Legal viability of Penal Code article 144 bis to punish intentional exposure of workers to dangerViabilidad jurídica del artículo 144 bis del Código Penal para sancionar la exposición dolosa de trabajadores a peligro

Opinión Jurídica : 142 - J of 23/09/2020 September 23, 2020 OJ-142-2020 Licenciada Daniela Agüero Bermúdez Head of Area, Legislative Commissions VII Department of Legislative Commissions Legislative Assembly Dear Licenciada:

With the approval of the Attorney General of the Republic, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, we refer to your official letter number AL-C21236-439-2019 dated July 30, 2019, through which you request that we issue an opinion regarding legislative project No. 21.236, named "Addition of an article 144 bis to the Criminal Code, Law No. 4573 of May 4, 1970 and its Reforms. Law to sanction the intentional exposure of workers to dangerous situations." Before providing a response to the request submitted to us, we must indicate the scope of this pronouncement, since according to the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, it is not possible to issue binding legal opinions when what is requested is to render a juridical opinion regarding legislative bills.

The administrative case law of this Advisory Body recognizes the possibility that the Legislative Assembly may consult on aspects related to the administrative work that it performs exceptionally alongside its main activity, in which case the opinions issued will be binding. However, in the case of consultations related to the law-promulgating task carried out by that Branch of the Republic, we are unable to issue binding opinions, insofar as that competence falls outside of what is indicated in the regulations that govern us. Nevertheless, in order to collaborate with that Honorable Commission, an opinion will be issued on the legislative bill under analysis, not without first warning that, due to the foregoing, this pronouncement is a juridical opinion without binding effects.

Having clarified the foregoing, we shall proceed to analyze the legislative bill consulted.

I. Purpose of the Project

Legislative Bill File 21.236 intends to create a criminal norm that sanctions the failure, by employers, to provide their subordinates with the suitable means that guarantee their safety and health in the performance of the consideration of the legal-employment relationship, as well as seeks to punish those employers who endanger the life, health, or physical integrity of their workers, by exposing them to contact with or the use of toxic substances.

The proponent motivates the legal initiative on the devastating physical, moral, and even psychological damages that were caused by the banana companies, around the 1960s and 1970s, to Costa Rican employees and their families, since they forced their workers, without using any safety or prevention measure, to use the nematicide dibromochloropropane (DBCP), also known as "nemagón" or "fumazone." DBCP was used to eliminate exogenous invasive agents found in banana plants and, in turn, served as a fertilizer for the crops. Furthermore, it decomposes organically very slowly, as it can remain in the various layers of the soil for around 80 to 200 years, without losing its contaminating capacity.[1] Likewise, the proponent rightly exposes as an example that this is not the only way in which an employer intentionally exposes an employee to an unpermitted risk; proof of this was what occurred on November 24, 2016, during the red alert decreed by the National Emergency Commission (CNE) on the occasion of Hurricane "Otto," since despite the devastating nature of said natural phenomenon, many of the workers in the agricultural zones of the north and Caribbean of the country were forced by their employers to carry out their usual work during the tempestuous weather conditions. Said action by the business owners of those regions was of such magnitude that, according to the University of Costa Rica Weekly, the acting president at that time, Luis Guillermo Solís, contacted the business owners of the aforementioned zones vehemently requesting that they let their employees seek shelter in the manner prescribed by the CNE. The president declared at that moment that it was "...an imminent impact on people's lives, obviously for reasons of respect for those people and the citizenry, business owners must guarantee that the government's calls are heeded (sic), just like any other public entity." [2] In a similar sense and with the intention of broadening the scope of application of the proposed norm to more current issues, we make two equally valid observations to those raised by the proponent. The first is represented by the "Roundup" brand herbicide distributed since 1970 by Monsanto, a company that was purchased by Bayer in 2019. Said chemical is composed of glyphosate and has been attributed carcinogenic properties, which is why the company Bayer has prepared a provision to compensate people in the United States amounting to more than ten billion dollars.[3] What is notable about this event is that said herbicide is in use in our country.[4] There is another no less important and recent situation, which was the one that occurred in the Huetar Norte zone during the current COVID-19 pandemic, since the workers of packing companies and producers of various fruits and vegetables forced their employees to work regardless of the fact that an orange alert had been decreed by the Ministry of Health due to the high risk of contagion of the aforementioned coronavirus.[5] With the legislation that our country currently has, all the recently recounted cases would remain unpunished at the criminal level, hence the importance of a criminal policy that protects the dignity, health, and right to work of all employees in the country.

The foregoing allows us to conclude that the spirit of the norm intended to be implemented into our legal system through Legislative Bill 21.236, in addition to having a historical content, seeks to eliminate the state of defenselessness to which workers are intentionally exposed, regarding circumstances of risk and danger in their work sphere, and that, should those exposures occur, those responsible can be punished criminally and civilly within the punitive avenue. Therefore, it is necessary to note that the proposed crime has a purpose of positive and negative general prevention, contributing to the punitive apparatus dissuasive elements for employers who exploit a risk and who use people in said activity, seeking that companies comply with the suitable safety measures and that the integrity of the weakest party in the legal-employment relationship is safeguarded: the workers.

II. OPINION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE OF THE REPUBLIC

A.- Brief preliminaries.

1.- International Background.

Author Mattié MAILER[6] highlights five relevant moments in the history of Nemagón in the United States, indicated below:

a. It was created in the middle of the last century at the Dow Chemical & Shell Oil Company Laboratories.

b. It was registered in 1961 with the United States Food and Drug Administration (FDA for its acronym in English). In the market, it was known by its trade names "Nemagón" and "Fumazone." c. In 1975, the United States Environmental Protection Agency (EPA for its acronym in English) considered DBCP to be a suspected carcinogenic agent, while its consequences on workers who remained exposed to this product began to become evident.

d. In 1977, several cases of sterility appeared among employees who manufactured Nemagón in California. Its use was then prohibited, and marketing was preventively halted.

e. Finally, the product was withdrawn from the U.S. market in 1979.

2.- National Background.

In Costa Rica, dibromochloropropane (DBCP) began to be used by transnational banana companies around the year 1967, despite existing studies from the University of California indicating a toxic potentiality from exposure to the nematicide. In our country, its indiscriminate use continued until 1979, without any type of protection for those who were exposed to its use, two years after its distribution was prohibited in the United States.[7] For his part, Carlos Arguedas Mora, affected by Nemagón, in an article published by the University of Costa Rica provides his testimony about the nonexistence of safety measures for working with dibromochloropropane (DBCP); it is transcribed literally below:

"It turned out that the utensils consisted of fumigation pumps and the agrichemical, because we were never supplied with any protective material. First, it was applied with a spray, that is, with pipes. We workers had to walk through the applied area, changing and cleaning nozzles. Others had to walk through the area where everything was impregnated with the agrichemical, which we did not know, and which had an unbearable smell." [8] In the same sense, Martín Gómez, another survivor of Nemagón, points out:

"I worked all week. It was my job to prepare the chemical and stir it with a stick, it was like milk but it was tremendous, it smelled very strong and one got dizzy" [9] Due to the damages caused by the use of dibromochloropropane (DBCP) and with the purpose of compensating the affected persons, in our country Law 8130 of September 6, 2001, named: "Law for the determination of social and economic benefits for the population affected by DBCP" was approved.

Article 1 establishes the purpose of said regulatory body, recognizing a right to compensation for objective moral and physical damage, all suffered as a consequence of exposure to Nemagón.[10] Likewise, the cited regulatory body in its article 3 defines who the beneficiaries of these indemnifications and compensations are.[11] For its part, article 14 ibidem details the manner in which the payment for the damages suffered will be made to the subjects exhaustively listed in the third numeral cited above.[12] From the cited regulations, it can be interpreted that the compensations were assumed by the National Insurance Institute, without certainty as to whether the companies involved in the improper use of dibromochloropropane (DBCP) bore any kind of compensation in favor of the affected banana employees.

3.- Health Consequences from the Improper Use of Nemagón.

The exposure of human beings to dibromochloropropane (DBCP), whether through direct contact or while it remained in the air, causes the following effects:

"... Among affected women, many contaminated upon entering plantations to bring food to their husbands and other relatives, cases of frequent abortions and uterine and breast cancer occurred. Among men, germ cell aplasia (inability to produce sperm) has been proven. Cases of stomach, kidney, duodenum, and testicular cancer have also occurred." [13] In a similar sense, author SOLANO MORA broadens the spectrum of damages caused by the use of Nemagón, providing a quote of the following physical and psychological afflictions:

"Skin affectations, in the joints, vision problems, headaches, abortions in women, but also, changes in family relationships, ruptures in couple relationships, difficulties in establishing couple relationships, product fundamentally of male sterility, and processes of stigmatization towards men affected by nemagón, are some of these consequences, which those who participated in the research have indicated." [14] 4.- Doctrinal Background.

a.- On permitted risk.

The criminogenesis that gives life to this type of legislative project has foundations of an economic nature, since business owners and/or employers seek to maximize profit at the expense of employees, omitting economic expenditures that would seek to reduce the problems of a real or potentially dangerous environment, demanding that the former work in circumstances qualified as risky or without complying with the necessary protection measures.

To justify the purpose of the legal initiative that concerns us, one must start from the following core aspect:

"The employment contract rests on an asymmetric situation, because the employer/business owner is in a stronger situation than the worker/employee" [15] It is necessary to recognize that in the legal-employment relationship, the employee is the weakest party thereof, given that the employer has within its faculties the possibility of giving orders which must, in principle, be obeyed by its counterpart. Likewise, there is an economic dependence on the part of the worker, who provides their labor force in exchange for remuneration and thereby exposes themselves to disadvantageous conditions that could diminish their physical integrity or health in obtaining such retribution.

According to the International Labour Organization, the figures for accidents in the workplace are alarming, as highlighted below:

"In accordance with the most recent global estimates from the ILO, each year 2.78 million work-related deaths occur, of which 2.4 million are related to occupational diseases. Besides the immense suffering this causes workers and their families, the economic costs it entails are enormous for businesses, countries, and the world in general. Losses related to compensation, lost working days, production interruptions, training and professional readaptation, and health care costs represent around 3.94 percent of the global GDP. For employers, this translates into costly early retirements, loss of qualified personnel, absenteeism, and high insurance premiums. However, these tragedies could be avoided with the adoption of rational methods of prevention, notification, and inspection. The ILO's occupational safety and health standards provide governments, employers, and workers with the necessary instruments to develop such methods and guarantee maximum safety at work."[16] The foregoing is congruent with the postulates of the "risk society" [17], which implies a large quantity of activities carried out by human beings living in community, and which require a minimum of risk to advance in different growth indices, but that risk must be maintained within the margins of what is known as the "permitted risk." For the case consulted to our Office, the starting point is that there are some legal-employment relationships that are riskier than others, but because of the impact they have on the development of life in society, they cannot be eliminated, but rather must be placed within the range of permitted risk to be thus endorsed.

As a response to the problem raised, German author Claus ROXIN, with a special emphasis on the treatment of risk in criminal law, notes the following:

"There is a moment when a determined activity ceases to be within the permitted risk and transcends to the creation of risk or the increase of permitted risk, which, because we find ourselves in life in society, that risk is valued and protected to reach the rank of a legal right. Not all legal rights deserve the protection of criminal law, but only those that are criminally relevant. Starting from what was indicated above, it can be said that the categorization of a legal right that is criminally relevant is necessary, so that the criminal apparatus can provide its protection against any danger or injury. If criminal law wants to protect legal rights against afflictions caused by human beings, this is only possible by prohibiting the creation of unpermitted risks for the existence of legal rights, and considering as criminal injustice, under the form of affliction of legal rights, the realization of such risks against the prohibition. Then, typical actions are always afflictions of legal rights under the form of the realization of an unpermitted risk created by human beings"[18] Starting from what was pointed out by the cited German jurist, not all activities that entail "unpermitted risks" or those that imply "increases in permitted risk" should be sanctioned by criminal law, but rather only those that affect the existence of legal rights -principle of harmfulness-; hence, the object of protection of the state punitive apparatus must circumscribe itself only to criminally regulating conduct in a residual manner -principle of subsidiarity-, that truly affects relevant legal rights, so as not to fall into ideologies such as emergency discourses or punitive populism.

Once it has been lightly established what the "risk society" is and what treatment it must be given from Criminal Law, through the "doctrine of permitted risk," it is necessary to identify which legal right is intended to be protected by means of this legislative proposal.

b.- On the legal rights protected by the proposed norm (material unlawfulness).

For the project that concerns us, the existence of a multi-offensive crime is evident, as it intends to protect "the rights of workers to freedom and security, to legal equality, to personal dignity, and to safety and hygiene at work." [19] Seeking to categorize said legal right, we note what is stated by author GONZÁLEZ CUSSAC, whose contribution is transcribed below:

"The idea of 'occupational safety and hygiene' -initiated by a doctrinal sector- can only be accepted to the extent that it is assumed that with said expression an institutionalized or spiritualized legal right is reflected, which is not protected as an autonomous or own legal right, but rather insofar as it refers to genuine individual or individualizable legal rights, such as the life, health, or physical integrity of workers"[20] This responds to a criminal-law trend called "criminal law of labor," which consists of:

"Criminal law of labor, conceived as that sector of criminal law with its own entity that is constituted by norms that deal with the protection of the rights of workers referring to their individual and collective labor relations (...) it alludes to a common categorical legal right, which revolves around the rights born from the labor relationship, that is, to the conditions of work, unionization, social security, etc. Said in another way, the contractual non-disposability 'in peius' of the rights of workers recognized by the laws is protected, without prejudice to recognizing the existence of more specific legal rights in each of the concrete criminal figures." [21] Norms such as the one suggested by this legislative bill have already been implemented at the level of comparative law, proof of this is article 316 of the Criminal Code of Spain, quoted textually below:

"Article 316. Those who, in violation of the norms of occupational risk prevention and being legally obligated, do not provide the necessary means for workers to perform their activity with the adequate safety and hygiene measures, in such a way that they thereby gravely endanger their life, health, or physical integrity, shall be punished with prison sentences of six months to three years and a fine of six to twelve months." Hence, following a healthy trend from other countries, the normative proposal becomes transcendental and has complete current interest for incorporation into the Criminal Legal System, serving as a benchmark of positive and negative general prevention for all those employers who profit through the use of human potential in their risky activities.

B.- Legal approach (basic) to the project.

The legislative proposal seeks to resolve the problem raised by means of the addition of an article 144 bis to the 1970 Criminal Code, which is transcribed below:

"Article 144 bis- Exposure of workers to a situation of danger. A prison sentence of six months to three years shall be imposed on whoever, in violation of occupational risk prevention norms and despite being legally obligated, fails to provide the necessary means or take the pertinent measures so that the workers under their charge perform their activity with adequate safety and hygiene conditions, or exposes said persons to toxic substances; in such a way that endangers their life, their health, or their physical integrity, provided that a more serious crime is not configured." The proposed numeral, when analyzed under the postulates of the theory of crime, offers the following:

- An active subject who would be the one who is "legally obligated" (that is, a prior legal provision must exist), being initially a crime that requires being committed with one's own hand. Their act must be with the mens rea of intent (dolo).

- A passive subject, who is the counterpart in the legal-employment relationship, that is, the worker/employee.

- Other important aspects to highlight are the normative objective elements, such as being "legally obligated," being a special proper crime, meaning that this legal bond is necessary to be the active subject. By being "legally obligated" is understood that person to whom the laws attribute an obligation. It is interesting that the project does not opt to define the employer as the active subject (like the Spanish legislation), but rather prefers a more neutral indication, encompassing the various modern ways in which commercial or corporate structures are materialized today, in which some strata are responsible for recruiting personnel, with other natural or legal persons being those who are the public face and proceed to pay the salaries.

- In addition to what was just cited, the following is of great importance within the objective elements of the crime of the text of the project: "... the necessary means or the pertinent measures so that the workers under their charge" and "... the occupational risk prevention norms." "The necessary means or pertinent measures" in labor matters, despite being an indeterminate legal term, can be understood as all the actions and implementations that employers or legally obligated persons must carry out to safeguard the integrity and health of their employees. Regarding "the occupational risk prevention norms," these are conceived as the set of specific rules for the exercise of a determined activity, which serve as minimum parameters to attenuate the pernicious effects of the socially permitted risk in the performance of a consideration of a labor nature, which for legal certainty must be issued in the form and through documentary means established by the legal system (this last element will merit a comment later in this opinion).

- In turn, in the first part of the proposed norm, the intention is to attribute a legal consequence to an omission by the active subject ("fail to provide"), a verb that is complemented through the phrases "fails to provide the necessary means" and "fails to take the measures"; which in turn requires for the factual fit that the rest of this postulate be fulfilled: "... so that the persons under their charge perform their activity with adequate safety and hygiene conditions." - The second part of the norm seeks to sanction the action of whoever "exposes" the passive subject to "toxic substances," a verb conditioned on a concrete danger, that is, that it "endangers their life, their health, or their physical integrity." In continuation, the observations on the norm submitted for scrutiny by the Attorney General's Office will be issued.

C.- Specific Observations.

1.- On the blank criminal norm incorporated in the normative text of the project.

The criminal typology under study begins its structure, after indicating the penalty to impose, with the expression; "...whoever, in violation of the occupational risk prevention norms...". In other words, for the crime being designed to be understood as complete and to be applicable to the recipients of this norm, the offender must adapt their conduct to one or some of the guiding verbs ("fails to provide the necessary means") or ("fails to take the pertinent measures")[22] and then, with that subjective conduct, must violate or breach some of the occupational risk prevention norms.

In this understanding, we find ourselves facing what doctrine has since time immemorial termed "blank criminal norms," understanding these as those whose normative description is not complete and must find their complement in norms of equal rank (another legal provision) or even in norms of lower order (be they regulations or provisions emanating from the Executive Branch, as executive decrees tend to be).

The issue of the existence of blank criminal norms in our punitive system and their complete conformity with the constitutional standard was settled by the landmark ruling of the Constitutional Chamber No. 1876-1990 of 4:00 p.m. on December 19, 1990, where the referral that the then-article 394 of the Criminal Code made to lower regulations was questioned.[23] On the matter, our Chamber on that occasion stated that:

"II.- The principle of legality requires, so that citizens can have knowledge about whether their actions constitute a crime or not, that criminal norms be structured with precision and clarity, which becomes complicated in cases where not all the elements of the crime are found in the same norm; this is known as incomplete legislation, a problem studied in doctrine under the doctrine of 'blank criminal laws,' a denomination under which the problem caused by the lack of fullness of the crime is analyzed; that is, when it is necessary to resort to another norm of equal, superior, or inferior rank, to achieve the totally integrated crime.... IV.- From the points analyzed so far, we have that regarding crimes and penalties, in our constitutional framework there is a reservation of law, meaning that in this matter only the action of the Legislative and Executive Powers through formal laws is permitted, but in turn that legislative technique has accepted as valid and necessary the use of non-complete criminal norms to set the criminal types, which achieve their full integration by relating them to others, even of lower rank, including regulations within these.... Answering the questions posed by the Chamber at the beginning of these considerations, it is possible to conclude that it is possible to complete a criminal norm by means of a regulation, provided that when doing so the Executive Branch remains within its own sphere of competence and that the law that refers establishes with sufficient clarity the presuppositions of its punishability, as well as the class and extent of the penalty; establishing whether this is fulfilled must be done on a case-by-case basis." (likewise, see more recently the ruling of the same Chamber No. 10.160-2020 of 10:15 a.m. on June 3, 2020).

By virtue of what was highlighted supra, it obliges us to carry out an exegesis –which is not necessarily exhaustive– to verify whether the complementary normative element of the crime, inserted in the phrase "occupational risk prevention norms," is possible to find within the legal system, in order to thus affirm the completeness of the criminal type analyzed.

To begin with said determination, the starting point is what is stipulated in article 68 of the Labor Code (Law No. 2 of August 2, 1943), which is cited below:

"ARTICLE 68.- The work regulations may comprise the body of technical and administrative rules necessary for the good operation of the company; those relating to hygiene and safety in the work" (our emphasis).

Without intending to reach a conclusion with a single regulatory body –but also without detracting from its transcendence–, it can be seen in the previous norm that implementing provisions relating to the hygiene and safety of the work in work regulations is a facultative aspect, such that the cited numeral could only be used to complement the objective-normative elements of the crime coming in the legislative proposal, in those work environments that have within their work regulations provisions covering the cited topics.

It is important to note that, on the topic of occupational health, the Labor Code created the Occupational Health Council through article 274 (reform included with article 1 of the Law on Occupational Risks, No. 6727 of March 9, 1982). Through the cited numeral, the competencies of said entity are created, which is attached to the Ministry of Labor and Social Security as a technical body.

Within the powers of the cited entity are, among others: "(…) c. Promote the necessary regulations to guarantee, in every workplace, optimal occupational health conditions (…) Prepare manuals, catalogues and lists of safety devices and personal protective equipment for workers, for the different activities (…)".

According to what is prescribed by this norm, the competence of said entity is aspirational in nature, and this is represented in the use of the verb "promote," so it would be the competence of said entity to propel, as far as possible, the creation of minimum standards to guarantee health and hygiene in work environments at a general level; but, again, the blank criminal norm would only be completed in cases where such regulations are detailed.

Taking as a hypothesis the proponent's motivations in the text of the bill under study, concerning the use of chemicals in agricultural activities without the safety implements that guarantee workers' health, we will focus on studying the regulations issued by the International Labour Organization (ILO) with the purpose of analyzing how it has referred to the aspects under discussion. To carry out the described task, mention will be made of two international conventions of said Transnational Organization, namely: the Chemicals Convention of 1990 (No. 170)[24] and the Safety and Health in Agriculture Convention of 2001 (No. 184)[25].

In the case of the first mentioned convention, which has not been ratified by Costa Rica,[26] it can be asserted that its programmatic nature seeks to safeguard the health of employees who are in contact with chemical products, in various of their tasks, ranging from use to storage. Article 4 of said convention presents a scenario worthy of mention, related to the issue of chemicals used at the labor level, in the sense that every member country must consult with the most representative organizations to discuss policies on the use of these products. On the other hand, the commented article must be concatenated with Article 6 of the same, since the latter proposes that the competent authority or the bodies approved or recognized by the competent authority must develop the criteria and technical systems to determine the classification of chemical products.

It is cited as relevant:

"In accordance with national or international standards, they shall establish appropriate specific systems and criteria to classify all chemical products according to the type and degree of the physical and health risks they entail, and to evaluate the relevance of the information necessary to determine their hazard." On the topic of exposure and operational control, regulated in Articles 12 and 13 respectively of the convention cited above, the same Convention presents a scenario where employers must ensure compliance with technical standards in the handling of chemicals, such as their use within the limit established by the authorities and with respect for the environment, but without detailing the specific steps or actions that must be taken. As is common in the mechanics of Conventions, such norms only serve as a reference framework for subsequent development, by the competent authorities, at the national level, expanding and concretizing their content, and must be completed by the regulations enacted at the domestic level to fulfill that task.

On the other hand and in a very similar manner, the second international normative instrument subjected to scrutiny in this opinion is the Safety and Health in Agriculture Convention of 2001 (No. 184), which has also not been ratified by Costa Rica[27]. Said international instrument addresses the nature of national instruments, by providing recommendations to be taken into account in signatory countries that develop agricultural activities, which are expressed in its Article 4 as aspirational criteria, specifically when it indicates:

"In the light of national conditions and practice, and after consulting the representative organizations of employers and workers concerned, Members shall formulate, implement and periodically review a coherent national policy on safety and health in agriculture. This policy shall have as its objective the prevention of accidents and injury to health arising out of, linked with or occurring in the course of work, by eliminating, minimizing or controlling hazards inherent in the working environment in agriculture. 2. To this end, national legislation shall:

(a) designate the competent authority responsible for the implementation of this policy and for the observance of national legislation on occupational safety and health in agriculture; (b) define the rights and obligations of employers and workers in relation to occupational safety and health in agriculture; and (c) establish intersectoral coordination mechanisms among the competent authorities and bodies for the agricultural sector, and define their functions and responsibilities taking into account their complementary nature, as well as national conditions and practices." In other articles of the aforementioned convention, although topics of ergonomics and machinery –Articles 9 and 10–, handling and transport of materials –Article 11–, sound management of chemicals –Article 12– and facilities –Article 15– are touched upon, all make a referral to the development of internal legislation by the competent authority.

From the analysis of these conventions, which have not been ratified by our country, it can be concluded that they also do not provide a solution to fill the content of the non-essential objective-normative element to which we have been referring ("workplace risk prevention standards"), since the intention of those is to serve as a framework for a specific action, without concretizing precise measures, being subject to the competent authorities developing the contents applicable to specific domestic cases.

The purpose of mentioning and developing some articles of the cited normative texts is to note that, although the proposed norm is in its construction constitutionally viable, the objective-normative element of "workplace risk prevention standards" that has the function of completing the criminal definition, is not very straightforward to uniformly fill, in such a way that it can extend the scope of application of the normative text to all the scenarios being analyzed, since it would only be applicable to activities that have guidelines or standards related to hygiene, health and safety.

For the proposed Article 144 bis in this bill to have no application problems by the various legal operators, there must exist a catalogue of "workplace risk prevention standards" for each risky labor activity or one with the potential to be so; otherwise, the criminal norm suggested by the proponent would only be applicable to those labor activities that have such safety and hygiene guidelines.

The foregoing allows us to conclude that, along with this legislation intended to be implemented through legislative bill No. 21.236, a minimum legal-rank normative framework must be created, setting forth general standards that guarantee hygiene and safety in the workplace of employees/workers, without prejudice to the existence of specific norms of inferior or equal rank that may regulate the dangers and/or risks of a specific labor activity. This is not unusual in comparative law, since in the case of the Spanish Legal System there is a chapter in the Criminal Code related to Offenses against Workers' Rights. In said legal body, as we have already noted, Article 316[28] regulates a factual scenario almost identical to the one proposed by the legislator, regarding "workplace risk prevention standards." In that order of ideas, it is imperative to cite that the criminal law operator in Spain, when applying said norm, has a normative foundation such as Law 31 of November 8, 1995 (Workplace Risk Prevention Law), which generally regulates all aspects related to the normative elements of Article 316 of the Spanish Criminal Code, without setting aside any other specific norm that regulates a particular labor activity.

2.- Regarding the description made by Article 144 bis of the realization of an abstract danger and simultaneously a concrete danger, all within the same norm:

In the legislative provision submitted for analysis by our Office, it can clearly be identified that we are in the presence of a criminal definition that develops two factual scenarios, as was stated in the heading of this section.

For a better understanding of our position, we allow ourselves to transcribe the proposed text again:

"Article 144 bis- Exposure of workers to a dangerous situation. A prison sentence of six months to three years shall be imposed on anyone who, in violation of workplace risk prevention standards and despite being legally obligated, omits to provide the necessary means or to take the pertinent measures so that the workers under their charge perform their activity with adequate safety and hygiene conditions, or exposes said persons to toxic substances; in such a way as to endanger their life, health or physical integrity, provided that a more serious crime is not constituted." The first scenario is applicable to that active subject who, "being legally obligated, omits to provide the necessary means or omits to take the pertinent measures so that the workers under their charge perform their activity in adequate safety and hygiene conditions"; the second scenario, which immediately follows, begins its development with a comma and then with the disjunctive conjunction "or" to continue thus: "…, or exposes said persons to toxic substances; in such a way as to endanger their life, health or physical integrity." The linguistic configuration of a comma and then a disjunctive "or" –as trivial as it may seem– signifies a transcendent difference in nuance, as will be seen later.

From the first conduct, it is extracted that the action is not required to be even potentially harmful to the passive subject, but rather the cited numeral punishes the mere omission of "that legally obligated person" in [omitting] to provide the necessary means or in [omitting] to take the pertinent measures in safety and hygiene matters; thus configuring the criminality of the conduct in the modality of abstract danger; in other words, the verb omit is complemented with the verb provide or take, without any assessment of the dangerousness of the omissive conduct of the legally obligated person for the crime to be constituted.

Taking the just-made observation as a starting point, it is necessary to specify what the doctrine calls "crimes of abstract danger"; these are defined as those where:

"The legislator declares, according to general experience, the dangerousness of certain actions for the protected legal right, so that it is sufficient to perform the typical action to commit the crime in its completed form. For the most part, these are crimes of mere activity in which the danger is declared ex ante, considering all actions belonging to the class described in the corresponding definition as dangerous."[29] (emphasis added).

In this case, it is only necessary that the disvalue of the action be present in the conduct of the active subject, without it being necessary for there to be damage or concrete danger to constitute the typical conduct.

In that same sense, the national author LEANDRO CARRANZA indicates:

"The abstract danger is such insofar as it is unknown what the result could be and whether, in that specific case, the conduct could have endangered or concretized the harm. That is, there exists an ex ante assessment that a specific behavior is dangerous, either by simple logical analysis or by statistical probability. That is sufficient for, upon performing the conduct or omission, the danger to have been generated. It is not necessary that ex post the reality of said danger be demonstrated." [30] Part of the criticism made by the proponent regarding current legislation and the gaps that –in their view– leave workers unprotected, focuses on the fact that the reform of Article 310 of the Labor Code eliminated the criminal-labor or mixed sanction that previously existed, which causes the same factual scenario intended to be coined with bill 21.236 to be regulated with a pecuniary penalty in base salaries, as a result of the reform incorporated in Law 9343 "Labor Procedural Reform" of January 25, 2016, which modifies the first sentence of Article 310 of the Labor Code (Law No. 2 of August 2, 1943), which is cited as relevant:

"Article 310.- A fine in accordance with the provisions of article 398 of this Code shall be imposed on the employer in the following cases:

(…)

• e)When failing to comply with provisions regarding occupational health; f) When a workplace risk occurs due to inexcusable fault, in the following cases:

1.- Non-compliance with legal or regulatory provisions regarding occupational health.

2.- Non-compliance with the recommendations on occupational health made by the administrative inspection authorities of the Ministry of Labor and Social Security or the National Insurance Institute." The legal consequence prescribed by this norm, upon the realization of the cited conduct by the employer, is found in the same normative body but in article 398[31], all sanctions being of pecuniary significance, which for the promoter means a mockery of worker protection.

From the foregoing, a new important term arises to be assessed in this Legal Opinion, concerning the concept of "Occupational Health." To provide technical guidance on said concept, the Pan American Health Organization (PAHO) defines it as:

"… the promotion and maintenance of the highest degree of physical, mental and social well-being of workers in all occupations through the prevention of health deviations, risk control and the adaptation of work to people, and people to their jobs." [32] The definition provided by this Organization covers aspects that the proponent of file No. 21.236 intends to criminalize, such as risk prevention and the adaptation of the work environment to prevent those from materializing in reality. The concept under discussion is not alien to our domestic legislation, since Article 273 of the Labor Code (reformed by Article 1 of the Law on Workplace Risks, No. 6727 of March 9, 1982) incorporates it into our legal system, which is cited below:

"ARTICLE 273.- Everything related to occupational health is declared of public interest, which aims to promote and maintain the highest level of physical, mental and social well-being of the worker in general; prevent all damage caused to their health by working conditions; protect them in their employment against risks resulting from the existence of agents harmful to health; place and maintain the worker in a job according to their physiological and psychological aptitudes and, in summary, adapt work to man and each man to his task." As can be seen, both the norm intended to be implemented through this Bill and that found in the labor normative body seek to punish the mere omission of situations that violate aspects of occupational health. There is no opposition from our part to punishing the cited conducts, but it is excessive to punish through the state's punitive apparatus the mere exercise of the cited verbs, without these being amalgamated with a concrete danger.

Based on the scant harmfulness represented by the conduct to be incorporated into the legal system, since it only punishes actions without requiring any result, we consider it could have constitutionality problems, because it violates the principle of proportionality and contravenes the principle of harmfulness. Furthermore, as has been pointed out, the regulations of the Labor Code punish said conducts of mere activity adequately and proportionally to the entity of the omission caused.

Before delving into the topic of including Article 144 bis into the Criminal Code as proposed by the Legislator, the following must be taken into account:

"The delimitation of these criminal illicit acts from administrative infractions must start from the principles of fragmentarity and minimum intervention of the criminal response, which leads to a restrictive interpretation when the criminal illicit act does not differ from the administrative one"[33] Hence –in our view– it becomes unnecessary to criminally punish those actions of abstract danger, because an antinomy would exist with the labor legislation that already punishes them, albeit through pecuniary sanctions. Therefore, the recommendation suggested to harmonize the result of the typical verbs found in Bill No. 21.236 will be set forth in the next part of this opinion.

Said position is consistent with the criterion that the Constitutional Chamber has expressed regarding the principle of harmfulness in criminal matters, as well as on the endangerment of the legal right for the creation of crimes, topics that were covered in resolution No. 6410-1996 of 15:12 hrs. on November 26, 1996 (same position reiterated in judgment No. 7034 of 09:39 hrs. on June 16, 1996, and in judgment No. 3641 of 15:56 hrs. on March 4, 2009, both from the same Constitutional Court), from which the following related topics are extracted:

"Through judgment number 0525 at fourteen hours twenty-four minutes on February three, nineteen ninety-three, recognizing the existence of a democratic criminal law in accordance with its dogmatic postulates governing that form of government, it was considered that: 'By constitutionally providing that " private actions that do not harm morals or public order, or that do not harm a third party, are outside the action of the law" -Art. 28- a limit is imposed on the so-called ius puniendi, since an injury or danger to a precisely determined social ethical value must be inherent to each criminal definition; in other words, since it is not enough that a conduct or omission abstractly "fits" into a definition, a significant injury to a legal right is also necessary. Otherwise, we would have criminal conducts even though they do not harm morals or public order or harm a third party.' The implications that the cited judgment entails for criminal-legal life are very significant: first, that a theory of crime based on the principles of the Rule of Law must always tend towards legal certainty, which can only be achieved through the protection of basic legal rights for social coexistence; second, to establish the existence of a crime, the injury to the legal right must not only occur, but must be of such significance as to warrant the activation of the state's punitive apparatus, hence the typical analysis should not merely consist of the study of criminality but must be complemented with an analysis of the anti-normativity of the conduct; third, that Costa Rican constitutional justice has the power to control the constitutionality of criminal norms under the optic of the Magna Carta, adjusting them to legal regularity, thereby ensuring compliance with the aspects of the theory of crime that enjoy constitutional protection." The second part into which the analysis of the norm submitted to the criterion of the Attorney General's Office has been divided is specifically the one that reads: "…, or exposes said persons to toxic substances; in such a way as to endanger their life, health or physical integrity." In this case, a determined or determinable danger to the passive subject is clearly required, thus it is considered a crime of concrete danger, thereby complying with the postulates of criminal norms in a democratic State.

Crimes of concrete danger are defined as those in which:

"The legislator expresses the possibility that certain actions may be dangerous for the protected legal right, leaving it to the interpreter to assess whether or not they actually were in the specific case (ex post facto assessment, evaluating all the circumstances of the event). In these cases, the concrete endangerment of the legal right constitutes the result of the crime."[34] However, for the entire norm proposed by this bill to be one of concrete danger and to eliminate the already-reported drawbacks of the lack of complement, the comma before the phrase "or exposes said persons to toxic substances; in such a way as to endanger their life, health or physical integrity" must be removed. In this way, by making said change, all the actions found in the first factual scenario developed above would be subject to the existence of a concrete danger, such that all conducts of the active subject that, by exposing persons to toxic substances, "… endangers their life, health or physical integrity," would be criminally punished. In this way, the legal operator must make an ex post facto assessment to analyze the concrete endangerment of the legal right.

The foregoing is consistent with Spanish grammar, since we are in the presence of two coordinate clauses, which are defined by the author Myriam BUSTOS ARRATIA as:

"(…) are those independent clauses (that is, they can be analyzed separately, since no subordination relationships exist between them) that are joined by coordinating conjunctions" [35] Coordinate clauses have several categories, but according to the text of File 21.236 we are in the presence of a disjunctive coordinate clause, which, grammatically speaking, does not need to be separated by commas[36]. Hence, the use of the comma before the phrase "… or exposes said persons to toxic substances; in such a way as to endanger their life, health or physical integrity" would only generate interpretive problems when qualifying the result of the crime, so its elimination would clarify the panorama and regularize all conducts as those of concrete danger, making the difficulties of complementing the criminal definition already analyzed disappear.

III.- CONCLUSION After the analysis of the legal aspects that were subjected to the scrutiny of the Attorney General's Office, it can be concluded that:

a. Without conducting an exhaustive review of all the regulations in the legal system that could be applied to complete the criminality of the text proposed in this legislative initiative, the exploration carried out by our Office allows us to reach the conclusion that filling the objective-normative element "violation of workplace risk prevention standards" stands as a problematic component for the legal operator, and even more so for the subjects of the norm. The foregoing does not imply that the search carried out by the Attorney General's Office was absolute nor did it intend to be, but the most emblematic and representative normative instruments of the matter were reviewed and no consistency was found to affirm, undeniably, that workplace risk prevention standards applicable to all labor activities currently exist, in such a way that they could serve as a complement to the blank criminal definition proposed in the bill that draws our attention.

b. In accordance with what the text of the bill proposes, we are in the presence of a criminal definition that is divided into two parts; the first, when the legally obligated person "… omits to provide the necessary means [or] omits to take the pertinent measures so that the workers under their charge perform their activity in adequate safety and hygiene conditions," a factual scenario that is interpreted, by the way it is grammatically inserted into the proposed norm, as a crime of abstract danger. And a second part that begins after the punctuation mark of the comma and the disjunctive conjunction "or" to read: "…, or exposes said persons to toxic substances; in such a way as to endanger their life, health or physical integrity," which we consider to be of concrete danger.

Said conclusion is obtained from the separation of conducts generated by the punctuation mark between both actions, as they are disjunctive coordinate clauses. As noted when this point was covered, in a democratic state of law, the manifestation of the punitive power of the state apparatus must have limits in the creation of criminal norms, and one of these limits falls on the respect for the principle of harmfulness, whose reason for being is the existence of an affectation or at least a genuine endangerment of legal rights, for a conduct to be considered a crime, a position that has been consistently endorsed by our Constitutional Court.

Hence, the suggestion made regarding the elimination of said punctuation mark between the two aforementioned phrases is aimed at endowing all the verbs that form part of the proposed legislative text with the connotation of crimes of concrete danger, such that they would be subject to representing a real danger to the life, health or physical integrity of the passive subject.

It must be indicated that the conducts of mere activity intended to be regulated through this legislative initiative, if not endorsed and converted into Law of the Republic as respectfully suggested, would not be left unprotected by the Costa Rican legal system, since they are contemplated in their abstract danger facet in the labor regulations, but subject to a pecuniary penalty, more in line with the danger they represent.

In this manner, we consider the requested legal criterion to be rendered.

Lic. José Enrique Castro Marín Lic. José Pablo Rodríguez Lobo Prosecutor Director Attorney of the Attorney General's Office JECM/JPRL/viviana [1] MAILER, Mattié (2006). DBCP. El veneno de las transnacionales bananeras. La Economía no deja ver el bosque. Artículos 2002 y 2006. Editorial Libros en Red. Pág. 79.

[2] CHACÓN, Vinicio (2017). Presidente calificó de salvajismo presión a trabajadores durante huracán Otto. Semanario de la Universidad de Costa Rica. https://semanariouniversidad.com/pais/presidente-califico-salvajismo-presion-trabajadores-huracan- otto/. (Consultado en línea el 26 de junio del 2020) [3] Bayer anuncia acuerdo de $10.000 millones con demandantes por herbicida. Semanario de la Universidad de Costa Rica. https://semanariouniversidad.com/mundo/bayer-anuncia-acuerdo- de-10-000-millones-con-demandantes-por-herbicida/. (consultado en línea el 30 de junio del 2020) [4] MORA, Andrea (2019). Caída en exportaciones y polémica por herbicida glifosato levanta roncha entre sector agrícola. https://delfino.cr/2019/05/caida-en-exportaciones-y-polemica-por-herbicida- glifosato-levanta-roncha-entre-sector-agricola. (consultado en línea el 30 de junio del 2020) [5] POMAREDA, Fabiola (2019). Semanario de la Universidad de Costa Rica. https://semanariouniversidad.com/pais/58-empacadoras-y-comercializadoras-de-pina-tuberculos-y-cana- dominan-en-zonas-con-mas-contagio-de-covid-19/?fbclid=IwAR1jRpu2JUHQNMKzZyO5s3Vw- CRbjEuxlWi0y6H-TXqB6l5lo4ZfB5-BXhw. (consultado en línea el 30 de junio del 2020) [6] MAILER. Op. cit. Pág. 79.

[7] https://vozdeguanacaste.com/40-anos-en-la-lucha-las-cicatrices-del-nemagon/ (consultado en línea 12 de mayo 2020).

[8]http://kioscosambientales.ucr.ac.cr/opinion/46-opinion/546-la-gran-tragedia-del-nemagon-en- costa-rica.html (consultado en línea 11 de mayo 2020).

[9] https://vozdeguanacaste.com/40-anos-en-la-lucha-las-cicatrices-del-nemagon/ (consultado en línea 12 de mayo 2020).

[10] "Artículo 1º-El Estado indemnizará a quienes comprueben haber sufrido un daño físico y/o moral objetivo, como consecuencia de haber sido utilizado en el país el producto "1.2 dibromo, 3 cloropropano", conocido como DBCP.

Para los efectos de esta Ley, se entenderán como daño moral objetivo las disfunciones de la personalidad que afecten las relaciones familiares o sociales de la persona, originadas como consecuencia del DBCP y que puedan determinarse por medio de los exámenes psicológicos pertinentes.

Those seeking to obtain this compensation must comply with the provisions of this Law and its Regulation and abide by the measures taken by the technical executing unit referred to in Decreto Ejecutivo N° 28530, of March 2, 2000.” [11] “Article 3º-For the purposes of this Law, the following categories are established:

1. Being or having been, during the period between 1967 and 1979, the spouse of a worker to whom the INS has recognized the right to compensation, due to having been affected by the use of DBCP.

2. Being a child, born in the period 1967-1979, of a worker to whom the INS has recognized the right to compensation, due to having been affected by the use of DBCP.

3. Being the common-law partner (compañera) of a worker or the common-law partner (compañero) of a worker to whom the INS has recognized the right to compensation, due to having been affected by the use of DBCP, provided that the relationship occurred between 1967 and 1979.

4. Having been a worker during the period 1967-1979 for a banana company that used DBCP, to whom the INS has not recognized the right to compensation, due to having been affected by the use of DBCP and who cannot file the compensation claim based on the labor risk legislation.

5. Having been a worker at the Los Diamantes experimental station during the period from 1967 to 1979, to whom the INS has not recognized the right to compensation, due to having been affected by the use of DBCP.” [12] “Article 14.-The parameters for establishing the compensation are as follows:

• a)When only objective moral damage (daño moral objetivo) is proven, the compensation amount may not exceed forty percent (40%) of the amount indicated in the final paragraph of this Article.
• b)When only physical damage (daño físico) is proven, the compensation amount shall be as follows:

1. In the cases of categories 1, 2, and 3 of Article 3, the compensation amount may not exceed sixty percent (60%) of the amount indicated in the final paragraph of this Article.

2. In the cases of categories 4 and 5 of Article 3, the compensation amount shall be equal to the amount that the INS must pay, in application of the labor risk legislation.

The total compensation amount recognized in accordance with this Law shall be greater than the sum of six hundred eighty-three thousand colones (¢683,000.00), determined according to the actuarial study prepared by the INS, which considered the salary earned by the banana workers calculated at present value. This amount must be indexed according to the consumer price index, determined by the Instituto Nacional de Estadística y Censos, from the date of entry into force of this Law until the date on which the respective compensation payment is made effective to each affected person.” [13] MAILER. Op. cit. Pág. 79.

[14] MORA SOLANO, Cindy (2013). Agroquímicos y sufrimiento ambiental: Reflexiones desde las ciencias sociales. Anuario de Estudios Centroamericanos. Vol. 39. Pp. 211-232 https://www.jstor.org/stable/43871236?seq=1 (consultado en línea 11 de mayo 2020).

[15] GONZÁLEZ CAMPO, Eleuterio (2016). Derecho Penal Parte Especial. 2da Edición. Editorial Universitaria Ramón Areces S.A. Madrid. Pág. 548.

[16] https://www.ilo.org/global/standards/subjects-covered-by-international-labour- standards/occupational-safety-and-health/lang--es/index.htm (En línea, consultado 21 de febrero de 2020) [17] BECK, Ulrich. (2006). La Sociedad del Riesgo. 1era Edición. Editorial Planeta: Paidós Esenciales. Barcelona. Pág. 30.

[18] ROXIN, Claus (2013). La Teoría del Delito en la Discusión Actual. Lima. Editorial Jurídica Grijley. Pág. 92.

[19] GONZÁLEZ CAMPO, Eleuterio. Op. cit. Pág. 549.

[20] GONZÁLEZ CUSSAC, J. L (2016). Derecho Penal Parte Especial. Editorial Tirant Lo Blanch. Valencia, Pág. 540.

[21] Ibídem. Pp. 529-530.

[22] The third governing verb of the provision (“exposing workers to toxic substances.”) does not require the express and necessary concordance with the expression “…anyone who, in violation of the workplace risk prevention regulations…”, given that by decision of the proposing legislator that dependency is not expressed in the provision under discussion.

[23] In the same sense, see voto N° 1085-2007 of 3:00 p.m. on September 25, 2007 of the Tribunal de Casación Penal de San José, as well as the resolution of the Sala Tercera of the Corte Suprema de Justicia, N° 1824-2014 of 10:25 a.m. on November 13, 2014.

[24] https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312315 (consulted on 04-08-2020).

[25]https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312329 :NO (consulted on 04-08-2020).

[26] https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312315 (consulted on 04-08-2020).

[27] https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:11310:0::NO:11310:P11310_INSTRUMENT_ID:312329:NO. (consulted on 04-08-2020).

[28] “Those who, in violation of workplace risk prevention regulations and being legally obligated, do not provide the necessary means for workers to perform their activity with adequate safety and hygiene measures, such that they do not thus seriously endanger their life, health, or physical integrity, shall be punished with prison sentences of six months to three years and a fine of six to twelve months.” [29] SALAZAR RODRÍGUEZ, Luis Alonso (2006). El dolo en los delitos de peligro. 1era Edición. Editorial Continental. San José. Pág. 57.

[30] LEANDRO CARRANZA, Hans Roberto. (2011). Delito de Peligro Abstracto: Nuevos desafíos para la teoría del delito. 1era Edición. Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. San José, Pp. 45-46.

[31] “Article 398.- The violating parties referred to in Article 399 of this Code shall be sanctioned with a fine, according to the following table:

• 1)From one to three monthly base salaries.
• 2)From four to seven monthly base salaries.
• 3)From eight to eleven monthly base salaries.
• 4)From twelve to fifteen monthly base salaries.
• 5)From sixteen to nineteen monthly base salaries.
• 6)From twenty to twenty-three monthly base salaries. (Thus reformed by Article 2 of Ley N° 9343 of January 25, 2016, "Reforma Procesal Laboral.") [32] https://www.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&id=1527:workers-health- resources&Itemid=1349&limitstart=2&lang=es (online, consulted on 21-02-2020).

[33] GONZÁLEZ CUSSAC, J.L. Op. cit. Pág. 529.

[34] SALAZAR RODRÍGUEZ, Luis Alonso. Op. cit. Pág. 58.

[35] BUSTOS ARRATIA, Myriam (1981). La Puntuación al alcance de todos. Editorial Universidad Estatal a Distancia. San José. Pág. 72.

[36] Op. cit. Pág. 73.

Opinión Jurídica : 142 - J del 23/09/2020 23 de setiembre de 2020 OJ-142-2020 Licenciada Daniela Agüero Bermúdez Jefa de Área, Comisiones Legislativas VII Departamento de Comisiones Legislativas Asamblea Legislativa Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, nos referimos a su oficio número AL-C21236-439-2019 de fecha 30 de Julio de 2019, mediante el cual nos solicita emitir criterio en relación con el proyecto legislativo N° 21.236, denominado “Adición de un artículo 144 bis al Código Penal, Ley N° 4573 de 04 de mayo de 1970 y sus Reformas. Ley para sancionar la exposición dolosa de personas trabajadoras a situaciones de peligro”.

Antes de brindar respuesta a la petición que nos fue remitida, debemos indicar el alcance que tiene este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante, cuando lo que se nos solicita es externar un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la tarea promulgadora de leyes que desarrolla dicho Poder de la República, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige. Sin embargo, con el fin de colaborar con esa Honorable Comisión, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, este pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

I. Propósito del Proyecto

El Proyecto de Ley Expediente 21.236 pretende crear una norma penal que sancione el incumplimiento, por parte de los patrones/empleadores, de proveer a sus subalternos de los medios idóneos que garanticen su seguridad y salubridad en el desempeño de la contraprestación de la relación jurídico- laboral, así como procura castigar a aquellos empleadores que pongan en peligro la vida, la salud o la integridad física de sus trabajadores, al exponerlos al contacto o uso de sustancias tóxicas.

El proponente motiva la iniciativa legal en los devastadores daños físicos, morales y hasta psicológicos que fueron ocasionados por las empresas bananeras, alrededor de los años 60’s y 70’s, a empleados costarricenses y a sus familias, ya que obligaron a sus trabajadores, sin utilizar ninguna medida de seguridad o prevención, a usar el nematicida dibromocloropropano (DBCP), también conocido como “nemagón” o “fumazone”.

El DBCP era utilizado para eliminar agentes invasivos exógenos que se encontraban en las plantas del banano y a su vez, servía de fertilizante para las cosechas. Además, es de muy lenta descomposición orgánica, ya que puede permanecer en las diversas capas del suelo alrededor de 80 a 200 años, sin perder su capacidad contaminante.[1] Asimismo, el proponente expone en forma acertada como ejemplo, que no es la única forma en que un empleador expone en forma dolosa a un empleado a un riesgo no permitido; prueba de ello fue lo acontecido el 24 de noviembre de 2016 durante la alerta roja decretada por la Comisión Nacional de Emergencias (CNE), con motivo del huracán “Otto”, ya que a pesar de lo devastador de dicho fenómeno natural, muchos de los trabajadores de las zonas agrícolas del norte y el Caribe del país fueron obligados por sus patrones a desarrollar sus labores habituales, durante las condiciones tempestuosas del clima. Dicha actuación de los empresarios de esas regiones tuvo tal magnitud que, según el Semanario de la Universidad de Costa Rica, el presidente en ejercicio para esa época, Luis Guillermo Solís, se comunicó con los empresarios de las zonas destacadas anteriormente solicitándoles vehementemente que dejaran a sus empleados resguardarse en la forma prescrita por la CNE. El mandatario declaró en ese momento que era “…una afectación inminente a la vida de las personas, obviamente por razones de respeto a esas personas y a la ciudadanía, los empresarios deben garantizar que se atiende (sic) los llamados del gobierno, al igual que cualquier otra entidad pública.” [2] En un sentido similar y con la intención de ampliar el ámbito de aplicación de la norma propuesta a temas más actuales, hacemos dos acotaciones igualmente válidas a las planteadas por el proponente. El primero, lo representa el herbicida de marca “Roundup” distribuido desde 1970 por Monsanto, compañía que fue comprada por Bayern en 2019. Dicho químico está compuesto por glifosato y se le han atribuido propiedades cancerígenas, motivo por el cual la empresa Bayern ha preparado una partida para indemnizar personas en Estados Unidos que asciende a más de diez mil millones de dólares.[3] Lo destacable de este acontecimiento, es que dicho herbicida es de uso en nuestro país.[4] Hay otra situación no menos importante y reciente, que fue la acaecida en la zona Huetar Norte durante la actual pandemia por el COVID-19, ya que los trabajadores de empresas empacadoras y productores de diversas frutas y vegetales, obligaron a sus empleados a trabajar sin importar que se hubiera decretado, por parte del Ministerio de Salud, una alerta naranja por el alto riesgo de contagio del citado coronavirus.[5] Con la legislación que cuenta actualmente nuestro país, todos los casos recientemente relatados quedarían impunes a nivel penal, de ahí la importancia de una política criminal que tutele la dignidad, salud y derecho al trabajo de todos los empleados del país.

Lo anterior, nos permite concluir que el espíritu de la norma que se pretende implementar a nuestro ordenamiento, mediante el Proyecto de Ley 21.236, además de tener un contenido histórico, busca eliminar el estado de indefensión a que son expuestos los trabajadores en forma dolosa, relativo a circunstancias de riesgo y peligro en su esfera laboral y que, en caso de que se dieran esas ende, es menester acotar que el delito propuesto tiene una finalidad de prevención general positiva y negativa, aportando al aparato punitivo elementos disuasorios para empleadores que explotan un riesgo y que utilizan a personas en dicha actividad, buscando que las empresas cumplan con las medidas idóneas de seguridad y se resguarde la integridad de la parte más débil de la relación jurídico laboral: los trabajadores y trabajadoras.

II. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

A.- Breves prolegómenos.

1.- Antecedentes Internacionales.

El autor Mattié MAILER[6] destaca cinco momentos relevantes en la historia del Nemagón en Estados Unidos, señalados a continuación:

a. Fue creado a mediados del siglo pasado en los Laboratorios de Dow Chemical & Shell Oil Company.

b. Se registró en 1961 en la Administración de Drogas y Alimentos estadounidense (FDA por sus siglas en inglés). En el mercado se conocía por sus nombres comerciales “Nemagón” y “Fumazone”.

c. En 1975 la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA por sus siglas en inglés), consideró al DBCP como un sospechoso agente cancerígeno, al tiempo que comenzaron a hacerse evidentes sus consecuencias sobre los trabajadores, que permanecían expuestos a este producto.

d. En 1977 aparecieron varios casos de esterilidad entre empleados que fabricaban Nemagón en California. Se prohibió entonces su uso y se paralizó preventivamente la comercialización.

e. Finalmente, el producto se retiró del mercado estadounidense en 1979.

2.- Antecedentes Nacionales.

En Costa Rica se empezó a utilizar el dibromocloropropano (DBCP) por parte de las transnacionales bananeras, alrededor del año 1967, a pesar de que ya existían estudios de la Universidad de California que indicaban una potencialidad tóxica a la exposición al nematicida. En nuestro país se prolongó su uso indiscriminado hasta 1979, sin ningún tipo de protección de quienes estuvieron Por su parte, Carlos Arguedas Mora, afectado por el Nemagón, en un artículo publicado por la Universidad de Costa Rica brinda su testimonio sobre la inexistencia de las medidas de seguridad para trabajar con el dibromocloropropano (DBCP); se transcribe literalmente de seguido:

“Resultó que los utensilios consistían en bombas fumigadoras y el agroquímico, porque nunca se nos suministró ningún material de protección. Primeramente se aplicó con spray, o sea, con cañerías. Los trabajadores teníamos que caminar por el área aplicada, cambiando y limpiando boquillas. Otros tenían que recorrer el área donde todo estaba impregnado por el agroquímico, que desconocíamos, y que tenía un olor insoportable.” [8] En el mismo sentido, Martín Gómez, otro sobreviviente del Nemagón, señala:

“Yo trabajaba toda la semana. Me tocaba preparar el químico y menearlo con un palo, era como una leche pero era tremendo, eso olía como muy fuerte y uno se mareaba” [9] En razón de los daños ocasionados por el uso del dibromocloropropano (DBCP) y con el propósito de indemnizar a las personas afectadas, en nuestro país se aprobó la Ley 8130 del 06 de setiembre del 2001, denominada: “Ley para la determinación de beneficios sociales y económicos para la población afectada por el DBCP".

El artículo 1° establece el propósito de dicho cuerpo normativo, reconociendo un derecho al resarcimiento por el daño moral objetivo y el físico, todos sufridos como consecuencia a la Asimismo, el citado cuerpo normativo en su artículo 3°, define quienes son los beneficiarios de estas indemnizaciones y compensaciones.[11] Por su parte, el artículo 14 ídem, detalla la forma en que se realizará el pago de los daños sufridos a los sujetos listados taxativamente en el guarismo tercero supra citado.[12] De la normativa citada, se puede interpretar que las indemnizaciones fueron asumidas por cuenta del Instituto Nacional de Seguros, sin que se tenga certeza si las empresas involucradas en el uso indebido del dibromocloropropano (DBCP) corrieron con alguna suerte de indemnización, en favor de los empleados bananeros afectados.

3.- Consecuencias en la salud por el uso indebido del Nemagón.

La exposición del ser humano al dibromocloropropano (DBCP), ya sea en su contacto directo o mientras este permanecía en el aire, ocasiona los siguientes efectos:

“… Entre las mujeres afectadas, contaminadas muchas al ingresar en plantaciones parar llevar comida a sus maridos y otros familiares, se presentaron casos de abortos frecuentes y cáncer de útero y mamas. Entre los hombres se ha comprobado aplasia de célula germinal (imposibilidad de producir espermatozoides). Se han dado también casos de cáncer estomacal, riñones, duodeno y testículos.” [13] En un sentido similar, la autora SOLANO MORA amplía el espectro de los daños que provoca el uso del Nemagón, aportando la cita de las siguientes afecciones físicas y psicológicas:

“Afectaciones en la piel, en las articulaciones, problemas de la vista, dolores de cabeza, abortos en las mujeres, pero también, cambios en las relaciones familiares, rupturas en las relaciones de pareja, dificultades para establecer relaciones de pareja, producto fundamentalmente de la esterilidad masculina, y procesos de estigmatización hacia los hombres afectados por el nemagón, son algunas de estas consecuencias, que han señalado quienes participaron en la investigación.” [14] 4.- Antecedentes doctrinarios.

a.- Sobre el riesgo permitido.

La criminogénesis que da vida a este tipo de proyectos de ley, tiene fundamentos de índole económico, ya que los empresarios y/o patrones buscan maximizar el lucro a costa de los empleados, omitiendo erogaciones económicas que procurarían reducir los problemas de un entorno real o potencialmente peligroso, exigiendo a aquellos trabajar en circunstancias calificadas como de riesgo o sin cumplir con las medidas de protección necesarias.

Para justificar el propósito de la iniciativa legal que nos atañe, se debe partir del siguiente aspecto toral:

“El contrato de trabajo descansa sobre una situación asimétrica, porque el empleador/empresario se encuentra en una situación más fuerte que el trabajador/empleado” [15] Es menester reconocer que en la relación jurídico-laboral el empleado es la parte más débil de la misma, dado que el empleador tiene dentro de sus facultades la posibilidad de dar órdenes las cuales deben, en principio, ser acatadas por su contraparte. Asimismo, existe una dependencia económica por parte del trabajador, quien presta su fuerza laboral a cambio de una remuneración y con ello, se obtención de tal retribución.

Según la Organización Internacional del Trabajo, las cifras de accidentes en el ámbito laboral son alarmantes, según se destaca a continuación:

“De conformidad con las estimaciones globales más recientes de la OIT, cada año se producen 2,78 millones de muertes relacionadas con el trabajo, de las cuales 2,4 millones están relacionadas con enfermedades profesionales. Además del inmenso sufrimiento que esto causa a los trabajadores y sus familias, los costes económicos que ello conlleva son enormes para las empresas, los países y el mundo en general. Las pérdidas relacionadas con las indemnizaciones, las jornadas laborales perdidas, las interrupciones de la producción, la formación y la readaptación profesional, y los costes de la atención sanitaria representan alrededor del 3,94 por ciento del PIB mundial. Para los empleadores, esto se traduce en costosas jubilaciones anticipadas, pérdida de personal cualificado, absentismo y altas primas de seguro. Sin embargo, estas tragedias podrían evitarse con la adopción de métodos racionales de prevención, notificación e inspección. Las normas de la OIT sobre seguridad y salud en el trabajo proporcionan a los gobiernos, empleadores y trabajadores los instrumentos necesarios para desarrollar tales métodos y garantizar la máxima seguridad en el trabajo.”[16] Lo anterior, es congruente con los postulados de la “sociedad del riesgo” [17], que implica una gran cantidad de actividades que llevan a cabo los seres humanos que viven en comunidad, y que requieren de un mínimo de riesgo para avanzar en los diferentes índices de crecimiento, pero ese riesgo debe mantenerse dentro de los márgenes de lo que se conoce como el “riesgo permitido”.

Para el caso consultado a nuestra Oficina, se parte de que hay unas relaciones jurídico-laborales más riesgosas que otras, pero por la incidencia que tienen en el desarrollo de la vida en sociedad no pueden eliminarse, sino que deben ubicarse dentro del rango del riesgo permitido para ser así avaladas.

Como respuesta al problema planteado, el autor alemán Claus ROXIN, con un especial énfasis del tratamiento del riesgo en el derecho penal, acota lo siguiente:

“Existe un momento donde una determinada actividad deja de estar dentro el riesgo permitido y trasciende a la creación de riesgo o el incremento del riesgo permitido, que por encontrarnos en la vida en sociedad, ese riesgo es valorado y tutelado para alcanzar el rango de bien jurídico. No todos los bienes jurídicos merecen la protección del derecho penal, sino que, solo aquellos que sean penalmente relevantes. Partiendo de lo indicado anteriormente, se puede decir que es necesaria la categorización de un bien jurídico que sea penalmente relevante, para que el aparato penal pueda brindarle su protección ante cualquier peligro o lesión. Si el derecho penal quiere proteger bienes jurídicos contra afecciones realizadas por seres humanos, esto solamente es posible prohibiendo la creación de riesgos no permitidos para la existencia de bienes jurídicos, y considerando como injusto penal, bajo la forma de afección de bienes jurídicos, la realización de tales riesgos en contra de la prohibición. Entonces las acciones típicas son siempre afecciones de bienes jurídicos bajo la forma de la realización de un riesgo no permitido creado por los seres humanos”[18] Partiendo de lo señalado por el citado jurista alemán, no todas las actividades que conllevan “riesgos no permitidos” o bien, aquellas que implican “incrementos del riesgo permitido” deben ser sancionadas por el derecho penal, sino sólo aquellas que afecten la existencia de los bienes jurídicos -principio de lesividad-; de ahí que el objeto de tutela del aparato punitivo estatal debe circunscribirse sólo a regular penalmente conductas en forma residual -principio de subsidiariedad-, que afecten verdaderamente bienes jurídicos relevantes, para no caer en ideologías tales como los discursos de emergencia o el populismo punitivo.

Una vez asentada en forma ligera qué es la “sociedad del riesgo” y cuál es el tratamiento que se le debe dar desde el Derecho Penal, mediante la “doctrina del riesgo permitido”, es menester identificar cuál es el bien jurídico que se pretende tutelar mediante la presente propuesta legislativa.

b.- Sobre los bienes jurídicos tutelados por la norma propuesta (antijuridicidad material).

Para el proyecto que nos atañe, es evidenciable la existencia de un delito pluriofensivo, ya que pretende proteger “los derechos de los trabajadores a la libertad y seguridad, a la igualdad jurídica, a la dignidad personal y a la seguridad e higiene en el trabajo.” [19] Buscando categorizar dicho bien jurídico, acotamos lo expuesto por el autor GONZÁLEZ CUSSAC, cuyo aporte se transcribe a continuación:

“La idea de la “seguridad e higiene en el trabajo” -incoada por un sector doctrinal- solo puede ser aceptada en la medida en que se asuma que con dicha expresión se refleja un bien jurídico institucionalizado o espiritualizado, que no se tutela como un bien jurídico autónomo o propio, sino en la medida en que va referido a genuinos bienes jurídicos individuales o individualizables, como lo son la vida, la salud o la integridad física de los trabajadores”[20] Esto responde a una tendencia jurídico-penal denominada como “derecho penal del trabajo”, la cual consiste en:

“Derecho penal del trabajo, concebido como aquel sector del Derecho penal con entidad propia que está constituido por normas que ocupan de la tutela de los derechos de los trabajadores referentes a sus relaciones individuales y colectivas de trabajo (…) alude a un bien jurídico categorial común, que gira en torno a los derechos propios nacidos de la relación laboral, o sea, a las condiciones de trabajo, sindicación, seguridad social, etc. Dicho de otro modo, se protege la indisponibilidad contractual “in peus” de los derechos de los trabajadores reconocidos por las leyes, sin perjuicio de reconocer la existencia de bienes jurídicos más específicos en cada una de las concretas figuras delictivas.” [21] Normas como la sugerida mediante el presente proyecto de ley, ya se han venido implementando a nivel del derecho comparado, prueba de esto es el artículo 316 del Código Penal de España, citado textualmente de seguido:

“Artículo 316. Los que con infracción de las normas de prevención de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan así en peligro grave su vida, salud o integridad física, serán castigados con las penas de prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses.” De ahí que, siguiendo una sana tendencia de otros países, la propuesta normativa deviene en trascendental y tiene completo interés actual para ser incorporada al Ordenamiento Jurídico Penal, sirviendo como un baremo de la prevención general positiva y negativa para todos aquellos empleadores que lucran mediante el uso de potencial humano en sus actividades riesgosas.

B.- Planteamiento jurídico (básico) del proyecto.

La propuesta legislativa busca resolver el problema planteado mediante el añadido de un artículo 144 bis en el Código Penal de 1970, que se transcribe de seguido:

“Artículo 144 bis- Exposición de trabajadores a situación de peligro. Se impondrá pena de prisión de seis meses a tres años, a quién, con infracción de las normas de prevención de riesgos del trabajo y pese a estar legalmente obligado, omita facilitar los medios necesarios o tomar las medidas pertinentes para que las personas trabajadoras bajo su cargo desempeñen su actividad con las condiciones de seguridad e higiene adecuadas, o exponga a dichas personas a sustancias tóxicas; de forma que ponga en peligro su vida, su salud o su integridad física, siempre que no se configure un delito de mayor gravedad.” El guarismo propuesto, al ser analizado bajo los postulados de la teoría del delito ofrece:

- Un sujeto activo que sería el que está “legalmente obligado” (es decir, debe existir una previsión legal previa), siendo de entrada un delito que requiere ser realizado de propia mano. El actuar de este debe ser a título de dolo.

- Un sujeto pasivo, que es la contraparte en la relación jurídico-laboral o sea, el trabajador/empleado.

- Otros aspectos importantes a destacar son los elementos objetivos normativos, como lo son el estar “legalmente obligado”, siendo un delito especial propio, de manera que se necesita de ese vínculo legal para poder ser el sujeto activo. Se entiende por ser “legalmente obligado” a aquel que las leyes le atribuyan una obligación. Es interesante que el proyecto no se decante por definir al patrón o empleador como el sujeto activo (al igual que la legislación española), sino que prefiere una indicación más neutra, abarcadora de las diversas formas modernas en que hoy se materializan las estructuras comerciales o societarias, en las que unos estamentos se encargan de reclutar personal, siendo otras personas físicas o jurídicas quienes dan la cara y proceden al pago de los salarios.

- Además de lo recién citado, reviste de gran importancia dentro de la tipicidad objetiva del texto del proyecto lo siguiente: “… los medios necesarios o las medidas pertinentes para que las personas trabajadoras a su cargo” y “… las normas de prevención de riesgo del trabajo”. “Los medios necesarios o medidas pertinentes” en materia laboral, a pesar de ser un término jurídico indeterminado, se puede entender como todas las acciones e implementaciones que deben llevar a cabo los empleadores u obligados legalmente, para resguardar la integridad y salud de sus empleados. Sobre “las normas de prevención de riesgo de trabajo”, estas son concebidas como el conjunto de reglas específicas para el ejercicio de una determinada actividad, que sirven como parámetros mínimos para atenuar los efectos perniciosos del riesgo socialmente permitido en el ejercicio de una contraprestación de naturaleza laboral, que por seguridad jurídica deben ser emitidas en la forma y medios documentalmente establecidos por el ordenamiento (este último elemento merecerá un comentario más adelante de la presente opinión).

- A su vez, en la primera parte de la norma propuesta se pretende atribuir una consecuencia jurídica a una omisión del sujeto activo (“omitir”), verbo que se complementa mediante las frases “omitir facilitar los medios necesarios” y “omitir tomar las medidas”; que a su vez requiere para el encuadre fáctico que se cumpla el resto de este postulado: “… para que las personas bajo su cargo desempeñen su actividad con las condiciones de seguridad e higiene adecuadas”.

- La segunda parte de la norma, busca sancionar la acción de aquel que “exponga” al sujeto pasivo a “sustancias tóxicas”, verbo condicionado a un peligro concreto, sea que “ponga en peligro su vida, su salud o su integridad física”.

A continuación, se emitirán las observaciones sobre la norma sometida a escrutinio de la Procuraduría General.

C.- Observaciones puntuales.

1.- Sobre la norma penal en blanco incorporada en el texto normativo del proyecto.

La tipología penal bajo estudio inicia su estructura, luego de señalar la pena a imponer, con la palabras, para que el delito que se está diseñando se entienda completo y pueda ser aplicado a los destinatarios de esta norma, el infractor debe adecuar su conducta a alguno o algunos de los verbos rectores (“omitir facilitar los medios necesarios”) u (“omitir tomar las medidas pertinentes.” )[22] y luego, con esa conducta subjetiva, debe infraccionar o incumplir alguna de las normas de prevención de riesgos de trabajo.

En esa inteligencia, nos hallamos frente a lo que la doctrina desde antaño ha denominado como las “normas penales en blanco”, entendiéndose por tales aquellas cuya descripción normativa no está completa y deben hallar su complemento en normativa de igual rango (otra disposición legal) o incluso, en normativa de orden inferior (llámese reglamentos o disposiciones emanadas del Poder Ejecutivo, como suelen ser los decretos ejecutivos).

El tema de la existencia de las normas penales en blanco en nuestro sistema punitivo y su completa conformidad con el estándar constitucional, quedó zanjado desde la emblemática resolución de la Sala Constitucional N° 1876-1990 de las 16 hrs. del 19 de diciembre de 1990, donde se cuestionaba la remisión que hacia el entonces artículo 394 del Código Penal a reglamentación inferior.[23] Sobre el particular dijo en esa ocasión nuestro Tribunal de la materia que:

“II.- El principio de legalidad exige, para que los ciudadanos puedan tener conocimiento sobre si sus acciones constituyen o no delito, que las normas penales estén estructuradas con precisión y claridad, lo que se complica en los casos en que no todos los elementos del tipo se encuentran en la misma norma, a ello se conoce como legislación incompleta, problema que en doctrina se estudia bajo la doctrina de "leyes penales en blanco", denominación bajo la que se analiza el problema causado por la no plenitud del tipo; sea cuando se necesita recurrir a otra norma de igual, superior o inferior rango, para lograr el tipo totalmente integrado…. IV.- De los puntos hasta ahora analizados tenemos que en cuanto a delitos y penas se refiere, en nuestro marco constitucional existe reserva de ley, sea que en esa materia sólo está permitido el actuar de los Poderes Legislativo y Ejecutivo por medio de leyes formales, pero a su vez que la técnica legislativa ha aceptado como válida y necesaria la utilización de normas penales no completas, para fijar los tipos penales, las que logran su plena integración el relacionárseles con otras, aún de menor rango, dentro de éstas los reglamentos…. Contestando las cuestiones que al inicio de estas consideraciones se planteó la Sala, es posible concluir que sí resulta posible completar una norma penal por medio de un reglamento, siempre que al hacerlo el Poder Ejecutivo se mantenga dentro de su esfera propia de competencia y que la ley que remite establezca con suficiente claridad los presupuestos de su punibilidad, así como la clase y extensión de la pena; el establecer si ello se cumple debe hacerse en cada caso.” (asimismo, véase más recientemente la resolución de la misma Sala N°10.160-2020 de las 10:15 hrs. del 3 de junio del 2020).

En virtud de lo destacado supra, nos obliga a realizar una exégesis –que no es necesariamente exhaustiva- para comprobar si el elemento normativo complementario del tipo, inserto en la frase “normas de prevención de riesgos del trabajo”, es posible hallarlo dentro del ordenamiento jurídico, para poder así afirmar la completud del tipo penal analizado.

Para empezar con dicha determinación, se toma como punto de partida lo estipulado en el artículo 68 del Código de Trabajo (Ley N° 2 del 02 de agosto de 1943), que se cita a continuación:

“ARTICULO 68.- El reglamento de trabajo podrá comprender el cuerpo de reglas de orden técnico y administrativo necesarias para la buena marcha de la empresa; las relativas a higiene y seguridad en las labores” (lo destacado es nuestro).

Sin pretender llegar a una conclusión con un solo cuerpo normativo –pero también sin demeritar su trascendencia-, puede verse en la anterior norma que el implementar disposiciones relativas a la higiene y la seguridad de las labores en un reglamento de trabajo, es un aspecto facultativo, de manera que solo se podría utilizar el citado guarismo para complementar la tipicidad objetivo- normativa que viene en la propuesta legislativa, en aquellos entornos laborales que cuenten dentro de su reglamento de trabajo con disposiciones que abarquen los citados tópicos.

Es importante acotar que, sobre el tema de la salud ocupacional, el Código de Trabajo creó el Consejo de Salud Ocupacional mediante el artículo 274 (reforma incluida con el artículo 1º de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 de 9 de marzo de 1982). Por medio del citado numeral, se crean las competencias de dicho ente, el cual está adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como un órgano técnico.

Dentro de las competencias del citado ente, están –entre otras-: “(…) c. Promover las reglamentaciones necesarias para garantizar, en todo centro de trabajo, condiciones óptimas de salud ocupacional (…) Preparar manuales, catálogos y listas de dispositivos de seguridad y de equipo de protección personal de los trabajadores, para las diferentes actividades (…)”.

Según lo prescrito por esta norma, la competencia de dicho ente es de carácter aspiracional, y esto se representa en el uso del verbo “promover”, por lo que sería competencia de dicho ente la acción de propulsar, en la medida de lo posible, la creación de estándares mínimos para garantizar la salud y la higiene de los entornos laborales a nivel general; pero, nuevamente, la norma penal en blanco solo se completaría en los supuestos en que dichas reglamentaciones se encuentren detalladas.

Tomando como hipótesis las motivaciones del proponente en el texto del proyecto sometido a estudio, concerniente al uso de químicos en actividades agropecuarias sin contar con los implementos de seguridad que garanticen la salud de los trabajadores, nos abocaremos a estudiar la normativa emitida por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) con el propósito de analizar de qué forma se ha referido a los aspectos de comentario. Para realizar la labor descrita, se hará mención de dos convenios internacionales de dicho Organismo Transnacional cuales son: el Convenio sobre el uso de químicos de 1990 (número 170)[24] y el Convenio sobre la seguridad y la salud en la agricultura del 2001 (número 184)[25].

En el caso del primer convenio mencionado, que no ha sido ratificado por Costa Rica,[26] se puede aseverar que su naturaleza programática busca resguardar la salud de los empleados que están en contacto con productos químicos, en varias de sus labores, abarcando desde la utilización hasta el almacenamiento. El artículo 4° de dicha convención nos plantea un supuesto digno de mención, relativo al tema de químicos empleados a nivel laboral, en el sentido de que todo país miembro debe hacer una consulta con las organizaciones más representativas para discutir políticas sobre la utilización de estos productos. Por otra parte, el artículo comentado debe concatenarse con el artículo 6° ídem, ya que este último propone que la autoridad competente o los organismos aprobados o reconocidos por la autoridad competente, deben elaborar los criterios y sistemas técnicos para determinar la clasificación de los productos químicos.

Se cita en lo conducente:

“De conformidad con la normas nacionales o internacionales, deberán establecer sistemas y criterios específicos apropiados para clasificar todos los productos químicos en función del tipo y del grado de los riesgos físicos y para la salud que entrañan, y para evaluar la pertinencia de las informaciones necesarias para determinar su peligrosidad.” Sobre el tema de la exposición y control operativo, regulado en los artículos 12 y 13 respectivamente del convenio citado supra, la misma Convención plantea un escenario donde los empleadores deben velar por el cumplimiento de las normas técnicas en la manipulación de los químicos, tales como el uso de estos dentro del límite establecido por las autoridades y en respeto del medio ambiente, pero sin hacer detalle de las gestiones o acciones específicas que se deben realizar. Como es común en la mecánica de las Convenciones, dichas normas sólo sirven de marco de referencia para el desarrollo posterior, por parte de las autoridades competentes, a nivel nacional, ampliando y concretizando su contenido, debiendo ser completadas por la normativa que se promulgue a nivel interno para cumplir con esa tarea.

Por otra parte y en una forma muy similar, el segundo instrumento normativo internacional sometido a escrutinio en la presente opinión, es el Convenio sobre la seguridad y la salud en la agricultura del 2001 (número 184), que tampoco ha sido ratificado por Costa Rica[27]. Dicho Instrumento internacional atiende a la naturaleza de los instrumentos nacionales, al brindar recomendaciones para tomar en cuenta en los países signatarios que desarrollen actividades agrícolas, las cuales se plasman en su artículo 4° a manera de criterios aspiracionales, específicamente cuando indica:

“A la luz de las condiciones y la práctica nacionales, y previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores interesadas, los Miembros deberán formular, poner en práctica y examinar periódicamente una política nacional coherente en materia de seguridad y salud en la agricultura. Esta política deberá tener por objetivo prevenir los accidentes y los daños para la salud que sean consecuencia del trabajo, guarden relación con la actividad laboral o sobrevengan durante el trabajo, mediante la eliminación, reducción al mínimo o control de los riesgos inherentes al medio ambiente de trabajo en la agricultura. 2. Con este fin, la legislación nacional deberá:

(a) designar a la autoridad competente responsable de la aplicación de esa política y de la observancia de la legislación nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo en la agricultura; (b) definir los derechos y obligaciones de los empleadores y los trabajadores en relación con la seguridad y la salud en el trabajo en la agricultura, y (c) establecer mecanismos de coordinación intersectorial entre las autoridades y los órganos competentes para el sector agrícola, y definir sus funciones y responsabilidades teniendo en cuenta su carácter complementario, así como las condiciones y prácticas nacionales.” En otros artículos del convenio supra citado, si bien se tocan temas de ergonomía y maquinarias –artículos 9° y 10°-, manipulación y transporte de materiales –artículo 11-, gestión racional de productos químicos -artículo 12- e instalaciones -artículo 15-, todos hacen una remisión al desarrollo de legislación interna por parte de la autoridad competente.

Del análisis de estos convenios, que no han sido ratificados por nuestro país, se puede concluir que tampoco aportan una solución para llenar el contenido del elemento objetivo-normativo no esencial al que nos hemos venido refiriendo (“las normas de prevención de riesgos”), ya que la intención de aquellos es servir de marco para una acción determinada, sin concretizar medidas precisas, quedando supeditados a que las autoridades competentes desarrollen los contenidos aplicables a los casos domésticos concretos.

El propósito de mencionar y desarrollar algunos artículos de los citados textos normativos, es para reseñar que, si bien la norma propuesta es en su construcción constitucionalmente viable, el elemento objetivo-normativo de “las normas de prevención de riesgos de trabajo” que tiene la función de completar el tipo penal, no es muy pacífico de llenar en forma unívoca, de tal manera que puede extender su ámbito de aplicación el texto normativo para todos los supuestos que se analizan, ya que el mismo sólo sería aplicable para actividades que tengan directrices o normas relacionadas a la higiene, salud y seguridad.

Para que el artículo 144 bis propuesto en el presente proyecto de ley no tenga ningún problema de aplicación, por parte de los diversos operadores del derecho, debe existir un catálogo de “normas de prevención de riesgos del trabajo” para cada actividad laboral riesgosa o con potencial de serlo; sino, la norma penal sugerida por el proponente solo sería aplicable a aquellas actividades laborales que cuenten con dichas directrices de seguridad e higiene.

Lo citado, nos permite concluir que, junto con esta normativa que se pretende implementar mediante el proyecto legislativo N° 21.236, debe crearse un marco mínimo normativo de rango legal, que planteé los estándares generales que garanticen la higiene y seguridad en el lugar de trabajo de los empleados/trabajadores, esto sin perjuicio de la existencia normas específicas de inferior o igual rango que pueda regular los peligros y/o riesgos de una actividad laboral específica. Esto no es inusual en el derecho comparado, ya que en el caso del Ordenamiento Jurídico español existe un capítulo en el Código Penal relacionado con los Delitos contra los Derechos de los Trabajadores. En dicho cuerpo normativo, como ya lo anotamos, en el artículo 316[28] se regula un supuesto de hecho casi idéntico al que propone el legislador, relativo a las “normas de prevención de riesgos laborales”.

En ese orden de ideas, es imperativo citar que el operador del derecho penal en España, al aplicar dicha norma tiene un cimiento normativo como lo es la Ley 31 del 8 de noviembre de 1995 (Ley de Prevención de Riesgos Laborales), en la cual se regulan a modo general todos los aspectos relacionados con los elementos normativos del artículo 316 del Código Penal español, sin hacer de lado cualquier otra norma específica que regule una actividad laboral en concreto.

2.- Sobre la descripción que realiza el artículo 144 bis de la concreción de un peligro abstracto y a su vez de un peligro concreto, todo dentro de la misma norma:

En la disposición normativa sometida a análisis de nuestra Oficina, claramente se puede identificar que estamos en presencia de un tipo penal que desarrolla dos supuestos de hecho, tal y como fue enunciado en el título de este aparte.

Para un mejor entendimiento de nuestra postura, nos permitimos transcribir de nuevo el texto que se propone:

“Artículo 144 bis- Exposición de trabajadores a situación de peligro. Se impondrá pena de prisión de seis meses a tres años, a quién, con infracción de las normas de prevención de riesgos del trabajo y pese a estar legalmente obligado, omita facilitar los medios necesarios o tomar las medidas pertinentes para que las personas trabajadoras bajo su cargo desempeñen su actividad con las condiciones de seguridad e higiene adecuadas, o exponga a dichas personas a sustancias tóxicas; de forma que ponga en peligro su vida, su salud o su integridad física, siempre que no se configure un delito de mayor gravedad.” El primer supuesto, es aplicable a aquel sujeto activo que, “estando legalmente obligado, omita facilitar los medios necesarios o que omita tomar las medidas pertinente para que las personas trabajadoras bajo su cargo desempeñen su actividad en condiciones de seguridad e higiene adecuadas”; el segundo supuesto, que prosigue inmediatamente después, inicia su desarrollo con el signo de una coma y luego con la conjunción disyuntiva “o” para continuar así: “…, o exponga a dichas personas a sustancias tóxicas; de forma que se ponga en peligro su vida, su salud o su integridad física”. La configuración lingüística de una coma y luego una “o” disyuntiva –por pueril que luzca-, significa una diferencia de matiz trascendente, como se verá más adelante.

De la primer conducta se extrae, que no se requiere que la acción sea ni siquiera potencialmente dañina para el sujeto pasivo, sino que el citado guarismo sanciona la mera omisión de “aquel legalmente obligado” al [omitir] facilitar los medios necesarios o al [omitir] tomar las medidas pertinentes en temas de seguridad e higiene; configurando de esta forma la tipicidad de la conducta en la modalidad de peligro abstracto; en otras palabras, el verbo omitir se complementa con el verbo facilitar o tomar, sin que se haga ninguna ponderación de la peligrosidad de la conducta omisiva del legalmente obligado para que se configure el delito.

Tomando la observación recién hecha como punto de partida, se debe precisar lo que la doctrina llama “delitos de peligro abstracto”; estos se definen como aquellos que:

“El legislador declara de acuerdo con la experiencia general la peligrosidad de determinadas acciones para el bien jurídico protegido, de modo que basta realizar la acción típica para cometer el delito en su forma consumada. En su mayoría se trata de delitos de mera actividad en los que el peligro es declarado ex ante, teniéndose por peligrosas todas las acciones que pertenezcan a la clase de las descritas en el tipo correspondiente”.[29] (lo destacado es nuestro).

En este caso, solo es necesario que se encuentre presente en la conducta del sujeto activo el disvalor de la acción, sin ser necesario que exista un daño o peligro concreto para conformar la conducta típica.

En ese mismo sentido, el autor nacional LEANDRO CARRANZA indica:

“El peligro abstracto es tal en tanto se desconoce cuál podría ser el resultado y si realmente, en ese caso, la conducta podía poner en peligro o concretar el daño. Es decir, existe una valoración ex ante de que un comportamiento determinado es peligroso, ya sea por un simple análisis lógico o por una probabilidad estadística. Basta con eso para que, al realizarse la conducta u omisión, el peligro se haya generado. No es necesario que ex post se demuestre la realidad de dicho peligro.” [30] Parte de la crítica que hace el proponente sobre la legislación actual y los vacíos que -en su criterio- desprotegen a los trabajadores, se centra en el hecho de considerar que al reformarse el artículo 310 del Código de Trabajo se eliminó la sanción de naturaleza penal-laboral o mixta que existía antes, lo que provoca que el mismo supuesto de hecho que se pretende acuñar con el proyecto 21.236 se regule con una punibilidad pecuniaria en salarios base, a raíz de la reforma incorporada en la Ley 9343 “Reforma Procesal Laboral” del 25 de enero del 2016, que modifica la primera frase del artículo 310 del Código de Trabajo (Ley N° 2 del 02 de agosto de 1943), el cual se cita en lo que interesa:

“Artículo 310.- Se impondrá al empleador o empleadora una multa de acuerdo con lo previsto en el artículo 398 de este Código, en los siguientes casos:

(…)

• e)Cuando incumpla las disposiciones referentes a salud ocupacional; f) Cuando ocurra un riesgo del trabajo por falta inexcusable, en los siguientes casos:

1.- Incumplimiento de las disposiciones legales o reglamentarias referentes a salud ocupacional.

2.- Incumplimiento de las recomendaciones que, sobre salud ocupacional, le hayan formulado las autoridades administrativas de inspección del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Instituto Nacional de Seguros.” La consecuencia jurídica prescrita por esta norma, ante la realización de la conducta citada anteriormente por parte del empleador, se encuentra en el mismo cuerpo normativo pero en el artículo 398[31], siendo todas las sanciones de trascendencia pecuniaria, lo que para el promovente significa una burla a la protección de los trabajadores.

De lo citado supra, surge un nuevo término importante a valorar en esta Opinión Jurídica, concerniente al concepto de “Salud Ocupacional”. Para aportar derroteros técnicos sobre dicho concepto, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) la define como:

“… la promoción y mantenimiento del mayor grado de bienestar físico, mental y social de los trabajadores en todas las ocupaciones mediante la prevención de las desviaciones de la salud, control de riesgos y la adaptación del trabajo a la gente, y la gente a sus puestos de trabajo.” [32] La definición brindada por esta Organización, abarca aspectos que pretende tipificar el proponente del expediente N° 21.236, como lo son la prevención de riesgos y la adaptación del entorno laboral para evitar que aquellos se materialicen en la realidad. El concepto de comentario no es extraño a nuestra legislación interna, ya que el artículo 273 del Código de Trabajo (reformado por el artículo 1º de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 de 9 de marzo de 1982) lo incorpora a nuestro ordenamiento, el cual se cita a continuación:

“ARTICULO 273.- Declárase de interés público todo lo referente a salud ocupacional, que tiene como finalidad promover y mantener el más alto nivel de bienestar físico, mental y social del trabajador en general; prevenir todo daño causado a la salud de éste por las condiciones del trabajo; protegerlo en su empleo contra los riesgos resultantes de la existencia de agentes nocivos a la salud; colocar y mantener al trabajador en un empleo con sus aptitudes fisiológicas y sicológicas y, en síntesis, adaptar el trabajo al hombre y cada hombre a su tarea.” Como se puede ver, tanto en la norma que se pretende implementar mediante el presente Proyecto de Ley como en la que se encuentra en el cuerpo normativo laboral, buscan sancionar la mera omisión de situaciones que vulneran los aspectos de salud ocupacional. No existe ninguna oposición de nuestra parte a que se sancionen las citadas conductas, sino que es excesivo sancionar por medio del aparato punitivo estatal el mero ejercicio de los citados verbos, sin que estos se encuentren amalgamados a un peligro concreto.

Basados en la escasa lesividad que representa la conducta que se quiere incorporar al ordenamiento jurídico, ya que solo sanciona acciones sin exigir ningún resultado, consideramos que podría tener problemas de constitucionalidad, porque violenta el principio de proporcionalidad y contraviene el principio de lesividad. Además, como ha sido señalado, la normativa del Código de Trabajo sanciona dichas conductas de mera actividad de forma adecuada y proporcional a la entidad de la omisión provocada.

Se debe tener en cuenta, previo a ahondar en el tema de la inclusión del artículo 144 bis al Código Penal propuesto por el Legislador, lo siguiente:

“El deslinde de estos ilícitos penales respecto de las infracciones administrativas debe partir de los principios de fragmentariedad y mínima intervención de la respuesta penal, lo que conduce a una interpretación restrictiva cuando el ilícito penal no se diferencia del administrativo”[33] De ahí que –en nuestro criterio- deviene en innecesario sancionar penalmente esas acciones de peligro abstracto, porque existiría una antinomia con la legislación laboral que ya las castiga, aunque sea a través de sanciones pecuniarias. Por lo que la recomendación que se sugiere para armonizar el resultado de los verbos típicos que se encuentran en el Proyecto de Ley N° 21.236, se Dicha postura es congruente con el criterio que la Sala Constitucional ha manifestado sobre el principio de lesividad en materia penal, así como sobre la puesta en peligro del bien jurídico para la creación de delitos, temas que fueron abarcados en la resolución N° 6410-1996 de las 15:12 hrs. del 26 de noviembre del 1996 (misma postura que fuera reiterada en la sentencia N° 7034 de las 09:39 hrs. del 16 de junio del 1996, y en la sentencia N° 3641 de las 15:56 hrs. del 04 de marzo del 2009, ambas del mismo Tribunal Constitucional), de la cual se extraen los siguientes tópicos relacionados:

“Mediante la sentencia número 0525 de las catorce horas veinticuatro minutos del tres de febrero de mil novecientos noventa y tres, al reconocer la existencia de un derecho penal democrático y acorde con sus postulados dogmáticos, que rigen esa forma de gobierno, se consideró que: "Al disponerse constitucionalmente que "las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley" -Art. 28- se impone un límite al denominado ius puniendi, pues a cada figura típica ha de ser inherente una lesión o peligro de un valor ético social precisamente determinado; en otros términos, puesto que no basta que una conducta u omisión "encaje" abstractamente en un tipo, es también necesaria una lesión significativa de un bien jurídico. De lo contrario, tendríamos conductas delictivas pese a que no dañan la moral o el orden público o a que no perjudican a tercero". Las implicaciones que el citado fallo conlleva para la vida jurídico-penal son muy significativas: primero, que una teoría del delito basada en los principios del Estado de Derecho debe tender siempre a la seguridad jurídica, la cual sólo puede ser alcanzada a través de la protección de los bienes jurídicos básicos para la convivencia social; segundo, para que podamos comprobar la existencia de un delito la lesión al bien jurídico no sólo debe darse, sino que ha de ser de trascendencia tal que amerite la puesta en marcha del aparato punitivo estatal, de ahí que el análisis típico no se debe conformar con el estudio de la tipicidad sino que éste debe ser complementado con un análisis de la antinormatividad de la conducta; tercero, que la justicia constitucional costarricense tiene la potestad de controlar la constitucionalidad de las normas penales bajo la óptica de la Carta Magna, ajustándolas a la regularidad jurídica, con lo cual se puede asegurar el cumplimiento de los aspectos de la teoría del delito que gocen de protección constitucional." La segunda parte en que se ha dividido el análisis de la norma sometida al criterio de la Procuraduría General, es concretamente la que dice: “…, o exponga a dichas personas a sustancias tóxicas; de forma que se ponga en peligro su vida, su salud o su integridad física”. En este caso, claramente se exige un peligro determinado o determinable para el sujeto pasivo, por lo que se considera un delito de peligro concreto, cumpliendo así con los postulados de las normas penales en un Estado democrático.

Los delitos de peligro concreto se definen como aquellos en los que:

“El legislador expresa la posibilidad de que determinadas acciones sean peligrosas para el bien jurídico protegido, dejando al intérprete la apreciación en sí, en el caso concreto, lo fueron o no (apreciación ex post facto, valorando todas las circunstancias del hecho). En estos casos la puesta en peligro concreto del bien jurídico constituye el resultado del delito.”[34] Ahora bien, para que toda la norma que propone este proyecto de ley sea de peligro concreto y desaparezcan los inconvenientes ya relatados de la falta de complemento, se debe eliminar la coma que se encuentra antes de la frase “o exponga a dichas personas a sustancias tóxicas; de forma que se ponga en peligro su vida, su salud o su integridad física”. De esta forma, haciendo el citado cambio, todas las acciones que se encuentran en el primer supuesto de hecho arriba desarrollado estarían sujetas a la existencia de un peligro concreto, siendo que se sancionarían penalmente todas las conductas del sujeto activo que exponiendo a las personas a sustancias tóxicas “… pusiera en peligro su vida, su salud o su integridad física”. De esta forma, el operador del derecho deberá hacer una valoración ex post facto para analizar la puesta en peligro concreto del bien jurídico.

Lo dicho anteriormente es congruente con la gramática española, ya que estamos en presencia de dos oraciones coordinadas, que son definidas por la autora Myriam BUSTOS ARRATIA como:

“(…) son aquellas oraciones independientes (es decir, que se pueden analizar por separado, ya que no hay entre ellas relaciones de subordinación) que se unen mediante conjunciones coordinantes” [35] Las oraciones coordinadas tienen varias categorías, pero según el texto del Expediente 21.236 estamos en presencia de una oración coordinada de tipo disyuntiva, donde gramaticalmente hablando, no necesita ser separada por comas[36]. De ahí que el uso del coma previo a la frase “… o exponga a dichas personas a sustancias tóxicas; de forma que se ponga en peligro su vida, su salud o su integridad física” solo generaría problemas interpretativos a la hora de calificar el resultado del delito, por lo que su eliminación aclararía el panorama y regularizaría todas las conductas como de peligro abstracto, haciendo desaparecer las dificultades de complementación del tipo ya analizadas.

III.- CONCLUSION Luego del análisis de los aspectos jurídicos que fueron sometidos al escrutinio de la Procuraduría General, se puede concluir que:

a. Sin hacer una exhaustiva revisión de toda la normativa del ordenamiento jurídico que pudiera ser aplicada para completar la tipicidad del texto propuesto en la presente iniciativa legal, la exploración realizada por parte de nuestra Oficina nos permite arribar a la conclusión de que para llenar el elemento objetivo-normativo “infracción de las normas de prevención de riesgos del trabajo”, tal labor se erige como un componente problemático para el operador jurídico y con más razón para los destinatarios de la norma. Lo anterior, no implica que la búsqueda realizada por la Procuraduría fuera absoluta ni pretendió serlo, pero sí se revisaron los instrumentos normativos más emblemáticos y representativos de la materia y no se encontró la consistencia para afirmar, en forma indubitable, que actualmente existen normas de prevención de riesgos del trabajo aplicables a todas las actividades laborales, de forma tal que se pudieran servir de complemento al tipo penal en blanco propuesto en el proyecto que atrae nuestra atención.

b. De acuerdo con lo que plantea el texto del proyecto de ley, estamos en presencia de un tipo de penal que se divide en dos partes; la primera, cuando el legalmente obligado “… omita facilitar los medios necesarios [u] omita tomar las medidas pertinente para que las personas trabajadoras bajo su cargo desempeñen su actividad en condiciones de seguridad e higiene adecuadas”, supuesto de hecho que se interpreta, por la forma en que gramaticalmente está inserto en la norma propuesta, que es un delito de peligro abstracto. Y una segunda parte que comienza luego del signo de puntuación de la coma y de la conjunción disyuntiva de la “o” para que se lea: “…, o exponga a dichas personas a sustancias tóxicas; de forma que se ponga en peligro su vida, su salud o su integridad física”, que consideramos que es de peligro concreto.

Dicha conclusión se obtiene de la separación de conductas que se genera por el signo de puntuación entre ambas acciones, ya que son oraciones coordinadas disyuntivas. Como se señaló cuando se abarcó este punto, en un Estado democrático de derecho, la manifestación del poder punitivo del aparato estatal debe tener límites en la creación de normas penales, y uno de estos límites recae en el respeto al principio de lesividad, que tiene como razón de ser la existencia de una afectación o como mínimo una verdadera puesta en peligro de los bienes jurídicos, para que una conducta proceda a ser considerada delito, postura que ha sido avalada constantemente por nuestro Tribunal Constitucional.

De ahí que la sugerencia que se da sobre la eliminación de dicho signo de puntuación entre las dos frases supra descritas, va encaminada a revestir a todos los verbos que forman parte del texto legislativo propuesto, de la connotación de delitos de peligro concreto, siendo que estarían sujetos a representar un peligro real para la vida, la salud o la integridad física del sujeto pasivo.

Es menester indicar que las conductas de mera actividad que se pretenden regular mediante la presente iniciativa legal, si no fueran avaladas y convertidas en Ley de la República tal y como respetuosamente se ha sugerido, no quedarían desprotegidas por el ordenamiento jurídico costarricense, ya que se encuentran contempladas en su faceta de peligro abstracto en la normativa laboral, pero sujetas a una penalidad pecuniaria, más acorde con el peligro que representan.

De esta manera, dejamos evacuado el criterio jurídico solicitado.

Lic. José Enrique Castro Marín Lic. José Pablo Rodríguez Lobo Procurador Director Abogado de la Procuraduría JECM/JPRL/viviana [1] MAILER, Mattié (2006). DBCP. El veneno de las transnacionales bananeras. La Economía no deja ver el bosque. Artículos 2002 y 2006. Editorial Libros en Red. Pág. 79.

[2] CHACÓN, Vinicio (2017). Presidente calificó de salvajismo presión a trabajadores durante huracán Otto. Semanario de la Universidad de Costa Rica. https://semanariouniversidad.com/pais/presidente-califico-salvajismo-presion-trabajadores-huracan- otto/. (Consultado en línea el 26 de junio del 2020) [3] Bayer anuncia acuerdo de $10.000 millones con demandantes por herbicida. Semanario de la Universidad de Costa Rica. https://semanariouniversidad.com/mundo/bayer-anuncia-acuerdo- de-10-000-millones-con-demandantes-por-herbicida/. (consultado en línea el 30 de junio del 2020) [4] MORA, Andrea (2019). Caída en exportaciones y polémica por herbicida glifosato levanta roncha entre sector agrícola. https://delfino.cr/2019/05/caida-en-exportaciones-y-polemica-por-herbicida- glifosato-levanta-roncha-entre-sector-agricola. (consultado en línea el 30 de junio del 2020) [5] POMAREDA, Fabiola (2019). Semanario de la Universidad de Costa Rica. https://semanariouniversidad.com/pais/58-empacadoras-y-comercializadoras-de-pina-tuberculos-y-cana- dominan-en-zonas-con-mas-contagio-de-covid-19/?fbclid=IwAR1jRpu2JUHQNMKzZyO5s3Vw- CRbjEuxlWi0y6H-TXqB6l5lo4ZfB5-BXhw. (consultado en línea el 30 de junio del 2020) [6] MAILER. Op. cit. Pág. 79.

[7] https://vozdeguanacaste.com/40-anos-en-la-lucha-las-cicatrices-del-nemagon/ (consultado en línea 12 de mayo 2020).

[8]http://kioscosambientales.ucr.ac.cr/opinion/46-opinion/546-la-gran-tragedia-del-nemagon-en- costa-rica.html (consultado en línea 11 de mayo 2020).

[9] https://vozdeguanacaste.com/40-anos-en-la-lucha-las-cicatrices-del-nemagon/ (consultado en línea 12 de mayo 2020).

[10] “Artículo 1º-El Estado indemnizará a quienes comprueben haber sufrido un daño físico y/o moral objetivo, como consecuencia de haber sido utilizado en el país el producto "1.2 dibromo, 3 cloropropano", conocido como DBCP.

Para los efectos de esta Ley, se entenderán como daño moral objetivo las disfunciones de la personalidad que afecten las relaciones familiares o sociales de la persona, originadas como consecuencia del DBCP y que puedan determinarse por medio de los exámenes psicológicos pertinentes.

Quienes pretendan obtener esta indemnización deberán cumplir lo dispuesto en esta Ley y su Reglamento y acatar las disposiciones tomadas por la unidad ejecutora técnica referida en el Decreto Ejecutivo N° 28530, de 2 de marzo del 2000.” [11] “Artículo 3º-Para efectos de esta Ley, se establecen las siguientes categorías:

1. Ser o haber sido, durante el período comprendido entre 1967 y 1979, cónyuge de un trabajador al que el INS le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP.

2. Ser hijo, nacido en el período 1967-1979, de un trabajador a quien el INS le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP.

3. Ser compañera de un trabajador o compañero de una trabajadora a quien el INS le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP, siempre que la relación haya ocurrido entre 1967 y 1979.

4. Haber sido trabajador durante el período 1967-1979 de una empresa bananera que haya utilizado el DBCP, a quien el INS no le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP y que no pueda formular el reclamo de indemnización con fundamento en la legislación de riesgos del trabajo.

5. Haber sido un trabajador en la estación experimental Los Diamantes durante el período de 1967 a 1979, a quien el INS no le haya reconocido el derecho a una indemnización, en razón de haber sido afectado por el uso del DBCP.” [12] “Artículo 14.-Los parámetros para establecer la indemnización son los siguientes:

• a)Cuando se compruebe solo un daño moral objetivo, el monto de la indemnización no podrá ser superior a un cuarenta por ciento (40%) del monto indicado en el párrafo final de este Artículo.
• b)Cuando se compruebe solo daño físico, el monto de la indemnización será el siguiente:

1. En los casos de las categorías 1, 2 y 3 del Artículo 3, el monto de la indemnización no podrá exceder de un sesenta por ciento (60%) del monto indicado en el párrafo final de este Artículo.

2. En los casos de las categorías 4 y 5 del Artículo 3, el monto de la indemnización será igual al que le corresponda cancelar al INS, en aplicación de la legislación de riesgos del trabajo.

El monto total de la indemnización que se reconozca de conformidad con esta Ley, será superior a la suma de seiscientos ochenta y tres mil colones (¢683.000,00), determinada según el estudio actuarial elaborado por el INS, en el que se consideró el salario devengado por los trabajadores bananeros calculado al valor actual. Este monto deberá ser indexado conforme al índice de precios al consumidor, determinado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos, desde la fecha de entrada en vigencia de esta Ley hasta la fecha en que a cada persona afectada se le haga efectivo el pago de la respectiva indemnización.” [13] MAILER. Op. cit. Pág. 79.

[14] MORA SOLANO, Cindy (2013). Agroquímicos y sufrimiento ambiental: Reflexiones desde las ciencias sociales. Anuario de Estudios Centroamericanos. Vol. 39. Pp. 211-232 https://www.jstor.org/stable/43871236?seq=1 (consultado en línea 11 de mayo 2020).

[15] GONZÁLEZ CAMPO, Eleuterio (2016). Derecho Penal Parte Especial. 2da Edición. Editorial Universitaria Ramón Areces S.A. Madrid. Pág. 548.

[16] https://www.ilo.org/global/standards/subjects-covered-by-international-labour- standards/occupational-safety-and-health/lang--es/index.htm (En línea, consultado 21 de febrero de 2020) [17] BECK, Ulrich. (2006). La Sociedad del Riesgo. 1era Edición. Editorial Planeta: Paidós Esenciales. Barcelona. Pág. 30.

[18] ROXIN, Claus (2013). La Teoría del Delito en la Discusión Actual. Lima. Editorial Jurídica Grijley. Pág. 92.

[19] GONZÁLEZ CAMPO, Eleuterio. Op. cit. Pág. 549.

[20] GONZÁLEZ CUSSAC, J. L (2016). Derecho Penal Parte Especial. Editorial Tirant Lo Blanch. Valencia, Pág. 540.

[21] Ibídem. Pp. 529-530.

[22] El tercer verbo rector de la norma (“exponer a los trabajadores a sustancias tóxicas.”) no requiere la expresa y necesaria concordancia con la expresión “…a quien, con infracción de las normas de prevención de riesgos del trabajo…”, dado que por decisión del legislador proponente esa dependencia no está expresada en la norma de comentario.

[23] En el mismo sentido, véase el voto N° 1085-2007 de las 15:00 hrs. del 25 de setiembre de 2007 del Tribunal de Casación Penal de San José, así como la resolución de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, N° 1824-2014 de las 10:25 hrs. del 13 de noviembre de 2014.

[24] https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312315 (consultado el 04-08-2020).

[25]https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312329 :NO (consultado el 04-08-2020).

[26] https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312315 (consultado el 04-08-2020).

[27] https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:11310:0::NO:11310:P11310_INSTRUMENT_ID:312329:NO. (consultado el 04-08-2020).

[28] “Los que con infracción de las normas de prevención de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene adecuadas de forma que no pongan así en peligro grave su vida, salud o integridad física, serán castigados con las penas de prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses.” [29] SALAZAR RODRÍGUEZ, Luis Alonso (2006). El dolo en los delitos de peligro. 1era Edición. Editorial Continental. San José. Pág. 57.

[30] LEANDRO CARRANZA, Hans Roberto. (2011). Delito de Peligro Abstracto: Nuevos desafíos para la teoría del delito. 1era Edición. Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. San José, Pp. 45-46.

[31] “Artículo 398.- Las personas transgresoras referidas en el artículo 399 de este Código serán sancionadas con multa, según la siguiente tabla:

• 1)De uno a tres salarios base mensuales.
• 2)De cuatro a siete salarios base mensuales.
• 3)De ocho a once salarios base mensuales.
• 4)De doce a quince salarios base mensuales.
• 5)De dieciséis a diecinueve salarios base mensuales.
• 6)De veinte a veintitrés salarios base mensuales. (Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral.” [32] https://www.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&id=1527:workers-health- resources&Itemid=1349&limitstart=2&lang=es (en línea, consultado el 21-02-2020).

[33] GONZÁLEZ CUSSAC, J.L. Op. cit. Pág. 529.

[34] SALAZAR RODRÍGUEZ, Luis Alonso. Op. cit. Pág. 58.

[35] BUSTOS ARRATIA, Myriam (1981). La Puntuación al alcance de todos. Editorial Universidad Estatal a Distancia. San José. Pág. 72.

[36] Op. cit. Pág. 73.