Cap on total public-sector pay and the payment of overtimeLímite de remuneraciones totales y pago de horas extra en el sector público

Opinion 409 of 10/19/2020 October 19, 2020 C-409-2020 Ms. Bernardita Irola Bonilla Internal Auditor Ministry of Health Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication MS-AI-250-2020 of June 29, 2020, through which you request the opinion of this Attorney General's Office, setting forth your inquiry in the following terms:

“I request a pronouncement from your represented office regarding whether the recognition of overtime forms part of the total remuneration referred to both in Article 42 of Law No. 2166 ‘Public Administration Salary Law’ (added by section 3 of Title III of Law No. 9635 ‘Public Finance Strengthening Law’), and in Transitory Provision XXXV of the aforementioned Law No. 9635.” You further state in the cited communication that, in the opinion of the Internal Audit Office of the Ministry of Health, “the performance of work outside the ordinary working day should not be authorized for officials whose monthly salaries are equal to or greater than four million colones, because in doing so, the Administration would be contravening what was intended by the legislator.” In addition, you assert that this thesis is shared by the Legal Affairs Department of the Ministry of Health, which issued its opinion via official communication MS-AJ-UAL-JM-416-2020.

You also comment that the Minister of Health consulted on the matter with the Ministry of National Planning and Economic Policy, which, through official communication number MIDEPLAN-DM-OF-0365-2020 of March 31, 2020, addressed the questions raised by said senior official, concluding:

“1.- Payment for extraordinary working hours does not constitute either a component or an additional incentive of the ordinary base salary of public officials. Likewise, there is no regulatory provision in the Public Administration Salary Law, Law No. 2166 of October 9, 1957, or in Article 3 of Title III of the Public Finance Strengthening Law, Law No. 9635 of December 3, 2018, or any analysis in the discussion records of Legislative File No. 20.580 ‘Public Finance Strengthening Bill’ that would allow a contrary interpretation.

2.- As has already been expressed by the Attorney General's Office, if a public official has worked extraordinary hours, the respective extraordinary salary must be paid, even if their ordinary remuneration is equal to or greater than four million colones (4,000,000.00) or exceeds the limit referred to in Article 42 of the Public Administration Salary Law; otherwise, the Administration would incur unjust enrichment.

3.- It is not legally permissible to compensate extraordinary working hours with time off; what is appropriate is to pay the remuneration in application of Articles 58 of the Political Constitution and 139 of the Labor Code.” Based on the foregoing, you consider that there is a controversy on the subject, and despite the fact that this Advisory Body has issued legal opinions OJ-041-2019 of May 20, 2019, and OJ-068-2019 of June 20, 2019, which relate to the scenario raised, these do not have binding effects for the Ministry of Health, and you therefore request a new opinion clarifying your inquiry.

Based on the foregoing, this inquiry will be analyzed.

I.- ON THE ADMISSIBILITY OF INQUIRIES PRESENTED BY INTERNAL AUDITORS.

Prior to addressing this inquiry, it is necessary to highlight that although, with the reform introduced to Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, through Article 45, subsection c) of Law No. 8292 of July 31, 2002, published in Gazette No. 169 of September 4, 2002, Internal Auditors are exempted from attaching a legal opinion and may consult directly on matters within their competence, the truth is that this rule must be interpreted in its proper dimensions, since this consultative power is not unrestricted.

Furthermore, as has been reiterated in our administrative jurisprudence, when an audit office has a legal doubt, it must first resort to the legal advisor of the organ or entity where it provides its services. If this advisor does not exist, refuses to issue a pronouncement, or once one has been issued, the auditor considers it necessary to obtain another opinion, then the respective inquiry should be formulated to the Advisory Body. We cannot lose sight of the fact that the Attorney General's Office exercises its consultative function for the entire Public Administration, and from that perspective, it must rationalize it in the interest of the public (Opinion C-232-2012 of October 2, 2012. In a similar sense, opinions C-069-2017 of April 3 and C-293-2017 of December 11, both from 2017, C-138-2018 of June 14, 2018, and C-284-2018 of November 12, 2018, C-300-2019 of October 22, 2019).

In this context, it is important to note that the power of auditors to consult is limited to the scope of their competencies and, therefore, to the execution of the corresponding work plan; consequently, it is logical to understand that this power must be exercised with respect to a specific and precise legal doubt, within the limits of their competence and in accordance with the work plan. (See, in the same sense, Opinion C-155-2020 of April 28, 2020, among many others) Likewise, in accordance with the provisions of the Organic Law of the Attorney General's Office, the inquiries submitted to this Attorney General's Office cannot refer to situations involving concrete and individualizable cases, but must instead relate to legal issues of a general nature; the foregoing, in order not to attribute to ourselves—through the issuance of the opinion—functions that are the exclusive competence of the Active Administration. (See, in the same sense, Opinion C-300-2019 of October 22, 2019) Thus, it is important to specify that the legal doubt of the inquiry, despite having to be abstract and not refer to concrete cases, must be specific and precise, and the posing of questions whose purpose is rather informational or for reference is inadmissible. (Opinion C-179-2019 of June 19, 2019, and C-155-2020 of April 28, 2020) In addition, the power to consult granted to internal auditors has a rather specific purpose, which is to ensure that said internal control bodies have the possibility of obtaining an informed and authoritative technical legal opinion from the Superior Consultative Body of the Administration, enabling them to exercise their control and validation functions more effectively. (Opinion C-48-2018 of March 9, 2018, among others) On the other hand, it must be emphasized that the opinions issued by the Attorney General's Office upon direct inquiry by internal auditors produce the legal effect of binding them in the fulfillment of their control and validation functions, but it can in no way be understood that they bind the senior officer on whom the respective audit office organically depends.

That is, the auditors' power is not intended to bind the senior officer of the active administration on whom they organically depend; therefore, as has been indicated—among many others—in opinions C-48-2018 and C-155-2020, auditors lack the authority to request reconsideration of the opinion issued to them. Ergo, although Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office allows internal auditors to consult directly, they nevertheless lack the necessary attributes to request reconsideration and waiver of the opinion as provided for in Article 6 of that same Law.

Consequently, it must be insisted that the subject matter that can be consulted by auditors is limited to that which directly pertains to their functional competence. The power to consult refers to the auditor's competence and the scope of competencies of the body it controls and of which it forms part. Auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their institutional competence, or within the competence of the administrative bodies of which they form part. (See opinions C-133-2019 of May 14, 2019, C-042-2008 of February 11, 2008, C-153-2009 of June 1, 2009, C-314-2017 of December 15, 2017, C-043-2019 of February 20, 2019, and C-155-2020 of April 28, 2020) In addition to all the foregoing, it must be taken into account that the auditors' power to consult must respond to the public and institutional interest, and it is inadmissible for the auditor to consult on matters of personal interest or where they have a direct interest. (Opinion C-200-2015 of August 5, 2015, and C-155-2020 of April 28, 2020) Furthermore, as our administrative jurisprudence specifies, imprecision in the subject matter consulted is a ground for inadmissibility that applies both to the senior officers of the active administration and to internal auditors. This is insofar as the imprecision of the consulted subject matter prevents the determination of the inquirer's legal doubt and, therefore, the drafting of the opinion. (Opinions C-136-2006 of April 3, 2006, and C-155-2020 of April 28, 2020) As a final point, it is specified that, by express provision of Article 24 of the General Law of Internal Control, determining whether an administrative provision or regulation mentioned therein would affect the internal audit activity, or the auditor's functional independence and independence of judgment, is an exclusive and prevailing competence of the Comptroller General of the Republic. (Opinions C-244-2011 of September 30, 2011, C-117-2013 of June 27, 2013, C-72-2015 of April 9, 2015, and C-155-2020 of April 28, 2020, among others) In summary, in light of the foregoing admissibility criteria, it must be stated that the inquiry made through official communication MS-AI-250-2020 of June 29, 2020, meets those criteria, and its disposition will therefore proceed.

II.- ON THE SUBJECT MATTER CONSULTED:

Specifically, we are asked whether the recognition of overtime forms part of the total remuneration referred to both in Article 42 of Law No. 2166 Public Administration Salary Law, added by section 3 of Title III of Law No. 9635 Public Finance Strengthening Law, and in Transitory Provision XXXV of the aforementioned Law No. 9635.

The Public Finance Strengthening Law No. 9635, in its Title III, modified and added to the Public Administration Salary Law No. 2166, of October 9, 1957.

The reform encompasses, among other issues, the subject matter of remuneration for those who make up the upper hierarchical level of the public sector, heads, subordinates, and members of boards of directors, establishing a limit on total remuneration in the public service.

Additionally, Law 9635 itself, by reforming Article 26 of the Public Administration Salary Law, subjects the central Administration, understood as the Executive Branch and its dependencies, as well as all deconcentrated bodies attached to the various ministries, the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal, the dependencies and auxiliary bodies thereof, to the new provisions. Added to these is the decentralized Administration, encompassing autonomous and semi-autonomous institutions, State public enterprises, and municipalities.

In order to address the subject of remuneration, Law 9635 establishes a conceptual axis that must be observed at the time of its application and interpretation, which is of interest to review for the present inquiry. Thus, we find the following important definitions:

a. Incentive, bonus, supplement, or additional remuneration: These are all monetary disbursements in addition to the base salary intended to encourage a specific behavior.

b. Base salary: remuneration assigned to each job category.

c. Total salary: the sum of the base salary plus additional components and incentives.[1] It is thus, based on these concepts, that the reform introduces the so-called limit on total remuneration in the public service. Specifically, the modification made to Article 42 of the Public Administration Salary Law imposes that the total remuneration of those public servants whose appointment is by popular election, as well as senior officers (jerarcas), subordinate heads, and any other official within the institutional scope of application contemplated in Article 26 of the Public Administration Salary Law No. 2166, may not exceed, per month, the equivalent of twenty monthly base salaries of the lowest category on the Public Administration salary scale.[2] Added to the foregoing, TRANSITORY PROVISION XXXV of Law 9635 established that the total remuneration of the President of the Republic, the Vice Presidents of the Republic, the Deputies, the Ministers, the Vice-Ministers, the executive presidents, and the managers of the decentralized public sector would be excluded from any salary increase in the following two years.

Likewise, the salaries of public officials whose total monthly remuneration was equal to or greater than four million colones (¢4,000,000.00) would not be susceptible to salary increases for the next two years following the approval of this law, a period running from December 4, 2018, to December 4, 2020.

Now then, having defined the regulatory and conceptual framework of the reforms to the Public Administration salary law, and given that this Attorney General's Office has pronounced itself on 2 occasions on the same topic, it is appropriate to cite OJ-041-2019 of May 20, 2019, and OJ-068-2019 of June 20, 2019, which, regarding the issue under analysis, both stated:

“6- What is the limit on total remuneration in the public service? What is its scope of application? Are overtime hours included in the limit on total remuneration?” The limit on total remuneration in the public service is regulated in Article 42 of the Public Administration Salary Law. In accordance with that rule, the total remuneration of those public servants whose appointment is by popular election, as well as senior officers (jerarcas), subordinate heads, and any other official of the institutions contemplated in Article 26 of that law, may not exceed, per month, the equivalent of twenty monthly base salaries of the lowest category on the Public Administration salary scale, with the exception of the President of the Republic, for whom Article 41 of that law set his gross monthly remuneration at twenty-five monthly base salaries of the lowest category on the Public Administration salary scale.

Article 27 of the same Public Administration Salary Law defines “total salary” as the “sum of the base salary plus additional components and incentives,” a definition that was reiterated in Article 1, subsection k), of the Regulation to Law No. 9635.

Although Law No. 9635, nor its regulation, expressly indicates whether the limit on total remuneration applies only to the ordinary salary of the public servant, or whether it also restricts the possibility of paying for extraordinary working hours when such payment exceeds that limit, this Attorney General's Office considers that if an official has worked extraordinary hours, their employer is obligated to pay the respective extraordinary salary, even if that remuneration exceeds the limit referred to in the cited Article 42 of the Public Administration Salary Law, since, otherwise, the Administration would incur unjust enrichment. This implies that the limit on total remuneration applies to the ordinary remuneration of the official, not to the extraordinary one.

If the public employer considers that the ordinary remuneration of its public servants, added to the extraordinary remuneration, should not exceed the limit established in Article 42 of the Public Administration Salary Law, it must refrain from assigning them extraordinary work that would imply exceeding said limit, since extraordinary working hours, once worked, must be remunerated.” (The underlining is not from the original) Taking into consideration the matter consulted in light of the precedents that have been issued by this body, there are no reasons to vary the opinion held, and it is therefore appropriate to reiterate what was expressed in the cited legal opinions, in the sense that neither Law No. 9635, nor its regulation, expressly indicates whether the limit on total remuneration applies only to the ordinary salary of the public servant, or whether it also restricts the possibility of paying for extraordinary working hours when such payment exceeds that limit.

In this context, the position is maintained that if an official has worked extraordinary hours, their employer is obligated to pay the respective extraordinary salary, even if that remuneration exceeds the limit referred to in the cited Article 42 of the Public Administration Salary Law, since, otherwise, the Administration would incur unjust enrichment. This implies that the limit on total remuneration applies to the ordinary remuneration of the official, not to the extraordinary one.

However, it must be borne in mind that the judicial and administrative jurisprudence of this Consultative Body has been clear, reiterated, and emphatic in stating that extraordinary working hours must always be exceptional and temporary in nature; otherwise, not only would the figure be distorted, but it would also constitute an impact on the physical and mental health of the worker, as well as on their family integration and development (regarding the limitations of these working hours, see Opinion No. C-150-2011 of June 30, 2011).

Having said the above, we find that work performed outside the established limits must be considered as extraordinary working hours, the purpose of which is to address special, unforeseen, and urgent tasks that may arise; given that, otherwise, all existing legal protections regarding the limit on working hours would be modified and contravened. (In this regard, consult, among others, Opinions C-047-2003 of February 20, 2003, C-236-2004 of August 10, 2004, C-38-2015 of February 24, 2015, and C-117-2017 of June 2, 2017, C-025-2019 of January 30, 2019).

Ergo, these extra working hours cannot be permanent, as the extraordinary would become ordinary. The employer cannot require them, nor can workers demand them. There can also be no “acquired right to extraordinary working hours.” (Judgment No. 2063-08 of the Constitutional Chamber).

Let us remember that, in accordance with Article 58 of the Political Constitution[3], a limit on working hours is established within the framework of a constitutionalization of labor rights. That is, the regulation concerning the working day is derived, and within it, an exceptionality regime is contained, which, in the case of section 58, refers to the law. It is precisely the Labor Code that establishes said exception regime, provided for in Articles 136 and 143, applicable supplementarily in the matter, pursuant to Article 51 of the Civil Service Statute.

Along the same lines, the jurisprudence of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice has been setting a precedent by indicating that “extraordinary working hours do not constitute a normal and permanent element, but rather an exceptional one, and it is subject to limits and requirements that precisely seek to protect the worker from strenuous working hours that threaten their physical and mental health” (See Judgments Number 563, of 8:55 a.m. on November 8, 2002; 604, of 8:45 a.m. on December 6; 637, of 8:40 a.m. on December 13, both from 2002; and number 6, of 9:20 a.m. on January 16 of this year, 2004).

The activity of every public entity must satisfy the fundamental principles of the public service, to ensure its continuity, efficiency, adaptation to the social needs it supplies, and equality of treatment for users.[4] Now then, if in the inquiring institution there is a prevailing and exceptional need for an official or group of officials to work outside the ordinary working day, not only must the respective justification be provided, but also the approval of the senior officer for working overtime, when it is indispensable to satisfy special requirements of the public service.[5] For this reason, it is also appropriate to reiterate what was expressed in the aforementioned precedents of this Attorney General's Office, in the sense that if the public employer considers that the ordinary remuneration of its public servants, added to the extraordinary remuneration, should not exceed the limit established in Article 42 of the Public Administration Salary Law, it must refrain from assigning them extraordinary work that would imply exceeding said limit, since extraordinary working hours, once worked, must be remunerated.

Given that all actions of the Public Administration must be carried out in strict adherence to the principle of legality, it is not omitted to point out that in the event that overtime is duly authorized by the ministerial senior officer, compliance must also be observed with the related regulations[6], which aim to safeguard and control the management of public funds, aimed at rationalizing this type of expenditure.

For example, the Law for the Financial Balance of the Public Sector No. 6955 of February 24, 1984, which provides:

Article 31: When within the branches of the State, decentralized institutions, and public enterprises, labor situations have been consolidated where a single individual permanently works the ordinary working day and an extraordinary working day, their immediate hierarchical superior must immediately take the corresponding measures to cease such situation, under penalty of being directly liable to the State for the amount of the extraordinary working hours thus paid. Measures shall also be taken immediately by the respective Branch, institution, or enterprise, so that the functions that gave rise to the permanent extraordinary working day are assigned to an employee or official specifically appointed to perform them, when such functions are of an indispensable nature.

In the same vein, regarding the limits for authorizing and regulating the approval of extraordinary working hours in the public service, there is the Fiscal Contingency Law No. 8343, of December 18, 2002, which in its Article 6 establishes:

“Article 6.- Payment of extraordinary working hours. Extraordinary working hours may not be authorized for the same person successively for more than three months, by virtue of the fact that this distorts the extraordinary nature of this type of working day. Except for express justification and in accordance with said criteria, the authorization of payments for overtime by the human resources offices and the senior officers (jerarcas) of each State institution must be carried out with strict adherence to the criteria of necessity, reasonableness, and rationalization of public expenditure.” On the occasion of the foregoing, as well as what was expressed in the two pronouncements on the subject in question that this Attorney General's Office has issued[7], it is therefore incumbent upon the Administration, in accordance with its purposes, to establish the organization and conditions of the service it provides, with the objective of guaranteeing its continuity and efficiency, especially in the case of the Ministry of Health in the face of the circumstances afflicting the country as a consequence of the pandemic derived from the 2019 coronavirus disease, all in observance of the rules governing extraordinary working hours in the Public Service.

III. CONCLUSIONS

1. The opinion expressed by this Advisory Body in legal opinions OJ-041-2019 of May 20, 2019, and OJ-068-2019 of June 20, 2019, is maintained and reiterated, to the effect that neither Law No. 9635, nor its regulation, expressly indicate whether the limit on total remuneration applies only to the ordinary salary of the public servant, or whether it also restricts the possibility of paying for extraordinary working hours when such payment exceeds that limit.

2. Consequently, if an official has worked extraordinary hours, their employer is obligated to pay the respective extraordinary salary, even if that remuneration exceeds the limit referred to in the cited Article 42 of the Public Administration Salary Law, since, otherwise, the Administration would incur unjust enrichment. This implies that the limit on total remuneration applies to the ordinary remuneration of the official, not to the extraordinary one.

3. Furthermore, if the public employer considers that the ordinary remuneration of its public servants, added to the extraordinary remuneration, should not exceed the limit established in Article 42 of the Public Administration Salary Law, it must refrain from assigning them extraordinary work that would imply exceeding said limit.

4. Extraordinary working hours must always be exceptional and temporary in nature; otherwise, not only would the figure be distorted, but it would also constitute an impact on the physical and mental health of the worker, as well as on their family integration and development.

5. In the event that overtime is duly authorized by the ministerial senior officer, compliance must also be observed with the related regulations, which aim to safeguard and control the management of public funds, aimed at rationalizing this type of expenditure.

In the manner set forth, we hereby render the pronouncement of the Attorney General's Office of the Republic, regarding the inquiry submitted for our study.

Sincerely,

Yansi Arias Valverde Deputy Attorney General Public Service Area Daniela Vega Rojas Attorney at the Attorney General's Office Public Service Area YAV/DVR/SGG [1] Law 9635, Public Finance Strengthening. Article 3. Chapter III. Organization of the Remuneration System and Unemployment Assistance for the Public Sector. Addition to Article 27 of the Public Administration Salary Law. Definitions. Subsections 4, 6, and 7 of the referenced Article 27.

[2] With the exceptions made for the salary of the President, members of Boards of Directors, officials of institutions and bodies operating in competition, as well as those serving in diplomatic service abroad, Articles 41, 42, 43, and 44 of Law No. 2166, added by Article 3 of Law No. 9635.

[3] ARTICLE 58.- The ordinary daytime working day may not exceed eight hours per day and forty-eight hours per week. The ordinary nighttime working day may not exceed six hours per day and thirty-six hours per week. Work performed during extraordinary hours shall be remunerated at fifty percent more than the stipulated wages or salaries. However, these provisions shall not apply in very qualified cases of exception, as determined by law.

[4] General Law of Public Administration, Article 4.

[5] Art. 17 of the General Public Administration Salary Law.

[6] By way of example, there is the Autonomous Service Regulation of the Ministry of Health, No. 32544. Art. 33 and 35. Law for the Financial Balance of the Public Sector No. 6955 of February 24, 1984, Rules for the Authorization and Payment of Extraordinary Time in Centralized Public Sector Entities, published in Gazette No. 16 of January 23, 2006. Fiscal Contingency Law No. 8343, of December 18, 2002.

[7] OJ-041-2019 of May 20, 2019, and OJ-068-2019 of June 20, 2019.

Texto Dictamen 409 Dictamen : 409 del 19/10/2020 19 de octubre del 2020 C-409-2020 Señora Bernardita Irola Bonilla Auditora Interna Ministerio de Salud Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio MS- AI-250-2020 del 29 de junio de 2020, por medio del cual solicita el criterio de esta Procuraduría General, realizando el planteamiento de su consulta en los siguientes términos:

“Solicito el pronunciamiento de su representada, respecto a si el reconocimiento de las horas extras forma parte de las remuneraciones totales que refiere tanto el artículo 42 de la Ley N°2166 "Ley de Salarios de la Administración Pública" (adicionado mediante el numeral 3 del Título III de la Ley N°9635 "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas"), como el Transitorio XXXV de la referida Ley N°9635.” “no se les debería autorizar la ejecución de labores fuera de la jornada ordinaria a los funcionarios cuyos salarios mensuales sean igual o superior a los cuatro millones de colones, pues de hacerlo, la Administración estaría transgrediendo lo previsto por el legislador”.

Sumado a ello, afirma que dicha tesis es compartida por Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, quien mediante oficio MS-AJ-UAL-JM-416-2020, emitió criterio al respecto.

También comenta que el señor Ministro de Salud, realizó la consulta sobre el particular al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, quien por medio del oficio número MIDEPLAN-DM-OF-0365-2020 del 31 de marzo de 2020, aborda las interrogantes planteadas por dicho jerarca, concluyendo:

“1.- El pago por jornada extraordinaria no constituye ni un componente ni un incentivo adicional del salario base ordinario de las personas funcionarias públicas. Asimismo, no existe disposición normativa en la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley Nº2166 de 9 de octubre de 1957 o en el artículo 3º del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley Nº9635 de 3 de diciembre de 2018 o análisis alguno en las actas de discusión del Expediente Legislativo Nº20.580 "Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas" que permita interpretar lo contrario.

2.- Tal y como ya ha sido expresado por la Procuraduría General de la República, si una persona funcionaria pública ha laborado una jornada extraordinaria, se le debe cancelar el salario extraordinario respectivo, aunque su remuneración ordinaria sea igual o superior a los cuatro millones de colones (4.000.000,00) o supere el límite al que se refiere el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, de lo contrario, la Administración incurriría en un enriquecimiento sin causa.

3.- No es jurídicamente procedente compensar con tiempo la jornada extraordinaria, siendo lo procedente efectuar la remuneración en aplicación de los artículos 58 de la Constitución Política y 139 del Código de Trabajo.” Con base en lo anterior, usted estima que existe una controversia sobre el tema y pese a que este órgano Asesor ha vertido las opiniones jurídicas OJ-041-2019 del 20 de mayo del 2019 y la OJ-068-2019 del 20 de junio del 2019, que tienen relación con el escenario planteado, las mismas no poseen efectos vinculantes para el Ministerio de Salud, por lo que solicita un nuevo criterio donde se esclarezca su consulta.

A partir de lo expuesto, se analizará la presente consulta.

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta N° 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico, pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta.

Además, conforme se ha reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, cuando una auditoría tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público (Dictamen C-232-2012 de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los dictámenes C-069-2017 de 3 de abril y C-293-2017 de 11 de diciembre, ambos de 2017, C-138-2018 de 14 de junio de 2018 y C-284-2018 del 12 de noviembre del 2018, C-300-2019 del 22 de octubre del 2019).

En este contexto, es importante advertir que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente; en consecuencia, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, dentro de los límites de su competencia y en apego al plan de trabajo. (Ver en el mismo sentido el dictamen C-155-2020 del 28 de abril del 2020, entre otros muchos) También, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General, las consultas presentadas ante esta Procuraduría no pueden referirse a situaciones que versen sobre casos concretos e individualizables, sino que deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter general; lo anterior, a fin de no atribuirnos -con la emisión del dictamen- funciones que son competencia exclusiva de la Administración Activa. (Ver en el mismo sentido el dictamen C-300-2019 del 22 de octubre del 2019) De esta forma, importa precisar que la duda jurídica de la consulta, a pesar de que debe ser abstracta y no referirse a casos concretos, debe ser específica y puntual siendo inadmisible el planteamiento de preguntas cuya finalidad sea más bien informativa o de referencia. (Dictamen C-179-2019 de 19 de junio de 2019 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020) Aunado a ello, la facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación (Dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018, entro otros).

Por otra parte, se debe destacar que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría.

Es decir, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, por lo cual, como se ha señalado -entre muchos otros- en los dictámenes C-48-2018 y C-155-2020, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. Ergo, si bien el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, les permite a los auditores internos consultar directamente, sin embargo, éstos carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo 6 de esa misma Ley.

En consecuencia, se debe insistir que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional. La facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. (Ver los dictámenes C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020) Aunado a todo lo expuesto, tómese en cuenta que la facultad de los auditores para consultar debe responder al interés público e institucional siendo inadmisible que el auditor consulte sobre asuntos de su interés personal o donde tenga un interés directo. (Dictamen C-200-2015 de 5 de agosto de 2015 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020) En otra inteligencia y conforme lo precisa nuestra jurisprudencia administrativa la imprecisión en el objeto consultado es una causal de inadmisibilidad que se aplica tanto a los jerarcas de la administración activa como a los auditores internos. Esto en el tanto la imprecisión del objeto consultado, impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el dictamen. (Dictámenes C-136-2006 de 3 de abril de 2006 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020) Como último punto, se precisa que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. (Dictámenes C-244-2011 de 30 de setiembre de 2011, C-117-2013 de 27 de junio de 2013, C-72-2015 de 9 de abril de 2015 y C-155-2020 del 28 de abril del 2020, entre otros) En suma, en atención a los anteriores criterios de admisibilidad debe indicarse que la consulta realizada por medio del oficio MS-AI-250-2020 del 29 de junio de 2020, cumple con dichos criterios y por ende se procederá a su evacuación.

II.- SOBRE LO CONSULTADO:

Puntualmente, se nos consulta si el reconocimiento de las horas extras forma parte de las remuneraciones totales que refiere tanto el artículo 42 de la Ley N°2166 Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado mediante el numeral 3 del Título III de la Ley N°9635 Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, como el Transitorio XXXV de la referida Ley N°9635.

La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N° 9635, en su Título III, modificó y adicionó la Ley de Salarios de la Administración Pública N. 2166, del 9 de octubre de 1957.

La reforma enmarca entre otras cuestiones, lo que resulta ser materia de remuneraciones para quienes conforman el nivel jerárquico superior del sector público, titulares, subordinados y miembros de juntas directivas, estableciendo un límite a las remuneraciones totales en la función pública.

Además, la misma ley 9635, al reformar el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, somete a las nuevas disposiciones a la Administración central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las dependencias y los órganos auxiliares de estos. Se suma a ellos la Administración descentralizada, abarcando instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y municipalidades.

A fin de abordar el tema de las remuneraciones, la ley 9635, establece un eje conceptual que debe observarse al momento de su aplicación e interpretación, mismo que para la presente consulta resulta de interés repasar, así encontramos las siguientes definiciones de importancia:

a. Incentivo, sobresueldo, plus o remuneración adicional: Son todas aquellas erogaciones en dinero adicionales al salario base para propiciar una conducta determinada.

b. Salario base: remuneración asignada a cada categoría de puesto.

c. Salario total: suma del salario base con los componentes e incentivos adicionales.[1] Es así como a partir de dichos conceptos, la reforma introduce el denominado límite a las remuneraciones totales en la función pública. Puntualmente la modificación que se hace al artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, impone que la remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública N. 2166, no podrá superar por mes el equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública.[2] Aunado a lo anterior el TRANSITORIO XXXV, de la ley 9635 estableció que las remuneraciones totales del presidente de la República, los vicepresidentes de la República, los diputados, los ministros, los viceministros, los presidentes ejecutivos y los gerentes del sector público descentralizado serían excluidas de cualquier aumento salarial en los próximos dos años.

Asimismo, los salarios de los funcionarios públicos, cuyas remuneraciones totales mensuales sean iguales o superiores a cuatro millones de colones (¢4.000.000,00), no serían susceptibles de incrementos salariales durante los próximos dos años a partir de la aprobación de esta ley, periodo que va del 04 de diciembre de 2018 al 04 de diciembre 04 de 2020.

Ahora bien, una vez definido el marco normativo y conceptual de las reformas a la ley de salarios de la Administración pública, y siendo que esta Procuraduría se ha pronunciado en 2 ocasiones sobre el mismo tema, procede citar la OJ-041-2019 del 20 de mayo del 2019 y la OJ-068-2019 del 20 de junio del 2019, que respecto a la cuestión que se analiza, ambas señalaron:

“6- ¿Cuál es el límite a las remuneraciones totales en la función pública? ¿Cuál es su ámbito de aplicación? ¿En el límite a las remuneraciones totales están incluidas las horas extras?“ El límite a las remuneraciones totales en la función pública está regulado en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como de los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esa ley, no podrá superar, por mes, el equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, con excepción del Presidente de la República, para el cual, el artículo 41 de esa ley fijó su remuneración mensual bruta en veinticinco salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública.

El artículo 27 de la misma Ley de Salarios de la Administración Pública define el “salario total”, como la “suma del salario base con los componentes e incentivos adicionales”, definición que fue reiterada en el artículo 1, inciso k), del Reglamento a la ley n.° 9635.

A pesar de que la ley n.° 9635, ni su reglamento, indican expresamente si el límite a las remuneraciones totales aplica solo sobre el salario ordinario del servidor, o si también restringe la posibilidad del pago de jornada extraordinaria cuando dicho pago supere ese límite, considera esta Procuraduría que si un funcionario ha laborado una jornada extraordinaria, su patrono está obligado a cancelarle el salario extraordinario respectivo, aunque esa remuneración supere el límite al que se refiere el artículo 42 citado de la Ley de Salarios de la Administración Pública pues, de lo contrario, la Administración incurriría en un enriquecimiento sin causa. Ello implica que el límite a las remuneraciones totales aplica sobre la remuneración ordinaria del funcionario, no sobre la extraordinaria.

Si el patrono público considera que la remuneración ordinaria de sus servidores, sumada a la extraordinaria, no debe superar el límite establecido en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, deberá abstenerse de asignarles trabajos extraordinarios que impliquen superar dicho límite, pues la jornada extraordinaria, una vez laborada, debe remunerarse.” (El subrayado no pertenece al original) Tomando en consideración lo consultado a la luz de los antecedentes que han sido emitidos por éste órgano, no existen motivos para variar el criterio sostenido, por lo que cabe reiterar lo expresado en las opiniones jurídicas citadas, en el sentido de que ni la ley n.° 9635, ni su reglamento, indican expresamente si el límite a las remuneraciones totales aplica solo sobre el salario ordinario del servidor, o si también restringe la posibilidad del pago de jornada extraordinaria, cuando dicho pago supere ese límite.

En dicho contexto, se mantiene la posición en cuanto a que si un funcionario ha laborado una jornada extraordinaria, su patrono está obligado a cancelarle el salario extraordinario respectivo, aunque esa remuneración supere el límite al que se refiere el artículo 42 citado de la Ley de Salarios de la Administración Pública pues, de lo contrario, la Administración incurriría en un enriquecimiento sin causa. Ello implica que el límite a las remuneraciones totales aplica sobre la remuneración ordinaria del funcionario, no sobre la extraordinaria.

No obstante, debe tenerse presente que la jurisprudencia judicial y la administrativa de este Órgano Consultivo ha sido clara, reiterada y contundente al afirmar que la jornada extraordinaria debe siempre revestir un carácter excepcional y temporal, pues en caso contrario no solo se desnaturalizaría la figura, sino que constituiría además una afectación para la salud física y mental del trabajador, así como para su integración y desarrollo familiar (en relación a las limitaciones de esta jornada, ver dictamen N° C-150-2011 del 30 de junio del 2011).

Dicho lo anterior nos encontramos que las labores realizadas fuera de los límites establecidos, se deben considerar como jornada extraordinaria, la cual tiene como fin atender tareas especiales, imprevistas e impostergables que se presenten; toda vez que, de lo contrario, se modificaría y transgrediría toda la protección jurídica existente respecto al límite de las jornadas de trabajo. (Al respecto consúltese, entre otros, los dictámenes C-047-2003 del 20 febrero de 2003, C-236-2004 del 10 de agosto de 2004, C-38-2015, del 24 de febrero 2015 y C-117-2017 del 02 de junio de 2017, C-025-2019 del 30 de enero del 2019).

Ergo, esta jornada extra no puede ser permanente, pues se convertiría lo extraordinario en ordinario. No puede el patrono exigirla, ni pueden los trabajadores reclamarla. No puede haber tampoco un “derecho adquirido a la jornada extraordinaria”. (Sentencia n° 2063-08 de la Sala Constitucional).

Recordemos que, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política[3], se establece un límite a las jornadas de trabajo, en el marco de una constitucionalización de los derechos laborales. Es decir, se desprende la regulación referente a la jornada laboral y dentro de ella se contiene un régimen de excepcionalidad, que en el caso del numeral 58 remite a la ley. Es precisamente el Código de Trabajo el que establece dicho régimen de excepción, dispuesto en los artículos 136 y 143 de aplicación supletoria en la materia, conforme al artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil.

En la misma línea, ha venido dejando precedente la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al señalar que, “la jornada extraordinaria no constituye un elemento normal y permanente, sino uno de orden excepcional, y se encuentra sujeta a límites y requisitos que buscan, precisamente, proteger al trabajador, de jornadas extenuantes que atente contra su salud física y mental” (Véanse Sentencias Número 563, de las 8:55 horas del 8 de noviembre del 2002, 604, de las 8:45 horas del 6 de diciembre; 637, de las 8:40 horas del 13 de diciembre, ambas del 2002; y, la número 6, de las 9:20 horas del 16 de enero de este año 2004).

La actividad de todo ente público, debe satisfacer los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, eficiencia, adaptación a las necesidades sociales que suplen y a la igualdad del trato de las personas usuarias.[4] Ahora bien, si en la institución consultante existe la necesidad imperante y excepcional de que un funcionario o grupo de funcionarios puedan laborar fuera de la jornada ordinaria de trabajo, debe no solo mediar la justificación respectiva, sino también la aprobación del jerarca para laborar en horas extras, cuando sea indispensable satisfacer exigencias especiales del servicio público[5].

En razón de lo anterior, procede también reiterar lo expresado en los antecedentes supra mencionados de esta Procuraduría, en el sentido que si el patrono público considera que la remuneración ordinaria de sus servidores, sumada a la extraordinaria, no debe superar el límite establecido en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, deberá abstenerse de asignarles trabajos extraordinarios que impliquen superar dicho límite, pues la jornada extraordinaria, una vez laborada, debe remunerarse.

Siendo que todas las actuaciones de la Administración Pública, deben realizarse en estricto apego al principio de legalidad, no se omite señalar que en caso de que las horas extras sean debidamente autorizadas por el jerarca ministerial, debe observarse a su vez el cumplimiento de la normativa conexa[6], que pretende el resguardo y control en el manejo de fondos públicos, tendiente a racionalizar ese tipo de erogaciones.

Por ejemplo, la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público n° 6955 de 24 de febrero de 1984, la cual dispone:

Artículo 31: Cuando en los poderes del Estado, en las instituciones descentralizadas y en las empresas públicas se haya consolidado situaciones laborales, en que un solo individuo trabaja en forma permanente la jornada ordinaria y una jornada extraordinaria, su superior jerárquico inmediato, deberá tomar inmediatamente las medidas correspondientes para que cese tal situación, so pena de ser responsable directo ante el Estado del monto de las jornadas extraordinarias que así se pagaren. De inmediato, también, se tomarán medidas por parte del Poder, institución o empresa, para que las funciones que originaron la jornada extraordinaria permanente se asignen a un empleado o funcionario específicamente nombrado para desempeñarlas, cuando tales funciones fueren de carácter indispensable.

En igual sentido, sobre los límites para autorizar y regular la aprobación de jornadas extraordinarias en la función pública, se ubica la Ley de Contingencia Fiscal n° 8343, de 18 de diciembre de 2002, la cual en su artículo 6 establece:

“Artículo 6.- Pago de la jornada extraordinaria. No podrán autorizarse jornadas extraordinarias a una misma persona en forma sucesiva durante más de tres meses, en virtud de que desnaturaliza el carácter extraordinario de este tipo de jornada. Salvo justificación expresa y conforme a dichos criterios, la autorización de los pagos de horas extras por parte de las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, deberá realizarse con estricto apego a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público”.

Con ocasión a lo expuesto, así como lo expresado en los dos pronunciamientos sobre el tema en cuestión que ha emitido esta Procuraduría[7] le corresponde entonces a la Administración, en atención a sus fines, establecer la organización y las condiciones del servicio que presta, con el objetivo de garantizar su continuidad y eficiencia, máxime tratándose del Ministerio de Salud frente a las circunstancias que aquejan al país, consecuencia de la pandemia derivada de la enfermedad por coronavirus 2019, todo en observancia a las normas que rigen la jornada extraordinaria en la función Pública.

III. CONCLUSIONES

1. Se mantiene y reitera el criterio vertido por este órgano Asesor en las opiniones jurídicas OJ-041-2019 del 20 de mayo del 2019 y la OJ-068-2019 del 20 de junio del 2019, en cuanto a que la ley n.° 9635, ni su reglamento, indican expresamente si el límite a las remuneraciones totales aplica solo sobre el salario ordinario del servidor, o si también restringe la posibilidad del pago de jornada extraordinaria cuando dicho pago supere ese límite.

2. En consecuencia, si un funcionario ha laborado una jornada extraordinaria, su patrono está obligado a cancelarle el salario extraordinario respectivo, aunque esa remuneración supere el límite al que se refiere el artículo 42 citado de la Ley de Salarios de la Administración Pública pues, de lo contrario, la Administración incurriría en un enriquecimiento sin causa. Ello implica que el límite a las remuneraciones totales aplica sobre la remuneración ordinaria del funcionario, no sobre la extraordinaria.

3. Además, si el patrono público considera que la remuneración ordinaria de sus servidores, sumada a la extraordinaria, no debe superar el límite establecido en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, deberá abstenerse de asignarles trabajos extraordinarios que impliquen superar dicho límite.

4. La jornada extraordinaria debe siempre revestir un carácter excepcional y temporal, pues en caso contrario no solo se desnaturalizaría la figura, sino que constituiría además una afectación para la salud física y mental del trabajador, así como para su integración y desarrollo familiar.

5. En caso de que las horas extras sean debidamente autorizadas por el jerarca ministerial, debe observarse a su vez el cumplimiento de la normativa conexa, que pretende el resguardo y control en el manejo de fondos públicos, tendiente a racionalizar ese tipo de erogaciones.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

Cordialmente, Yansi Arias Valverde Daniela Vega Rojas Procuradora Adjunta Abogada de Procuraduría Área de la Función Pública Área de la Función Pública YAV/DVR/SGG [1] Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Artículo 3. Capitulo III. Ordenamiento del Sistema Remunerativo y del Auxilio de Cesantía para el Sector Público. Adición al Artículo 27 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Definiciones. Incisos 4, 6 y 7 del referido artículo 27.

[2] Con las excepciones hechas al salario del Presidente, miembros de Juntas Directivas, funcionarios de las instituciones y los órganos que operen en competencia, así como los que estén en servicio diplomático en el exterior, artículos 41, 42, 43 y 44 de la Ley N° 2166, adicionados mediante artículo 3 de la Ley N° 9635.

[3] ARTÍCULO 58.- La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de lo sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley.

[4] Ley General de la Administración Pública, artículo 4.

[5] Art. 17 de la Ley General de Salarios de la Administración Pública.

[6] A manera de ejemplo se encuentra el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Salud, Nº 32544. Art. 33 y 35. Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público n° 6955 de 24 de febrero de 1984, Normas para la Autorización y Pago de Tiempo Extraordinario en las Entidades del Sector Público Centralizado, publicadas en La Gaceta Nº 16 de 23 de enero de 2006. Ley de Contingencia Fiscal n° 8343, de 18 de diciembre de 2002.

[7] OJ-041-2019 del 20 de mayo del 2019 y la OJ-068-2019 del 20 de junio del 2019.