Binding effect of opinions issued at the request of internal audit unitsEfecto vinculante de los dictámenes emitidos a solicitud de auditorías internas

Legal Opinion: 004 of 01/07/2021 (PARTIALLY RECONSIDERS ON ITS OWN MOTION) January 7, 2021 C-004-2021 Mr.

Roger Ureña Vega Internal Auditor National Directorate of Notaries S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication DNN-AI-081-2019 of November 1, 2019, through which you ask whether "Are the legal opinions (dictámenes) issued by the Attorney General's Office of mandatory observance (acatamiento obligatorio) for the Administrative Hierarch and/or the Administration of which the consulting Internal Auditor is a part, when the person making the consultation that gives rise to the legal opinion (dictamen) is the Internal Auditor of the Administration on which they depend or of which they are a part?" I.- REGARDING THE ORIGIN OF THE CONSULTATION You indicate that the doubt you pose to us arises from the fact that there are contradictory criteria from this Attorney General's Office regarding whether the legal opinions (dictámenes) issued at the request of internal audit offices are binding only for the consulting audit office, or whether they are also binding for the institution to which those audit offices belong.

You point out that in legal opinions (dictámenes) C-106-2016 of May 3, 2016, and C-251-2019 of September 4, 2019, the Attorney General's Office maintained that its legal opinions (dictámenes) are of mandatory observance (acatamiento obligatorio) for the institution making the consultation, regardless of whether the criterion was requested by the hierarch or by the internal auditor; whereas in legal opinions (dictámenes) C-048-2018 of March 9, 2018, and C-176-2019 of June 21, 2019, it indicated that legal opinions (dictámenes) issued as a result of consultations posed by internal auditors are not binding on the Administration to which the audit office belongs and that they only have the effect of binding the latter in the fulfillment of their functions.

Finally, you state that legal certainty (seguridad jurídica) is a fundamental pillar in a State of Law (Estado de Derecho), which is why you consider it necessary to unify the existing criteria on the subject, with the purpose of providing the entrusted public service in an objective manner and with freedom of criterion.

II.- ON THE SCOPE OF THE BINDING EFFECT OF LEGAL OPINIONS (DICTÁMENES) ISSUED AT THE REQUEST OF INTERNAL AUDIT OFFICES Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), No. 6815 of September 27, 1982, establishes which bodies are authorized to request the legal criterion of this Attorney General's Office. Originally, said regulation referred only to "... the hierarchs (jerarcas) of the different administrative levels...". Subsequently, Article 45, subsection c), of the General Law of Internal Control (Ley General de Control Interno), No. 8292 of July 31, 2002, amended that provision and expressly authorized internal auditors to pose consultations to the Attorney General's Office, even exempting them from the requirement (required of other consultants) of providing the opinion of the legal advisory office (asesoría legal).

Regarding the exemption from providing the legal criterion, we have specified that "... when an audit office has a legal question, it must first resort to the legal advisor (asesor legal) of the organ or entity where it provides its services. If this does not exist or refuses to issue its pronouncement—although legally we see no reason for it—or, once it has been issued, it considers it necessary to seek another criterion, that is when it should formulate the respective consultation to the Advisory Body (Órgano Asesor)." (OJ-033-2003 of February 24, 2003, reiterated, among many others, in C-199-2009 of July 20, 2009, and in C-428-2020 of October 30, 2020).

The current text of Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic is as follows:

"Article 4.- CONSULTATIONS: The organs of the Public Administration (Administración Pública), through the hierarchs (jerarcas) of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Attorney General's Office; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory office (asesoría legal), except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly." For its part, Article 2 of the same Organic Law establishes that the legal opinions (dictámenes) and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence (jurisprudencia administrativa), and that they are of mandatory observance (acatamiento obligatorio) for the Public Administration (Administración Pública).

With regard to the scope of the binding effect of our legal opinions (dictámenes), it should be noted that during the legislative proceedings for the bill that is now the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, it was discussed whether the legal opinions (dictámenes) of this body could be of mandatory observance (acatamiento obligatorio) for all Public Administration institutions that decided to request our criterion, or if they could only be so for the "Central Government (Poder Central)," as the bill proposed. The interest of the deputies of that time was that the legal opinion (dictamen) be binding for all public institutions; however, they had doubts that this would violate the autonomy (autonomía) of autonomous institutions, especially universities and municipalities, by conferring binding character to the legal opinion (dictamen) issued by an organ of the Central Administration.

After discussing the issue, the law provided that the legal opinions (dictámenes) would be binding for the entire Public Administration, regardless of its degree of autonomy. For this, it was argued that autonomy is exercised when consulting, such that the institution that voluntarily decides to request the criterion of the Attorney General's Office cannot later claim that the obligation to comply with what is resolved violates its autonomy. In our legal opinion (dictamen) C-160-2000 of July 20, 2000, part of the legislative discussion on this subject was transcribed:

"Nevertheless, we must point out something: laws must be interpreted in harmony with the Constitution. However, if the Municipalities consult, or the universities consult, it is for something, not to handle a criterion as they wish. That is, freedom or autonomy operates to consult or not to consult, but if they consult, it seems to me they must adjust their criterion. So there is the answer given by Deputy Malavassi Vargas: then what is the consultation for? Interpreted in this way, it does not violate university autonomy, since if it autonomously consults, it abides by the fact that there is a technical pronouncement that to some extent must obligate or bind them. It seems to me that in that interpretation—that the consultation is free, but once consulted it has been done for something, it is not us who ask them to consult us, it is they who freely decide to consult us—to that extent there is a technical legal criterion that must bind them, without violating their autonomy in that measure. With that interpretation, the constitutionally guaranteed autonomy can be harmonized with this regulation. If the criterion is technical-legal, to some extent it must be binding. In that sense, I believe Deputy Malavassi Vargas is right. (folio 300)." Likewise, the Full Court (Corte Plena), when hearing an action of unconstitutionality filed against Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic in which it was alleged that the binding effect of the legal opinions (dictámenes) violates the freedom of determination that autonomous institutions have, resolved that such violation does not exist, because it is optional for each institution to request the criterion of the Attorney General's Office. Furthermore, it added an important element for the issue being analyzed here, which is that the legal opinion (dictamen) issued as a product of a consultation is only binding on whoever requested it:

"It is well known that to determine the scope of a regulation, one may resort to a logical interpretation, which seeks the meaning of the law by attending to the connection of each precept with the others or with the totality of the institution or system, and as the case may be, with the other laws that relate to the matter in question, because precepts must be taken as a whole and not in isolation. And it is thus how, as the Attorney General states, it is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration and the legal representative of the State in matters within its competence; that according to Article 3), subsection b), among its powers is that of giving the reports, legal opinions (dictámenes) and pronouncements and advice that, regarding legal questions, are requested by the State, the decentralized entities, the other public organisms, and the state enterprises. Which, for now, means that the legal opinions (dictámenes) of the Attorney General's Office are not issued on its own motion but at the request of the interested organ or entity, which constitutes a power of the latter, as established in Article 4), paragraph 1) (…) Because if, the consultation being optional, the respective administration requests it, it then submits to the corresponding legal opinion (dictamen) or pronouncement. But even so, it is appropriate to observe that if it does not agree with the legal opinion (dictamen) or pronouncement, it can appeal to the Government Council for dispensation from its obligatoriness, and that even the Attorney General's Office, on its own motion, can reconsider, as provided in Article 6 in relation to Article 3 subsection b), final paragraph. In accordance with all of the foregoing, it is necessary to conclude that the obligatoriness of the legal opinion (dictamen) established in Article 2, is for the administration that requested it, not for the others, for which it constitutes administrative jurisprudence (jurisprudencia administrativa), which is an unwritten source of the administrative legal system, and which, as such a source, will have the rank determined by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), No. 6227 of May 2, 1978, Articles 6 to 10, and the doctrine that informs them, and it is appropriate to note that none of these regulations are referred to in the appeal. The interpretation and application that the respective administration and common courts give to these legal opinions (dictámenes) or pronouncements, as to the cited Article 2, does not make the latter unconstitutional, and instead, what would be incorrect, if applicable, would be the respective resolution, which is a matter of another nature." (Full Court (Corte Plena), extraordinary session No. 32 at 1:30 p.m. on May 3, 1984).

Based on the cited precedents, this Attorney General's Office has maintained that our legal opinions (dictámenes) are only binding on the organ or entity that consults (see, among many others, legal opinions (dictámenes) C-236-2009 of August 31, 2009, C-216-2011 of September 6, 2011, and C-309-2020 of August 4, 2020). For the rest of the Public Administration (Administración Pública), they constitute administrative jurisprudence (jurisprudencia administrativa), and thus serve the function of guiding, facilitating, and standardizing the decisions of the Administration in the interpretation of written regulations, as provided in Article 7 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

Even following this thesis, we have indicated that in cases where a hearing is granted to one institution regarding a consultation posed by another, the legal opinion (dictamen) issued is only binding on the latter, since the institution granted a hearing was not the one that voluntarily made the decision to consult:

"... the interpretation that this Attorney General's Office had been giving to the fact of granting a hearing to another institution, and in this way binding it, incurs the same defect that has been pointed out, of disrespecting the autonomy of decentralized entities. It is for this reason that the previous criterion is modified, on its own motion. (...) if it is interpreted that the criterion of the Attorney General's Office issued as a result of a consultation posed by one municipality binds the others, without them having sought our opinion, it would be harming the autonomy that the Political Constitution guarantees them. On the contrary, it is considered that if the consultation is posed by a municipality, it voluntarily submits to our criterion, and therefore, it can be binding on it, without harming its autonomy." (Legal opinion (Dictamen) C-160-2000 already cited).

It is important to note that the decision adopted by a public institution aimed at consulting the criterion of this Attorney General's Office on a subject of its interest, means that said institution has carefully analyzed the matter and has weighed the potential consequences of requesting our criterion, due to the binding nature of the legal opinion (dictamen) that may be issued and the impact this could have on its ordinary activity.

In the specific case of consultations posed directly by internal audit offices, the one performing the analysis on the timeliness and convenience of requesting our criterion is the audit office itself, taking into account its specific control activity. Therefore, the legal opinion (dictamen) issued under such circumstances is not binding on the active Administration (Administración activa), since the latter was not the one that voluntarily adopted the decision to consult and to subject itself to our pronouncement. Interpreting otherwise could bring about a violation of the autonomy of decentralized entities, especially when the consultation was posed directly by the audit office of an autonomous institution.

Certainly, to refute the stated thesis, it could be affirmed that the audit office is part of the institution in which it is embedded, and therefore, it should be understood that the legal opinion (dictamen) issued at the request of the audit office also binds the active Administration (Administración activa); nonetheless, Article 62 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic establishes that "Internal audit offices shall perform their functions with functional independence and independence of criterion regarding the hierarch and the other organs of the active administration." This functional independence confirms that the assessment the audit office must make to pose a consultation to the Attorney General's Office can be not only different but opposite to that which the Administration would make. Hence, when the consultation is posed directly by the audit office in exercise of that very particular power granted by Article 4 of our Organic Law, it is not possible to attribute to the active Administration the will to consult and to submit to the binding nature of our legal opinions (dictámenes).

It is worth insisting that the power granted to internal auditors in Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, in the sense of directly consulting the criterion of this advisory body, is not aimed at ensuring our legal opinions (dictámenes) serve as input for the active Administration to adopt the decisions required for the exercise of its ordinary activity; rather, its purpose is to provide the audit office with technical criteria for the exercise of its specific oversight and control functions, functions that—as we have already indicated—it must carry out with independence of criterion with respect to the hierarch.

On the other hand, it must be kept in mind that in accordance with the provisions of Article 6 of our Organic Law, the possibility of requesting reconsideration of the Attorney General's Office's legal opinions (dictámenes) is reserved exclusively for the "consulting organ (órgano consultante)." The aforementioned Article 6 provides thus expressly. Therefore, interpreting that the binding effect of legal opinions (dictámenes) issued in response to consultations posed by internal audit offices covers both these control organs and the active Administration would imply that the latter is subjected to a pronouncement that it not only did not request but also could not object to through the reconsideration process, for not having acted as the consultant.

In the same way, the active Administration bound by a legal opinion (dictamen) issued at the request of the internal audit office could not request the Government Council for dispensation from observing the legal opinion (dictamen) when it considers that it affects the public interest, under the terms provided in Article 6 of the Organic Law of the Attorney General's Office. The foregoing is because that dispensation from observance requires a prior request for reconsideration of the legal opinion (dictamen), a request that the active Administration could not lodge due to lack of standing (legitimación), not having been the consultant.

Lastly, we must point out that the fact that legal opinions (dictámenes) issued at the request of internal audit offices do not directly bind the institution to which they belong, but only the consulting audit office, does not imply that audit reports lose force against the institutional hierarch or against subordinate superiors. This is because, in accordance with Article 12, subsection c), of the General Law of Internal Control already cited, both the institutional hierarchs and the subordinate heads have the duty to "... analyze and implement, immediately, the observations, recommendations, and provisions formulated by the internal audit office...".

III.- CONCLUSION Based on the foregoing, this Attorney General's Office reaches the following conclusions:

1.- The legal opinions (dictámenes) issued at the request of internal audit offices only directly bind the consulting audit office. For other public organs and institutions—including the institution in which the audit office is embedded—they constitute administrative jurisprudence (jurisprudencia administrativa), and thus serve the function of guiding, facilitating, and standardizing the decisions of the Administration in the interpretation of written regulations, as provided in Article 7 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

2.- Legal opinions (dictámenes) C-106-2016 of May 3, 2016, C-251-2019 of September 4, 2019, and C-278-2020 of July 10, 2020, are reconsidered on its own motion, only insofar as they maintained that legal opinions (dictámenes) issued at the request of internal audit offices bind both the consulting audit office and the institution to which it belongs.

Cordially; Julio César Mesén Montoya Attorney General

Dictamen : 004 del 07/01/2021 ( RECONSIDERA DE OFICIO PARCIALMENTE ) 7 de enero del 2021 C-004-2021 Señor Roger Ureña Vega Auditor Interno Dirección Nacional de Notariado S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DNN- AI-081-2019 del 1° de noviembre de 2019, por medio del cual nos consulta si “¿Son o no de acatamiento obligatorio para el Jerarca Administrativo y/o la Administración de la cual es parte el Auditor Interno consultante; los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República, cuando quien hace la consulta que origina el dictamen, es el Auditor Interno de la Administración de la cual depende o es parte?”.

I.- RESPECTO AL ORIGEN DE LA CONSULTA Nos indica que la duda que nos plantea surge a raíz de que existen criterios contradictorios de esta Procuraduría en punto a si los dictámenes emitidos a solicitud de las auditorías internas son vinculantes solo para la auditoría consultante, o si lo son también para la institución a la que pertenecen esas auditorías Señala que en los dictámenes C-106-2016 del 3 de mayo de 2016 y C-251-2019 del 4 de setiembre de 2019, la Procuraduría sostuvo que sus dictámenes son de acatamiento obligatorio para la institución que consulta, independientemente de que el criterio haya sido solicitado por el jerarca o por el auditor interno; mientras que en los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo de 2018 y C-176-2019 del 21 de junio de 2019, indicó que los dictámenes emitidos a raíz de consultas planteadas por los auditores internos no son vinculantes para la Administración a la cual pertenece la auditoría y que únicamente tienen el efecto de vincular a estas últimas en el cumplimiento de sus funciones.

Finalmente, manifiesta que la seguridad jurídica es un pilar fundamental en un Estado de Derecho, por lo que considera que es necesario unificar los criterios existentes sobre el tema, con la finalidad de prestar el servicio público encomendado de manera objetiva y con libertad de criterio.

II.- SOBRE EL ALCANCE DEL EFECTO VINCULANTE DE LOS DICTÁMENES EMITIDOS A SOLICITUD DE LAS AUDITORÍAS INTERNAS El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982, establece cuáles son los órganos legitimados para solicitar el criterio jurídico de esta Procuraduría. Originalmente, dicha norma hacía referencia solo a “… los jerarcas de los diferentes niveles administrativos…”. Luego, el artículo 45, inciso c), de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 de 31 de julio del 2002, reformó esa disposición y autorizó expresamente a los auditores internos para plantear consultas a la Procuraduría, eximiéndolos incluso del requisito (exigido a otros consultantes) de aportar la opinión de la asesoría legal.

Con respecto a la eximente de aportar el criterio legal hemos precisado que “… cuando una auditoría tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento –aunque jurídicamente no vemos razón para ello− o, una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor.” (OJ-033-2003 del 24 de febrero del 2003, reiterado, entre muchos otros, en el C-199-2009 del 20 de julio del 2009 y en el C-428-2020 del 30 de octubre del 2020).

El texto actual del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República es el siguiente:

“Artículo 4º.- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” Por su parte, el artículo 2 de la misma Ley Orgánica establece que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y que son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.

En lo que se refiere al alcance del efecto vinculante de nuestros dictámenes, cabe señalar que durante el trámite legislativo del proyecto que es hoy la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se discutió si los dictámenes de este órgano podían ser de acatamiento obligatorio para todas las instituciones de la Administración Pública que decidieran solicitar nuestro criterio, o si solo podían serlo para el “Poder Central”, como lo proponía el proyecto. El interés de los señores diputados de esa época era que el dictamen fuera vinculante para todas las instituciones públicas; sin embargo, tenían dudas de que con ello se violara la autonomía de las instituciones autónomas, especialmente de las universidades y de las municipalidades, al conferir carácter obligatorio al dictamen emitido por un órgano de la Administración Central.

Luego de discutido el tema, la ley dispuso que los dictámenes serían vinculantes para toda la Administración Pública, independientemente de su grado de autonomía. Para ello se argumentó que la autonomía se ejerce al consultar, de manera tal que la institución que decide voluntariamente solicitar el criterio de la Procuraduría no puede alegar luego que la obligación de acatar lo resuelto viola su autonomía. En nuestro dictamen C-160-2000 del 20 de julio del 2000 se transcribió parte de la discusión legislativa sobre ese tema:

"Sin embargo, debemos señalar algo, que las leyes deben interpretarse en armonía con la Constitución. Ahora bien, si las Municipalidades consultan, o las universidades consultan, es para algo, no para manejar como quieran un criterio. O sea, la libertad o la autonomía operan para consultar o no consultar, pero si consultan me parece que deben ajustar su criterio. Entonces ahí está dada la respuesta dada por el Diputado Malavassi Vargas: entonces para qué la consulta? Interpretada así no viola la autonomía universitaria, por cuanto si ella autónomamente consulta se atienen a que hay un pronunciamiento técnico que en alguna medida las debe obligar o vincular. Me parece que ahí en esa interpretación de que la consulta es libre, pero una vez consultada se ha hecho por algo, no somos nosotros quienes les pedimos que nos consulten, son ellos quienes libremente deciden consultarnos, en esa mediada hay un criterio jurídico técnico que debe sujetarlas, sin que en esa medida se viole la autonomía. Con esa interpretación se puede armonizar la autonomía constitucionalmente garantizada con esa norma. Si el criterio es técnico jurídico en alguna medida debe ser vinculante. En ese sentido creo que tiene razón el Diputado Malavassi Vargas. (folio 300).” Asimismo, la Corte Plena, al conocer una acción de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en la que se alegó que el efecto vinculante de los dictámenes viola la libertad de determinación que tienen las instituciones autónomas, resolvió que tal violación no existe, porque es facultativo para cada institución requerir el criterio de la Procuraduría. Además, agregó un elemento importante para el tema que aquí se analiza, y es que el dictamen que se emite como producto de una consulta solo es vinculante para quien lo solicitó:

"Es bien sabido que para fijar los alcances de una norma cabe recurrir a una interpretación lógica, que busca el sentido de la ley atendiendo a la conexión de cada precepto con los demás o con la totalidad de la institución o sistema, en su caso con las demás leyes que tienen relación con la materia de que se trata, porque los preceptos deben tomarse en su conjunto y no aisladamente. Y es así cómo, conforme lo expone el señor Procurador General es el órgano superior consultivo, técnico–jurídico, de la Administración Pública y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia; que conforme al artículo 3), inciso b), entre sus atribuciones está la de dar los informes, dictámenes y pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de las cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. Que en lo que ahora interesa significa que los dictámenes de la Procuraduría no se emiten de oficio sino a solicitud del órgano o ente interesado, lo que constituye una facultad de ésta, según lo establece el artículo 4), párrafo 1) (…) Porque si al ser facultativa la consulta, la respectiva administración la solicita, se somete entonces al correspondiente dictamen o pronunciamiento. Pero aun así conviene observar que de no estar de acuerdo con el dictamen o pronunciamiento, puede acudir al Consejo de Gobierno para que lo dispense de su obligatoriedad, y que inclusive la Procuraduría de oficio pueda hacer la reconsideración, conforme se dispone en el artículo 6 en relación con el 3 inciso b), párrafo final. De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir, que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2, lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, artículos 6 a 10 y la doctrina que los informa, y conviene señalar que a ninguna de esas normas se refiere el recurso. La interpretación y aplicación que la respectiva administración y los tribunales comunes den a esos dictámenes o pronunciamientos, como al citado artículo 2, no convierte a éste en inconstitucional, y en cambio lo que estaría incorrecto, en su caso, sería la respectiva resolución, que es cuestión de otra índole." (Corte Plena, sesión extraordinaria n.° 32 de las 13:30 horas del 3 de mayo de 1984).

Partiendo de los precedentes citados, esta Procuraduría ha sostenido que nuestros dictámenes solo son vinculantes para el órgano o el ente que consulta (ver, entre muchos otros, los dictámenes C-236-2009 del 31 de agosto del 2009, C-216-2011 del 6 de setiembre del 2011 y C-309-2020 del 4 de agosto del 2020). Para el resto de la Administración Pública constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.

Incluso, siguiendo esa tesis, hemos indicado que en los casos en los cuales se confiere audiencia a una institución sobre la consulta planteada por otra, el dictamen que se emita solo es vinculante para la segunda, pues la institución a la que se le confirió audiencia no fue quien tomó voluntariamente la decisión de consultar:

“… la interpretación que venía otorgando esta Procuraduría al hecho de darle audiencia a otra institución, y de esta forma vincularla, incurre en el mismo vicio que se ha venido señalando, de irrespetar la autonomía de los entes descentralizados. Es por ello que se modifica, de oficio, el anterior criterio. (…) de interpretarse que el criterio de la Procuraduría emitido a raíz de una consulta planteada por una municipalidad vincula a las otras, sin que éstas hayan recabado nuestro parecer, estaría lesionando la autonomía que la Constitución Política les garantiza. Por el contrario, se considera que si la consulta es planteada por una municipalidad, ésta se somete voluntariamente a nuestro criterio, y por lo tanto, éste le puede ser vinculante, sin lesionar su autonomía.” (Dictamen C-160-2000 ya citado).

Es importante señalar que la decisión que adopte una institución pública orientada a consultar el criterio de esta Procuraduría sobre un tema que sea de su interés, supone que dicha institución ha analizado detenidamente el asunto y ha ponderado las eventuales consecuencias que acarrearía solicitar nuestro criterio, por el carácter vinculante del dictamen que se llegue a emitir y por el impacto que ello podría tener en su actividad ordinaria.

En el caso específico de las consultas planteadas directamente por las auditorías internas, quien realiza el análisis sobre la oportunidad y conveniencia de requerir nuestro criterio es la propia auditoría, tomando en cuenta su actividad específica de control. Por ello, el dictamen que se emita en tales circunstancias no es vinculante para la Administración activa, pues esta última no fue quien adoptó voluntariamente la decisión de consultar y de sujetarse a nuestro pronunciamiento. Interpretar lo contrario podría llevar consigo una violación a la autonomía de los entes descentralizados, especialmente cuando la consulta haya sido planteada directamente por la auditoría de una institución autónoma.

Ciertamente, para rebatir la tesis expuesta podría afirmarse que la auditoría es parte de la institución en la que está inserta, por lo que debería entenderse que el dictamen que se emita a solicitud de la auditoría vincula también a la Administración activa; sin embargo, el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece que “Las auditorías internas ejercerán sus funciones con independencia funcional y de criterio, respecto del jerarca y de los demás órganos de administración activa”. Esa independencia funcional ratifica que la valoración que debe hacer la auditoría para plantear una consulta a la Procuraduría General puede ser no solo distinta, sino opuesta a la que haría la Administración. De ahí que, cuando la consulta sea planteada directamente por la auditoría en ejercicio de esa facultad tan particular que le otorga el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, no es posible atribuir a la Administración activa la voluntad de consultar y de someterse al carácter vinculante de nuestros dictámenes.

Interesa insistir en que la potestad conferida a los auditores internos en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en el sentido de consultar directamente el criterio de este órgano asesor, no está orientada a que nuestros dictámenes sirvan de insumo para que la Administración activa adopte las decisiones requeridas para el ejercicio de su actividad ordinaria, sino que su finalidad es la de dotar a la auditoría de criterios técnicos para el ejercicio de sus funciones específicas de fiscalización y control, funciones que –como ya indicamos− debe desarrollar con independencia de criterio respecto del jerarca.

Por otra parte, debe tenerse presente que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes de la Procuraduría está reservada exclusivamente al “órgano consultante”. Así lo dispone de manera emitidos ante consultas planteadas por las auditorías internas cubre tanto a esos órganos de control, como a la Administración activa, implicaría que ésta última quede sometida a un pronunciamiento que no solo no solicitó, sino que además no podría objetar por la vía de la reconsideración, por no haber fungido como consultante.

Del mismo modo, la Administración activa vinculada por un dictamen emitido a solicitud de la auditoría interna tampoco podría solicitar al Concejo de Gobierno la dispensa de acatamiento del dictamen cuando considere que afecta al interés público, en los términos previstos en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría. Lo anterior debido a que esa dispensa de acatamiento requiere una solicitud previa de reconsideración del dictamen, solicitud que no podría plantear la Administración activa por falta de legitimación, al no haber sido la consultante.

Por último, debemos señalar que el hecho de que los dictámenes emitidos a solicitud de las auditorías internas no vinculen directamente a la institución a la que pertenecen, sino solo a la auditoría consultante, no implica que los informes de auditoría pierdan fuerza frente al jerarca institucional, o frente a los superiores subordinados. Esto porque de conformidad con el artículo 12, inciso c), de la Ley General de Control Interno ya citada, tanto los jerarcas institucionales, como los titulares subordinados, están en el deber de “… analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones, y disposiciones formuladas por la auditoría interna…”.

III.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.

2.- Se reconsideran de oficio los dictámenes C-106-2016 del 3 de mayo del 2016, C-251-2019 del 4 de setiembre del 2019 y C-278-2020 del 10 de julio del 2020, únicamente en tanto sostuvieron que los dictámenes emitidos a solicitud de las auditorías internas vinculan tanto a la auditoría consultante, como a la institución a la que pertenece.

Cordialmente; Julio César Mesén Montoya