Budgetary regime applicable to deconcentrated bodies of the central AdministrationRégimen presupuestario aplicable a los órganos desconcentrados de la Administración central

Opinion: 391 of 10/08/2020 October 8, 2020 C-391-2020 Mr.

José Luis Araya Alpízar Director General of the National Budget Ministry of Finance Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter DGPN-0492-2019, dated December 20, 2019, received on January 22 of this year, by virtue of which you pose three questions related to the scope of application of the Law for the Strengthening of Budgetary Control of the Deconcentrated Organs of the Central Government (No. 9524 of March 7, 2018), based on the following scenarios.

The first scenario corresponds to the deconcentrated organs of the Central Government, with constitutive laws prior to the effectiveness of Law No. 9524 that provide for the partial or total exclusion from the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (No. 8131 of September 18, 2001), and cites as an example, Article 10 of the Law creating the National Council for Persons with Disabilities (No. 9303 of May 26, 2015), the question being:

Regarding those deconcentrated organs, with the entry into force of Law No. 9524, is there a tacit repeal of the regulations that exclude them from the total or partial application of Law No. 8131, making it mandatory in relation to all stages of the budget cycle?

The second scenario raised refers to whether the same Law No. 9524 is fully applicable to ministerial deconcentrated organs endowed with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) and, at times, with the attribute of "budgetary independence," created after the enactment of said law, exemplified by the Commission to Promote Competition (Coprocom), attached to the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (MEIC), according to the regulation given by Article 2 of the Law for the Strengthening of Competition Authorities of Costa Rica (No. 9736 of September 5, 2019), and although in this case its Article 5, subsection c, does expressly contemplate that Law No. 9524 covers it; the concern remains regarding when the legislator makes no indication of how to proceed.

Finally, you raise the case of deconcentrated organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), in which, by law, the administration of resources is not carried out through their own actions, but through a foundation or a trust, mentioning the following organs of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), on one hand, the Pacific Marine Park and the respective Foundation of the Pacific Marine Park, as contemplated by Articles 4, 8, 11, 12, and 13 of Law No. 8065 of January 27, 2001; and on the other, the Board of Directors for the Trust of the Manuel Antonio National Park in accordance with Law No. 8133 of September 19, 2001, and the trust referred to in its Articles 2, 9, and 10, as well as Article 3 of Law No. 5100 of November 15, 1972, recently amended by Law No. 9885 of August 24, 2020, for which you ask:

Based on the foregoing, the question arises as to whether in both cases the provisions of Law No. 9524 would have full application, or does it only apply in relation to the resources that are administered and budgeted by the deconcentrated organs directly, without the participation of the Trust or the Foundation?

With your official letter, you enclose the legal opinion of the Legal Affairs Unit of that Directorate, whose view is based on our opinion C-181-2018, of August 1, and regarding the first question, considers that since the budgets of the deconcentrated organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) are now subject to approval in the Legislative Branch, the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets is fully applicable to them, even when another provision of legal rank had previously excluded them partially or totally from the application of said normative text. Thus, the possible normative incompatibility between any prior law and the provisions of Law No. 9524 must be resolved in favor of the latter, it being understood that a tacit repeal of the former occurred.

Regarding the second scenario consulted, it considers that, being consistent with the objective that inspired the enactment of Law No. 9524, deconcentrated organs of the Central Government with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) whose budget is not subject to legislative approval could not continue to be created.

Finally, it maintains that the scenario of deconcentrated organs in which the legislator established a parallel foundation or trust with an independent budget is not within the scope of application of Law No. 9524, even though its execution is linked to the administrative function; because the cited law does not contain any provision that regulates and resolves such particularities. Although it clarifies that, if the deconcentrated organ has its own budget that until the year 2020 was approved by the Comptroller General of the Republic, this budget is indeed covered by the aforementioned Law, and would therefore become subject to approval by the Legislative Assembly.

Having thus posed the subject of the consultation, it is appropriate to recall first (A) the scope and purpose of the misnamed Law for the Strengthening of Budgetary Control of the Deconcentrated Organs of the Central Government; improperly focusing – at least in name – on the figure of deconcentrated organs,[1] when its object is really constituted by the organs endowed with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) holding their own budget, regardless of their degree of deconcentration;[2] to then (B) analyze each of the hypotheses formulated by you, which warrants the immediate clarification, although it is taken for granted, that the concern arises on the occasion of the instrumental personifications holding independent budgets and not of the deconcentrated organs properly speaking, since even those of maximum degree, their budget forms part of the Ministry to which they belong and is integrated into the national budget.

A. THE CLAIM OF GENERALITY AND UNIFORMITY OF THE LAW FOR THE STRENGTHENING OF BUDGETARY CONTROL OF THE DECONCENTRATED ORGANS OF THE CENTRAL GOVERNMENT In accordance with Article 1 of the Law for the Strengthening of Budgetary Control of the Deconcentrated Organs of the Central Government (No. 9524): “All budgets of the deconcentrated organs of the Central Administration shall be incorporated into the national budget for its discussion and approval by the Legislative Assembly” (the underlining is not from the original).

The way in which the preceding precept is drafted leaves no room for exclusions, by providing that “all” own or independent budgets of the deconcentrated organs of the Central Administration are to be integrated into the draft national budget for consideration by Parliament. Although the rule does not expressly state it as such, this is the only logical interpretation that can be made of it, since as highlighted in the cited opinion C-181-2018, it is “in relation to these deconcentrated organs holding their own budget that Article 1 makes sense, since it determines that their budget loses ‘independence’ and that, on the contrary, it must become part of the budget of the Ministry to which it belongs. As an element of the State Budget, that budget will receive approval by law.” Along these lines, the same pronouncement concludes that the Law for the Strengthening of Budgetary Control of the Deconcentrated Organs of the Central Government has as its object “incorporating the independent budgets of the Central Administration of the State into the National Budget, with the aim of giving full effectiveness to the constitutional and technical principles in budgetary matters and guaranteeing and strengthening the political control expressed in the direction of the Administration by the Executive Branch and in the approval of the Budget by the Legislative Assembly” (see in the same sense, opinion C-072-2019, of March 20, 2019).

The objective of subjecting all independent budgets held by deconcentrated organs belonging to the Executive Branch to the control of the Legislative Assembly is finally confirmed, should the precept under comment leave any doubt, by the very background of Law No. 9524, as when the statement of legislative intent of the then bill highlights that “budgetary unification of the Ministries and their deconcentrated organs is advisable” to improve the coordination and internal coherence of the central Administration, generating greater efficiency in the execution of spending for the fulfillment of the purposes entrusted to it (folio 7 of legislative file No. 20.203), and in that sense, it highlights:

“This bill deals exclusively with the budgetary control to which the deconcentrated organs of the Central Administration are subject and seeks to return to the Legislative Assembly full control over the approval of the budget designed by the constituent legislator. It is proposed that the budgets of said organs, executing units, funds, programs, and accounts that are attached to the Central Government and that manage resources independently, be governed by the same procedures applicable to the ministries to which they belong” (folio 8 of file No. 20.203).

Therefore, as noted by the repeatedly cited opinion C-181-2018, “every independent budget must be incorporated into the Budget Law, to be approved by the Legislative Assembly. And indeed, as a direct consequence of Law 9524, outside the Legislative Assembly there is no body with the authority to approve these budgets; but for the Assembly to approve them, they must be included in the Budget Law of the Republic” (the underlining is not from the original).

The preceding statement leads us to another important point to highlight, as it finishes outlining the scope of Law No. 9524, and which the aforementioned pronouncement also addresses, in the sense that from the relationship of its Transitory II and the modification that its Article 2, subsections a) and b), made to the third paragraph of Article 18 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (No. 7428, of September 7, 1994), and to Articles 24 and 34 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, respectively, derives the loss of authority of the comptroller body to approve independent budgets of deconcentrated organs, instrumental legal entities, programs, accounts, funds, and executing units of the Central Administration; whose authority is defined exclusively in relation to the Decentralized Administration.

Therefore, as the referenced opinion C-181-2018 specified, “if the Comptroller loses authority, the Legislative Assembly regains it and for it to exercise that approval authority, the incorporation of the budgets of those organs, funds, accounts, programs into the National Budget is imperative.” The preceding consideration is revealing, insofar as the legal suppression of the said approval power of the comptroller body implied a substantial and permanent modification of the financial legal order, with a clear vocation to uniformly regulate the budget processes of the deconcentrated organs of the Central Administration that hold an independent budget, for the simple practical reason that as of the budget corresponding to fiscal year 2021 onwards, they can no longer submit it to the Comptroller for its cognizance, which lost its authority in favor of the Legislative Assembly, denoting the legislator's intention for the public purpose of Law No. 9524 to be fulfilled by strengthening the powers that the Political Constitution grants to Congress and the Executive Branch in matters of budgetary control and political direction, respectively (Articles 140.9, 177, and 178), and thus concretizing the principles of budgetary unity and universality (Constitutional Articles 176 and 180).[3] Having defined the conceptual framework of Law No. 9524, we proceed below to address each of the application scenarios raised by that Directorate.

B. ANALYSIS OF THE APPLICATION HYPOTHESES OF THE LAW FOR THE STRENGTHENING OF BUDGETARY CONTROL OF THE DECONCENTRATED ORGANS OF THE CENTRAL GOVERNMENT 1. Hypothesis of laws prior to Law No. 9524 that totally or partially disapply Law No. 8131 to the own budgets of central administration organs.

The first scenario consulted refers, as indicated at the beginning, to that of the organs of the Executive Branch holding a differentiated budget whose creating laws partially or totally exempt them from the scope of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (No. 8131) and are prior to the enactment of Law No. 9524, for which the case of Article 10 of Law No. 9303, regarding the National Council for Persons with Disabilities (Conapdis), is cited, whose penultimate paragraph provides: “Conapdis shall be subject to compliance with the principles and the liability regime established in Titles X and XI of Law No. 8131, Financial Administration of the Republic and Public Budgets, of September 18, 2001. In all other respects, Conapdis is exempted from the scope and application of said law” (the underlining is not from the original).

In reality, the issue raised had already been addressed in the aforementioned opinion C-181-2018, concluding that because the Comptroller had lost its authority to approve the independent budgets of the Central Administration, a tacit repeal occurred of laws that so established it and that were not expressly modified by Law No. 9524:

“The Directorate General of the National Budget raises the problem of the repeal of various laws that establish the competence of the Comptroller in the approval of budgets.

Regarding this authority of the Comptroller, Law 9524 not only modifies the text of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, but also modifies some other laws. That modification does not have as its object reforming the legal nature of the organs that administer budgets nor eliminating the granting of an instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). On the contrary, the object of those specific reforms is to modify the authority of the Comptroller General of the Republic. Thus we find a modification regarding the budgets of the Administrative Board of the National Printing Office, of the Juan Santamaría Historical Cultural Museum, of the Concessions Council, of the National Registry, of the National Council for Public Policy for Young People, of the National Directorate of Notaries, of the Administrative Registry Tribunal, and of the Museum of Contemporary Art and Design.

However, the set of organs, funds, programs, accounts that manage independent budgets is broader than what was expressly reformed. That broad set is constituted, for example, by the Costa Rican Center for Cinematographic Production, Article 13 of Law 6158 of November 25, 1977, the National Board of the Blind, Law No. 2171 of October 30, 1957, Article 3, the Administrative Board of the National Archive, Article 19 of the Law of the National Archives System, No. 7202 of October 24, 1990, the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, Article 18 of the National Law of Emergencies and Risk Prevention, No. 8488 of November 22, 2005, regarding which a budget approval authority is established for the Comptroller General and which were not subject to an express modification. And obviously the Social Development and Family Allowances Fund, FODESAF, created by the Law of Social Development and Family Allowances, No. 5662 of December 23, 1974, whose Article 21 expressly provides that the budgets of the Fund shall be submitted for the approval of the Comptroller General of the Republic, an authority which, as the consultant points out, was not expressly modified by Law 9524.

However, the normative incompatibility between these provisions and what is provided in Law 9524 is evident. The modification of Article 18, by excluding the comptroller's authority over the approval of the budgets of the Central Administration, allows us to consider that a tacit repeal has occurred of laws that expressly establish the authority of the Comptroller General of the Republic for the approval of the budgets of organs or funds of the Central Administration.

Since the object of Article 18 of the Organic Law of the Comptroller is to regulate the authority of the Comptroller General, said numeral does not establish to which body the organs, funds, executing units, accounts, and programs holding an independent budget of the Central Administration must submit that budget for approval.

It is important to emphasize that given the loss of authority of the Comptroller Body, it must be determined which body becomes competent, taking into account that Article 1 of Law 9524 only refers to organs, without taking into consideration executing units, funds, programs, accounts.

In that sense, the consultant is correct in affirming that the rule was not sufficiently precise as it should have been. However, it is clear that if the rule excludes the authority of the Comptroller regarding the organs, accounts, funds, programs of the Central Administration, the operator cannot affirm that the Comptroller is competent to approve these budgets. On the contrary, they are called to consider the authority of the Legislative Assembly.

Legislative authority is supported by the fact that all these independent budgets of units, programs, accounts, or funds concern revenues that belong to the Central Government, according to Article 1 of the LAFPP. The revenues that finance them must be incorporated into the National Budget, by imperative of the principles of budgetary unity and universality. The authority of the Comptroller is defined in relation to the Decentralized Administration and neither the organs – even when they have instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) – nor the funds, executing units, accounts, programs of the Central Administration can be considered part of that Decentralized Administration.” The same solution must be reached regarding those constitutive laws of deconcentrated organs with their own budget that provide for the partial or total exclusion from Law No. 8131; especially, due to the express modification that Law No. 9524 made to Articles 24 and 34 of this latter rule – with the first reform, the allusion that their budgets must be approved by the Comptroller General of the Republic is eliminated, while by the second it is provided that the preliminary draft budget of the ministries must include in turn the preliminary draft of the attached deconcentrated organs – whereby it is clear that the approval procedure for these independent budgets must be rerouted through the ordinary channel established for the National Budget Law, fundamentally regulated in its various stages by the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets and its regulation (Executive Decree No. 32988-H-MP-PLAN, of January 31, 2006).

Therefore, it must be understood that every legal precept existing at the time of the entry into force of Law No. 9524, which provides for the disapplication of all or part of Law No. 8131 in the approval procedure for the own resources of a deconcentrated organ, was tacitly repealed as a remedy for the normative antinomy that arises between the specific rule that excepted it since its creation and the later rule that, with a general nature, subjects it to the financial legal regime of the National Budget Law.

Without it being arguable in the hypothesis under study, it is worth warning from now on, that the hermeneutical criterion that the prior special rule prevails over the later general one then prevails; because as established by the administrative jurisprudence of the Attorney General's Office, the subsequent general law prevails when, as evidenced by the preceding epigraph, the legislator's intention to regulate uniformly and, therefore, to include within its articles the previously excluded scenarios, is irrefutable, prevailing over pre-existing situations, even if the rule has not expressly so provided (see, for all, opinion C-281-2019, of October 1, which summarizes the jurisprudential doctrine of this superior consultative body on the matter).

Moreover, we must consider that the modifications to other laws made by Law No. 9524 in its Articles 2 and 3 to modify the authority of the Comptroller are not exhaustive; in fact, the original text when it was a bill contemplated an Article 4 by which, in a generic manner, it was provided that any legislative provision in force, insofar as it opposed its content, would be considered modified, which was subsequently eliminated by motion by the reviewing Committee upon understanding that it did not conform to adequate legislative technique.

By reason of the foregoing, the regulation of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets prevails in the budget processes of the deconcentrated organs with independent budgets, leaving them obligated – as we pointed out in opinion C-181-2018 – to consider the rules and principles governing budget formulation; therefore, any special law creating these bodies that, at the entry into force of Law No. 9524, provided otherwise, must be understood to have been tacitly repealed.

Furthermore, it is important to recall what was stated in opinion C-072-2019, of March 20, regarding the fact that “to the extent that it is a preliminary draft budget and that there is no legal provision establishing limitations for the exercise of the Directorate’s powers, it may make adjustments to the document prepared by the instrumental legal entity. However, it must be taken into account that insofar as deconcentration implies the exercise of certain authorities, regarding which the legislator may have determined that they will be financed with XX resources, the Directorate General of Budgets must respect what is thus established by law. In such a way that it could not leave the responsibilities of the concerned deconcentrated organ unfinanced. On the contrary, it will have to respect those destinations.” 2. Hypothesis of the later law that creates a new ministerial deconcentrated organ with budgetary independence, but omits the reference to Law No. 9524.

The second hypothesis posed consists of laws enacted subsequent to Law No. 9524 that create new deconcentrated organs of the central Administration with their own budget, but omit the reference to this latter legal rule regarding the applicable financial regime, for which it is asked whether they are nonetheless covered by the regulation of the Law for the Strengthening of Budgetary Control of the Deconcentrated Organs of the Central Government and, to that extent, their budget must be known by Congress.

Certainly, in an adequate legislative technique, the legislator at the time of issuing a new legal provision must take into account all the legislation in force that is pertinent or has an impact on the matter to be regulated, in order to avoid inconsistencies that undermine legal certainty; so that if its intention is to disregard or vary the existing regulation, it should so indicate expressly in the final provisions of the articles to be approved, through the respective reforms or repeals, to avoid unnecessary confusion or misunderstandings for the legal operator.

Even more so, it is worth keeping in mind that the legislator is bound by the principle of the singular non-derogability of the rule, which, according to the resolution of the Constitutional Chamber No. 2009-95 of 10:30 a.m. on April 21, 1995, has constitutional rank:

“In the judgment of the Chamber, the general principle of Law that establishes that legal rules bind even the authority that has issued them and, within its competence, its superior, implies that the law governing the functioning of the Legislative Assembly for the exercise of a constitutional authority also binds it in the specific cases in which it must exercise it, which is nothing more than the application of the general principle of the singular non-derogability of the rule for the specific case; a general principle of constitutional rank, as it is applicable to the entirety of the legal order, as a derivation and at the same time a condition of the Rule of Law in its entirety. All of which means, in relation to the present matter, that for the creation of a new municipal territorial entity, the Legislative Assembly must observe the law it has issued for such purpose, of course, without prejudice to its power to repeal or reform it prior to its exercise.” From this perspective, when Parliament issues a law establishing certain requirements or regulating a specific procedure, as long as it is not repealed by a subsequent law, it must comply with the legal provisions it issues and that are in force (see also our pronouncement C-410-2005, of November 30).

The ideal scenario would be, then, the situation raised regarding Coprocom, with the recent Law for the Strengthening of Competition Authorities of Costa Rica (No. 9736), in which although its Article 2 confers the typical features we have been commenting on, insofar as it is an organ of maximum deconcentration attached to a ministerial portfolio – specifically to MEIC – with budgetary independence and endowed with “instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) to carry out contractual activity; administer its resources and its assets and enter into contracts and agreements with public and private, national or international entities”; among its provisions, it expressly contemplates in subsection c) of its Article 5, that “[t]he external approval procedure for the budget shall be carried out in accordance with the provisions of Law No. 9524, Law for the Strengthening of Budgetary Control of the Deconcentrated Organs of the Central Government, of March 7, 2018.” However, good technique in the production of rules does not always occur, and it happens that the newly approved provision does not foresee its linkage with the other legal rules of the legal system in force that are applicable, giving rise to the point consulted.

In this case, given the subsequent enactment of a Law constituting a new ministerial deconcentrated organ with its own budget or modifying the nature of an existing one to confer these characteristics upon it, which omits to refer to the approval procedure for its resources, we must understand that it is governed entirely by what is provided in Law No. 9524, because as we indicated in the preceding pages, said law was born with a claim of generality, uniformly regulating all this type of bodies to redirect knowledge of their budgets to the Legislative Assembly. It would be senseless for the emergence of a deconcentrated organ with an independent budget to which, given the silence of its creating Law, a financial regime different from the rest of the existing organs under the same conditions was to be applied.

A different matter is if through a later law an exception to the general rule contained in Law No. 9524 is expressly established, to exclude the independent budget of a particular deconcentrated organ of the central Administration from the knowledge of the Legislative Assembly, because in this case, this special rule would prevail over Law No. 9524 (see in this regard, our opinion C-048-2008 of February 18).

However, the legislator would encounter the constitutional limit of the reasonableness of the law and the need to have to technically justify the reasons for wanting to confer differentiated treatment on a specific organ with respect to others of its class, especially if this entails returning an approval authority to the Comptroller which, as we have already seen, was suppressed by the cited Law No. 9524.

3. Hypothesis of resources that are budgeted with the participation or intermediation of a trust or foundation.

The third scenario consulted is whether the Law for the Strengthening of Budgetary Control of the Deconcentrated Organs of the Central Government is applicable to cases in which the management of the independent budget is carried out through a trust or foundation linked to the administrative function of the deconcentrated organ of the central Administration, and the cases of the Foundation of the Pacific Marine Park, regulated by Law No. 8065, and the Trust of the Manuel Antonio National Park, provided for in Laws numbers 5100 and 8133, are mentioned.

As for the first example, Article 8 of the Law Creating the Pacific Marine Park (No. 8065) provided for the establishment of the Fundación del Parque Marino del Pacífico, whose exclusive purpose shall be “to administer the Marine Park in matters related to the construction and use of its infrastructure, the procurement of goods and services for its operation, as well as the provision of services of its different programs” and which must act in accordance with the policy, planning, direction, supervision, and coordination decisions issued by the Consejo Directivo Interinstitucional del Parque Marino del Pacífico, in coordination with MINAE. Furthermore, it shall be governed by the provisions of the Law on Foundations. The following article states that the founders shall be the ministry itself, the Universidad Nacional, the Instituto Nacional de Aprendizaje, and the Instituto de Biodiversidad, opening the possibility that other persons, natural or legal, public or private, may participate as founders if, in the judgment of the aforementioned Consejo Directivo Interinstitucional, they have a connection to or express interest in contributing to the objectives of the Park.

The aforementioned foundation shall have its own equity and, in accordance with Articles 11 to 14 of this Law, is empowered to receive transfers charged to the budget of the central and decentralized Administration, as well as donations from private organizations, non-governmental organizations, and other governments or international institutions, for which it is empowered to establish its own financial structure for the administration of resources or to constitute a trust (fideicomiso) with one of the banks of the National Banking System, while Article 13 provides that, starting in 2003, the Foundation shall promote the establishment of an endowment fund, to enable the long-term financial sustainability of the Pacific Marine Park.

Alongside the foundation, the same law, in Article 4, created the Parque Marino del Pacífico as an organ with maximum deconcentration (desconcentración máxima) from MINAE, endowed with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) for the management and administration of its assets and resources, in order to fulfill the objectives of Article 5, while simultaneously being tasked with facilitating “sustainable human development of both the shoreline and the Pacific coast, for which it shall promote education and job training for coastal populations, as well as recreation and the conservation of marine biodiversity; moreover, it shall contribute to the promotion of ecological tourism activities and the development of university programs.” Regarding the aforementioned foundation, the Procuraduría, in opinion C-068-2001 of March 13, stated:

“Pursuant to Article 9 of Law No. 8065, we are in the presence of a private entity, the Fundación del Parque Marino del Pacífico, created mostly by public entities (the State, the Universidad Nacional, and the Instituto Nacional de Aprendizaje). In these cases, the aim with these entities is to achieve timely, effective, and efficient management for the attainment of the objectives sought by the legislator with the enactment of the law; in addition, and as Deputy Picado Sotela well pointed out in the discussion of the first debate of the bill, to attract, through the foundation figure, donations from foreign countries.

“From a legal point of view, we have often resorted to foundations as a way to attract donations from foreign countries, from foundations, and fundamentally from donors who otherwise could not come, because the laws of their countries do not allow them to make these donations except precisely to non-profit foundations.” (5) (5) See folio No. 215 of legislative file No. 13.771.” On the other hand, the trust (fideicomiso) of the Parque Nacional Manuel Antonio, regulated by Article 3 of Law No. 5100 of November 15, 1972, according to the reform made by Law No. 9885 of August 24, 2020, and by Law No. 8133 of September 19, 2001; intended to finance the management, operation, development, and consolidation expenses of the aforementioned national park, is nourished by a percentage (50%) of the resources coming from the collection of the park entrance fee, donations, and non-reimbursable economic contributions it receives from decentralized entities and public institutions of the State; for which Article 2 of Law No. 8133 created the aforementioned Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, as an organ of maximum deconcentration (desconcentración máxima), attached to MINAE, also with instrumental legal personality, responsible, among other functions, for carrying out the budgetary distribution of the resources available in the trust and ensuring their proper execution.

In relation to this latter organ, the Procuraduría, in opinion C-245-2015 of September 9, stated:

“Note that the powers granted by the legislator to the Junta Directiva are specific, and refer, in general terms, to the acquisition and payment of properties; providing economic content to the programs and development and consolidation plans for the National Park; and establishing conditions, terms, and procedures for financing environmental strategies to guarantee the sustainability and consolidation of the Park and its buffer zones.

These tasks do not entail or imply authorization to exercise or participate in the administration of the relevant Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida).” Similarly, this superior consultative body, in pronouncement C-032-2014 of February 4, determined the compatibility of the Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio with the provisions of Article 127 of the Law on Financial Administration of the Republic and Public Budgets, as it is an administration trust (fideicomiso de administración), and as such its financial resources had to enter the State's single treasury (caja única del Estado). It is of interest to transcribe the following considerations from the aforementioned opinion:

“One could say that subparagraph a) of Article 3 establishes a specific destination for a part of the income generated by the entrance of visitors to the Park, therefore, for non-tax revenue. A destination equivalent to 50% of the resources generated by visitor entry. But it is not just a specific destination for a percentage of that income that is established, but it also provides for the administration mechanism. The Law orders that those resources be administered through a trust (fideicomiso), which must be entered into with one of the commercial State banks. Although the trustor (fideicomitente) is the State represented by the Ministry of Environment and Energy, it is prescribed that there will be a board of directors (junta directiva) responsible for establishing the operation of the trust. That organ is, by legal definition, an organ of maximum deconcentration with instrumental legal personality, Article 2 of Law 8133…

That trust may be nourished by other assets, as provided by Articles 9 and 10 of the same Law 8133.

It follows from the above that the trust corpus (patrimonio fideicometido) is composed of 50% of the resources generated by the sum visitors pay for admission to the Park, the (financial) resources, and the assets donated by natural and legal persons, public and private, national and international…

6-. The trust that Law 8133 authorizes fulfills the economic function characteristic of an administration and payment trust (fideicomiso de administración y pago).

7-. Indeed, the purpose is to guarantee that the resources and assets received are used exclusively for the purposes indicated in the Law and particularly, for the payment of the lands acquired for the Park and the development and consolidation thereof. Therefore, this is not a case of an investment trust (fideicomiso de inversión).

8-. Since the trust to be constituted is subject to the provisions of the Law on Financial Administration of the Republic and Public Budgets and particularly to the precepts in its Articles 14 and 66, it follows that between this Law and Law 8133 there is a relationship of complementarity and not of normative antinomy.” Well, what perhaps needs to be underscored first is that both the Fundación del Parque Marino del Pacífico and the trust (fideicomiso) of the Parque Nacional Manuel Antonio are partially nourished, as just analyzed from the regulations governing them, with public funds in the terms of Articles 8 and 9 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, thus being subject, therefore, to the superior control and oversight (fiscalización) regulations of the Public Treasury (Hacienda Pública), in accordance with Article 10 of the same law.

Likewise, neither the aforementioned Foundation nor the trust can become a means to supplant the Administration in the fulfillment of the functions that correspond to it or to evade compliance with provisions that are binding upon it, giving rise to the phenomenon of parallel administrations (administraciones paralelas), to which we have referred on other occasions based on the doctrine issued by the supervisory body on the matter:

“Notwithstanding that interpretation, the position of said Supervisory Body regarding the authorization to contract trusts must be taken into account. Initially, the Contraloría broadly admitted the possibility for public bodies to resort to the trust as a mechanism to fulfill their purposes. Subsequently, it has expressed its concern about the recurrence of the administration trust (fideicomiso de administración) because it could be a mechanism for the creation of parallel administrations and because of the costs this figure entails. Thus, for example, in Report DFOE-AM-41/2005 of December 15, 2005, entitled ‘Report on the Results of the Study of the Ordinary Budget for the year 2006 of the Special Account of the State Phytosanitary Service,’ it had already indicated that the legal authorization to establish a trust does not authorize the trustee to contract the necessary personnel for the Administration to fulfill its functions, so neither the trustee bank nor the personnel it hires may execute the Administration's own functions.

With which it alluded to the situation that arises when a public body intends for functions that are its own to be carried out through the establishment of trusts. A mechanism that seeks to evade provisions of public law governing the activity intended to be entrusted to the trust.

More recently, in official letter 00357 (DCA-0094) of January 19, 2012, it stated:

“Thus, the decision to establish an administration trust must be justified, and the file must contain feasibility studies that justify the use of the chosen alternative, as well as reasonableness studies of the trustee's fees, the executing unit, financial advisor “…and in general regarding the proposed scheme, which has a series of relevant costs relating to commissions and others, compared to other possibilities for financing the works.” (Official Letter No. 01892 (DCA-704) of February 26, 2007). In this regard, it should be noted that this Contraloría General has indicated some concern regarding the establishment of administration trusts because their use could generate an incorrect practice of attempting to withdraw public funds with the intention of generating parallel administrations that would escape the controls and regulations typical of the Public Administration and, in particular, the superior oversight carried out by this Contraloría General. (See, among others, official letter No. 12168 (DCA-3708) of November 14, 2008). Precisely for this reason, beyond the enabling legal norm, it is necessary for the respective Administration to undertake the task of analyzing within its particular context whether resorting to the use of the trust figure constitutes the most suitable option to satisfy the public interest, an analysis that, we insist, must be adequately founded. Under this approach, regarding the purposes that should guide the establishment of trusts with public funds, this supervisory body has been pointing out that the use of said figure should be aimed at contributing to the efficiency of public management without it being seen as a means to evade controls or to configure a parallel administration. (See, among others, Official Letter No. 00371 (FOE-AM-00013) of January 16, 2004, and official letter No. 11596 (FOE-AM-500) of October 16, 2003). In this way, it has been indicated that the Administrations must carry out a prior analysis that justifies the use of the trust figure for the fulfillment of the purposes entrusted to them, pointing out that: ‘(…) the decision to establish a trust with public resources must be preceded by a detailed analysis by the Administration, demonstrating that through this contract the purpose to which it is directed is duly served, the mission that has been agreed upon is fulfilled and, in terms of cost/benefit, it is more convenient for the State.’" This criterion is also found in official letter No. DFOE-EC-OS-01-2016 of December 15, 2016, entitled “ASPECTS THAT AFFECT THE ADMINISTRATION COSTS OF TRUSTS CREATED WITH PUBLIC RESOURCES IN COSTA RICA: CONTRIBUTIONS FOR DISCUSSION”; in which it pointed out, among other things, the importance of carrying out technical analyses, prior to decision-making, that allow identifying and valuing the costs and benefits of choosing the best mechanism for solving the public purpose pursued, so that the creation of a new public trust constitutes the most appropriate figure for the best satisfaction of the public interest, the means to contribute to the efficiency of public management, and not as a means to evade controls or to configure a parallel administration.

A risk that the Procuraduría has also pointed out, for example, in opinions C-168-2006 of May 2, 2006, C-75-2009 of March 18, 2009. In Legal Opinion OJ-072-2001 of June 14, 2001, we stated:

“The creation of a trust cannot become a mechanism to delegate the entity's own powers nor to indirectly provide the public services it is responsible for managing. This implies that the purposes of the trust, and the regulations to which the trustee is subject, must be compared with the provisions of the entity's creation law and other provisions directly applicable to it (…).

It follows from the foregoing that the Instituto Costarricense de Electricidad may establish a trust insofar as it is a mechanism to fulfill the public purpose that falls to the Entity, so the object of the trust must be framed within the sphere of authority of ICE; it is required that the trust does not constitute a mechanism for the delegation of the public function or the public service, but also that the trust corpus (patrimonio fideicometido) is not composed of public domain assets (bienes demaniales).” Thus, both from the provisions of Article 3 and from the criteria issued by the Contraloría and the Procuraduría, it follows that the Administration may resort to the trust contract, provided that it is instrumental for the fulfillment of its purposes, not the means to fulfill the functions corresponding to the Public Administration. But nor should it be the means to evade compliance with binding provisions for the Administration in question" (see opinion C-292-2017 of December 11).

Apart from the foregoing precautions, it remains to be established whether the cited examples of the Fundación del Parque Marino del Pacífico or the trust (fideicomiso) of the Parque Nacional Manuel Antonio are covered by the Law on Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Organs of the Central Government (Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central), so that their income and expenditure plans must be incorporated into the Ministry's preliminary draft budget – in both cases, that of MINAE – and from there into the national budget.

The difficulty that arises in this specific case, as the Legal Affairs Unit of that General Directorate correctly emphasizes, is that, indeed, Law No. 9524 does not contain any provision that regulates or at least mentions the cited scenarios of foundations – or any other private legal person – nor trusts as instruments for the financial management of the differentiated budgets of the ministerial deconcentrated organs.

The aforementioned opinion C-181-2018 did clarify that, despite the omission in Article 1 of not expressly mentioning them, it also encompasses the funds, accounts, programs, executing units that are holders of an independent budget, as they must equally be incorporated into the Budget Law, to be approved by the Legislative Assembly. The question, then, is whether foundations or trusts, according to the examples referred to above, can validly be included within that list of funds or programs.

In that sense, it is interesting that the Contraloría, in the criterion it rendered in legislative file No. 20.203, through official letter No. DFOE-0024-2017, regarding the bill that gave rise to Law No. 9524, stated: “the effect that Article 1 of the bill, together with the amendment of Article 18 of the LOCGR, will have, as regards the scope of the change, would impact both the deconcentrated organs and all those resources of the Government of the Republic that are administered independently and over which the Legislative Assembly must also have the opportunity to review” (folio 411) and in the subsequent official letter No. DFOE-0025 (2578) of March 1, 2017, attached "an updated list encompassing the organs, executing units, accounts, programs, and funds with instrumental legal personality that currently independently administer resources of the Government of the Republic," among which it includes the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, according to Law No. 8133, and the Parque Marino del Pacífico, according to Law No. 8065 (folios 426 and 427).

However, we consider that the inclusion of both in the list prepared by the Contraloría is due to the fact that they are, in effect, deconcentrated organs with instrumental personality (personalidad instrumental) of the central Administration, which is the application scenario for Article 1 of Law No. 9524, without alluding, it is important to highlight, to either the trust (fideicomiso) of the Parque Nacional Manuel Antonio or the Fundación del Parque Marino del Pacífico, as differentiated structures for managing the financial resources allocated to the operation, maintenance, and development of those two places of public interest.

That is, we agree with the legal criterion of the Directorate in the sense that Law No. 9524 encompasses the own budget of the mentioned deconcentrated organs if they have one, as is inferred for the case of the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, from subparagraph e) of Article 3 of Law No. 5100, according to the recent reform made by Article 1 of Law No. 9885 of August 24, 2020, by stating that from the income that corresponds to the trust:

"e) Two point five percent (2.5%) shall be allocated to the administrative and operating expenses of the Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, for which said Board shall prepare an annual budget based on its requirements and in accordance with the principles of administrative contracting. In those periods where the budget prepared by the Junta Directiva is less than two point five percent (2.5%), the remaining resources shall be allocated to what is established in subparagraph b) of Article 3 of this law" (emphasis not in the original).

Note that the transcribed precept refers to a budget belonging to the Junta Directiva, separate from the trust of the Parque Nacional; thus fitting into the scenario regulated by Law No. 9524.

However, as regards the Fundación del Parque Marino del Pacífico or the trust (fideicomiso) of the Parque Nacional Manuel Antonio, neither of these two structures is covered by the aforementioned law.

Regarding the foundation and, in general, any other private associative form that the legislator uses to manage the financial resources assigned to the fulfillment of an administrative activity, we are dealing with a private law subject which, furthermore, is a separate center for the attribution of rights and obligations distinct from the State, and therefore, ultimately, it does not fit within the scope of application of Article 1 of Law No. 9524, which refers, as we have been pointing out, to “deconcentrated organs of the Central Administration.” Thus, the applicable legislation in these cases is that which corresponds to the legal figure used. So, for example, in the case of the Fundación del Parque Marino del Pacífico, we saw how Article 8 of Law No. 8065 refers to the Law on Foundations, without prejudice to the relevant provisions of Law No. 7428, since the management of public funds is involved.

In the case of trusts, the Procuraduría has already clarified previously that it does not entail the creation of an independent legal person, but rather a commercial contract, through which a "separate" corpus (patrimonio) is created exclusively destined for the fulfillment of the purposes of the trust (see in this regard, Legal Opinions No. 072-2001 and OJ-077-2005, both of June 14). To that extent, Law No. 9524, concerning as we have been reiterating deconcentrated organs, executing units, funds, programs, and accounts that administer resources independently from the central Administration, is also not applicable to it.

Consequently, trusts are governed essentially by the provisions of the Commercial Code, their constitutive act, the special law that creates them, and, particularly, by the provisions of Article 14 of the Law on Financial Administration of the Republic and Public Budgets:

“ARTICLE 14.- Accounting systems The entities established in Article 1 may not establish trusts with funds from the public treasury without a special law authorizing them. Said law shall regulate the general conditions to be included in the trust contract. These entities shall be subject to current legislation regarding the procurement of both goods and services and the human resources necessary for the achievement of the objectives. Likewise, said trust contracts shall be subject to mandatory approval (refrendo) by the Contraloría General de la República, which, for all purposes and in compliance with the constitutional mandate, shall oversee the correct use of the funds, approve the revenue and expenditure budgets, as well as issue the pertinent guidelines to ensure their sound management.” As an additional consideration, we must recall that one of the purposes of Law No. 9524 was to strengthen the directing function of the central Administration in the person of its ministers with respect to a large number of its own functions that were entrusted over the years to deconcentrated organs, as decision-making centers, in fulfillment of the constitutional mandate of Article 140.8 of the Constitution, by which the Executive Branch is entrusted with overseeing the proper functioning of administrative services and dependencies; and this through their financial integration into the national budget, as this is an instrument of coordination and political direction, insofar as it must respond to the annual, medium-, and long-term institutional operational plans adopted by the respective heads and to the objectives and goals of the National Development Plan (Article 4 of the Regulation to the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets).

From this perspective, Law No. 9524 covers neither trusts – as a contractual figure – nor foundations – as subjects of Private Law –, since they do not fulfill a role as a decision-making center within the state apparatus, which, if they did, would give rise to the anomalous practice explained earlier of parallel administrations; consequently, including them within the scope of the law does not serve the purpose sought by the legislator.

C. CONCLUSIONS:

In accordance with the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de República that:

• i)The Law on Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Organs of the Central Government (No. 9524) prevails over the provisions of the constitutive laws of ministerial deconcentrated organs with their own budget that are prior to its enactment in which the partial or total exclusion from Law No. 8131 is provided for, it being understood that they were tacitly repealed.
• ii)Ergo, the approval procedure for these independent budgets must be redirected through the ordinary channel provided for the National Budget Law, fundamentally regulated in its various stages by the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets and its regulations.
• iii)Likewise, deconcentrated organs of the Executive Branch with independent budgets created after Law No. 9524 must be governed in their budgetary processes by the provisions of said law and the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, even if their creation Law says nothing in this regard; unless the legislator has expressly excluded them from the scope of said regulations.
• iv)Law No. 9524 covers neither trusts, nor foundations – or other Private Law subjects – used by ministerial deconcentrated organs for the management of independent financial resources assigned to their administrative work, figures that are governed by their respective regulations and without prejudice to the oversight powers of the Contraloría General de la República, given that public funds are involved.
• v)Such is the case of the Fundación del Parque Marino del Pacífico, regulated by Law No. 8065, and the Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, provided for in Laws No. 5100 and 8133, which, by not fulfilling a role as a decision-making center for the administrative function within the Central Administration, do not serve one of the purposes of Law No. 9524, aimed at strengthening the Minister's power of direction over the work of all their deconcentrated organs through their financial integration into the national budget.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya [1] In that sense, opinion C-181-2018 of August 1, mentioned in the legal criterion of the consulting body, warned that “the holding of an independent budget from the National Budget is not tied to the deconcentrated nature of an organ. In that sense, deconcentration does not imply ownership of an own budget nor does it imply instrumental legal personality… Regarding those deconcentrated organs, the majority, which lack instrumental legal personality and, therefore, are not holders of an independent budget, Article 1 of Law 9524 produces no useful effect. It follows, thus, that not every deconcentrated organ of the Central Administration is covered within the scope of Law 9524.” [2] The same pronouncement C-181-2018 notes on the matter: “However, deconcentration may be accompanied by a legal personality of an instrumental nature and, above all, by the ownership of an own budget. This must be authorized by the law regulating the organ.” [3] As explained by the Contraloría itself in the criterion it rendered on the then bill through official letter No. DFOE-0024-2017 of February 27, 2017: “On the one hand, it would grant the Executive Branch greater incidence and participation in the formulation of the budgets of those attached to its ministries, which would allow for greater coordination and guidance of public policies and greater power of influence over their fulfillment. On the other hand, the Legislative Assembly would have the opportunity to analyze and approve the Budget of the Republic with all the resources belonging to the Central Administration and, at the same time, to exercise political control of opportunity and convenience over the results that could be achieved for the Public Treasury” (folio 412 of file No. 20.203).

Dictamen : 391 del 08/10/2020 08 de octubre de 2020 C-391-2020 Señor José Luis Araya Alpízar Director General de Presupuesto Nacional Ministerio de Hacienda Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio DGPN-0492-2019, del 20 de diciembre de 2019, recibido el 22 de enero del año en curso, en cuya virtud formula tres interrogantes relacionadas con el ámbito de aplicación de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524 del 7 de marzo de 2018), a partir de los siguientes supuestos.

El primer escenario corresponde a los órganos desconcentrados del Gobierno Central, con leyes constitutivas anteriores a la vigencia de la Ley n.°9524 que disponen la exclusión parcial o total de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), y cita como ejemplo, el artículo 10 de la Ley de creación del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (n.°9303 del 26 de mayo de 2015), siendo lo consultado:

¿Respecto a esos órganos desconcentrados con la entrada en vigencia de la Ley n.° 9524 se produce una derogatoria tácita de la normativa que los excluye de la aplicación total o parcial de la Ley n.°8131, pasando la misma a ser de obligado cumplimiento en lo relativo a todas las etapas del ciclo presupuestario?

El segundo supuesto planteado se refiere a si la misma Ley n.° 9524 resulta plenamente aplicable los órganos desconcentrados ministeriales dotados de personalidad jurídica instrumental y, a veces, del atributo de "independencia presupuestaria", creados con posterioridad a la promulgación de dicha ley, de lo que es muestra la Comisión para Promover la Competencia (Coprocom), adscrito al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), según la regulación dada por el artículo 2 de la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica (n.°9736 del 5 de setiembre de 2019), y si bien en este caso su artículo 5, letra c), sí contempla expresamente que la Ley n.°9524 sí la abarca; le queda la inquietud de cuando el legislador no hace indicación alguna de cómo proceder.

Por último, plantea el caso de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, en los que por ley la administración de los recursos no se produce con su accionar, sino por medio de una fundación o un fideicomiso, haciendo mención a los siguientes órganos del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), por un lado, el Parque Marino del Pacífico y la respectiva Fundación del Parque Marino del Pacífico, según se contempla por los artículos 4, 8, 11, 12 y 13 de la Ley n.°8065 del 27 de enero del 2001; y de otro, a la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio conforme con la Ley n.° 8133 del 19 de setiembre del 2001 y del fideicomiso a que hace referencia sus artículos 2, 9 y 10, al igual que el 3 de la Ley n.°5100 del 15 de noviembre de 1972, reformado recientemente por la Ley n.°9885 del 24 de agosto del 2020, por lo que pregunta:

¿Partiendo de lo expuesto, surge la interrogante de si en ambos casos tendría plena aplicación lo normado en la Ley n.° 9524, o esta solo aplica en relación con los recursos que son administrados y presupuestados por los órganos desconcentrados de forma directa, sin la participación del Fideicomiso o de la Fundación?

Con su oficio acompaña el criterio legal de la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Dirección, cuyo parecer se fundamenta en nuestro dictamen C-181-2018, del 1 de agosto, y respecto a la primera interrogante, considera que al pasar los presupuestos de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental a ser de aprobación en sede Legislativa les resulta plenamente aplicable a estos la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, aun cuando otra disposición con rango legal en su oportunidad los hubiera excluido de forma parcial o total de la aplicación de dicho texto normativo. De manera que la posible incompatibilidad normativa entre cualquier ley anterior y lo dispuesto por la Ley n.°9524 debe resolverse en favor de esta última, debiendo entenderse que se presentó una derogatoria tácita de la primera.

En lo referente al segundo supuesto consultado considera que, siendo consistente con el objetivo que inspiró la promulgación de la Ley n.°9524, no se podría continuar creando órganos desconcentrados del Gobierno Central con personalidad jurídica instrumental cuyo presupuesto no sea de aprobación legislativa.

Finalmente, sostiene que el supuesto de los órganos desconcentrados en los que de forma paralela el legislador estableció una fundación o fideicomiso con un presupuesto independiente, no se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Ley n.°9524, pese a que su ejecución esté vinculada con el quehacer administrativo; debido a que la citada ley no contiene ninguna disposición que regule y resuelva tales particularidades. Si bien aclara que, de contar el órgano desconcentrado con un presupuesto propio que hasta el año 2020 fue de aprobación de la Contraloría General de la República, a este sí lo cubre la aludida Ley, por lo que pasaría a ser aprobado por la Asamblea Legislativa.

Así planteado el objeto de consulta, procede recordar primero (A) los alcances y el propósito de la mal denominada Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central; al enfocarse indebidamente – al menos de nombre – en la figura de los órganos desconcentrados,[1] cuando su objeto realmente lo constituye los órganos dotados de personalidad jurídica instrumental titulares de un presupuesto propio, con independencia de su grado de desconcentración;[2] para después (B) analizar cada una de las hipótesis por usted formuladas, lo que amerita la aclaración inmediata, si bien se da por sobrentendida, que la inquietud surge con ocasión de las personificaciones instrumentales titulares de presupuestos independientes y no de los órgano desconcentrados propiamente dichos, pues aún en los de grado máximo, su presupuesto forma parte del Ministerio al que pertenecen e integrado al presupuesto nacional.

A. LA PRETENSIÓN DE GENERALIDAD Y UNIFORMIDAD DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL De conformidad con el artículo 1 de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524): “Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa” (el subrayado no es del original).

La forma en que está redactado el precepto anterior no da margen para exclusiones, al disponer que “todos” los presupuestos, propios o independientes, de los órganos desconcentrados de la Administración Central se integren al proyecto de presupuesto nacional para su conocimiento por el Parlamento. Aunque la norma no lo indique así de forma expresa, es la única lectura lógica que se puede hacer de esta, pues como se resaltó en el citado dictamen C-181-2018, es “en relación con estos órganos desconcentrados titulares de un presupuesto propio que cobra sentido el artículo 1, ya que se determina que su presupuesto pierde “independencia” y que, por el contrario, debe pasar a formar parte del presupuesto del Ministerio al cual pertenece. Como elemento del Presupuesto del Estado, ese presupuesto recibirá aprobación por ley.” En esa línea, el mismo pronunciamiento concluye que la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central tiene como objeto “incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena eficacia a los principios constitucionales y técnicos en materia presupuestaria y se garantice y robustezca el control político expresado en el direccionamiento de la Administración por parte del Poder Ejecutivo y en la aprobación del Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa” (ver en el mismo sentido, el dictamen C-072-2019, del 20 de marzo, 2019).

El objetivo de someter al control de la Asamblea Legislativa todos los presupuestos independientes de titularidad de los órganos desconcentrados pertenecientes al Poder Ejecutivo lo termina de comprobar, por si el precepto de comentario dejara alguna duda, los mismos antecedentes de la Ley n.°9524, como cuando la exposición de motivos de la entonces iniciativa legislativa destaca que “resulta conveniente la unificación presupuestaria de los Ministerios y sus órganos desconcentrados” para mejorar la coordinación y coherencia interna de la Administración central, generando mayor eficiencia en la ejecución del gasto para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados (folio 7 del expediente legislativo n.°20.203), y en ese sentido destaca:

“El presente proyecto de ley se ocupa exclusivamente del control presupuestario al cual están sometidos los órganos desconcentrados de la Administración Central y pretende devolver a la Asamblea Legislativa el control pleno de la aprobación del presupuesto diseñado por el legislador constituyente. Se propone que los presupuestos de dichos órganos, unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas que se encuentren adscritos al Gobierno Central y que administren recursos de manera independiente, se rijan por los mismos procedimientos aplicables a los ministerios a los que pertenecen” (folio 8 del expediente n.° 20.203).

Por lo expuesto, tal como lo señaló el dictamen C-181-2018, de repetida cita, “todo presupuesto independiente debe ser incorporado a la Ley de Presupuesto, para ser aprobado por la Asamblea Legislativa. Y es que, como consecuencia directa de la Ley 9524, fuera de la Asamblea Legislativa no existe órgano con competencia para aprobar esos presupuestos; pero para que la Asamblea los apruebe, se requiere que sean incluidos en la Ley de Presupuesto de la República” (el subrayado no es del original).

La afirmación anterior nos lleva a otro punto importante de resaltar, en tanto termina de perfilar los alcances de la Ley n.°9524, y que el aludido pronunciamiento también aborda, en el sentido de que de la relación de su transitorio II y de la modificación que su artículo 2, letras a) y b), hizo al párrafo tercero del artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.°7428, del 7 de setiembre de 1994), y a los artículos 24 y 34 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, respectivamente, se deriva la pérdida de competencia del órgano contralor para aprobar presupuestos independientes de órganos desconcentrados, personas jurídicas instrumentales, programas, cuentas, fondos, y de unidades ejecutoras de la Administración Central; cuya competencia es definida exclusivamente en relación con la Administración Descentralizada.

Por ende, según lo precisó el referido dictamen C-181-2018, “si la Contraloría pierde competencia, la recobra la Asamblea Legislativa y para que esta ejerza esa competencia de aprobación, se impone la incorporación de los presupuestos de esos órganos, fondos, cuentas, programas al Presupuesto Nacional.” La consideración anterior es reveladora, en tanto la supresión legal de la referida potestad aprobatoria del órgano contralor supuso una modificación sustancial y permanente en el orden jurídico financiero, con una clara vocación de regular uniformemente los procesos presupuestarios de los órganos desconcentrados de la Administración central que sean titulares de un presupuesto independiente, por la sencilla razón práctica de que a partir del correspondiente al ejercicio económico 2021, en adelante, ya no lo pueden presentar a la Contraloría para su conocimiento, que perdió la competencia a favor de la Asamblea Legislativa, denotando la intención del legislador para que se cumpla el fin público de la Ley n.°9524 por fortalecer las atribuciones que la Constitución Política le otorgó al Congreso y al Poder Ejecutivo en materia de control presupuestario y de dirección política, respectivamente (artículos 140.9, 177 y 178), y concretizar así los principios de unidad y universalidad presupuestarias (artículos 176 y 180 constitucionales).[3] Habiendo definido el marco conceptual de la Ley n.°9524, procede a continuación referirnos a cada uno de los supuestos de aplicación planteados por esa Dirección.

B. ANALÍSIS DE LAS HIPÓTESIS DE APLICACIÓN DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL 1. Hipótesis de leyes anteriores a la Ley N.°9524 que desaplican total o parcialmente la Ley N.°8131 a los presupuestos propios de órganos de la administración central.

El primer supuesto consultado se refiere, como se indicó al inicio, al de los órganos del Poder Ejecutivo titulares de un presupuesto diferenciado cuyas leyes de creación los exceptúan parcial o totalmente de los alcances de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131) y son anteriores a la promulgación de la Ley n.°9524, para lo que se cita el caso del artículo 10 de la Ley n.°9303, respecto al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (Conapdis), cuyo penúltimo párrafo dispone: “El Conapdis estará sujeto al cumplimiento de los principios y al régimen de responsabilidad establecidos en los títulos X y XI de la Ley N.º 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001. En lo demás, se exceptúa al Conapdis de los alcances y la aplicación de esa ley” (el subrayado no es del original).

En realidad, la cuestión planteada ya había sido abordada en el aludido dictamen C-181-2018, al concluir que debido a que la Contraloría había perdido la competencia para aprobar los presupuestos independientes de la Administración Central, ocurrió una derogación tácita de leyes que así lo establecían y que no fueron expresamente modificadas por la Ley n.°9524:

“Plantea la Dirección General de Presupuesto Nacional el problema de la derogación de diversas leyes que establecen la competencia de la Contraloría en la aprobación de presupuestos.

En orden a esa competencia de la Contraloría, la Ley 9524 no solo modifica el texto de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, sino que también modifica algunas otras leyes. Esa modificación no tiene como objeto reformar la naturaleza jurídica de los órganos que administran presupuestos ni eliminar la atribución de una personalidad jurídica instrumental. Por el contrario, el objeto de esas puntuales reformas es modificar la competencia de la Contraloría General de la República. Así encontramos una modificación respecto de los presupuestos de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, del Museo Histórico Cultural Juan Santamaría, del Consejo de Concesiones, del Registro Nacional, del Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven, de la Dirección Nacional de Notariado, del Tribunal Registral Administrativo y del Museo de Arte y Diseño Contemporáneos.

Sin embargo, el conjunto de órganos, fondos, programas, cuentas que manejan presupuestos independientes es más extenso que lo reformado expresamente. Ese amplio conjunto está constituido, por ejemplo, por el Centro Costarricense de Producción Cinematográfica, artículo 13 de la Ley 6158 de 25 de noviembre de 1977, el Patronato Nacional de Ciegos, Ley N. 2171 de 30 de octubre de 1957, artículo 3, la Junta Administrativa del Archivo Nacional, artículo 19 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, N. 7202 de 24 de octubre de 1990, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos, y Atención de Emergencias, artículo 18 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N. 8488 de 22 de noviembre de 2005, respecto de las que se establece una competencia de aprobación presupuestaria a la Contraloría General y que no fueron objeto de una modificación expresa. Y obviamente el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, FODESAF, creado por la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N. 5662 de 23 de diciembre de 1974, cuyo artículo 21 General de la República, competencia que, como señala la consultante, no fue expresamente modificada por la Ley 9524.

No obstante, es evidente la incompatibilidad normativa entre estas disposiciones y lo dispuesto en la Ley 9524. La modificación del artículo 18, al excluir la competencia contralora sobre la aprobación de los presupuestos de la Administración Central, permite considerar que se ha producido una derogación tácita de leyes que establecen expresamente la competencia de la Contraloría General de la República para la aprobación de los presupuestos de órganos o fondos de la Administración Central.

Como el objeto del artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría es regular la competencia de la Contraloría General, dicho numeral no establece a qué órgano deben someter los órganos, fondos, unidades ejecutoras, cuentas y programas titulares de un presupuesto independiente de la Administración Central, ese presupuesto para su aprobación.

Importa recalcar que ante la pérdida de competencia del Órgano Contralor, debe determinarse qué órgano deviene competente, teniendo en cuenta que el artículo 1 de la Ley 9524 solo refiere a los órganos, sin tomar en consideración unidades ejecutoras, fondos, programas, cuentas.

En ese sentido, lleva razón la consultante en afirmar que la norma no fue lo suficientemente precisa como se debía. No obstante, es claro que si la norma excluye la competencia de la Contraloría respecto de los órganos, cuentas, fondos, programas de la Administración Central, el operador no puede afirmar que la Contraloría es competente para aprobar esos presupuestos. Por el contrario, está llamado a considerar la competencia de la Asamblea Legislativa.

Avala la competencia legislativa el que todos estos presupuestos independientes de unidades, programas, cuentas o fondos conciernen ingresos que son del Gobierno Central, según el artículo 1 de la LAFPP. Los ingresos que los financian deben ser incorporados al Presupuesto Nacional, por imperativo de los principios de unidad y universalidad presupuestarias. La competencia de la Contraloría se define en relación con la Administración Descentralizada y ni los órganos –aun cuando tengan personalidad jurídica instrumental- ni los fondos, unidades ejecutoras, cuentas, programas de la Administración Central pueden ser considerados parte de esa Administración Descentralizada.” A la misma solución debe arribarse respecto de aquellas leyes constitutivas de órganos desconcentrados con presupuesto propio que dispongan la exclusión parcial o total de la Ley n.°8131; máxime, por la modificación expresa que la Ley n.°9524 hizo a los artículos 24 y 34 de esta última norma – con la primera reforma se elimina la alusión de que sus presupuestos deban ser aprobados por la Contraloría General de la República, mientras que por la segunda se dispone que el anteproyecto de presupuesto de los ministerios debe incluir a su vez el anteproyecto de los órganos desconcentrados que tenga adscritos – con lo que queda claro que el trámite de aprobación de estos presupuestos independientes debe reconducirse por el canal ordinario dispuesto para la Ley de Presupuesto Nacional regulado fundamentalmente en sus diversas etapas por Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y su reglamento (Decreto Ejecutivo n.°32988-H-MP- PLAN, del 31 de enero de 2006).

Por ende, hay que entender que todo precepto legal existente al momento de la entrada en vigor de la Ley n.°9524, que disponga la desaplicación de toda o parte de la Ley n.°8131 en el trámite de aprobación de los recursos propios de un órgano desconcentrado, quedó derogado tácitamente como remedio a la antinomia normativa que se presenta entre la norma específica que lo exceptuaba desde su creación y la norma posterior que con carácter general lo sujeta al régimen jurídico financiero de la Ley de Presupuesto Nacional.

Sin que sea dable argumentar en la hipótesis bajo estudio, cabe advertirlo desde ahora, que entonces impera el criterio hermenéutico de que la norma especial anterior prevalece sobre la general posterior; pues según lo ha establecido la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría, la ley general posterior se impone cuando, como quedó evidenciado del epígrafe anterior, resulta irrefutable la intención del legislador de querer regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de su articulado los supuestos anteriormente excluidos, prevaleciendo sobre las situaciones preexistentes, así no lo haya dispuesto de forma expresa la norma (ver, por todos, el dictamen C- 281-2019, del 1 de octubre, que resume la doctrina jurisprudencial de este órgano superior consultivo sobre el particular).

Por lo demás, debemos considerar que las modificaciones a otras leyes que hace la Ley n.°9524 en sus artículos 2 y 3 para modificar la competencia de la Contraloría no es exhaustiva; de hecho, el texto original de cuando era una iniciativa legislativa contemplaba un artículo 4 por el que de forma genérica se disponía que toda disposición legislativa vigente, en cuanto se opusiera a su contenido, se tendría por modificada, que después fue eliminado mediante moción por la Comisión dictaminadora al entender que no se ajustaba a una adecuada técnica legislativa.

En razón de lo expuesto, prevalece la regulación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos en los procesos presupuestarios de los órganos desconcentrados con presupuestos independientes, quedando obligados – según lo señalamos en el dictamen C-181-2018 – a considerar las reglas y principios que rigen la formulación presupuestaria; por lo que toda ley especial creadora de estos organismos que a la entrada en vigor de la Ley n.°9524 dispusiese lo contrario, debe entenderse que quedó tácitamente derogada.

A mayor abundamiento, importante recordar lo dicho en el dictamen C-072-2019, del 20 de marzo, respecto a que en “la medida en que se está ante un anteproyecto de presupuesto y que no existe una disposición legal que establezca limitaciones para el ejercicio de las facultades de la Dirección, esta podrá realizar ajustes al documento elaborado por la persona jurídica instrumental. No obstante, debe tomarse en cuenta que en el tanto la desconcentración implica el ejercicio de determinadas competencias, respecto de las cuales el legislador puede haber determinado que se financiarán con XX recursos, la Dirección General de Presupuestos debe respetar lo así establecido por la ley. De manera tal que no podría dejar desfinanciados los cometidos del órgano desconcentrado concernido. Por el contrario, tendrá que respetar esos destinos.” 2. Hipótesis de la ley posterior que crea un nuevo órgano desconcentrado ministerial con independencia presupuestaria, pero omite la referencia a la Ley N.°9524.

La segunda hipótesis planteada consiste en las leyes promulgadas con posterioridad a la Ley n.°9524 que crean nuevos órganos desconcentrados de la Administración central con presupuesto propio, pero omiten la referencia a esta última norma legal en lo relativo al régimen financiero aplicable, por lo que se consulta si aun así quedan cubiertas por la regulación de Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central y, en esa medida, su presupuesto debe ser conocido por el Congreso.

Ciertamente, en una adecuada técnica legislativa, el legislador al momento de dictar una nueva disposición legal, debe tomar en cuenta toda la legislación vigente que sea pertinente o tenga incidencia en la materia que se pretende regular, a fin de evitar inconsistencias que atenten contra la seguridad jurídica; por lo que si su intención es desconocer o variar la regulación existente, así debería indicarlo expresamente en las disposiciones finales del articulado que se pretende aprobar, mediante las respectivas reformas o derogatorias, para evitar confusiones o malentendidos innecesarios en el operador jurídico.

Aún más, conviene tener presente que el legislador está vinculado al principio de inderogabilidad singular de la norma, el cual, según la resolución de la Sala Constitucional n.° 2009-95 de las 10:30 horas del 21 de abril de l995, tiene rango constitucional:

“A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.” Desde esta perspectiva, cuando el Parlamento emite una ley donde se establecen determinados requisitos o regula un determinado procedimiento, mientras esta no sea derogada por una ley posterior, debe acatar las disposiciones legales que emite y que están vigentes (ver también nuestro pronunciamiento C-410-2005, del 30 de noviembre).

El escenario ideal sería, entonces, la situación que se plantea de la Coprocom, con la reciente Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica (n.°9736), en que si bien su artículo 2 le confiere los rasgos típicos que hemos venido comentando, en cuanto se trata de un órgano de desconcentración máxima adscrito a una cartera ministerial – específicamente al MEIC – con independencia presupuestaria y dotado de “personalidad jurídica instrumental para realizar actividad contractual; administrar sus recursos y su patrimonio y suscribir contratos y convenios con entidades públicas y privadas, nacionales o internacionales”; entre sus previsiones, contempla será realizado de conformidad con lo dispuesto en la Ley N.° 9524, Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central, de 7 de marzo de 2018.” Sin embargo, la buena técnica en la producción de las normas no siempre ocurre y pasa que la nueva disposición aprobada no prevé su engarce con las otras normas legales vigentes del ordenamiento jurídico que resultan aplicables, dando lugar al punto consultado.

En este caso, ante la promulgación ulterior de una Ley constitutiva de un nuevo órgano desconcentrado ministerial con presupuesto propio o modificativa de la naturaleza de uno ya existente para conferirle esas características, que omite referirse al trámite aprobatorio de sus recursos, debemos entender que se rige enteramente por lo dispuesto en la Ley n.°9524, pues según lo indicamos en las páginas precedentes, dicha ley nació con una pretensión de generalidad, regulando uniformemente a todo este tipo de organismos para reconducir a la Asamblea Legislativa el conocimiento de sus presupuestos. Carecería de sentido, el nacimiento de un órgano desconcentrado con presupuesto independiente al que, ante el silencio de su Ley de creación, se le quiera aplicar un régimen financiero distinto del resto de órganos existentes en las mismas condiciones.

Cuestión distinta es si a través de una ley posterior se establece expresamente una excepción a la regla general contenida en la Ley n.°9524, para excluir del conocimiento de la Asamblea Legislativa el presupuesto independiente de un órgano desconcentrado en particular de la Administración central, pues aquí sí, esta norma especial se impondría a la Ley n.°9524 (ver al respecto, nuestro dictamen C-048-2008 del 18 de febrero).

Empero, el legislador toparía con el límite constitucional de la razonabilidad de la ley y la necesidad de tener que justificar técnicamente las razones para querer conferirle un trato diferenciado a un determinado órgano respecto a los demás de su clase, sobre todo, si ello supone devolverle una competencia aprobatoria a la Contraloría que, como ya vimos, fue suprimida con la citada Ley n.°9524.

3. Hipótesis de los recursos que son presupuestados con la participación o intermediación de un fideicomiso o fundación.

El tercer escenario consultado es si la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central resulta aplicable a los casos en que la gestión del presupuesto independiente se hace a través de un fideicomiso o fundación vinculada a la función administrativa del órgano desconcentrado de la Administración central y se menciona los casos de la Fundación del Parque Marino del Pacífico, regulada por la Ley n.°8065, y del Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, previsto en las Leyes números 5100 y 8133.

Por lo que se refiere al primer ejemplo, el artículo 8 de la Ley de Creación del Parque Marino del Pacífico (n.°8065), dispuso la constitución de la Fundación del Parque Marino del Pacífico, cuya finalidad exclusiva será “administrar el Parque Marino en asuntos relacionados con la construcción y el uso de su infraestructura, la contratación de bienes y servicios para su funcionamiento, así como la prestación de servicios de sus diferentes programas” y que deberá actuar apegada a las decisiones de política, planificación, dirección, supervisión y coordinación que dicte el Consejo Directivo Interinstitucional del Parque Marino del Pacífico, en coordinación con el MINAE. Además, se regirá por lo dispuesto en la Ley de Fundaciones. El artículo siguiente señala que los fundadores serán el propio ministerio, la Universidad Nacional, el Instituto Nacional de Aprendizaje y el Instituto de Biodiversidad, abriendo la posibilidad de que puedan concurrir como fundadores otras personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, que, a juicio del referido Consejo Directivo Interinstitucional, tengan vinculación o manifiesten interés en contribuir con los objetivos del Parque.

La referida fundación contará con patrimonio propio y con arreglo a los artículos 11 a 14 de la presente Ley queda facultada para recibir transferencias con cargo al presupuesto de la Administración central y descentralizada, así como donaciones de organizaciones privadas, organismos no gubernamentales y otros gobiernos o instituciones internacionales, para lo queda facultada para establecer su propia estructura financiera en la administración de los recursos o constituir un fideicomiso con alguno de los bancos del Sistema Bancario Nacional, mientras que el artículo 13 dispone que a partir del año 2003, la Fundación propiciará la constitución de un fondo patrimonial, que permita la sostenibilidad financiera del Parque Marino del Pacífico a largo plazo.

A la par de la fundación, la misma ley en el artículo 4 creó el Parque Marino del Pacífico como órgano con desconcentración máxima del MINAE y dotado de personalidad jurídica instrumental para el manejo y la administración de sus bienes y recursos, a fin de cumplir los objetivos del artículo 5, al tiempo que se le encomienda el facilitar “el desarrollo humano sostenible tanto del litoral como de la costa pacífica, para lo cual promoverá la educación y capacitación para el trabajo de las poblaciones costeras, así como la recreación y la conservación de la biodiversidad marina; además, contribuirá con el fomento de actividades turísticas de contenido ecológico y el desarrollo de programas universitarios.” Acerca de la citada fundación, la Procuraduría en el dictamen C-068-2001, del 13 de marzo, señaló:

“De conformidad con el artículo 9 de la Ley n.° 8065 estamos en presencia de una entidad privada, la Fundación del Parque Marino del Pacífico, creada mayoritariamente por entes públicos (el Estado, la Universidad Nacional y el Instituto Nacional de Aprendizaje). En estos casos, se busca con estos entes lograr una gestión oportuna, eficaz y eficiente para la obtención de los objetivos que buscan el legislador con la emisión de la ley; además, y como bien lo señaló la diputada Picado Sotela en la discusión del primer debate del proyecto, atraer a través de la figura de la fundación, donaciones de países extranjeros.

"Desde el punto de vista jurídico, a menudo hemos recurrido a fundaciones como una manera de poder atraer las donaciones de países extranjeros, de fundaciones y fundamentalmente de donantes que de otra manera no podrían venir, porque no se los permite la ley de sus países, a hacer estas donaciones, sino es precisamente a unas fundaciones sin fines de lucro." (5) (5) Véase el folio n.° 215 del expediente legislativo n.° 13.771.” Por otra parte, el fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio regulado por el artículo 3 de la Ley n.°5100 del 15 de noviembre de 1972, según reforma hecha por la Ley n.°9885 del 24 de agosto del 2020, y por la Ley n.° 8133 del 19 de setiembre del 2001; destinado a financiar los gastos de gestión, operación, desarrollo y consolidación del referido parque nacional, se nutre con un porcentaje (el 50%) de los recursos provenientes del cobro de la cuota de entrada al parque, donaciones y las contribuciones económicas no reembolsables que reciba de los entes descentralizados e instituciones públicas del Estado; para lo que el artículo 2 de la Ley n.°8133 creó la mencionada Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, como un órgano de desconcentración máxima, adscrito al MINAE, también con personalidad jurídica instrumental, encargada, entre otras funciones, de llevar a cabo la distribución presupuestaria de los recursos disponibles en el fideicomiso y velar por su adecuada ejecución.

En relación con este último órgano, la Procuraduría en el dictamen C-245-2015, del 9 de setiembre, señaló:

“Nótese que las competencias otorgadas por el legislador a la Junta Directiva son específicas, y refieren, en términos generales, a la adquisición y pago de propiedades; la dotación de contenido económico de los programas, planes de desarrollo y consolidación del Parque Nacional; y establecer condiciones, plazos y procedimientos para el financiamiento de estrategias ambientales para garantizar la sostenibilidad y consolidación del Parque y sus zonas de amortiguamiento.

Estas tareas no conllevan o implican la autorización para ejercer o participar en la administración del Área Silvestre Protegida en cuestión.” De igual forma, este órgano superior consultivo en el pronunciamiento C-032-2014, del 4 de febrero, determinó la compatibilidad del Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio con lo dispuesto en el artículo 127 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, al tratarse de un fideicomiso de administración, y como tal sus recursos financieros debían ingresar a la caja única del Estado. Del referido dictamen interesa transcribir las siguientes consideraciones:

“Cabría decir que el inciso a) del artículo 3 establece un destino específico para una parte de los ingresos generados por la entrada de visitantes al Parque, por ende, para ingresos no tributarios. Un destino que equivale al 50% de los recursos generados por el ingreso de visitantes. Pero no solo se establece un destino específico a un porcentaje de esos ingresos sino que también se dispone sobre el mecanismo de administración. La Ley ordena que esos recursos sean administrados a través de un fideicomiso, que deberá suscribirse con uno de los bancos comerciales del Estado. Si bien el fideicomitente es el Estado representado por el Ministerio del Ambiente y Energía, se preceptúa que habrá una junta directiva encargada de establecer el funcionamiento del fideicomiso. Ese órgano es, por definición legal, un órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, artículo 2 de la Ley 8133….

Ese fideicomiso puede nutrirse de otros bienes, según lo disponen los artículos 9 y 10 de la misma Ley 8133.

Se sigue de lo expuesto que el patrimonio fideicometido está compuesto por el 50% de los recursos generados por la suma que los visitantes pagan por el ingreso al Parque, los recursos (financieros) y los bienes que donen las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, nacionales e internacionales…

6-. El fideicomiso que la Ley 8133 autoriza cumple la función económica propia de un fideicomiso de administración y pago.

7-. En efecto, se trata de garantizar que los recursos y bienes recibidos sean utilizados exclusivamente en los fines indicados en la Ley y particularmente, en el pago de los terrenos adquiridos para el Parque y el desarrollo y consolidación de este. Por lo que no se está en presencia de un fideicomiso de inversión.

8-. Puesto que el fideicomiso que se constituya está sujeto a lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y en particular a lo preceptuado en sus artículos 14 y 66, se sigue que entre esta Ley y la Ley 8133 hay una relación de complementariedad y no de antinomia normativa.” Pues bien, tal vez lo primero que haya que subrayar es que tanto la Fundación del Parque Marino del Pacífico, como el fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, se nutren en parte, según se acaba de analizar de la normativa que los rige, con fondos públicos en los términos de los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, quedando sujetos, por tanto, al ordenamiento de control y de fiscalización superiores de la Hacienda Pública, de conformidad con el artículo 10 de la misma ley.

Del mismo modo, ni la aludida Fundación, ni el fideicomiso pueden convertirse en un medio para suplantar a la Administración en el cumplimiento de las funciones que le corresponden o eludir el cumplimiento de disposiciones que le resultan vinculantes, dando lugar al fenómeno de las administraciones paralelas, al que nos hemos referido en otras ocasiones basados en la doctrina emitida por el órgano contralor sobre el particular:

"No obstante esa interpretación, debe tomarse en cuenta la posición de dicho Órgano Contralor en orden a la autorización para contratar fideicomisos. En un principio, la Contraloría admitió ampliamente la posibilidad de que los organismos públicos recurrieran al fideicomiso como mecanismo para cumplir sus fines. Con posterioridad ha manifestado su preocupación por la recurrencia al fideicomiso de administración en razón de que podría ser un mecanismo para la creación de administraciones paralelas y por los costos que esta figura implica. Así, por ejemplo, en Informe DFOE-AM-41/2005, del 15 de diciembre del 2005, denominado “Informe sobre los Resultados del Estudio del Presupuesto Ordinario para el año 2006 de la Cuenta Especial del Servicio Fitosanitario del Estado”, ya había indicado que la autorización legal para constituir un fidecomiso no autoriza al fiduciario a contratar el personal necesario para que la Administración cumpla sus funciones por lo que ni el banco fiduciario ni el personal que este contrate puede ejecutar las funciones propias de la Administración.

Con lo que aludió a la situación que se presenta cuando un organismo público pretende que funciones que le son propias sean realizadas a través de la constitución de fideicomisos. Mecanismo que busca eludir disposiciones de derecho público que rigen la actividad que se pretende confiar al fideicomiso.

Más, recientemente, en oficio 00357 (DCA-0094) del 19 de enero del 2012, expresó:

“Así, la decisión de constituir un fideicomiso de administración debe encontrarse motivada, debiendo constar en el expediente los estudios de factibilidad que justifiquen el uso de la alternativa escogida así como estudios de razonabilidad de los honorarios del fiduciario, de la unidad ejecutora, asesor financiero “…y en general sobre el esquema propuesto, que tiene una serie de costos relevantes relativos a comisiones y otros, de frente a otras posibilidades de financiamiento de las obras.” (Oficio No. 01892 (DCA-704) del 26 de febrero de 2007). En este sentido, es preciso destacar que esta Contraloría General ha señalado cierta preocupación respecto de la constitución de fideicomisos de administración debido a que su utilización podría generar una práctica incorrecta de pretender sustraer fondos públicos con la intención de generar administraciones paralelas que escaparían a los controles y regulaciones propias de la Administración Pública y en particular de la fiscalización superior que realiza esta Contraloría General. (Ver entre otros el oficio No. 12168 (DCA-3708) del 14 de noviembre de 2008). Precisamente por ello es que más allá de la norma legal habilitante es menester que la Administración respectiva se dé a la tarea de analizar dentro de su contexto en particular si recurrir a la utilización de la figura del fideicomiso se constituye en la opción más idónea para satisfacer el interés público, análisis que insistimos debe encontrarse adecuadamente fundamento. Bajo esa tesitura, en lo que respecta a los fines que deben orientar la constitución de fideicomisos con fondos públicos, este órgano contralor ha venido señalando que la utilización de dicha figura debe ir dirigida a contribuir a la eficiencia de la gestión pública sin que pueda verse ésta como un medio para evadir controles o para configurar una administración paralela. (Ver entre otros el Oficio No. 00371 (FOE- AM-00013) del 16 de enero de 2004 y oficio No. 11596 (FOE-AM-500) del 16 de octubre de 2003). De esta forma, se ha indicado que las Administraciones deben realizar un análisis previo que justifique la utilización de la figura del fideicomiso para el cumplimiento de los fines que tienen encomendados, señalándose que: “(…) la decisión de constituir un fideicomiso con recursos públicos debe estar precedida de un análisis detallado por parte de la Administración, en donde se demuestre que mediante este contrato se atiende debidamente la finalidad a la que el mismo va dirigido, se logra cumplir con la misión que ha sido pactada y, en términos de costo/beneficio resulta más conveniente para el Estado”.

Criterio que también se encuentra en el oficio N° DFOE-EC-OS-01-2016 del15 de diciembre de 2016 denominado “ASPECTOS QUE INCIDEN EN LOS COSTOS DE ADMINISTRACIÓN DE LOS FIDEICOMISOS CREADOS CON RECURSOS PUBLICOS EN COSTA RICA: APORTES PARA LA DISCUSIÓN”; en el cual señaló, entre otras cosas, la importancia de realizar análisis técnicos, previos a la toma de decisión, que permitan identificar y valorar los costos y beneficios acerca de la elección del mejor mecanismo para la solución del fin público que se persigue, de manera que la creación de un nuevo fideicomiso público se constituya en la figura más adecuada para la mejor satisfacción del interés público, el medio para contribuir a la eficiencia de la gestión pública y no como un medio para evadir controles o para configurar una administración paralela.

Riesgo que la Procuraduría también ha señalado, por ejemplo, dictámenes C-168-2006 de 2 de mayo de 2006, C-75-2009 de 18 de marzo de 2009. En la Opinión Jurídica OJ-072-2001 de 14 de junio de 2001 señalamos:

“La creación de un fideicomiso no puede constituirse en un mecanismo para delegar competencias propias del ente ni para prestar indirectamente los servicios públicos que les corresponde gestionar. Lo que implica que deben confrontarse los fines del fideicomiso, y las regulaciones a que queda sujeto el fiduciario con lo dispuesto en la ley de creación del ente y demás disposiciones que le resulten directamente aplicables (…).

De lo anterior se sigue que el Instituto Costarricense de Electricidad puede constituir un fideicomiso en el tanto en que se trate de un mecanismo para cumplir el fin público que compete a la Entidad, por lo que el objeto del fideicomiso debe enmarcarse dentro de la esfera de atribuciones del ICE; se requiere que el fideicomiso no constituya un mecanismo de delegación de la función pública ni del servicio público, pero además, que el patrimonio fideicometido no esté integrado por bienes demaniales”.

Así, tanto de lo dispuesto por el artículo 3 como de los criterios emitidos por la Contraloría y la Procuraduría, se deriva que la Administración puede recurrir al contrato de fideicomiso, siempre y cuando este sea instrumental para el cumplimiento de los fines, no el medio para cumplir las funciones que le corresponden a la Administración Pública. Pero tampoco, debe ser el medio para eludir el cumplimiento de disposiciones vinculantes para la Administración de que se trate” (ver el dictamen C-292-2017, del 11 de diciembre).

Aparte de los recaudos anteriores, resta por establecer si los ejemplos citados de la Fundación del Parque Marino del Pacífico o del fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio quedan comprendidos por la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, de forma que sus planes de planes de ingresos y gastos deban incorporarse al anteproyecto de presupuesto del Ministerio – en ambos casos, al del MINAE – y de ahí al presupuesto nacional.

La dificultad que se presenta en la especie, como bien lo recalca la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Dirección General, es que, efectivamente, la Ley n.°9524 no contiene disposición alguna que regule o al menos mencione los supuestos citados de las fundaciones – o cualquier otra persona jurídica privada – ni los fideicomisos como instrumentos para la gestión financiera de los presupuestos diferenciados de los órganos desconcentrados ministeriales.

En el aludido dictamen C-181-2018 sí se aclaró que, pese a la omisión del artículo 1 de no mencionarlos expresamente, comprende también a los fondos, cuentas, programas, unidades ejecutoras que sean titulares de un presupuesto independiente, por lo deben igualmente ser incorporados a la Ley de Presupuesto, para ser aprobados por la Asamblea Legislativa. La pregunta, entonces, es si dentro de ese elenco de fondos o programas puede incluirse válidamente a las fundaciones o fideicomisos, según los ejemplos antes referidos.

En ese sentido, resulta interesante que la Contraloría en el criterio que rindió en el expediente legislativo n.°20.203, a través del oficio n.°DFOE-0024-2017, acerca del proyecto que dio lugar a la Ley n.°9524, manifestó que: “el efecto que traerá el artículo 1 del proyecto en conjunto con la modificación del artículo 18 de la LOCGR en tanto cobertura del cambio impactaría tanto a los órganos desconcentrados, como a todos aquellos recursos del Gobierno de la República que son administrados de manera independiente y sobre los cuales la Asamblea Legislativa debe tener también la oportunidad de revisar” (folios 411) y en el oficio posterior n.°DFOE-0025 (2578) del 1 de marzo de 2017, anexó “un listado actualizado que engloba a los órganos, unidades ejecutoras, cuentas, programas y fondos con personalidad jurídica instrumental y que actualmente administran de manera independiente recursos del Gobierno de la República”, entre los que incluye a la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, según Ley n.°8133, y el Parque Marino del Pacífico, según Ley n.°8065 (folios 426 y 427).

Sin embargo, consideramos que la inclusión de ambos en el listado preparado por la Contraloría obedece a que son, en efecto, órganos desconcentrados con personalidad instrumental de la Administración central, que es el supuesto de aplicación del artículo 1 de la Ley n.°9524, sin que se aluda, importa destacarlo, ni al fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, ni a la Fundación del Parque Marino del Pacífico, como estructuras diferenciadas para gestionar los recursos financieros destinados al funcionamiento, sostenimiento y desarrollo de esos dos lugares de interés público.

Es decir, coincidimos con el criterio legal de la Dirección en el sentido de que la Ley n.°9524 abarca el presupuesto propio de los mencionados órganos desconcentrados de contar con uno, como así se desprende para el caso de la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, de la letra e) del artículo 3 de la Ley n.°5100, según la reciente reforma hecha por el artículo 1 de la Ley n.°9885 del 24 de agosto del 2020, al señalar que de los ingresos que le corresponden al fideicomiso:

“e) El dos coma cinco por ciento (2,5%) se destinará a los gastos administrativos y operativos de la Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, para lo cual dicha Junta elaborará un presupuesto anual en función de sus requerimientos y acorde con los principios de contratación administrativa. En aquellos períodos donde el presupuesto elaborado por la Junta Directiva sea inferior al dos coma cinco por ciento (2,5%), los recursos restantes se destinarán a lo establecido en el inciso b) del artículo 3 de la presente ley” (el subrayado no es del original).

Nótese, que el precepto transcrito hace referencia a un presupuesto propio de la Junta Directiva, aparte del fideicomiso del Parque Nacional; con lo que encuadra en el supuesto regulado por la Ley n.°9524.

No obstante, por lo que se refiere a la Fundación del Parque Marino del Pacífico o el fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, ninguna de estas dos estructuras queda cubiertas por la citada ley.

En lo referente a la fundación y, en general, cualquier otra forma asociativa privada que el legislador utilice para gestionar los recursos financieros asignados al cumplimiento de una actividad administrativa, nos hallamos ante un sujeto de Derecho privado que, además, es un centro de imputación de derechos y obligaciones diferenciado del Estado, por lo que, en definitiva, no calza dentro del ámbito de aplicación del artículo 1 de la Ley n.°9524, referido como ya lo hemos venido señalando a “órganos desconcentrados de la Administración Central”.

De manera que, la legislación aplicable en esos casos es la propia que se corresponda con la figura jurídica usada. Así, por ejemplo, en el caso de la Fundación del Parque Marino del Pacífico, vimos como el artículo 8 de la Ley n.°8065 remite a la Ley de Fundaciones, sin perjuicio de las disposiciones de la Ley n.°7428 que resulten pertinentes, al estar de por medio la gestión de fondos públicos.

Tratándose de los fideicomisos, ya la Procuraduría ha aclarado con anterioridad que no comporta la creación de una persona jurídica independiente, sino un contrato de índole comercial, por el cual se crea un patrimonio "separado" destinado exclusivamente al cumplimiento de los fines del fideicomiso (ver al respecto, las opiniones jurídicas números 072-2001 y OJ-077-2005, ambos del 14 de junio). En esa medida, tampoco le resulta de aplicación la Ley n.°9524, relativo como lo hemos venido reiterando a los órganos desconcentrados, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente de la Administración central.

En consecuencia, los fideicomisos se rigen esencialmente por lo dispuesto en el Código de Comercio, su acto constitutivo, la ley especial que los crea, y, particularmente, por lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:

“ARTÍCULO 14.- Sistemas de contabilidad Los entes establecidos en el artículo 1 no podrán constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice. Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso. Estos entes se sujetarán a la legislación vigente en lo relativo a la contratación tanto de bienes y servicios como del recurso humano necesario para la consecución de los objetivos. Asimismo, dichos contratos de fideicomiso serán de refrendo obligado por parte de la Contraloría General de la República, la cual, para todos los efectos y en acatamiento del mandato constitucional, deberá fiscalizar el uso correcto de los dineros, aprobar los presupuestos de ingresos y egresos, así como emitir las directrices atinentes a procurar un manejo sano de ellos.” (El subrayado no es del original).

Como consideración adicional, debemos recordar que uno de los propósitos de la Ley n.°9524 fue el de fortalecer la función de direccionamiento de la Administración central en la cabeza de sus ministros respecto a una gran cantidad de funciones propias que le fueron confiadas con los años a los órganos desconcentrados, como centros de decisión, en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 140.8 del Texto fundamental, por el que se encomienda al Poder Ejecutivo la vigilancia del buen funcionamiento de los servicios y las dependencias administrativas; y esto por la vía de su integración financiera en el presupuesto nacional, al ser este un instrumento de coordinación y dirección política, en tanto debe responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos y a los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo (artículo 4 del Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos).

Desde esta perspectiva, la Ley n.°9524 no abarca ni a los fideicomisos – como figura contractual –, ni a las fundaciones – en tanto sujetos de Derecho privado –, pues no cumplen un rol de centro de decisión dentro del aparato estatal, que de hacerlo daría lugar a la práctica anómala explicada líneas atrás de las administraciones paralelas; en consecuencia, el incluirlas dentro de los alcances de la ley no sirve al propósito buscado por el legislador.

C. CONCLUSIONES:

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República que:

• i)La Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524) prevalece sobre las disposiciones de las leyes constitutivas de órganos desconcentrados ministeriales con presupuesto propio que sean anteriores a su promulgación en las que se disponga la exclusión parcial o total de la Ley n.°8131, debiendo entenderse que quedaron tácitamente derogadas.
• ii)Ergo, el trámite de aprobación de estos presupuestos independientes debe reconducirse por el canal ordinario dispuesto para la Ley de Presupuesto Nacional regulado fundamentalmente en sus diversas etapas por la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y su reglamento.
• iii)Del mismo modo, los órganos desconcentrados del Poder Ejecutivo con presupuestos independientes creados con posterioridad a la Ley n.°9524 se deben regir en sus procesos presupuestarios por lo dispuesto en dicha ley y la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, aun cuando su Ley de creación no diga nada al respecto; salvo que de forma expresa el legislador los haya excluido de los alcances de dicha normativa.
• iv)La Ley n.°9524 no abarca ni los fideicomisos, ni las fundaciones – u otros sujetos de Derecho privado – usadas por los órganos desconcentrados ministeriales para la gestión de los recursos financieros independientes asignados a su labor administrativa, figuras que se rigen por sus respectivas regulaciones y sin perjuicio de las facultades de fiscalización de la Contraloría General de la República, al estar de por medio fondos públicos.
• v)Tal es el caso de la Fundación del Parque Marino del Pacífico, regulada por la Ley n.°8065, y del Fideicomiso del Parque Nacional Manuel Antonio, previsto en las Leyes números 5100 y 8133 que, por no cumplir un rol de centro de decisión de la función administrativa dentro de la Administración Central, no sirven a uno de los propósitos de la Ley n.°9524, dirigido a fortalecer la potestad de dirección del Ministro sobre la labor de todos sus órganos desconcentrados mediante su integración financiera al presupuesto nacional.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya [1] En ese sentido, el dictamen C-181-2018, del 1 de agosto, que se menciona en el criterio legal del órgano consultante, advertía que “la titularidad de un presupuesto independiente del Presupuesto Nacional no está unida a la naturaleza desconcentrada de un órgano. En ese sentido, la desconcentración no implica titularidad de un presupuesto propio ni tampoco implica personalidad jurídica instrumental… Respecto de esos órganos desconcentrados, la mayoría, que carecen de personalidad jurídica instrumental y, por ende, no son titulares de un presupuesto independiente, el artículo 1° de la Ley 9524 no produce ningún efecto útil. Se sigue, así, que no todo órgano desconcentrado de la Administración Central está comprendido dentro del ámbito de la Ley 9524.” [2] El mismo pronunciamiento C-181-2018 acota sobre el particular: “Empero la desconcentración puede estar acompañada de una personalidad jurídica de carácter instrumental y, sobre todo, de la titularidad de un presupuesto propio. Lo cual debe estar autorizado por la ley que regula el órgano.

[3] Tal como lo explica la propia Contraloría en el criterio que rindió acerca del entonces proyecto de ley mediante oficio n.°DFOE-0024-2017, del 27 de febrero de 2017: “Por una parte, otorgaría al Poder Ejecutivo una mayor incidencia y participación en la formulación los presupuestos de los adscritos a sus ministerios, lo cual permitiría una mayor coordinación y orientación de las políticas públicas y un mayor poder de incidencia en su cumplimiento. Por otra parte, la Asamblea Legislativa tendría la oportunidad de analizar y aprobar el Presupuesto de la República con la totalidad de los recursos que pertenecen a la Administración Central y al mismo tiempo, poner en ejercicio el control político de oportunidad y conveniencia sobre los resultados que se podrían alcanzar de la Hacienda Pública” (folio 412 del expediente n.° 20.203).