Amendments to the Cannabis Law for medicinal, therapeutic, food, and industrial useReforma a la Ley del Cannabis para uso medicinal, terapéutico, alimentario e industrial

Legal Opinion: 172 - J of 11/12/2020 November 12, 2020 OJ-172-2020 Ms. Cynthia Díaz Briceño Area Head Legislative Commissions IV Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, we refer to your official letter AL-DCLEAMB-033-2020 of September 17, 2020, through which, at the request of the Chairperson of the Special Commission on the Environment, you require our opinion on the substitute text of Bill No. 21,388, entitled “CANNABIS LAW FOR MEDICINAL AND THERAPEUTIC USE AND HEMP FOR FOOD AND INDUSTRIAL USE”.

We must first point out that, in accordance with the powers established in the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, this advisory body is only empowered to exercise its consultative function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only entitled to consult when it does so in the exercise of administrative powers, but not when it involves the exercise of its legislative function.

Notwithstanding the foregoing, in a spirit of collaboration with the important work carried out by the deputies, we have customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, warning that these are non-binding legal opinions on certain bills or in relation to the political oversight function.

With the foregoing warning regarding this bill, we must also note that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, since we are not faced with any of the scenarios under Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

Finally, we must clarify that the issuance of our pronouncements is not governed by the provisions of Articles 27 and 30 of the Political Constitution, nor Article 32 of the Law of Constitutional Jurisdiction (No. 7135 of October 11, 1989), insofar as the matter consulted does not concern a pure and simple request for information held by the Attorney General's Office, but rather the study and issuance of a technical-legal opinion which, by its nature, is not subject to the ten-business-day deadline established in the latter provision. Reference is made to what was stated by the Constitutional Chamber in ruling No. 2019-23,112 at 8:50 a.m. on November 22, 2019:

“In this new amparo action, it is clear that the petitioner intends for the Attorney General's Office of the Republic to issue a legal opinion. In accordance with the reasons repeatedly set forth by this Court, a consultation so posed does not constitute part of the exercise of the rights enshrined in Articles 27 and 30 of the Political Constitution. Consequently, there is no reason to grant the appeal.” (the underlining is not from the original).

Making these clarifications regarding the scope of our pronouncement, we will proceed to analyze the bill consulted within a reasonable timeframe, taking into consideration the high volume of work handled by our institution.

I. PURPOSE OF THE BILL

If we examine the articles of the bill, its intention is to regulate the medicinal and therapeutic production of cannabis, as well as the use of hemp for food and industrial purposes.

To this end, the cultivation, production, industrialization, and marketing of hemp for food and industrial purposes is liberalized, and a licensing and permit regime is established for the case of medicinal and therapeutic cannabis.

Furthermore, a governing authority is established through the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) and the Ministry of Health, each within their respective spheres of competence, for the control and regulation of the production, industrialization, and marketing activities of hemp for industrial and food purposes and of psychoactive cannabis for exclusively medicinal and therapeutic purposes and its derivative products.

Likewise, it intends to establish a traceability system for authorized activities for cannabis for medical and therapeutic use, and a tax for carrying out such activities and those related to hemp for industrial and food use.

Finally, the sanctions regime for non-compliance with the provisions of the law intended for approval is regulated.

II. LEGAL FRAMEWORK

Before analyzing the articles proposed in this bill, we must note that the matter raised has been subject to regulation both internationally and nationally, making it important for us to refer to it to legally contextualize the proposal on which we are being consulted.

The first antecedent in this matter is found in the International Convention on Drug Abuse and Trafficking of 1858, whose main objective was to combat the production and distribution of opium.

Subsequently, the International Opium Convention at The Hague of January 22, 1912, was created to limit the production and stockpiling of opiates and other drugs, so that both were in line with global needs. It referred to medicinal opium, morphine, cocaine, and heroin, and the signatory countries undertook to establish administrative controls that would guarantee that their production was solely directed towards medicinal purposes.

On July 13, 1931, the Convention for Limiting the Manufacture and Regulating the Distribution of Narcotic Drugs was signed in Vienna, in which the commitment was made to submit statistics on the production of opium, morphine, heroin, coca and its derivatives, codeine, ethylmorphine, and their salts, as well as the projected annual quantities necessary to meet their needs.

The aforementioned instruments sought to limit the production, use, sale, and distribution of drugs but lacked sanctions to repress such conduct, which is why the Convention for the Suppression of the Illicit Traffic in Dangerous Drugs was subsequently issued on June 26, 1936.

Subsequently, other international drug conventions with specific scopes were approved, such as the Lake Success Protocol of November 11, 1946, which assigns to the UN the drug control functions previously performed by the League of Nations; the Paris Protocol of November 19, 1948, to regulate and control the production of synthetic toxic substances, which had increased after the end of World War II; and the Protocol for Limiting and Regulating the Cultivation of the Poppy Plant and the Use, Production, and International Trafficking of Opium and its Derivatives, aimed at ensuring that the quantities of opium and its derivatives truly corresponded to the demand necessary for achieving medical and scientific purposes.

Subsequently, Costa Rica subscribed to the Single Convention on Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1961 (adopted by Law of the Republic No. 4544 of March 18, 1970), amended in turn by the Protocol Amending the Single Convention on Narcotic Drugs (Law No. 5168 of January 25, 1973), which establishes, in what is relevant:

“ARTICLE 4 General Obligations The Parties shall adopt all legislative and administrative measures as may be necessary:

• a)(…) b) (…) c) Subject to the provisions of this Convention, to limit exclusively to medical and scientific purposes the production, manufacture, export, import, distribution of, trade in, use and possession of drugs.” (the emphasis is not from the original).

As can be observed, among the exceptions recognized in the cited convention, canon 4, subsection c) of the referenced international instrument stands out, which enables the use and processing of the referred substances and their derivatives for medical and scientific purposes.

Similarly, the Vienna Convention of 1972 established general norms that ratified or expanded the scope of the Single Convention on Narcotic Drugs, highlighting Articles 5 and 7 which provide for exceptions regarding the use of drugs and narcotics, in the following terms:

“ARTICLE 5 Limitation of Use to Medical and Scientific Purposes 1. Each Party shall limit the use of substances in Schedule I as provided in Article 7. 2. Except as provided in Article 4, each Party shall limit to medical and scientific purposes, by such means as it deems appropriate, the manufacture, export, import, distribution, stocks, trade, use, and possession of substances in Schedules II, III, and IV. 3. It is desirable that Parties do not permit the possession of substances in Schedules II, III, and IV except under legal authority.” “ARTICLE 7 Special Provisions regarding Substances in Schedule I In respect of substances in Schedule I, the Parties shall:

• a)Prohibit all use except for scientific and very limited medical purposes by duly authorized persons, in medical or scientific establishments which are directly under the control of their Governments or specifically approved by them; b) Require that manufacture, trade, distribution, and possession be under a special license or prior authorization; c) Provide for close supervision of the activities and acts mentioned in paragraphs a) and b); d) Restrict the amount supplied to a duly authorized person to the quantity required for the purpose for which authorization is given; e) Require that persons performing medical or scientific functions keep records concerning the acquisition of the substances and the details of their use; such records shall be preserved for at least two years after the last use recorded therein; and f) Prohibit export and import except when both the exporter and importer are the competent authorities or agencies of the exporting and importing country or region, respectively, or other persons or enterprises which are expressly authorized by the competent authorities of their country or region for the purpose. The requirements set forth in paragraph 1 of Article 12 for export and import authorizations for substances in Schedule II shall also apply to substances in Schedule I” (…)

In the same manner as the predecessor treaties, the Vienna Convention contemplates the duty of signatory Nations to combat the illicit trafficking of narcotics and to repress criminal conduct linked to such activity (Articles 21 and 22).

Finally, the 1988 United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances aims to promote cooperation among the parties to address more effectively the various aspects of illicit trafficking in narcotics and psychotropic substances having an international dimension (Article 1).

The international regulations mentioned not only reiterate the fight against illicit activities linked to drugs but also reinforce and update the content of the preceding international conventions, prohibiting drugs and sanctioning any related illicit activity that affects public health, order, and global security, among other values.

Nevertheless, it is also clear that, taking into consideration several factors such as scientific and medical advances in recent decades, coupled with better knowledge of the plant species from which drugs are traditionally obtained—such as cannabis, its varieties, and derivatives—the international instruments discussed have enabled greater openness towards authorizing their use for medical and scientific purposes, or at least the assessment of that possibility. This has given rise to the issuance of more current regulations, which, without abandoning repressive purposes, tend to be more flexible regarding the possession, production, trade, and distribution of drugs and psychotropic substances for therapeutic and industrial purposes.

In this regard, the World Health Organization has pointed out:

“Therapeutic uses of cannabinoids Some studies have demonstrated the therapeutic effects of cannabinoids for nausea and vomiting in the advanced stages of illnesses such as cancer and AIDS. Dronabinol (tetrahydrocannabinol) has been available by prescription for more than a decade in the USA. Other therapeutic uses of cannabinoids are being demonstrated by controlled studies, including the treatment of asthma and glaucoma, as an antidepressant, appetite stimulant, anticonvulsant, and anti-spasmodic; research in this area should continue. For example, more basic research on the central and peripheral mechanisms of the effects of cannabinoids on gastrointestinal function may improve the ability to alleviate nausea and emesis. More research is needed on the basic neuropharmacology of THC and other cannabinoids so that better therapeutic agents can be found.”[1] Based on the foregoing, it must be accepted that the medicinal and therapeutic effects of cannabis are under constant study, and the research developed advances day by day, which has necessitated adjustments to many legislations on this matter.

The foregoing becomes more relevant if one considers that both the Single Convention on Narcotic Drugs and Psychotropic Substances and its amending protocol, the Vienna Convention, as well as the Law on Narcotic Drugs, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Financing of Terrorism, No. 7786, exempt the use of drugs, psychotropic substances, and narcotics for medical and scientific purposes from the general prohibition.

Notwithstanding the foregoing, our internal legal system has been ambivalent regarding allowing the possession, production, trade, and distribution of drugs and psychotropic substances for medical and scientific purposes.

If we analyze the provisions of the General Health Law, its norms are categorical in prohibiting any possibility of using cannabis and other drugs, since its literal wording reveals the proscription of their planting, importation, marketing, and distribution, without making exceptions or caveats of any nature, as the Single Convention on Narcotic Drugs does regarding activities or practices associated with medical and scientific purposes. Nor is any authorization located within the said legal body regarding the use of drugs for industrial purposes.

In this regard, said law states:

“ARTICLE 127.- The cultivation of the poppy (papaver somniferum), coca (erythroxilon coca), and hemp or marijuana (cannabis indica and cannabis sativa), and of any other plant of similar effects so declared by the Ministry, is prohibited and subject to destruction by the competent authority.

The import, export, trafficking, and use of the aforementioned plants, as well as their seeds when they have germinating capacity, are likewise prohibited.” “ARTICLE 128.- All persons are prohibited from importing any narcotic drug and medications which, through use, may produce physical or psychic dependence in persons, included in the corresponding restrictive decree issued by the Executive Branch.

Such importation shall be the exclusive purview of the Ministry and shall be exercised directly, free of all taxes, charges, and levies, limiting the amount of imports to the medical needs and scientific research of the country and, in any case, in accordance with the international conventions that the Government has signed or ratified.” “ARTICLE 137.- The following shall be subject to seizure:

• d)The crops and plants referred to in Article 127 and the seeds when they possess germinating capacity, which, furthermore, shall be subject to destruction by the competent authority.” Notwithstanding the foregoing, the Law on Narcotic Drugs, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Financing of Terrorism, No. 7786 of April 30, 1998, has a very different focus, as it centers on developing the exceptions to the prohibition of the cultivation, import, sale, and distribution of cannabis contained in the Single Convention on Narcotic Drugs (Article 4) and the Vienna Convention, among others, as already discussed. In this regard, it establishes:

“Article 2º- The trade, dispensing, industrialization, manufacture, refining, transformation, extraction, analysis, preparation, cultivation, production, import, export, transport, prescription, supply, storage, distribution, and sale of drugs, substances, or products referred to in this Law, as well as their derivatives and specialties, shall be activities strictly limited to the quantities necessary for medical treatment, toxicological and chemical analyses, the training of detector animals used by police forces, and pharmacokinetic analyses in medical or sports matters; for legally preparing and producing medications and other products of authorized use, or for research. Only legally authorized persons may intervene in everything related to such substances” (…)

As can be seen, the cited article regulates different scenarios of authorization provided that the conditions established therein are met.

This contradiction between the provisions of the General Health Law and Law 7786 was addressed by this Attorney General's Office in opinion C-079-2018 of April 19, 2018, in which it was concluded that the provisions of “Article 127 of the General Health Law have been tacitly repealed by canons 1 and 2 of Law No. 7786, a legal body that better conforms to the regime of exceptional authorization for the use of cannabis and other drugs for medical and scientific purposes, in order to guarantee respect for Article 7 of our Political Constitution, the principles of ‘pacta sunt servanda’ and ‘observance of international conventions,’ enshrined in the Vienna Convention on the Law of Treaties, and the regulatory framework established in the international treaties on drug matters that have been signed by Costa Rica.

Pursuant to the foregoing, it is clear that neither internationally nor in our domestic law is there an absolute prohibition on the cultivation, import, sale, and distribution of cannabis when it is for medical and scientific purposes, although logically such a possibility requires strict regulation that is consistent with the international commitments our country has assumed on this matter.

Under this regulatory framework, we would understand that a bill such as the one proposed, which seeks to authorize the cultivation and marketing of cannabis for medical and therapeutic uses, would be justified from a legal standpoint, provided it falls within the parameters granted in the conventions already discussed. Therefore, its approval or rejection on such terms would fall within the scope of the legislator's discretion.

Notwithstanding the foregoing, we must make a separate mention regarding the bill's intention to liberalize the production, industrialization, marketing, and consumption of non-psychoactive cannabis or hemp for industrial or food purposes.

The issue of non-psychoactive hemp for these uses is not cited in the international instruments discussed, nor in Article 2 of Law 8204. These, as we indicated, refer to a single exception, which is the use of psychoactive cannabis for medicinal and scientific purposes. Despite this, Articles 127 and 371 of the General Health Law do generally prohibit the use of hemp.

On this matter, it should be considered that, after years of genetic selection, French scientists developed varieties with a very low THC content (the psychoactive component of cannabis), which are the varieties intended for industrial and food use.

The specific THC limit values for industrial hemp were first established in 1984 in the European Union to “protect public health”: a limit of 0.5% until 1987 and 0.3% after that year. Since then, the THC limit value of 0.3% for industrial hemp has been used internationally. However, the EU reduced the limit to 0.2% in 1999. (https://www.dinafem.org/es/blog/THC-cannabis-canamo-marihuana/) Despite those internationally accepted values, this bill establishes the following: “Non-psychoactive cannabis or hemp: is a phenotypic profile of cannabis where the value obtained from the ratio to determine the phenotype is less than one percent; this indicates that it is a variety with low THC content and, therefore, does not have psychoactive properties.” The establishment of this percentage, in our opinion, must be supported by technical criteria, as it manifestly exceeds the standards permitted internationally.

Despite this, it is clear that the authorization sought to be established in the bill for the industrial and food use of hemp, as long as it is within scientifically acceptable margins, is consistent with the criteria of the Expert Committee on Drug Dependence of the World Health Organization, which, in its November 2017 meeting, concluded that, in its pure state, cannabidiol does not appear to be harmful or have abuse potential. Therefore, it is not a substance subject to control in itself, but only as a component of cannabis extracts (https://www.who.int/features/qa/cannabidiol/es/).

On the other hand, it should be considered that the international conventions already discussed are conceived solely for the illicit trafficking of substances and for authorizing them for medicinal and scientific purposes. The conventions do not regulate non-psychoactive hemp, which is precisely why the WHO has accepted independent regulation in each country (idem). Hence, there are currently several countries where the industrial and food use of hemp is permitted.

This is why, in our opinion, the legislator is authorized to liberalize the activity of non-psychoactive hemp, provided it is done under scientific criteria and accepted international standards.

In addition to these general observations we have made, we will proceed to analyze the articles proposed in the bill, cautioning that our analysis will not focus on matters of timeliness and convenience, but solely on those articles that warrant some legal discussion.

III. ON THE PROPOSED ARTICLES

The objective of the bill, as inferred from Article 1, is to regulate and enable access to and use of cannabis and its derivatives exclusively for medicinal and therapeutic use, in order to guarantee the fundamental right to health of the entire Costa Rican population; to authorize the production and marketing of hemp for industrial and food use; and to promote economic and social development and the adequate distribution of wealth in the rural areas of our country, by fostering production, industrialization, and marketing; as well as the promotion of productive chains that primarily benefit small agricultural producers.

As we indicated, such a possibility falls within the scope of the legislator's discretion and is consistent with the international legal framework already discussed, especially because the bill safeguards the powers of the Costa Rican Drug Institute, the Ministry of Health, and the application of the entire punitive regime when an illicit activity is carried out (Article 3). Likewise, the bill empowers the Executive Branch to regulate and limit the number of licenses that may be granted, as well as to establish temporary limitations on production and total planting areas (Article 4).

Based on this, we will proceed to carry out a specific analysis of some articles that, in our opinion, deserve some type of discussion.

Articles 5 and 9 The bill establishes the cultivation, production, industrialization, and marketing of hemp or non-psychoactive cannabis as free (Article 5), but requires an enabling title when it concerns psychoactive cannabis for medicinal and therapeutic use (Article 9).

In the case of the cultivation and production of psychoactive cannabis, as well as its related activities and its industrialization or manufacture of medicines, cosmetics, essential oils, and other value-added products for medical or therapeutic use, the bill requires a prior license granted by the Ministry of Agriculture and Livestock or the Ministry of Health, as appropriate (Article 9, subsections 1 and 2), whereas when it involves non-profit scientific research or university teaching activities, what is required is a permit granted by the Ministry of Health (Article 9, subsection 3).

In this regard, we must point out that this Attorney General's Office has on other occasions referred to the terms “license” and “permit,” stating the following:

“First of all, it should be noted that in legal doctrine, the concepts of ‘permit’ and ‘license’ have not been uniformly conceptualized. In this sense, some sectors refer to these two terms indifferently, understanding both as an authorization that presupposes the existence of a right or freedom of the applicant, and considering them as a regulated control act that determines whether the legal or regulatory requirements set forth in the norm are met, where no margin of discretion is recognized in the granting or denial of the authorization[1] (thus, some authors have used the terms approval, dispensation, permits, licenses, etc., interchangeably, giving them the same value or meaning[2], without these being used with the intention of identifying defined categories).

For their part, another sector defines the license as an authorization by means of which the Administration grants the person administered the power to exercise pre-existing rights, which is based upon an express request from the person administered and which differs from an authorization insofar as the license has a regulated effect, that is, of regulated content[3].

Regarding the permit, some authors affirm that it is an act that authorizes a person to exercise a right, in principle prohibited by the legal system itself (this being its main characteristic), constituting a special exemption from a general prohibition for the benefit of the applicant, which removes a legal obstacle to the exercise of a pre-existing power[4]. As can be appreciated, the temporal element is not important in any of the mentioned definitions.

Specifically, Jinesta Lobo[5] explains that a permit creates an individual legal situation conditioned upon compliance with the law, which takes place intuito personae in consideration of the reasons and the beneficiary, conferring a weakened, precarious right—in terms of its revocability—whose treatment depends on administrative discretion. Likewise, the study carried out allows concluding that within the essential elements or characteristics established by this doctrinal sector for the purpose of defining the permit, temporality is not found.

Thus, it is observed that the development of these concepts has not been without controversy at the doctrinal level, where there has even been talk of a ‘conceptual crisis of the category of administrative authorization’[6] as there is no uniformity of criteria in this regard, it being one of the figures that has caused the most doctrinal debates[7].

Another example of the foregoing is the jurist Guillermo Cabanellas[8], who in his Encyclopedic Dictionary of Usual Law defines ‘permit’ as a ‘license, authorization, consent to do or say,’ and ‘license’ as a permit or authorization; that is, he gives similar treatment to both terms.” (opinion C-441-2007 of December 11, 2007) Proceeding from the foregoing, we must point out that the bill distinguishes between the granting of permits and licenses; however, it is not clear what the difference between one and the other consists of, since rather in Articles 10 and 15 the same treatment is given to both concepts, by establishing the same requirements for their granting. In addition, Article 18 of the bill delegates to the regulation the procedure for the processing and granting of both.

Thus, it would seem that the only difference between the concepts of “license” and “permit” used in the bill refers to the holder of one and the other, since the first case is intended for private individuals who wish to engage in the cultivation and industrialization of psychoactive cannabis and, the second, refers to those who wish to conduct non-profit scientific research or university teaching.

Given this, it would be advisable to introduce within the definitions section a reference to both concepts, so that in the future there are no doubts as to the legislator’s intent, especially taking into account that part of the procedure for granting these permits and licenses is being delegated to the regulation.

Article 10, subsection 4) Article 10 of the bill establishes the requirements for the granting of enabling titles and within them establishes the following:

“(…)

4. Demonstration of transparency and of the lawful origin of their capital. Interested parties must deliver the information required by the competent body for granting the license and to the Instituto Costarricense sobre Drogas and authorize said authorities to verify the origin of their capital with the pertinent financial entities. For these purposes, they shall expressly authorize the lifting of bank secrecy of said information. The costs of this verification process shall be borne by the interested party. The absence of a verifiable lawful origin of said capital or doubt as to its provenance shall be sufficient grounds to deny the license application without further processing. (…)” As can be observed, the law obligates the potential interested parties of an enabling title to expressly authorize the lifting of bank secrecy, for purposes of demonstrating transparency and the lawful origin of their capital.

In this regard, we must point out that, at present, bank secrecy is regulated in Article 615 of the Commerce Code in relation to bank checking accounts, obliging banks not to reveal to third parties the information and data referring to their clients that come to their knowledge as a consequence of that commercial relationship.

Said article at the same time defines the circumstances in which its lifting operates, namely, at the request or with written authorization of the account holder, by order of a competent judicial authority, through intervention of the Superintendencia General de Entidades Financieras in fulfillment of its legal functions, and at the request of the Dirección General de Tributación duly authorized for such purpose.

Proceeding from this, we must point out that this advisory body has recognized on other occasions that the cited regulation on bank secrecy refers solely to checking accounts and is not extensive to other cases (see for example OJ-061-2009 of July 14, 2009, C-174-2000 of August 4, 2000, and OJ-052-2001 of May 8, 2001, among others). It is for this reason that the legislator must consider that in this bill the lifting of bank secrecy would be limited to the scope of said norm of the Commerce Code, since a specific regulation developing the concept in a different manner is not being established in the law intended to be approved.

Likewise, this Office of the Attorney General must draw attention to the fact that, although the bill indicates that the applicant for the enabling title is the one who must authorize the lifting of bank secrecy, the truth is that the law establishes it as mandatory if one wishes to benefit from said title, whereby it ceases to be a voluntary decision of the administered party. This may generate a potential discussion in the constitutional jurisdiction, which, in light of the provisions of Article 24 of the Constitution, would be overcome with the approval of this bill by a qualified majority.

Thus, it is respectfully recommended that the honorable deputies assess this aspect with the intention of shielding the proposal from a potential challenge in the constitutional jurisdiction.

Finally, in relation to this subsection, we must point out that it is not clear whether the demonstration of the lawful origin of resources applies only in the case of licenses or also when a research or teaching permit is requested, since although the heading of Article 10 includes both cases, subsection 4) expressly states that: “The absence of a verifiable lawful origin of said capital or doubt as to its provenance shall be sufficient grounds to deny the license application without further processing,” which seems to exclude the case of permits. Therefore, it is respectfully recommended that this aspect also be assessed.

Articles 6 and 10, subsection 5) and Article 14 Article 6 and subsection 5) of Article 10 obligate the interested party of an enabling title to expressly authorize the inspection of their property and facilities, so that the authorities of the Instituto Costarricense sobre Drogas, the Ministry of Agriculture and Livestock, or the Ministry of Health, within the scope of their competencies and as applicable, may take samples of crops and products as part of their duties of control, oversight, and prevention of illicit activities. Likewise, they must undertake in writing to provide all information required by these bodies for the purposes indicated above.

This same obligation is reinforced in Article 14 of the bill, as it refers to real estate dedicated to research activities.

Notwithstanding the foregoing, the bill does not detail how these inspections will be carried out, especially in the event that the property owner refuses entry to the administrative authorities on-site.

Although Article 20 establishes non-compliance with the provisions of Article 10, which sets forth the duty of the interested party to authorize inspections, as a cause for cancellation, the truth is that in practice said cancellation will require the prior existence of due process, which will not permit the immediate intervention of the administrative authorities.

Therefore, it is advisable to regulate what immediate measures these authorities have in the face of the property owner's refusal to allow the inspection to be carried out and, specifically, whether judicial intervention will be required in these cases.

Article 19 This article establishes the grounds for termination of licenses and permits, among which are the expiration of the term, impossibility of performance, express resignation or abandonment, mutual agreement of the Administration and the licensees, the death or dissolution of the legal entity holding the enabling title, and “The cancellation of licenses by the competent authorities, after due process has been observed.” This last possibility, regulated in subsection 6) of Article 19, is not, in our opinion, a termination clause but rather a cancellation one, which is regulated in Article 20 of the bill.

Article 37 The bill establishes the imposition of a tax of 5% on net profits, for carrying out authorized activities regarding cannabis for medical or therapeutic use and hemp for industrial or food use, by natural persons or private legal entities.

Said tax, moreover, has a specific destination regulated in Article 37, which establishes:

“Article 37.- Destination of the tax. The resources collected from the tax shall have the following specific destinations for the fulfillment of the purposes of this law:

| --- | --- | | 1. | 10% for the Ministry of Health, to be allocated to the effective fulfillment of the competencies assigned to it by this law. | | 2. | 10% for the Ministry of Agriculture and Livestock, to be allocated to the effective fulfillment of the competencies assigned to it by this law. | | 3. | 10% for the Instituto Costarricense sobre Drogas, to be allocated to the fulfillment of the competencies assigned to it by Law No. 8204, Law on Narcotics, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Financing of Terrorism. | | 4. | 20% for the Sickness and Maternity Insurance of the Caja Costarricense de Seguro Social, to be allocated to the purchase of medications required by insured persons. | | 5. | 50% for the Fondo Nacional de Desarrollo del Sistema de Banca para el Desarrollo, for the purpose of providing financing exclusively to the sector, through the different instruments provided in the Law of the Development Banking System No. 8634 and its amendments; this destination shall apply for a period of 10 years; once this period has elapsed, new productive activities may be financed. | These funds must be transferred, directly and in a timely manner, each year. The Contraloría General de la República shall oversee the use of these funds.” In this regard, we must point out that the Constitutional Chamber, in its most recent criteria, has recognized that only those destinations of a social nature or constitutional rank must be budgeted mandatorily by the Executive Branch.

In this regard, the Constitutional Chamber has indicated:

“…under better consideration, the Court's position is that the budget legislator is not bound by the ordinary legislator, except in cases of constitutionally 'earmarked' funds and those destined to finance social programs. In relation to the former, by constitutional imperative. As for the latter, because the original constituent power opted for a social State under the Rule of Law, which entails a binding of the public powers to this legal and social reality. Ergo, in this latter case, the Executive Branch, to the extent that revenues so permit, has the obligation to finance social programs to maintain and deepen the social State under the Rule of Law. It should be noted that both in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and in the Protocol of San Salvador, which adds economic, social, and cultural rights to the American Convention on Human Rights, these rights are conditioned on the availability of resources, in order to achieve progressively, and in accordance with domestic legislation, their full effectiveness.” Proceeding from the foregoing, it is respectfully recommended that the establishment of the specific destination proposed be assessed, taking into consideration that said norm would not mandatorily bind either the Executive Branch or the budget legislator during the preparation of the Republic's budget.

Article 41, in relation to Article 20 The bill establishes in Article 41 the sanctions that may be imposed for non-compliance with the law, stating the following:

“Article 41.- Sanctions. The Ministry of Health and the Ministry of Agriculture and Livestock, within the scope of their competencies, shall sanction the natural or legal persons responsible for the infractions indicated in the preceding article, with the imposition of a fine of between one (1) and eighty (80) base salaries, as defined in Article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, and its amendments.

To determine the fine to be imposed, the competent authorities must apply the principles of reasonableness, proportionality, and harmfulness, weighing the seriousness of the infraction committed, the existence or not of damage to public health or the rights of third parties, the nature of the legal entity committing the infraction and the size of its economic activity, among other relevant criteria.

In addition to the indicated fines, the competent authorities may close down premises that repeatedly fail to comply with the obligations stipulated in this law. All of the foregoing, without prejudice to any penalties that may correspond for eventual criminal offenses.” As can be seen from the foregoing, the possible sanctions established in said article are a fine and the closure of the premises. Furthermore, it must be considered that Article 20 of the bill also establishes the cancellation of the license in case of non-compliance.

Regarding this, we must point out that it is important to establish a time limit on the sanction of closing the establishment, since it must be considered that the Constitutional Chamber has prohibited the establishment of perpetual sanctions. As it has recognized, “legal norms cannot have such breadth as to permit imposing a sanction against a person without reasonable time limits, for that would be detrimental to the provisions of Article 40 of the Political Constitution” (ruling 2007-13580 of 2:55 p.m. on September 19, 2007).

Thus, it must be considered that establishments authorized to carry out activities under the protection of the law intended to be approved could also carry out other activities that do not require the license regulated herein, so the permanent and perpetual closure of the entire premises could cause constitutionality problems, especially when it is already punishable by the cancellation of the license.

Article 42 The bill states that all actions under the law intended to be approved shall be processed in accordance with the summary procedure established in the General Law on Public Administration.

In this regard, it must be taken into consideration that the jurisprudence of the Constitutional Chamber has recognized that when the final act may cause serious harm to the administered party, imposing obligations, suppressing or denying subjective rights, or causing serious and direct harm to their rights or legitimate interests, the procedure that must be used is the ordinary one, under the terms set forth in Article 308 of the General Law on Public Administration (see for example ruling 10172-2010).

Therefore, it raises constitutionality doubts for us that the existence of a summary procedure, without full adversarial proceedings, is provided for all actions and infractions set forth in the bill. Said procedure must be exceptional and residual in nature, when it does not seek the suppression of a subjective right or legitimate interest of the individual.

Article 51 Article 51 of the bill seeks to amend Article 18 of the Organic Law of the Ministry of Health, so that it reads as follows:

“ARTICLE 18.- The Dirección de Drogas y Estupefacientes is created as a body dependent on the Ministry of Health. The Directorate shall be composed as follows: the Director General of Health, who shall preside over it, one representative from the Colegio de Farmacéuticos, one representative from the Colegio de Médicos y Cirujanos, one representative from IAFA, and one representative from ICD.” As can be observed, the bill seeks to introduce the creation of a new dependency within the Ministry of Health; however, it fails to indicate what functions it will assume and the rules regarding the functioning of that collegiate body.

Consequently, to avoid future problems in the application of the law, it is recommended to regulate the functions of said body and at least make the respective reference to the General Law on Public Administration, as to its functioning.

Amendment to Article 2 of Law 8204 As a final comment, we must point out that the express amendment of the provisions of Article 2 of the “Law on Narcotics, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Financing of Terrorism” should be assessed, which states: “The trade, retail sale, industrialization, manufacturing, refining, transformation, extraction, analysis, preparation, cultivation, production, importation, exportation, transportation, prescription, supply, storage, distribution, and sale of drugs, substances, or products referred to in this Law, as well as their derivatives and pharmaceutical specialties, shall be activities limited strictly to the quantities necessary for medical treatment, toxicological and chemical analyses, the training of detector animals used by police forces, and pharmacokinetic analyses in medical or sports matters; to legally elaborate and produce medications and other products of authorized use, or for research. Only legally authorized persons may intervene in everything related to such substances. / It is the duty of authorized professionals to prescribe the narcotics and psychotropics used in medical or veterinary practice, to use the official forms that shall be provided by the Ministry of Health and the Ministry of Agriculture and Livestock, as applicable, or those sold and controlled by authorized professional corporations. The data recorded on these prescriptions shall have the character of a sworn declaration.” As can be observed, said article does not contemplate the cases that are intended to be authorized in this bill, especially those related to the use of hemp, so its express amendment is necessary.

IV. CONCLUSION

Based on what has been set forth here, we must conclude that this initiative is consistent with the international instruments signed by Costa Rica, so its approval or not falls within the scope of the legislator's discretion.

Despite this, it is respectfully recommended that the honorable deputies assess the observations made here, especially the issues of constitutionality.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz José Enrique Castro Marín Procuradora de Derecho Público Procurador de Derecho Penal SPC/JECM/vivianazv

Opinión Jurídica : 172 - J del 12/11/2020 12 de noviembre de 2020 OJ-172-2020 Señora Cynthia Díaz Briceño Jefe de Área Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, nos referimos a su oficio AL-DCLEAMB-033-2020 del 17 de setiembre de 2020, mediante el cual, a solicitud de la señora Presidenta de la Comisión Especial de Ambiente, nos requiere criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto N°21.388, denominado “LEY DEL CANNABIS PARA USO MEDICINAL Y TERAPÉUTICO Y DEL CÁÑAMO PARA USO ALIMENTARIO E INDUSTRIAL”.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

Finalmente, debemos aclarar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (N° 7135 del 11 de octubre de 1989), en tanto lo consultado no concierne a una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino al estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Sirva como referencia lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia N° 2019-23.112 de las 8:50 horas del 22 de noviembre del 2019:

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (el subrayado no es del original).

Haciendo estas aclaraciones con relación a los alcances de nuestro pronunciamiento, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado dentro de un plazo razonable, tomando en consideración el alto circulante de trabajo que maneja nuestra institución.

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Si observamos el articulado del proyecto de ley, su intención es regular la producción medicinal y terapéutica del cannabis, así como el uso del cáñamo para propósitos alimentarios e industriales.

Para ello se liberaliza el cultivo, la producción, la industrialización, la comercialización de cáñamo para fines alimentarios e industriales y se establece un régimen de licencias y permisos para el caso del cannabis medicinal y terapéutico.

Además, se establece una rectoría a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Salud, cada uno en el ámbito de sus competencias, para el control y la regulación de las actividades de producción, la industrialización y la comercialización del cáñamo para fines industriales y alimentarios y del cannabis psicoactivo con fines exclusivamente medicinales y terapéuticos y sus productos derivados.

De igual forma, se pretende establecer un sistema de trazabilidad para las actividades autorizadas para el cannabis de uso médico y terapéutico y un impuesto para la realización de dichas actividades y las relativas al cáñamo de uso industrial y alimentario.

Finalmente, se regula el régimen sancionatorio por el incumplimiento a las disposiciones de la ley que se pretende aprobar.

II. MARCO JURÍDICO

Antes de analizar el articulado que se propone en el presente proyecto de ley, debemos señalar que la materia que se plantea ha sido objeto de regulación tanto en el ámbito internacional como en el nacional, por lo que resulta importante que nos refiramos a ella para contextualizar jurídicamente la propuesta sobre la que se nos consulta.

El primer antecedente en esta materia se encuentra en el Convenio Internacional sobre Toxicomanía y Narcotráfico del año 1858, el cual tenía como objetivo principal combatir la producción y distribución del opio.

Posteriormente la Convención Internacional del Opio de la Haya del 22 de enero de 1912, nació para limitar la producción y existencia de opiáceos y otras drogas, para que ambas estuvieran acordes con las necesidades globales. En ella se hizo referencia al opio medicinal, a la morfina, a la cocaína y a la heroína y los países suscriptores se obligaron a establecer controles administrativos, que permitieran garantizar que su producción solamente estuviera encaminada a fines medicinales.

Para el 13 de julio de 1931, se firmó en Viena la Convención para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de Drogas y Estupefacientes, en la cual se asumió el compromiso de presentar estadísticas sobre la producción de opio, morfina, heroína, coca y sus derivados, codeína, etylmorfina y sus sales, así como de las cantidades anuales proyectadas que eran necesarias para suplir sus necesidades.

Los instrumentos anteriores pretendían limitar la producción, uso, venta y distribución de drogas, pero carecían de sanciones para reprimir dichas conductas, motivo por el cual fue emitida con posterioridad la Convención para la Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes Nocivos el 26 de junio de 1936.

Luego fueron aprobados otros convenios internacionales en materia de drogas con alcances específicos, tales como el Protocolo de Lake Sucess del 11 de noviembre de 1946, que le atribuye a la ONU las funciones sobre el control de estupefacientes que anteriormente realizaba la Sociedad de las Naciones; el Protocolo de París del 19 de noviembre de 1948, para regular y controlar la producción de substancias tóxicas de fabricación sintética, que se había incrementado finalizada la Segunda Guerra mundial; y el Protocolo para limitar y regular el cultivo de la Amapola y el uso, producción y tráfico internacional de opio y sus derivados, encaminado a que las cantidades de opio y sus derivados coincidieran verdaderamente con la demanda necesaria para la consecución de los fines médicos y científicos.

Posteriormente, Costa Rica suscribió la Convención Única sobre Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1961 (adoptada mediante Ley de la República N° 4544 del 18 de marzo de 1970), enmendada a la vez por el Protocolo de Modificación de la Convención Única sobre Estupefacientes (Ley N° 5168 del 25 de enero de 1973), en la cual se establece en lo que interesa:

“ARTICULO 4 Obligaciones Generales Las Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que puedan ser necesarias:

• a)(…)
• b)(…)
• c)Sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos.” (el destacado no es del original).

Como se observa, dentro de las excepciones reconocidas en la citada convención se destaca el canon 4° inciso c) del referido instrumento internacional, el cual posibilita la utilización y procesamiento de las referidas sustancias y sus derivados con fines médicos y científicos.

De igual forma la Convención de Viena de 1972 estableció normas de carácter general que ratificaban o ampliaban los alcances de la Convención Única sobre Estupefacientes, destacándose los artículos 5° y 7° que prevén las excepciones del uso de las drogas y estupefacientes, en los siguientes términos:

“ARTICULO 5 Limitación del uso a los fines médicos y científicos 1. Cada una de las Partes limitará el uso de las sustancias de la Lista Primera según lo dispuesto en el artículo 7.

2. Salvo lo dispuesto en el artículo 4, cada una de las Partes limitará los fines médicos y científicos, por los medios que estime apropiados, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, las existencias, el comercio, el uso y la posesión de las sustancias de las Listas Segunda, Tercera y Cuarta.

3. Es deseable que las Partes no permitan la posesión de las sustancias de las Listas Segunda, Tercera y Cuarta si no es con autorización legal.” “ARTICULO 7

Disposiciones especiales aplicables a las sustancias de la Lista Primera

En lo que respecta a las sustancias de la Lista Primera, las Partes:

• a)prohibirán todo uso, excepto el que con fines científicos y fines médicos muy limitadas hagan personas debidamente autorizadas en establecimientos médicos o científicos que estén bajo la fiscalización directa de sus gobiernos o expresamente aprobadas por ellos; b) exigirán que la fabricación, el comercio, la distribución y la posesión estén sometidas a un régimen especial de licencias o autorización previa; c) ejercerán una estricta vigilancia de las actividades y actos mencionados en los párrafos a) y b); d) limitarán la cantidad suministrada a una persona debidamente autorizada a la cantidad necesaria para la finalidad a que se refiere la autorización; e) exigirán que las personas que ejerzan funciones médicas o científicas lleven registros de la adquisición de las sustancias y de los detalles de su uso; esos registros deberán conservarse como mínimo durante dos años después del último uso anotado en ellos; y f) prohibirán la exportación e importación excepto cuando tanto el exportador como el importador sean autoridades competentes u organismos del país o región exportador e importador, respectivamente, u otras personas o empresas que estén expresamente autorizadas por las autoridades competentes de su país o región para este propósito. Los requisitos establecidos en el párrafo 1, del artículo 12, para las autorizaciones de exportación e importación de las sustancias de la Lista Segunda se aplicarán igualmente a las sustancias de la Lista Primera” (…)

De la misma manera que los tratados antecesores, la Convención de Viena contempla el deber de las Naciones signatarias de combatir el tráfico ilícito de estupefacientes y de reprimir las conductas delictivas vinculadas a dicha actividad (artículos 21 y 22).

Finalmente, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988, pretende promover la cooperación entre las partes para hacer frente con mayor eficacia los diversos aspectos del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas que tengan una dimensión internacional (artículo 1).

La normativa internacional mencionada, no solo reitera el combate a las actividades ilícitas vinculadas con las drogas, sino que refuerza y actualiza el contenido de los convenios internacionales precedentes, prohibiendo las drogas y sancionando toda actividad ilícita vinculada que afecte la salud pública, el orden y la seguridad mundial, entre otros valores.

No obstante ello, también es claro que tomando en consideración varios factores como son los avances científicos y la medicina en las últimas décadas, unidos a un mejor conocimiento sobre las especies vegetales de las que tradicionalmente se obtienen las drogas –como la cannabis, sus variedades y derivados-, los instrumentos internacionales comentados han posibilitado una mayor apertura a la autorización de su uso con fines médicos y científicos o al menos la valoración de esa posibilidad, lo cual ha dado pie a la emisión de normativas más actuales, que sin abandonar los fines represivos, tienden a ser más flexibles en torno a la posesión, producción, comercio y distribución de drogas y psicotrópicos, con fines terapéuticos e industriales.

Al respecto, la Organización Mundial de la Salud ha señalado:

“Usos terapéuticos de los cannabinoides Algunos estudios han demostrado los efectos terapéuticos de los cannabinoides para las náuseas y los vómitos en los estadios avanzados de enfermedades como el cáncer y el SIDA. El dronabinol (tetrahidrocannabinol) ha estado disponible con receta médica por más de una década en los EE.UU. Otros usos terapéuticos de los cannabinoides están siendo demostrados por estudios controlados, incluyendo el tratamiento del asma y glaucoma, como un antidepresivo, estimulante del apetito, anticonvulsivante y anti-espasmódico, la investigación en este ámbito debe continuar. Por ejemplo, más investigación básica sobre los mecanismos centrales y periféricos de los efectos de los cannabinoides en la función gastrointestinal puede mejorar la capacidad para aliviar las náuseas y emesis. Se necesita más investigación sobre la neurofarmacología básica de THC y otros cannabinoides de manera que mejores agentes terapéuticos puedan ser encontrados”[1].

A partir de lo anterior, debe aceptarse que los efectos medicinales y terapéuticos del cannabis se encuentran en constante estudio y las investigaciones desarrolladas avanzan día con día, lo cual ha obligado a ajustar muchas legislaciones en esta materia.

Lo anterior cobra mayor relevancia si se toma en consideración que tanto la Convención Única sobre Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y su protocolo de modificación, la Convención de Viena, así como la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, N° 7786, excepcionan de la prohibición general del uso de drogas, psicotrópicos y estupefacientes, su utilización para fines médicos y científicos.

No obstante lo anterior, nuestro ordenamiento jurídico interno ha sido ambivalente en cuanto a permitir la posesión, producción, comercio y distribución de drogas y psicotrópicos con fines con fines médicos y científicos.

Si analizamos lo dispuesto en la Ley General de Salud, sus normas son contundentes en cuanto a prohibir cualquier posibilidad de uso de cannabis y otras drogas, pues de su literalidad se desprende la proscripción de su siembra, importación, comercialización y distribución, sin hacer excepciones ni salvedades de ninguna naturaleza, como sí lo hace la Convención Única sobre Estupefacientes respecto a las actividades o prácticas asociadas con fines médicos y científicos. Tampoco dentro del cuerpo legal en mención se ubica alguna autorización con respecto a la utilización de drogas con propósitos industriales.

Al respecto, señala dicha ley:

“ARTICULO 127.- Queda prohibido y sujeto a destrucción, por la autoridad competente el cultivo, de la adormidera (papaver somniferum) de la coca (erythroxilon coca) y del cáñamo o marihuana (cannabis índica y cannabis sativa) y de toda otra planta de efectos similares así declarado por el Ministerio.

Queda asimismo prohibida la importación, exportación, tráfico y uso de las plantas antes mencionadas, así como sus semillas cuando tuvieren capacidad germinadora.” “ARTICULO 128.- Se prohíbe a toda persona la importación de cualquier droga estupefaciente y de los medicamentos, que por uso puedan producir dependencia física o psíquica en las personas, incluidos en el correspondiente decreto restrictivo que dicte el Poder Ejecutivo.

Tal importación será de atribución exclusiva del Ministerio y la ejercerá directamente libre de todo impuesto, carga y gravamen, limitando el monto de las importaciones a las necesidades médicas y a la investigación científica del país y, en todo caso, de acuerdo con las convenciones internacionales que el Gobierno haya suscrito o ratificado.” “ARTICULO 137.- Serán objeto de decomiso:

• d)Los cultivos y plantas a que se refiere el artículo 127 y las semillas cuando posean capacidad germinadora lo que, además, serán objeto de destrucción por la autoridad competente.” Sin perjuicio de lo anterior, la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N° 7786 del 30 de abril de 1998, tiene un enfoque muy distinto, puesto que el mismo se centra en desarrollar las excepciones a la prohibición del cultivo, importación, venta y distribución de la cannabis contenidas en la Convención Única sobre Estupefacientes (artículo 4°) y la Convención de Viena, entre otras, según lo ya comentado. Al respecto, establece:

“Artículo 2º- El comercio, el expendio, la industrialización, la fabricación, la refinación, la transformación, la extracción, el análisis, la preparación, el cultivo, la producción, la importación, la venta de drogas, sustancias o productos referidos en esta Ley, así como de sus derivados y especialidades, serán actividades limitadas estrictamente a las cantidades necesarias para el tratamiento médico, los análisis toxicológicos y químicos, el entrenamiento de los animales detectores utilizados por los cuerpos de policía y los análisis fármaco-cinéticos en materia médica o deportiva; para elaborar y producir legalmente medicamentos y otros productos de uso autorizado, o para investigaciones. Solo las personas legalmente autorizadas podrán intervenir en todo lo relacionado con tales sustancias” (…)

Como se observa, el artículo citado regula distintos supuestos de autorización siempre que se cumpla con las condiciones ahí establecidas.

Esa contradicción entre lo dispuesto en la Ley General de Salud y la Ley 7786 fue abordada por esta Procuraduría en el dictamen C-079-2018 del 19 de abril de 2018, en el cual se concluyó que lo dispuesto en “el artículo 127 de la Ley General de Salud ha sido tácitamente derogado por los cánones 1° y 2° de la ley N° 7786, cuerpo legal que se ajusta de mejor manera al régimen de autorización excepcional del uso de la cannabis y otras drogas para fines médicos y científicos, a efectos de garantizar el respeto al artículo 7° de nuestra Constitución Política, los principios “pacta sunt servanta” y “observancia de los convenios internacionales”, consagrados en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y del marco regulatorio establecido en los tratados internacionales que sobre la materia de drogas han sido firmados por Costa Rica.

Conforme a lo anterior, es claro que ni en el ámbito internacional ni en nuestro derecho interno existe una prohibición absoluta para cultivo, importación, venta y distribución de cannabis cuando se trate de fines médicos y científicos, aunque lógicamente tal posibilidad requiere de una regulación estricta que sea acorde con los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia.

Bajo ese marco normativo, entenderíamos que un proyecto de ley como el que se plantea, que pretende autorizar el cultivo y comercialización de cannabis para usos médicos y terapéuticos, estaría justificado desde el punto de vista jurídico, en el tanto se enmarque dentro de los parámetros otorgados en las convenciones ya comentadas. Por tanto, su aprobación o no en dichos términos, quedaría dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Sin perjuicio de lo anterior, debemos realizar una mención aparte en cuanto a la intención del proyecto de ley de liberalizar la producción, industrialización, comercialización y consumo de cannabis no psicoactivo o cáñamo para fines industriales o alimentarios.

El tema del cáñamo no psicoactivo para esos usos no está citado en los instrumentos internacionales comentados, ni tampoco en el artículo 2° de la Ley 8204. Estos como indicamos se refieren a una sola excepción que es la utilización de cannabis psicoactivo para fines medicinales y científicos. A pesar de ello, los artículos 127 y 371 de la Ley General de Salud sí prohíben de manera general el uso del cáñamo.

Sobre el particular, debe considerarse que, tras años de selección genética, científicos franceses desarrollaron variedades con un contenido de THC (el componente psicoactivo del cannabis) muy bajo, que son las variedades destinadas al uso industrial y alimentario.

Los valores límite de THC específicos para el cáñamo industrial, se establecieron por primera vez en el año 1984 en la Unión Europa para “proteger la salud pública”: un límite del 0,5% hasta 1987 y del 0,3% tras ese año. Desde entonces, el valor límite de THC del 0,3% para el cáñamo industrial se ha utilizado internacionalmente. No obstante, la UE redujo el límite al 0,2% en el año 1999. (https://www.dinafem.org/es/blog/THC-cannabis-canamo-marihuana/) A pesar de esos valores aceptados internacionalmente, el presente proyecto de ley establece lo siguiente: “Cannabis no psicoactivo o cáñamo: es un perfil fenotípico de cannabis en donde el valor obtenido de la relación para determinar el fenotipo es menor a uno por ciento; esto indica que se trata de una variedad de bajo contenido de THC y, por lo tanto, no tiene propiedades una psicoactivas.” El establecimiento de ese porcentaje, en nuestra opinión, debe estar respaldado en criterios técnicos, pues evidentemente excede los estándares permitidos a nivel internacional.

A pesar de ello, es claro que la autorización que se pretende establecer en el proyecto de ley para el uso industrial y alimentario del cáñamo, siempre y cuando sea dentro de los márgenes científicamente aceptables, resulta acorde con el criterio del Comité de Expertos en Farmacodependencia de la Organización Mundial de la Salud que, en su reunión de noviembre de 2017, concluyó que, en estado puro, el cannabidiol no parece ser nocivo ni tener riesgo de abuso. Por consiguiente, no es una sustancia objeto de fiscalización por sí misma, sino únicamente como componente de extractos del cannabis (https://www.who.int/features/qa/cannabidiol/es/).

Por otro lado, debe considerarse que las convenciones internacionales ya comentadas están pensadas únicamente para el tráfico ilícito de sustancias y para autorizarlas con fines medicinales y científicos. Las convenciones no regulan el cáñamo no psicoactivo, por lo que precisamente por ello la OMS ha aceptado una regulación independiente en cada país (ídem). De ahí que, en la actualidad, existan varios países donde se permite el uso industrial y alimentario del cáñamo.

Es por ello que, en nuestro criterio, el legislador está autorizado para liberalizar la actividad del cáñamo no psicoactivo, siempre y cuando lo haga bajo criterios científicos y estándares internacionales aceptados.

Adicional a estas observaciones generales que hemos realizado, procederemos a analizar el articulado propuesto en el proyecto de ley, advirtiendo que nuestro análisis no se centrará en temas de oportunidad y conveniencia, sino únicamente en aquellos artículos que ameriten alguna discusión de tipo jurídico.

III. SOBRE EL ARTICULADO PROPUESTO

El objetivo del proyecto de ley, según se desprende del artículo 1° es regular y permitir el acceso y la utilización del cannabis y sus derivados exclusivamente para uso medicinal y terapéutico, a fin de garantizar el derecho fundamental a la salud de toda la población costarricense, autorizar la producción y comercialización del cáñamo de uso industrial y alimentario y promover el desarrollo económico y social y el adecuado reparto de la riqueza en las zonas rurales de nuestro país, mediante el incentivo de la producción, la industrialización y la comercialización; así como el fomento de encadenamientos productivos que beneficien prioritariamente a los pequeños productores agropecuarios.

Como indicamos, tal posibilidad se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador y resulta acorde con el marco jurídico internacional ya comentado, especialmente porque el proyecto de ley deja a salvo las potestades del Instituto Costarricense sobre Drogas, del Ministerio de Salud y la aplicación del todo el régimen punitivo cuando se realice una actividad ilícita (artículo 3°). Asimismo, el proyecto de ley faculta al Poder Ejecutivo para regular y limitar el número de licencias que podrán otorgarse, así como para establecer limitaciones temporales a la producción y las áreas totales de siembra (artículo 4).

Partiendo de ello, procederemos a realizar un análisis específico de algunos artículos que, en nuestro criterio, merecen algún tipo de discusión.

Artículos 5° y 9° El proyecto de ley establece como libre el cultivo, la producción, la industrialización y la comercialización de cáñamo o cannabis no psicoactivo (artículo 5°), pero exige un título habilitante cuando se trata de cannabis psicoactivo para uso medicinal y terapéutico (artículo 9°).

En el caso del cultivo y la producción de cannabis psicoactivo, así como sus actividades conexas y su industrialización o elaboración de medicamentos, cosméticos, aceites esenciales y otros productos de valor agregado para uso médico o terapéutico, el proyecto de ley requiere la existencia de una licencia previa otorgada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería o el Ministerio de Salud, según el caso (artículo 9° incisos 1 y 2), mientras que cuando se trata de actividades de investigación científica o docencia universitaria sin fines de lucro, lo que se requiere es un permiso otorgado por el Ministerio de Salud (artículo 9° inciso 3).

Al respecto, debemos señalar que esta Procuraduría General en otras oportunidades se ha referido a los términos “licencia” y “permiso”, indicando lo siguiente:

“En primer término, valga señalar que en doctrina los conceptos de “permiso” y “licencia” no han sido conceptualizados de manera uniforme. En este sentido, algún sector se refiere a esos dos términos de forma indiferente, entendiendo a ambos como una autorización que presupone la existencia de un derecho o libertad del solicitante, y considerándolos como un acto de control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o reglamentarias previstas en la norma, donde no se reconoce ningún margen de discrecionalidad en el otorgamiento o denegación de la autorización[1] (así, algunos autores han utilizado de manera indistinta los términos de aprobación, dispensa, permisos, licencias, etc, dándoles el mismo valor o acepción[2], sin que estos se empleen con la intención de identificar categorías definidas).

Por su parte, otro sector define a la licencia como una habilitación por medio de la cual la Administración le concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes, que obedece a una petición expresa del administrado y que se diferencia de la autorización en el tanto la licencia tiene un efecto normado, es decir, de contenido reglado[3].

En cuanto al permiso, algunos autores afirman que se trata de un acto que autoriza a una persona para el ejercicio de un derecho, en principio prohibido por el propio ordenamiento jurídico (siendo esta su característica principal), constituyendo una exención especial respecto de una prohibición general en beneficio de quien lo solicita, que remueve un obstáculo legal para el ejercicio de un poder preexistente[4]. Como se puede apreciar, el elemento temporal no es importante en ninguna de las definiciones apuntadas.

Concretamente Jinesta Lobo[5] explica que con el permiso se crea una situación jurídica individual condicionada al cumplimiento de la ley, que tiene lugar intuito personae en consideración con los motivos y al beneficiario, confiriendo un derecho debilitado, precario –en cuanto a su revocabilidad- cuyo tratamiento depende de la discrecionalidad administrativa. Asimismo, el estudio realizado permite concluir que dentro de los elementos o características esenciales establecidos por este sector doctrinal para efectos de definir al permiso, no se encuentra el de temporalidad.

De esta forma, se observa que el desarrollo de estos conceptos no ha sido pacífico a nivel doctrinal, donde incluso se ha hablado de una “crisis conceptual de la categoría de la autorización administrativa”[6] pues no existe uniformidad de criterios al respecto, siendo una de las figuras que más debates doctrinales ha ocasionado[7].

Otro ejemplo de lo anterior lo es el jurista Guillermo Cabanellas[8], quien en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual define al “permiso” como una “licencia, autorización, consentimiento para hacer o decir”, y a la “licencia” como permiso o autorización; es decir, da un tratamiento similar a ambos términos.” (dictamen C-441-2007 del 11 de diciembre de 2007) Partiendo de lo anterior, debemos señalar que el proyecto de ley distingue entre el otorgamiento de permisos y licencias; sin embargo, no se desprende en qué consiste la diferencia entre uno u otro, pues más bien en los artículos 10 y 15 se les otorga el mismo tratamiento a ambas figuras, al establecerse los mismos requisitos para su otorgamiento. Además, el artículo 18 del proyecto de ley delega al reglamento el procedimiento para el trámite y otorgamiento de ambos.

Así las cosas, pareciera que la única diferencia entre los conceptos de “licencia” y “permiso” utilizados en el proyecto de ley, se refiere al titular de uno y otro, pues el primer caso está destinado a los particulares que deseen dedicarse al cultivo e industrialización del cannabis psicoactivo y, el segundo, se refiere a quienes deseen realizar investigación científica o docencia universitaria sin fines de lucro.

Dado ello, sería conveniente introducir dentro del apartado de definiciones una referencia a ambos conceptos, para que en el futuro no existan dudas en cuanto a la voluntad del legislador, especialmente tomando en cuenta que se está delegando en el reglamento parte del trámite de otorgamiento de estos permisos y licencias.

Artículo 10 inciso 4) En el artículo 10 del proyecto de ley se establecen los requisitos para el otorgamiento de los títulos habilitantes y dentro de ellos se establece lo siguiente:

“(…)

4. Demostración de transparencia y del origen lícito de sus capitales. Los interesados deberán entregar la información requerida por el órgano competente de otorgar la licencia y al Instituto Costarricense sobre Drogas y autorizar a dichas autoridades a verificar el origen de sus capitales con las entidades financieras pertinentes. Para estos efectos, autorizarán expresamente al levantamiento del secreto bancario de dicha información. Los costos de este proceso de verificación correrán por cuenta del interesado. La ausencia de un origen lícito verificable de dichos capitales o la duda sobre su procedencia, serán motivo suficiente para denegar sin más trámite la solicitud de licencia. (…)” Como se observa, la ley obliga a los eventuales interesados de un título habilitante, que autoricen expresamente el levantamiento del secreto bancario, para efectos de demostrar la transparencia y el origen lícito de sus capitales.

Al respecto debemos señalar que, en la actualidad, el secreto bancario está regulado en el artículo 615 del Código de Comercio con relación a las cuentas corrientes bancarias, obligando a los bancos a no revelar a terceros la información y los datos referentes a sus clientes que lleguen a su conocimiento como consecuencia de esa relación comercial.

Dicho artículo a la vez define los supuestos en que opera su levantamiento, sean, a solicitud o con autorización escrita del cuentacorrentista, por orden de autoridad judicial competente, por intervención de la Superintendencia General de Entidades Financieras en cumplimiento de sus funciones legales y a solicitud de la Dirección General de Tributación autorizada al efecto.

Partiendo de ello, debemos señalar que este órgano asesor ha reconocido en otras oportunidades que la regulación de cita sobre el secreto bancario, únicamente se refiere a cuentas corrientes y no es extensiva a otros supuestos (ver por ejemplo OJ-061-2009 14 de julio de 2009, C-174-2000 de 4 de agosto de 2000 y OJ-052-2001 de 8 de mayo de 2001, entre otros). Es por ello, que debe considerar el legislador que en el presente proyecto de ley el levantamiento del secreto bancario quedaría limitado a los alcances de dicha norma del Código de Comercio, pues no se está haciendo una regulación propia que desarrolle la figura de manera diferente en la ley que se pretende aprobar.

De igual forma, debe llamar la atención esta Procuraduría, que si bien el proyecto de ley señala que el solicitante del título habilitante es el que debe autorizar el levantamiento del secreto bancario, lo cierto es que la ley lo establece de manera obligatoria en caso de querer beneficiarse de dicho título, con lo cual deja de ser una decisión voluntaria del administrado. Esto puede generar una eventual discusión en sede constitucional, que a la luz de lo dispuesto en el numeral 24 de la Constitución quedaría superada con la aprobación por mayoría calificada del presente proyecto de ley.

Así las cosas, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados, valorar este aspecto con la intención de blindar la propuesta de una eventual impugnación en sede constitucional.

Finalmente, con relación a este inciso debemos señalar que no queda claro si la demostración del origen lícito de los recursos aplica únicamente para el caso de licencias o también cuando se solicite un permiso de investigación o docencia, pues si bien el encabezado del artículo 10 incluye a ambos supuestos, el inciso 4) señala expresamente que: “La ausencia de un origen lícito verificable de dichos capitales o la duda sobre su procedencia, serán motivo suficiente para denegar sin más trámite la solicitud de licencia.”, lo cual parece excluir el supuesto de los permisos. Por tanto, se recomienda de manera respetuosa valorar también este aspecto.

Artículos 6° y 10 inciso 5) y numeral 14 El artículo 6° y el inciso 5) del artículo 10 obligan al interesado de un título habilitante, que autorice de manera expresa la inspección de su finca e instalaciones, para que las autoridades del Instituto Costarricense sobre Drogas, el Ministerio de Agricultura y Ganadería o el Ministerio de Salud, en el ámbito de sus competencias y según corresponda, tomen muestras de los cultivos y productos como parte de sus deberes de control, fiscalización y prevención de actividades ilícitas. Igualmente deberán comprometerse por escrito a brindar toda la información que requieran estos órganos para los fines anteriormente indicados.

Esta misma obligación se refuerza en el artículo 14 del proyecto de ley, en cuanto se refiere a los inmuebles dedicados a las actividades de investigación.

No obstante lo anterior, el proyecto de ley no detalla de qué manera se materializarán esas inspecciones, especialmente en caso de que el propietario del inmueble rechace el ingreso de las autoridades administrativas in situ.

Si bien el artículo 20 establece como causal de cancelación el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10, el cual consigna el deber de interesado de autorizar las inspecciones, lo cierto es que en la práctica dicha cancelación requerirá la existencia previa de un debido proceso que no permitirá la intervención inmediata de las autoridades administrativas.

Por lo anterior, conviene regular qué medidas inmediatas tienen esas autoridades ante la negativa del propietario del inmueble para que se realice la inspección y, específicamente, si se requerirá la intervención judicial en estos casos.

Artículo 19 Este artículo establece las causales de extinción de las licencias y permisos, dentro de las cuales se encuentran el vencimiento del plazo, la imposibilidad de cumplimiento, la renuncia disolución de la persona jurídica que ostente el título habilitante y “La cancelación de las licencias, por parte de las autoridades competentes, previo cumplimiento del debido proceso”.

Esta última posibilidad, regulada en el inciso 6) del artículo 19, no es en nuestro criterio una cláusula de extinción sino más bien de cancelación, lo cual está regulado en el artículo 20 del proyecto de ley.

Artículo 37 El proyecto de ley establece la imposición de un tributo del 5% sobre las utilidades netas, por la realización de actividades autorizadas para el cannabis de uso médico o terapéutico y el cáñamo de uso industrial o alimentario, por parte de personas físicas o personas jurídicas de derecho privado.

Dicho tributo, además, tiene un destino específico regulado en el numeral 37 que establece:

“Artículo 37.- Destino del tributo. Los recursos que se recauden por concepto del impuesto tendrán los siguientes destinos específicos para el cumplimiento de los fines de la presente ley:

1. Un 10 % para el Ministerio de Salud, que será destinado al efectivo cumplimiento de las competencias que le asigna esta ley.

2. Un 10% para el Ministerio de Agricultura y Ganadería, para ser destinado al efectivo cumplimiento de las competencias que le asigna esta ley.

3. Un 10% para el Instituto Costarricense sobre Drogas para ser destinado al cumplimiento de las competencias que le asigna la Ley N° 8204, Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo.

4. Un 20% para el Seguro de Enfermedad y Maternidad de la Caja Costarricense de Seguro Social, para ser destinado a la compra de medicamentos que requieran las personas aseguradas.

5. Un 50% para el Fondo Nacional de Desarrollo del Sistema de Banca para el Desarrollo, con el fin de dar financiamiento exclusivamente al sector, por medio de los diferentes instrumentos dispuesto en la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo No. 8634 y sus reformas; este destino se dará durante un plazo de 10 años, cumplido este plazo se podrá financiar nuevas actividades productivas.

Estos fondos deberán ser girados, directa y oportunamente, cada año. La Contraloría General de la República fiscalizará el uso de estos fondos.” Al respecto, debemos señalar que la Sala Constitucional, en sus criterios más recientes, ha reconocido que únicamente aquellos destinos de carácter social o de rango constitucional, deben ser presupuestados obligatoriamente por el Poder Ejecutivo.

Al respecto la Sala Constitucional ha indicado:

“…bajo una mejor ponderación, la postura del Tribunal es que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho. Nótese que tanto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena efectividad. “ Partiendo de lo anterior, se recomienda de manera respetuosa valorar el establecimiento del destino específico que se plantea, tomando en consideración que dicha norma no vincularía de manera obligatoria durante la elaboración del presupuesto de la República ni al Poder Ejecutivo ni al legislador presupuestario.

Artículo 41, con relación con el 20 El proyecto de ley establece en el artículo 41 las sanciones que podrán imponerse por el incumplimiento de la ley, señalando lo siguiente:

“Artículo 41.- Sanciones. El Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en el ámbito de sus competencias, sancionarán a las personas físicas o jurídicas responsables de las infracciones indicadas en el artículo anterior, con la imposición de una multa de entre uno (1) y ochenta (80) salarios base, según definición del artículo 2 de la Ley N. º 7337, de 5 de mayo de 1993 y sus reformas.

Para la determinación de la multa a imponer las autoridades competentes deberán aplicar los principios de razonabilidad, proporcionalidad y lesividad, ponderando la gravedad de la infracción cometida, la existencia o no de daño a la salud pública o a los derechos de terceros, la naturaleza de la persona jurídica infractora y el tamaño de su actividad económica, entre otros criterios relevantes.

Además de las sanciones de multa indicadas, las autoridades competentes podrán clausurar los locales que reincidan en el incumplimiento de las obligaciones estipuladas en la presente ley. Todo lo anterior, sin perjuicio de las penas que puedan corresponder por eventuales ilícitos de índole penal.” Como se desprende de lo anterior, las posibles sanciones que se establecen en dicho artículo son la multa y la clausura del local. Además, debe considerarse que el artículo 20 del proyecto de ley también establece la cancelación de la licencia en caso de incumplimientos.

Sobre esto, debemos señalar que resulta importante establecer un límite temporal a la sanción de clausura del establecimiento, pues debe considerarse que la Sala Constitucional ha prohibido el establecimiento de sanciones perpetuas. Tal como ha reconocido “las normas jurídicas no pueden tener tal amplitud que se permita imponer contra una persona una sanción sin límites temporales razonables, pues ello iría en detrimento de lo dispuesto en el numeral 40 de la Constitución Política” (sentencia 2007-13580 de las 14:55 horas del 19 de setiembre de 2007).

Así las cosas, debe considerarse que los establecimientos autorizados para realizar actividades al amparo de la ley que se pretende aprobar, también podrían desarrollar otras actividades que no requieren de la licencia aquí regulada, por lo que el cierre de manera permanente y perpetua de todo el local podría ocasionar problemas de constitucionalidad, especialmente cuando ya se castiga con la cancelación de la licencia.

Artículo 42 El proyecto de ley señala que todas las actuaciones de la ley que se pretende aprobar se tramitarán de conformidad con el procedimiento sumario, establecido en la Ley General de la Administración Pública.

Al respecto, debe tomarse en consideración que la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha reconocido que cuando el acto final pueda causar un perjuicio grave al administrado, imponiéndole obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, o causándole una lesión grave y directa a sus derechos o intereses legítimos, el procedimiento que debe utilizarse es el ordinario, en los términos dispuestos en el numeral 308 de la Ley General de la Administración Pública (ver por ejemplo sentencia 10172-2010).

Por tanto, nos genera dudas de constitucionalidad que se disponga la existencia de un procedimiento sumario, sin contradictorio pleno, para todas las actuaciones e infracciones dispuestas en el proyecto de ley. Dicho procedimiento debe ser de carácter excepcional y residual, cuando no pretenda la supresión de un derecho subjetivo o interés legítimo del particular.

Artículo 51 El artículo 51 del proyecto de ley pretende reformar el artículo 18 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, para que se lea de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 18.- Créase la Dirección de Drogas y estupefacientes como un órgano dependiente del Ministerio de Salud. La Dirección estará integrada de la siguiente manera: el Director General de Salud, quien la presidirá, una representación del Colegio de Farmacéuticos, una representación del Colegio de Médicos y Cirujanos, una representación del IAFA y una representación del ICD.” Como se observa, el proyecto de ley pretende introducir la creación de una nueva dependencia al Ministerio de Salud; sin embargo, es omiso en señalar cuáles serán las funciones que asumirá y las reglas relativas al funcionamiento de ese órgano colegiado.

Consecuentemente, para evitar problemas futuros de aplicación de la ley, se recomienda regular las funciones de dicho órgano y al menos hacer la remisión respectiva a la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a su funcionamiento.

Reforma al artículo 2° de la ley 8204 Como comentario final, debemos señalar que debe valorarse la reforma expresa de lo dispuesto en el numeral 2° de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo”, la cual indica: “El comercio, el expendio, la industrialización, la fabricación, la refinación, la transformación, la extracción, el análisis, la preparación, el cultivo, la producción, la importación, la exportación, el transporte, la prescripción, el suministro, el almacenamiento, la distribución y la venta de drogas, sustancias o productos referidos en esta Ley, así como de sus derivados y especialidades, serán actividades limitadas estrictamente a las cantidades necesarias para el tratamiento médico, los análisis toxicológicos y químicos, el entrenamiento de los animales detectores utilizados por los cuerpos de policía y los análisis fármaco-cinéticos en materia médica o deportiva; para elaborar y producir legalmente medicamentos y otros productos de uso autorizado, o para investigaciones. Solo las personas legalmente autorizadas podrán intervenir en todo lo relacionado con tales sustancias. / Es deber de los profesionales autorizados prescribir los estupefacientes y psicotrópicos usados en la práctica médica o veterinaria, utilizar los formularios oficiales que facilitarán el Ministerio de Salud y el de Agricultura y Ganadería, según corresponda, o los que vendan y controlen las corporaciones profesionales autorizadas. Los datos consignados en estas recetas tendrán carácter de declaración jurada. ” Como se observa, dicho artículo no contempla los supuestos que pretenden autorizarse en el presente proyecto de ley, especialmente los relacionados al uso del cáñamo, por lo que se hace necesaria su reforma expresa.

IV. CONCLUSIÓN

A partir de lo aquí expuesto, debemos concluir que la presente iniciativa resulta acorde con los instrumentos internacionales suscritos por Costa Rica, por lo que su aprobación o no se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

A pesar de ello, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados valorar las observaciones aquí realizadas, especialmente los temas de constitucionalidad.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz José Enrique Castro Marín Procuradora de Derecho Público Procurador de Derecho Penal SPC/JECM/vivianazv [1] http://www.who.int/substance_abuse/facts/cannabis/en/# . Citada en opinión jurídica OJ-130-2015 con traducción propia.