los establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte o el sustituto de este. Cada operadora tendrá un plazo máximo de noventa días naturales para hacer efectivos los beneficios del afiliado. El incumplimiento de esta obligación se considerará como una infracción muy grave, para efectos de imponer sanciones.

Cuando un trabajador no se pensione bajo ningún régimen tendrá derecho a retirar los fondos de su cuenta individual al cumplir la edad establecida vía reglamento, por la Junta Directiva de la CCSS. En este caso, los beneficios se obtendrán bajo las modalidades dispuestas en este capítulo. No obstante, la Junta Directiva de la CCSS podrá establecer un monto por debajo del cual puede optarse por el retiro total.

El trabajador cesante, con edad o superior a cincuenta y cinco años, que no haya podido obtener empleo luego de seis meses de la terminación de su relación laboral, podrá solicitar a la operadora de pensiones complementarias, que administra su cuenta, la entrega de una doceava parte de esta más las utilidades generadas en el último mes, por la totalidad de su capital acumulado.

También podrá pedir el giro de la totalidad de los depósitos acreditados en su cuenta, cuando compruebe alguno de los siguientes casos:

• a)Que tiene una obligación hipotecaria sobre su vivienda, con una institución financiera. La operadora girará directamente al acreedor el monto que corresponda.
• b)Que requiere para sí o su familia, en casos de accidente o enfermedades graves o terminales, tratamiento médico, cuidados paliativos, geriátricos o medicamentos.

Artículo 26- Anticipación de la edad de retiro El afiliado podrá anticipar su edad de retiro del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte utilizando los recursos acumulados en su cuenta del Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias, de conformidad con esta ley y el reglamento que dicte la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

Cuando una persona mayor de cincuenta y cinco años haya permanecido en la condición de desempleado por más de seis meses podrá solicitar el traslado del saldo de la cuenta de su pensión obligatoria complementaria para cubrir las cuotas y lograr una pensión anticipada. Su solicitud y el dinero se remitirán directamente al Régimen de Invalidez, Vejez o Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, en un plazo de treinta días. Se penalizará en un doce coma cinco por ciento (12,5%) el monto de la pensión para la que venía cotizando, por concepto de anticipación.

En caso de obtener un empleo se suspenderá dicho beneficio, volviendo a cotizar para la pensión complementaria y para la pensión de la Caja Costarricense de Seguro Social, hasta alcanzar la edad de jubilación y eliminar la penalización.

ARTÍCULO 2- Se adiciona un párrafo final al artículo 5 de la Ley N.° 17, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, de 22 de octubre de 1943. El texto es el siguiente:

Artículo 5- […]

Un trabajador mayor de cincuenta y cinco años de edad, con al menos ciento cincuenta cuotas pagadas, que tenga seis meses o más de estar desempleado, podrá ser asegurado a cargo de cualquier pariente por consanguinidad o afinidad hasta tercer grado. En caso de no disponer de parientes que se hagan cargo, será cubierto por el Estado, en cuanto subsista su condición de desempleado.

Rige a partir de su publicación.” Seguidamente emitiremos nuestro criterio con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II. - OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY Las reformas propuestas en el proyecto que se analiza están orientadas, básicamente, a que los trabajadores desempleados dispongan de los recursos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias para cubrir algunas necesidades económicas y para anticipar la edad de jubilación en el régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS. Además, se pretende que los trabajadores mayores de cincuenta y cinco años de edad, con al menos ciento cincuenta cuotas pagadas, que tengan seis meses o más de estar desempleados, puedan ser asegurados por un familiar por consanguinidad o afinidad hasta tercer grado, a efecto de quedar protegidos por el seguro de salud de la CCSS.

En lo que se refiere al primero de esos temas, debemos indicar que el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias fue concebido, como su nombre lo indica, para servir de complemento al régimen general de invalidez, vejez y muerte −o a los regímenes sustitutivos− una vez que el trabajador haya alcanzado los requisitos para jubilarse. Por ello, utilizar los recursos de ese régimen para otros fines (como cancelar hipotecas, cubrir gastos por accidentes o enfermedades graves o terminales, tratamientos médicos, cuidados paliativos o geriátricos, compra de medicamentos o adelantar la fecha de la jubilación) implicaría desnaturalizar la figura.

A pesar de lo anterior, consideramos que al ser el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias un sistema de configuración legislativa, está en manos del legislador, siguiendo criterios de oportunidad y conveniencia y con respaldo en estudios técnicos actuariales, decidir si mantiene los fines originales de esos recursos, o si los orienta hacia los propósitos que persigue el proyecto de ley en estudio.

En todo caso, es importante señalar que las normas propuestas, en los términos en los que están planteadas, no se refieren específicamente a la situación de los exfuncionarios de JAPDEVA y de las empresas de estiba y desestiba de Limón, sino que se trata de disposiciones abiertas, que podrían ser aplicables a cualquier trabajador desempleado, independientemente de que pertenezca o no a la zona atlántica, o de que las razones por las que están cesantes obedezcan a la entrada en operación de la empresa APM Terminals, como se establece en la exposición de motivos.

Asimismo, debe anotarse que cuando se habilita la posibilidad de utilizar los recursos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias para cubrir los gastos de accidentes o enfermedades graves o terminales, tratamientos médicos, cuidados paliativos, geriátricos o medicamentos del trabajador “o su familia”, no se especifica a qué tipo de familiares se hace referencia, ni hasta qué grado, lo cual podría generar incerteza, por los amplios márgenes de interpretación posibles.

Por otra parte, la propuesta de utilizar los recursos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias para adelantar la edad de retiro de los trabajadores desempleados cuya edad sea superior a los 55 años, sí presenta, a nuestro juicio, problemas de constitucionalidad, no porque se esté disponiendo de los recursos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias pues, como ya indicamos, esa potestad no escapa del margen de acción del legislador, sino porque infringe la autonomía que el artículo 73 de la Constitución Política le otorgó a la CCSS para la administración y el gobierno de los seguros sociales.

En virtud de esa potestad de administración y de gobierno atribuida constitucionalmente a la CCSS, la Sala Constitucional ha reiterado que “(…) su Junta Directiva tiene plenas facultades para establecer, vía reglamento, los alcances de las prestaciones propias de los seguros sociales, tanto en lo que se refiere a la definición de las condiciones y beneficios, así como los requisitos de ingreso de cada régimen de protección.” (Resolución n.° 9734-2001 de las 14:23 horas del 26 de setiembre de 2001. En sentido similar pueden consultarse las sentencias 3853-93 de las 9:09 horas del 11 de agosto de 1993, 1059-94 de las 15:39 horas del 22 de febrero de 1994, 9580-2001 de las 16:17 horas del 25 de setiembre de 2001, 10546-2001 de las 14:59 horas del 17 de octubre de 2001 y 2355-03 de las 14:48 horas del 19 de febrero del 2003).

Lo anterior implica que el constituyente sustrajo la regulación de los seguros sociales (dentro de los que se encuentra el seguro de invalidez, vejez y muerte) del alcance del legislador ordinario, por lo que este último no puede intervenir en la definición específica de las condiciones, beneficios, requisitos y aportes de dichos seguros, pues esos aspectos son propios de la administración y el gobierno del régimen. En esa línea, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

“… nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social …”.

Por su parte, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 17736-2012 de las 16:20 horas del 12 de diciembre del 2012, se refirió también a las restricciones que tiene el Poder Ejecutivo y el propio legislador para regular aspectos relativos a los seguros sociales:

“… esta Sala ha tenido oportunidad de ir desarrollando el contenido del artículo 73 Constitucional específicamente en lo que se refiere a la autonomía que en dicha disposición se reconoce a la Caja Costarricense del Seguro Social como institución autónoma de relevancia constitucional.- … a la Caja Costarricense de Seguro Social se le ubica siempre en una categoría especial dentro de las instituciones autónomas, porque a diferencia de estas, no sólo es de creación constitucional, sino que tiene un grado de autonomía mayor, asimilable al grado de autonomía de que gozan las municipalidades, cual es, autonomía de gobierno. Lo cual significa un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones a la intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo. La Caja Costarricense de Seguro Social, por ser básicamente una institución autónoma de creación constitucional, la materia de su competencia, dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley. Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social, asimismo, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS, en la administración y gobierno de los seguros sociales…”.

Ciertamente, del artículo 73 de la Constitución Política no se desprende que a la Asamblea Legislativa le esté vedado legislar en relación con la CCSS, como institución pública que es; sin embargo, esa restricción sí aplica en todo lo relativo a la administración y el gobierno de los seguros sociales, materia que forma parte del núcleo de la autonomía de la CCSS.

En este caso, consideramos que la propuesta legislativa infringe la autonomía de la CCSS pues establece la posibilidad de utilizar los recursos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias para adelantar la jubilación por el régimen de invalidez vejez y muerte a favor de las personas desempleadas cuya edad sea superior a los 55 años, sin tomar en cuenta que quien debe decidir tanto la viabilidad de ese adelanto, como las condiciones en las que operaría, es la CCSS.

De igual forma, no es posible establecer por vía legislativa que los trabajadores mayores de cincuenta y cinco años de edad, con al menos ciento cincuenta cuotas pagadas, que tengan seis meses o más de estar desempleados, pueden ser asegurados por un familiar por consanguinidad o afinidad hasta tercer grado, pues esa posibilidad solo podría ser acordada por la CCSS, como administradora del seguro de salud.

Es importante advertir además que el proyecto de ley no hace referencia a estudios financieros o actuariales que analicen el impacto financiero que podría tener la propuesta, lo cual ignora la rigurosidad técnica que debe privar en estos temas. Lo anterior a pesar de que la Sala Constitucional ha insistido en que las decisiones que se adopten en materia de seguros sociales deben basarse en estudios técnicos objetivos que respalden su razonabilidad (sentencia n.° 5594-2012 de las 16:05 horas del 2 de mayo del 2012).

III.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que el proyecto de ley al que se refiere este informe invade las competencias reservadas constitucionalmente a la CCSS, pues establece la posibilidad de utilizar los recursos del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias para adelantar la jubilación por el régimen de invalidez vejez y muerte a favor de las personas desempleadas cuya edad sea superior a los 55 años, sin tomar en cuenta que quien debe decidir tanto la viabilidad de ese adelanto, como las condiciones en las que operaría, es la CCSS. De igual forma, la iniciativa legislativa infringe la autonomía de la CCSS al disponer que los trabajadores mayores de cincuenta y cinco años de edad, con al menos ciento cincuenta cuotas pagadas, que tengan seis meses o más de estar desempleados, pueden ser asegurados por un familiar por consanguinidad o afinidad hasta tercer grado, pues esa posibilidad solo podría ser acordada por la CCSS, como administradora del seguro de salud.

Cordialmente, Julio César Mesén Montoya