Conflict of interest for INVU in drafting and approving municipal regulatory plansConflicto de intereses del INVU al elaborar y aprobar el plan regulador municipal

Opinion : 341 of 08/27/2020 August 27, 2020 C-341-2020 Madam Ivonne Campos Romero Internal Auditor Municipalidad Vásquez de Coronado Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter No. AU-101-026-20 dated January 20, 2020, through which, within the framework of the execution of an inter-institutional agreement between the Municipality of Vásquez de Coronado and the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) for the preparation of the local Regulatory Plan (Plan Regulador) – in correlation with the legal authority granted by Article 10, subsection 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), to review and approve regulatory plans before their adoption by the municipalities – a series of concerns are raised to us.

Firstly, the audit asks whether there is any conflict of interest or any incompatibility in the reference situation, given that the INVU prepares and at the same time approves the regulatory plan. Additionally, it is mentioned that said institute is the owner of a property that it has been unable to use for a housing project because the current regulatory plan does not permit it, hence the same property is being used by the Municipality through a lease agreement between both institutions for a period of two years, so that the Cantonal Agricultural Center can hold the farmer's market while that housing project is carried out, as indicated in the corresponding lease agreement.

You note that the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), in official letter No. 07052 dated May 23, 2018, interpreted Article 138 of the Regulations to the Law on Administrative Contracting (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa), indicating that under no circumstances may the exception contemplated in that article be used as a mechanism for contracting third parties without following the ordinary procedures provided for in the Law on Administrative Contracting (Ley de Contratación Administrativa). The following questions are raised regarding the above:

1. Could the mechanism of the cooperation agreement be used given that the INVU will contract third parties to carry out some studies in order to prepare the regulatory plan?

2. Can it be said that there is a balance insofar as the Municipality receives the regulatory plan for which it pays more than 144 million colones and the INVU leaves its "INVU footprint" for the canton?

Attached to the consultative request was a certification of the agreement signed between the local government of Vásquez de Coronado and the National Institute of Housing and Urbanism –INVU–.

I. INADMISSIBILITY OF THE INQUIRY IN RELATION TO ADMINISTRATIVE CONTRACTING MATTERS

The internal auditor asks us about the viability of using the inter-institutional agreement mechanism, given that one of the parties involved will contract third parties to carry out some studies for the preparation of the agreed regulatory plan, which could eventually contravene the interpretation made by the Comptroller General of the Republic regarding the scope of Article 138 of the Regulations to the Law on Administrative Contracting.

Likewise, the balance between the commitments assumed by both parties within the framework of the inter-institutional agreement executed between the Municipality of Vásquez de Coronado and the National Institute of Housing and Urbanism is questioned.

In this regard, we must warn that the specific substantive analysis of these two questions falls within the sphere of competence constitutionally and legally assigned to the Comptroller General of the Republic, a competence that is exclusive, exclusionary, and prevailing.

Indeed, Article 183 of the Political Constitution[1] entrusts the Comptroller General of the Republic with the duty of oversight and control of the Public Treasury. That is the norm on which the regulations contemplated in the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), Law No. 7428, are based, which expressly establishes the binding nature of its pronouncements and its role as the governing body in this matter. Articles 4 and 6 of the cited law prescribe the following:

"Article 4.- Scope of its Competence. The Comptroller General of the Republic shall exercise its competence over all entities and bodies that make up the Public Treasury.

…

Passive subjects shall be understood as those subject to the oversight of the Comptroller General of the Republic, in accordance with this article.

The criteria issued by the Comptroller General of the Republic, within the scope of its competence, shall be binding for the passive subjects subject to its control or oversight." Article 12.- Governing body of the Ordering System. The Comptroller General of the Republic is the governing body of the higher control and oversight ordering system contemplated in this Law.

The provisions, norms, policies, and guidelines it dictates, within the scope of its competence, are mandatory and shall prevail over any other provisions of passive subjects that oppose them.

The Comptroller General of the Republic shall also issue the instructions and orders directed to passive subjects that are necessary for the complete exercise of its control and oversight functions.

The Comptroller General of the Republic shall also have the power to determine, among the entities, bodies, or persons subject to its control, which ones must provide obligatory collaboration, as well as the framework and timing within which this collaboration shall be carried out, and the reasonable set of technical, human, and material means to be employed." (Our emphasis) Likewise, the Organic Law of the Attorney General's Office, in Article 5, establishes the limit of the competence scope of this superior consultative body, by stating:

"Article 5.- Cases of exception:

Notwithstanding the provisions of the foregoing articles, matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation." It is worth recalling that this Office has repeatedly declined to exercise the consultative function when the matter is exclusive and prevailing to the Comptroller General of the Republic, since in that field the criteria of the comptroller body are binding for all legal operators.

In this regard, reference can be made to our opinions C-067-2008 dated March 06, 2008, C-340-2009 of December 8, 2009, C-043-2010 of March 19, 2010, C-37-2012 of February 2, 2012, C-159-2012 dated June 27, 2012, C-219-2014 of July 18, 2014, C-220-2016 of October 27, 2016, C-040-2018 of February 23, 2018, C-224-2019 of August 9, 2019, C-045-2020, C-66-2020, as well as the legal opinions numbers OJ-305-2019 dated October 22, 2019 and OJ-081-2020 dated June 09, 2020.

By virtue of the reasons set forth, we cannot proceed to render a binding substantive criterion regarding the legal regularity of this type of agreement in light of the provisions of the Law on Administrative Contracting.

II. INAPPROPRIATENESS OF REVIEWING THE SPECIFIC TERMS OF THE INTER-INSTITUTIONAL AGREEMENT SIGNED WITH THE INVU

Without prejudice to what has been explained in the preceding section, and always taking into account the prevailing competence of the Comptroller General regarding matters of administrative contracting, we will allow ourselves to develop some general considerations on inter-institutional agreements and contracts between public law entities, for the purpose of using them as a frame of reference before addressing the substantive analysis we will make in the final point, regarding the possible conflict of interest that is inquired about concerning the position held by the INVU when contracted for the preparation of a regulatory plan.

On other occasions, this Attorney General's Office has pronounced on the legal authority of municipalities to sign agreements with other institutions, stating[2] that:

"…The Municipal Code, in its articles 13 and 17, respectively, and as pertinent, indicates:

"(…) Article 13. — The following are attributions of the council: a) To set the policy and development priorities of the municipality, in accordance with the government program registered by the municipal mayor for the period for which they were elected and through the participation of the residents. (…) e) To enter into agreements, commit the funds or assets, and authorize the expenditures of the municipality, except for fixed expenses and the acquisition of goods and services under the competence of the municipal mayor, according to the regulation issued, which must comply with the principles of the Law on Administrative Contracting, No. 7494, of May 2, 1995, and its regulations. (…) q) To establish, at the initiative of the municipal mayor, public establishments, industrial and commercial enterprises, and to authorize the constitution of mixed-economy public corporations. (…)" "(…) Article 17. — The following attributions and obligations correspond to the person holding the mayoralty: a) To exercise the functions inherent to the condition of general administrator and head of the municipal dependencies, overseeing the organization, operation, coordination, and faithful fulfillment of municipal agreements, laws, and regulations in general. b) To delegate the functions entrusted by this law, based on articles 89 and following of the General Public Administration Law. f) To render a semiannual report to the Municipal Council on the expenditures they authorize, as provided in subsection f) of this article. h) To authorize the expenditures of the municipality, in accordance with subsection e) of article 13 of this code. i) To present the ordinary and extraordinary budget projects of the municipality, coherently with the Municipal Development Plan, before the Municipal Council for discussion and approval. (…) n) To hold the legal representation of the municipality, with the powers granted by this law and the Municipal Council." Thus, this possibility of entering into agreements, committing municipal funds, is provided for in the legislation as a competence of the municipal hierarchy, an attribution that must therefore be framed within the public purposes that the local government must achieve, in order to adequately manage the needs and challenges of the community it groups together.

On the other hand, Article 7 of the cited Municipal Code states the following:

"Article 7. —Through an agreement with other municipalities or with the competent public entity or body, the municipality may carry out, jointly or individually, services or works in its canton or in its territorial region.

(As amended by Article 17 of the General Law on Transfer of Competencies from the Executive Branch to the Municipalities, No. 8801 of April 28, 2010) As we see, this norm is of particular importance regarding the issue under consultation, because it reinforces the attribution of competence in favor of municipalities, for the purposes of signing agreements with another Administration aimed at executing works, services, activities, or projects –as is the case consulted here– that are of interest to the canton.

Thus, once the competence is established, the fact that the agreement in question must respond to the local interests that the Municipality is called upon to protect and safeguard takes on special significance. Therefore, it is inherently important that the agreement in question contains clear and extensive reasoning about the purposes of the agreement, from which the benefit to be obtained for the interests of the canton is equally clear…". (the underlining is ours) Now, we have that Article 2 of the Law on Administrative Contracting –LCA– excludes the contractual activity carried out between public law entities from competitive bidding procedures, as long as they are acting within their competence and the contracting administration meets the requirements of legal, technical, and financial suitability; that is, the product of the contracting concerns goods and services that satisfactorily fulfill the prevailing public interest.

Similarly, Articles 133 and 138 of the Regulations to the Law on Administrative Contracting –RLCA– establish specific requirements for carrying out contracting processes between institutions, in order to be excluded from compliance with the formalities established in the other administrative contracting processes.

These norms state, in the same order cited, the following:

"Article 2°.-Exceptions.

The following activities are excluded from the competitive bidding procedures established in this law:

…

• c)The contractual activity carried out between public law entities.

…" Article 133.-Form of contracting. Matters legally excluded from ordinary contracting procedures may be subject to direct negotiation between the Administration and the contractor, as long as the Administration acts in the exercise of its competence and the contractor meets the requirements of legal, technical, and financial suitability to execute the respective contract.

Article 138.-Contractual activity carried out between Public Law entities. Public Law entities may enter into contracts among themselves, without being subject to ordinary contracting procedures, provided that such activity meets at least the following requirements:

• 1)To comply, as pertinent, with the prior requirements established in the Law on Administrative Contracting and these Regulations, in particular, regarding the correct definition of the contractual object and the planning and budgeting phases. Likewise, in the contractual execution phase, the provisions of the Law on Administrative Contracting and these Regulations shall be applicable.
• 2)To have the suitability of the public subject for providing the contractual object accredited in the file. The head of the entity must accredit in the initial decision the technical and financial reasons that make this the best route for satisfying the public purpose, having a market study that considers potential public and private agents.
• 3)To observe the legal framework regulating the legal competences of both parties.
• 4)Both entities must observe balance and reasonableness of their respective considerations in their contractual relations.
• 5)To ensure that the participation of the contracted entity is at least 50% of the provision object of the contract. Contracting with third parties by the contracted entity must refer to specialized matters and according to its contracting regime.
• 6)To financially accredit the reasonableness of the price, in accordance with the provisions of these Regulations.

Under no circumstances may the present exception be used as a mechanism for contracting third parties without following the ordinary procedures provided for in the Law on Administrative Contracting and these Regulations.

Collaboration agreements entered into between public law entities, in the exercise of their legal competences, shall not be subject to the provisions of the Law on Administrative Contracting." (emphasis supplied) In relation to these norms, the Comptroller General of the Republic, in the exercise of its consultative function on matters of the Public Treasury and administrative contracting, has indicated that in inter-institutional agreements, the provisions contained in Article 138 RLCA are not applicable, as long as the agreements do not have a contractual nature. Otherwise, if they possess contractual characteristics, those agreements would be subject to the provisions of the aforementioned article[3].

Therefore, those agreements that are contractual in nature, entered into between public law entities, must comply with basic aspects such as accrediting the suitability of the public subject in the file, carrying out a market study that considers the public or private offer, balance and reasonableness between the considerations, ensuring that the participation of the contracted public entity is at least 50% of the provision of the contracted object, contracting with third parties must be for specialized matters, and the reasonableness of the price must be accredited.

A review of the line of reasoning followed in the pronouncements issued by the Comptroller General of the Republic[4] allows us to note that this comptroller body has profusely analyzed the difference that exists between inter-institutional agreements and contracts between public law entities, stating that:

"... it is necessary to clarify that there is a significant difference between a cooperation agreement and any other contractual activity covered by Article 2, subsection c) of the Law on Administrative Contracting. Therefore, we can affirm that we would be dealing with a cooperation agreement if its purpose goes beyond profit in the operation and, consequently, with a mere administrative contracting if a service is provided in exchange for pecuniary remuneration. / For more detail on the subject, in our official letter No. 04654 (DCA-1222) of May 23, 2012, this Office referred to the differences between an administrative contract and an agreement, in the following manner: / "(…) Contracts and agreements express a convention or coincidence of two or more wills, which create an obligation. However, it is necessary to point out as a substantial difference that administrative contracts, whose object involves the procurement of goods and services, must be carried out through the administrative contractual activity regulated by the Law on Administrative Contracting, while agreements, since they do not involve the procurement of goods and services and respond to the exercise of the Administration's competences for achieving its purposes, are not subject to the Law on Administrative Contracting. / It is relevant to note that in agreements, a clear link must exist between the object of the agreement and the specific objectives of the contracting parties. (…)" / In this line of thought, it is the criterion of this comptroller body that for a cooperation agreement to be effectively viable, some conditions must necessarily be met, such as the following: / 1) That a clear link exists between the object of the agreement and the specific objectives of the contracting institutions (principle of legality) and those objectives must satisfy the public interest. 2) That cooperation must allow the correct development of the competences (ordinary activity) originally assigned to each entity, in such a way that it does not interfere with the normal development of the institution's own activities. 3) On the other hand, acts contrary to the unequivocal rules of science or technique, or to fundamental principles of justice, logic, or convenience may not be dictated. For this reason, for the signing of any inter-institutional agreement, it is necessary to have legal authorization for it and the technical capacity (suitability) that an institution has and demonstrates to execute specific projects. 4) Finally, in accordance with the principle of efficiency, it is of vital importance that for the agreement to be beneficial for both institutions, it must be accredited that the proposed costs are reasonable in comparative market terms...". (our emphasis) In light of the foregoing considerations, it must be the Administration itself –or in this case, the internal audit, in the exercise of its competences– that must carefully assess the specific terms of the agreement concerning the preparation of the Regulatory Plan, in order to determine if it conforms to a true inter-institutional agreement, or if it constitutes an instrument of a strictly contractual nature, a judgment that this Attorney General's Office cannot undertake in this consultative capacity.

Indeed, it is important to bear in mind that, as we have repeatedly stated, this Attorney General's Office is not empowered to examine decisions already taken by the Administration, under penalty of distorting this advisory function. On this point, we have explained the following:

"…it is necessary to recall that this Advisory Body is not empowered to review or judge in a consultative capacity the legality of acts already performed by the Administration, as inferred from the articles of the Organic Law of the Attorney General's Office, which is why we are forced to decline our consultative competence on the question posed (in the same sense, see, among others, our opinion No. C-119-2008 of April 16, 2008).

In this regard, as is clearly inferred from the provisions of our Organic Law that regulate the exercise of the consultative function, the task of rendering a binding opinion for the consulting Administration is framed within our strictly advisory competence, as an input provided so that institutions can have a guiding legal criterion aimed at ensuring that the decisions and acts taken conform to the legal system.

As noted, this is therefore an advisory function that, by its nature, precedes the making of specific decisions by the Administration, since in light of the legal criterion rendered in generic terms by this Attorney General's Office, the entity or body may adopt an act in each specific case in which the criterion rendered by this Advisory Body becomes applicable." In this way, and being consistent with the stated criterion, it is clear that we could not proceed in this capacity to study or judge the agreement whose copy was attached to the inquiry, signed between the INVU and the consulting municipality, which must be assessed by that audit office, or by the Administration itself –as we have already indicated– in light of the general criteria we develop further on in this opinion.

Under this same perspective, note that the claim that we analyze the clauses of the agreement in question would also imply an improper substitution of the will of the Administration –or of that audit office, if applicable–, as it involves a specific case, as we have repeatedly indicated in our administrative jurisprudence. Indeed, consistently, this Attorney General's Office has stated the following:

"3) It must be posed regarding 'legal questions' in the abstract, making abstraction of the specific case. For if a specific case subject to decision by the consulting administration is identified, "it would indirectly be transferring the resolution of the interested party's petition to what would ultimately be concluded in our pronouncement" (C-306-2002 of November 12) and, by responding, "we would be contravening the nature of a superior consultative body conferred upon us by law, transforming us into part of the active administration." (Opinion C-151-2002 of June 12, in the same sense: C-299-2002 of November 6, C-018-2003 of January 18, C-335-2004 of November 15, and C-082-2005 of February 24). On this point, it is worth transcribing, by way of example, what has been said in some of our pronouncements: "This Attorney General's Office has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice it provides, through its opinions and pronouncements, to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and specification of distinct institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In this vein, specific matters on which a decision is pending by the active administration are not consultable. The matter at hand now clearly falls within the indicated situation of exception: although the question is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not within our consultative role to issue this type of judgment (…) In addition to what has already been noted, observe that with a potential pronouncement from our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our criteria, with the consequent disregard of the responsibilities inherent to the public agent." (C-194-94 of December 15, see, in the same sense: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others). "(…) it is also important to highlight the inappropriateness of submitting specific cases to our judgment, indicating particular situations that could eventually be subject to the body's competences or whose particular legal situations could be modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as a consultative administration. The very jurisprudence of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretive element of the competences for their application to the specific cases presented to the body of the active administration." (C-151-2002 of June 12)." (Opinion C-390-2005 of November 14, 2005, reiterated, among others, by opinions C-284-2007 of August 21, 2007, C-308-2007 of September 4, 2007, C-090-2008 of March 28, 2008, C-162-2008 of May 13, 2008, C-327-2008 of September 17, 2008, C-425-2008 of December 1, 2008, C-166-2009 of June 11, 2009, and C-314-2009 of November 9, 2009, as well as recently in our OJ-089-2020 of June 24, 2020) Thus, it is clear that we cannot proceed to render a binding opinion regarding the specific terms under which an agreement was signed between that Municipality and the INVU. Rather, we shall proceed to develop our pronouncement on legal aspects that are indeed within our competence, and always posed in a generic manner.

III.ON THE POTENTIAL CONFLICT OF INTEREST FOR THE INVU IN PARTICIPATING IN THE PREPARATION OF THE MUNICIPALITY'S REGULATORY PLAN

The inquirer is interested in elucidating a potential conflict of interest or incompatibility on the part of the INVU, by agreeing with that institute on the preparation of the local government's regulatory plan. The concern arises because, in the exercise of its legal competences, the INVU subsequently must approve said plan.

Furthermore, as stated in the consultation letter, the INVU is the owner of a property located in that municipality, the use of which it has seen made impossible because the current regulatory plan prohibits its use for the desired purposes, which could –according to the consulting auditor– lead to a conflict of interest if it prepares the cantonal regulatory plan, in which the permissible use of the different properties located in the canton is defined.

Addressing these concerns, it is first worth recalling the constitutional and legal powers of local governments to prepare their canton's regulatory plans.

Thus, Article 169 of the Political Constitution grants full authority to municipalities over the administration of local interests, prescribing the following:

"Article 169.- The administration of local interests and services in each canton shall be the responsibility of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal councilors, and an executive official appointed by law." In this regard, the Constitutional Chamber[5] has considered that the authority granted to municipalities to plan urban development within the limits of their territory stems from this constitutional provision, encompassed within the concept of "local interests and services." On the other hand, the legislature, with the enactment of the Urban Planning Law (Law No. 4240, in force since November 15, 1968), echoed the constitutional provision and embodied in Article 15 the competence of local governments to prepare, develop, and implement territorial urban development in their locality, precisely because municipalities are the ones knowledgeable about the needs and interests of their canton. The foregoing, in the following terms:

"Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each of them shall provide what is necessary to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must apply, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons exist to establish a specific controlling regime." Following this same line of reasoning,[6] this Attorney General's Office has noted in previous pronouncements the scope of regulatory plans and the legal competence of municipalities to develop them. Thus, in opinion No. C-156-2017 dated July 3, 2017, we stated, as relevant:

Article 1 of the Urban Planning Law No. 4240 of November 15, 1968, defines the Regulatory Plan (Plan Regulador) as the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, or other documents, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.

The Regulatory Plan thus constitutes the ideal means, established by the legislator, to institute all aspects concerning local organization and, therefore, has as its ultimate purpose the rational and orderly development of the canton from an urbanistic perspective.

As the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated, the Regulatory Plan holds the force of material law. In this regard, in ruling 13330-2006 of September 6, 2006, it stated that:

“…by reason of its content and its general effectiveness or binding force, it must be considered that these are true legal norms or laws in a material sense, since they recognize rights and establish obligations for the titleholders and possessors of properties located within the territorial jurisdiction of the respective canton.” (The bold highlighting is from the original) As for the competence to issue such instruments, since this is a matter of local urban planning, numerals 15 and 19 of that same Law, in accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, recognize the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory, through the implementation of these plans and related regulations….

Notwithstanding the above, it cannot be forgotten that this matter also holds national interest, and there are norms regarding national planning that must be analyzed and weighed against these local competencies.

The Urban Planning Law also confers competence in this matter to the Executive Branch (Poder Ejecutivo) and the INVU, but limited to the development of general or regional policies on the growth and development of urban areas, through the preparation and approval of the National Urban Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Urbano) and the general or regional plans.

In this regard, it is the responsibility of the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) and the Ministry of Planning and Economic Policy to prepare and update the National Urban Development Plan (Articles 2, 3, 4 and following of Law 4240). In addition, through Executive Decree No. 31062-MOPT-MINAV-MINAE, two bodies were created to assist in this work: the Secretariat of the National Urban Development Plan and the National Urban Planning Council.

Additionally, the Urbanism Directorate of the INVU is responsible for overseeing compliance with urban development norms (Article 7.4 of Law 4240). In other words, it acts as a supervisory body within the State regarding the matter of urban planning –both local and national–…”. (emphasis supplied) Having clarity on the powers and legitimacy held by local governments to elaborate, develop, and implement their regulatory plans –this under certain parameters established by the legislator, as will be seen later–, it becomes important to analyze the limits of the intervention of the National Institute of Housing and Urbanism in the approval and review of these regulatory plans.

In light of the norms established in the Urban Planning Law, which dates from 1968, the legislator foresaw various roles for the National Institute of Housing and Urbanism, which must exercise, on one hand, supervisory functions (funciones de fiscalización), but also advisory functions. Thus, numerals 7, 9, and 10 develop the competencies and activities to be fulfilled, stating:

“Article 7.- The Urbanism Directorate is created, attached to the Urbanism Department of the Institute, responsible for:

• 1)Preparing the National Urban Development Plan, reviewing it to keep it up-to-date, and reporting on its application status; 2) Promoting the coordination of public and private projects that, due to their function, magnitude, extension, or any other reason, are of interest to the validity of said Plan; 3) Advising and assisting municipalities and other public bodies dedicated to planning, in everything suitable for the establishment or promotion of that discipline; and 4) Overseeing and exercising authority for the due compliance with the national interest norms included in this law and in the urban development regulations.

Article 9.- The local advisory and assistance mentioned in subsection 3) of Article 7 shall include the collaboration of the aforementioned Directorate with a view to the following:

• 1)Preparing, applying, and modifying the Regulatory Plan and its regulations; 2) Studying and recommending improvements to the administrative systems and resources of municipalities, in order to enable greater development of local planning programs; and 3) Proposing cooperative financing projects to municipalities, aimed at carrying out improvements of special significance that drive the application of regulatory plans.

Article 10.- The following also correspond to the Urbanism Directorate, within the control functions assigned to it by subsection 4) of Article 7:

• 1)Review and approve regulatory plans and their regulations, before their adoption by the municipalities;…”. (Own emphasis) This duality of functions on the part of the INVU as the governing body in the matter has its genesis on a basis of cooperation. The foregoing is concluded from the simple reading of the legislative file that resulted in the promulgation of Law No. 4240, from which the intentionality of the Board of Directors (Junta Directiva) of the INVU in the proposed bill is evident, when stating that:

“…As is evident from Art. 8, the Urbanism Directorate must exercise the functions of planning, project coordination and conciliation of conflicts or incompatibilities, and of advisory and information.

The assistance to localities, which will occupy the majority of the time in the Directorate's work, refers to the preparation of regulatory plans and the related urban development regulations, the recommendation of administrative improvements, and assistance in essential legal and financial aspects to carry out the works contemplated in the regulatory plan (Art. 10).

Although the control of urban development is the responsibility of municipalities, it is an obvious truth that these need –given their extreme administrative and financial weakness and susceptibility to extraneous political influences– technical guidance and controller supervision from a specialized central body, which would precisely be the Urbanism Directorate…” (Page 106 of the legislative file)[7]. (Emphasis added) Considering the technical specialty required for the preparation of regulatory plans, it can be seen that the legislative provision introduced at the time regarding the multiplicity of functions assigned to the Urbanism Directorate of the INVU is not surprising, as a supporting element for local administrations, pursuing with this that such synergy would lead towards the common goal, namely the satisfaction of the public interest.

Likewise, it can be considered that the multiplicity of functions on the part of the governing body –INVU– regarding the regulatory plans of the municipalities was visualized as coherent with the other obligations imposed by the legal system on the INVU, such as the preparation, review, and maintenance of the National Urban Development Plan, as a national urban strategy cannot be conceived entirely apart from the local vision.

The foregoing, because the broad guidelines, technical standards, or general directives are issued by the technical body par excellence –INVU– and are of mandatory compliance by the municipalities, this with the sole purpose that the country has a national urban plan of general, uniform, and coherent application.

Consequently, considering the technical specialty of urban plans, and the cohesion with the national urban plan, the legislator foresaw the possibility that local governments could contract the planning projects for their canton from the INVU, the foregoing expressly stated in numeral 61 of the Urban Planning Law (in relation to the definition contained in Article 1 in fine of said Law). Said rule provides the following:

“Article 61.- The municipality may contract the preparation of certain planning studies or projects with the Institute or specialized private firms.” Now then, it becomes important to draw attention to the fact that the foregoing should not be conceived as a disengagement by the municipality from the entrusted task, whether to a public entity or a private subject. Indeed, the responsibility of local governments persists by constitutional mandate –Article 169–. Therefore, in those cases where municipalities contract the elaboration of their regulatory plans, they must predetermine the basic and necessary parameters so that the contracted product fully satisfies the needs of the local government.

The following transcription serves to illustrate the position assumed by our Courts of Justice[8], regarding the impossibility of disengagement from the contractual or agreed object:

“… it is important to establish that from both a formal and functional point of view, the management of urban planning action is eminently public, since the common good demands and requires the administration to exercise its competencies, which it cannot renounce. Urban planning is a public function; local governments, when preparing the coastal regulatory plan, exercise a public power, that of planning and ordering their territory… In short, territorial planning is a public function through which human settlements, economic activities, and social activities of the population must be regulated, to achieve harmony between the greater well-being of the general population, with municipalities not being able to delegate urban planning to private subjects who ultimately seek to satisfy their own interests and not the general well-being of the population…

…although it is true that Article 61 of the Urban Planning Law indicates that the Municipality may contract the preparation of certain planning studies or projects, this does not mean that the municipality abandons its obligation to set planning policies and the public purposes pursued…” As we see, the exercise of public powers by municipalities in the preparation of regulatory plans lies in the duty to watch over local interests. Even in compliance with the duty of citizen oversight, the community and other interested parties constitute important actors in the control of the territorial planning process.

In that vein, the legislator –with the promulgation of the Urban Planning Law– foresaw a mechanism so that the community could actively participate in cantonal territorial planning regulations, with the creation[9] of an office, commission, or board within the local administration, composed of councilors (regidores), municipal officials, and interested neighbors to participate in the preparation and application of the regulatory plan that best represents cantonal interests.

Although it remains a power of the municipalities to constitute this type of board, the citizens can request it, and it will be the local authority who analyzes the request and substantiates the administrative act through which it eventually declines its creation.

Returning to the interest of the consultant in order to elucidate a possible conflict of interest given the potential dual function of the INVU –regarding elaborating the regulatory plan and subsequently approving it–, this Office of the Attorney General (Procuraduría General) does not perceive the existence of such conflict or incompatibility. This, based on the exegesis of the approval process for regulatory plans before the INVU.

Although numeral 10 of the Urban Planning Law grants the INVU a supervisory function by reviewing and approving municipal regulatory plans before their final adoption by each local government, that approval is circumscribed to certain limits, also indicated in the same legal norm:

“Article 13.- Municipalities and affected parties may request from the Board of Directors of the Institute a review of the decisions of the Urbanism Directorate. From what the Board of Directors resolves in the matters comprised in subsections 1), 2) and 4) of Article 10, an appeal may be filed within a period of fifteen business days counted from the date on which the resolution is notified, before the Executive Branch, which shall hear, when it deems it convenient, the opinion of the Board of Directors of the “College of Engineers and Architects” within the period it will set for this purpose and which may not exceed thirty days. After that period, the Executive Branch shall resolve within the following thirty days, and the administrative channel will be exhausted.

Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan or any of its parts, the municipality intending to do so must:

• 1)Call a public hearing through the Official Gazette (Diario Oficial) and such additional dissemination as necessary, indicating the place, date, and time to hear about the project and any verbal or written observations that neighbors or interested parties may wish to formulate. The notice must be made no less than fifteen business days in advance; 2) Obtain the approval of the Urbanism Directorate, if the project did not originate in said office or differs from what it had proposed, without prejudice to the remedies established in Article 13; 3) Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and 4) Publish in “La Gaceta” the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will be enforceable.

Article 18.- The Urbanism Directorate may deny approval of parts of the plan or its regulations, supported by legal or technical principles whose validity is of absolute national or regional interest. If the objections made by the Municipality are not accepted, only the objected part will remain suspended, without prejudice to the non-conforming corporation making use of the remedies established in Article 13 or agreeing to submit the controversy to the decision of the conciliatory commission that the parties agree to constitute for the case.” (emphasis added) Note that the legislator foresaw a broad system of supervision and control of the powers attributed to the Urbanism Directorate. Although this department must review, analyze, and decide whether to approve or disapprove a regulatory plan proposed by local governments, there are several recourse stages to question, if applicable, the decisions of the referenced Urbanism Directorate.

Based on the aforementioned regulations, once the local government has a regulatory plan proposal, whether prepared by a public entity –Art. 17.2 and 61– or a private consultant –Art. 61–, it must call a public hearing –Art. 17.1– at least 15 days in advance, for the purpose of receiving from any individual or legal entity observations on the proposal for the urbanistic development of the cantonal territory, having to address each observation, analyze it, and issue, through a reasoned administrative act (acto administrativo motivado), its acceptance and concomitant modification of the regulatory plan proposal, or failing that, the reasons why it rejects the observations. In this way, this stage constitutes a first control or oversight in the path to follow for the adoption of the regulatory plan.

Once this stage is overcome and the regulatory plan proposal is consolidated, it must be submitted to the Urbanism Directorate of the INVU, for the purpose of exercising its reviewing function and issuing an approval opinion or a denial. However, the administrative legal system delimits the scope of discretion of the Urbanism Directorate, by indicating that the denial must be based on technical or legal criteria –Art. 18–, that is, duly justified and reasoned.

In any case, it is worth remembering that subsequent to that regulation (which is from the year 1968), the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) was promulgated, through which the legislator took up these criteria as essential and elementary parameters of the reasoning of the administrative act, this in Article 16.1 of said LGAP –which dates from 1978–, which states the following:

Article 16.- 1. In no case may acts be issued that are contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience…” Consequently, the reasoning of the administrative act based on technical or legal criteria will allow the parties who feel harmed by the decision to go to the recourse phase and thus question the administrative decision.

It is worth highlighting that Article 13 of the Urban Planning Law contemplated a broad spectrum of standing to access the recourse phase in the event that the denial of a part or the entire cantonal regulatory plan proposal materializes, by stating that both the municipalities and the affected parties may appeal the corresponding decision.

Thus, the active standing to file an appeal for review of the administrative act issued by the Urbanism Directorate is conferred upon the municipality, as a representative of local interests, but also upon any person –individual or legal entity– that can demonstrate the potential harm or affectation that would be caused to them.

The regulations –Art. 13– contemplate two reviewing instances of the act: an internal one, before the Board of Directors of the INVU; and an external one, before the Executive Branch, which also has the express power to hear other technical instances, such as the College of Engineers and Architects of Costa Rica, which at the same time implies an expert criterion, prior to the adoption of the final act that will exhaust the administrative channel.

Under that understanding, the legislator contemplated an exhaustive process for reviewing the supervisory function of the Urbanism Directorate, which allows for a satisfactory analysis and control of the substantiation and justification of the decision adopted by the Administration, thus reducing the possibilities of eventual arbitrariness or the granting of an undue benefit, whether for one's own benefit or that of third parties.

Now then, the inquiry before us raises the concern of whether there could be a self-benefit on the part of the INVU in the elaboration and approval of the regulatory plan, which would become a conflict of interest. However, the perspective raised by the consultant does not align with the analysis of conflict of interest widely developed by this Procuraduría General, regarding the confrontation between the personal interests of an individual and institutional interests, a situation on which we have noted:

“… Regarding a definition of the term conflict of interest, it has been noted that a conflict of interest involves a conflict between the public function and the private interests of the public official, in which the public official has interests of a private nature that could improperly influence the execution of their functions and official responsibility. (definition of the Organization for Economic Cooperation and Development, OECD). Likewise, generalized efforts are noted worldwide in matters of promoting transparency and ethics in the public function, including of course preventive actions and regulations…”.[10] Rather, the dilemma described refers to those situations in which an institution –entity or body– finds itself in such a situation that it cannot provide its services impartially. In this regard, the United Nations has defined this type of conflict in the following terms:

“situation where, due to other activities or relationships, an organization is unable to render services impartially, and its objectivity in implementing its mandate is, or could be, compromised, or the organization has an unfair competitive advantage”[11] The consultant sets forth a potential conflict originating from an institutional interest, given that –according to her statement– the INVU owns a property in the canton of Vásquez de Coronado and has seen its use made impossible due to the restrictions of the current regulatory plan, so she considers that having in its hands the elaboration of the regulatory plan, this could imply adapting the regulatory plan proposal for its benefit, regarding the use of that property.

First of all, it is worth recalling that the National Institute of Housing and Urbanism does not respond to private interests, but to public, social, and welfare interests for the population, so the purposes it pursues are circumscribed to the satisfaction of the population's housing needs and the sustainable planning of the development and growth of cities.

Indeed, numeral 4 of its Organic Law, Law No. 1788, establishes this, by stating:

“Article 4.- The Institute shall have the following purposes:

• a)To orient its activities with a view to obtaining greater economic and social well-being, providing the Costa Rican family with better housing and the corresponding related elements; b) To plan the development and growth of cities and other smaller centers, in order to promote the best land use, locate public areas for community services, establish functional street systems, and formulate investment plans for works of public use, to meet the consequent needs; c) To provide Costa Rican families lacking adequate housing and, under normal conditions, the means necessary to obtain it with their own resources, the possibility of occupying, in ownership or lease, a dwelling that meets the indispensable requirements to facilitate the development and conservation of the physical and mental health of its inhabitants. Preferentially, the problem of the lowest-income class of the community must be addressed, both in the cities and in the countryside; ch) To promote and carry out studies and research on all aspects of housing and urbanism for the purposes pursued by the Institute, seeking the widest dissemination of its results, in order to point out the suitable guidelines for the country in these fields; d) To develop its plans and programs duly coordinated in their different stages of socio-economic research, planning, and construction, as well as in the educational and assistance activities required by their administration; e) To advise State bodies and other Public Institutions and coordinate public initiatives in matters of housing and urbanization, when so requested; and f) To adapt its plans and studies to the national programs of economic and social development, submitting them for the approval of the Ministry of Public Health in their sanitary aspects.” To assess in its proper dimension the concern raised –having clear that the conflict raised would not be in relation to personal interests, but indeed regarding institutional interests–, it becomes highly relevant to keep in mind that for a genuine conflict of interest to be configured, one must be facing the possibility of obtaining a benefit –or harm, if applicable– in a direct manner, given the position held. However, if the potential affectation occurs in a strictly collateral manner, as a product of general policies that affect the general population, a guild, or a specific group or collective, a true conflict situation that merits recusal from the matter at hand cannot be outlined there[12].

Thus, if the INVU were to have some property in this canton –or in any other, given that our criterion is generic in nature, without knowing which property it might be– we do not consider that a conflict of interest can be configured that places the institute in an improper position, insofar as the provisions issued in the regulatory plan will have general impact and scope, that is, they will affect the entire locality and all properties located in that territorial jurisdiction. To that extent, if the INVU were the titleholder of a property in that canton, the same property will be subject to the general regulations just as all others will be, hence a position of privilege, benefit, or direct or specific interest that could give rise to an irregular situation from the point of view of public ethics cannot be identified.

This is a topic we have already addressed on multiple occasions, in relation to situations involving a type of general, and not direct, affectation. Thus, we have noted that:

“Under that understanding, it is clear that a law can generate indirect effects on an innumerable set of passive subjects, hence the collision of interests must be palpable. Thus, there are a great many laws with respect to which the deputies themselves or their relatives may eventually become their recipients, but because these are general norms that will be applied indistinctly to all those subjects designated as their recipients –current and future– in the legislation itself, or to the general population, we would be in the presence of norms that start from an objective and general basis and that, therefore, regulate assumptions that equally share such characteristics, hence it can be considered that they do not derive or produce a direct favor to the deputies who approve such norms, and from that point of view a conflict of interest would not be configured. (legal opinion No. OJ-139-2007 of December 10, 2007) Thus, for example, in relation to the criminal offense of administration for one's own benefit, we developed the following considerations:

“As we have already noted on other occasions, the norm itself provides an important parameter to determine in which case we might be facing a case that configures administration for one's own benefit, which is that such benefit or advantage must be obtained directly.

Under this line of thought, there may exist assumptions in which the regulations issued or the decisions adopted inevitably may ultimately have an effect on the personal activities of their members –or the guild to which they belong–, in matters of public transportation policy.

However, in such hypotheses where the policy, regulation, or decision adopted has a general character, applicable to the entire transportation sector, in our judgment this does not involve legislating or administering for one's own benefit, because these are general decisions that will objectively affect all those who find themselves in the assumptions that support the decision.

Thus, regarding the members of the Council who have been named precisely because they represent the business sector in transportation matters, and therefore, are engaged in such activities, it would be absurd for any general decision they adopt to be qualified as administration or legislation for one's own benefit, because under such reasoning no representative of the transporters could be placed on the Council, or, once having assumed the position, the director would be forced to cease absolutely all personal and business activities related to it, a situation to which their relatives within the degree of kinship indicated in the analyzed Article 48 would also be forced.

That is, taking into account the scope of competence attributed to the CTP, it is evident that practically all institutional decisions will affect, to a greater or lesser extent, those who participate in those activities, and it would be unreasonable for that director who usually engages in these activities to be prevented from enjoying the benefits or services provided by the CTP, which all other transporters –or, as the case may be, users– will enjoy under equal conditions, simply because they have been called to fulfill representative functions within the board of directors.

Such a consequence would not only be unreasonable but would also lead to no guild representative wanting to assume such a position, given that inevitable “punishment” of their business activities, which, in turn, would make Law 7969 impossible to apply regarding the creation of the CTP, concerning the conformation of the Council and the appointment of such representatives.

Therefore, the correct interpretation that, in our judgment, should be made of the rule, is that the board member may not cast a favorable vote in the adoption of acts that imply obtaining a direct benefit for themselves or their relatives (for example, the granting of a permit), conduct that could potentially constitute the crime contemplated in article 48 of Law No. 8422.

In such situations, it is evident that the board member must recuse themselves from the matter, an obligation that arises—in any case—from the observance of the duty of probity and compliance with ethical principles in the exercise of public function, with the scope that we have already explained above." (legal opinion C-283-2014 of September 8, 2014) To that extent, and insofar as the provisions of municipal regulatory plans contain provisions of general scope, we consider that INVU would not find itself placed in a biased position that prevents it from fully complying with its functions.

In addition to this, as extensively developed above, the process of elaboration, approval, review, and implementation of a municipal regulatory plan goes through a series of stages that involve the intervention of various institutional and citizen actors, such that this process is subject to a scrutiny that fosters greater transparency in the issuance of this type of regulation, a circumstance that equally weakens the possibility of using this urban regulation instrument as a mechanism to obtain undue advantages.

IV. CONCLUSIONS

Based on all the considerations set forth, we arrive at the following conclusions:

1- Considering the technical specialty of urban plans and cohesion with the national urbanistic plan, the legislator foresaw the possibility that local governments may contract INVU for the preparation of urban planning projects. (article 61 of the Urban Planning Law) 2- The foregoing should not be conceived as a disengagement on the part of the municipality from the entrusted task. The responsibility of local governments persists by mandate of article 169 of the Political Constitution.

3- Regarding the potential dual function of INVU—with respect to elaborating the regulatory plan for the municipality and subsequently granting its approval—this Office of the Attorney General does not perceive the existence of a conflict of interest or incompatibility in exercising such function. This is based on the exegesis of the approval process of regulatory plans before INVU.

4- The provisions issued in the regulatory plan are of general impact and scope. To that extent, if INVU were the owner of a property in that canton, it would be subject to the general regulations as all others would be, hence a position of privilege, benefit, or direct or concrete interest that could give rise to an irregular situation from the standpoint of public ethics cannot be identified, in the event that INVU is contracted by the municipality for the elaboration of the cantonal regulatory plan.

5- The determination of the scope of inter-institutional agreements and inter-administrative contracts is the exclusive and prevailing competence of the Office of the Comptroller General of the Republic, as it concerns matters of administrative contracting.

6- In an advisory capacity, this Office of the Attorney General cannot review or judge the specific terms of the inter-institutional agreement signed between that Municipality and INVU, as doing so would distort our advisory function.

With all consideration, we remain sincerely yours, Andrea Calderón Gassmann Alejandra Solano Madrigal Attorney General Attorney General's Office Lawyer In response to: 535-2020 [1] Article 183.- The Office of the Comptroller General of the Republic is an auxiliary institution of the Legislative Assembly in the oversight of the Public Treasury; but it has absolute functional and administrative independence in the performance of its duties.

The Comptroller's Office is headed by a Comptroller and a Deputy Comptroller. Both officials shall be appointed by the Legislative Assembly, two years after the beginning of the presidential term, for a term of eight years; they may be reelected indefinitely, and shall enjoy the immunities and prerogatives of the members of the Supreme Branches of Government.

The Comptroller and Deputy Comptroller are accountable to the Assembly for the fulfillment of their functions and may be removed by it, by a vote of no less than two-thirds of its total members, if in the proceedings created for that purpose ineptitude or improper conduct is proven.

[2] Legal Opinion No. C-107-2014 of March 28, 2014.

[3] Office of the Comptroller General of the Republic. Official Letter No. 20437 (DCA-4840) of December 20, 2019.

[4] Official Letter No. 6808 (DCA-1746) of May 17, 2019. Along the same lines, see Official Letters No. 7074 (DCA-1836) of May 22, 2019 and No. 7052 (DCA-1835) of May 23, 2018.

[5] Constitutional Chamber, resolution No. 6706-1993.

[6] Along the same lines, see Legal Opinions No. 456-2007, No. C-170-2013 [7] http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_informacion/Consultas_SIL/SitePages/ConsultaLeyes.aspx [8] Administrative and Civil Treasury Court. Second Judicial Circuit, Annex A., judgment No. 2068-2011.

[9] Article 59.- To participate in the preparation and application of the Regulatory Plan, the municipality of the canton may create an office of the local administration, or a commission or board that shall be formed with council members, administrative staff officials, and interested neighbors. In either case, the corporation shall determine the organization and purpose of the new office. (Urban Planning Law).

[10] Legal Opinion No. C-181-2009. Along the same lines, see Legal Opinions C-230-2011, C-093-2011, Legal Opinion No. OJ-81-2012, No. 020-11.

[11] https://www.unjiu.org/sites/www.unjiu.org/files/jiu_rep_2017_9_spanish.pdf [12] In this regard, see our Legal Opinions No. 387-2007 and No. 163-2007.

Dictamen : 341 del 27/08/2020 27 de agosto de 2020 C-341-2020 Señora Ivonne Campos Romero Auditora Interna Municipalidad Vásquez de Coronado Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° AU-101-026-20 de fecha 20 de enero de 2020, mediante el cual, en el marco de la celebración de un convenio interinstitucional entre la Municipalidad de Vásquez de Coronado y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para la confección del Plan Regulador local -en correlación con la competencia legal atribuida por el artículo 10 inciso 1 de la Ley de Planificación Urbana, para revisar y aprobar los planes reguladores antes de su adopción por las municipalidades-, se nos plantean una serie de inquietudes.

En primer término, consulta la auditoría si existe algún conflicto de intereses o alguna incompatibilidad en la situación de referencia, dado que el INVU elabora y a la vez aprueba el plan regulador. Además, se menciona que dicho instituto es el propietario de un inmueble que no ha podido utilizar para un proyecto habitacional porque el actual plan regulador no lo permite, de ahí que la misma está siendo utilizada por la Municipalidad por medio de un convenio de arrendamiento entre ambas instituciones por un periodo de dos años, para que el Centro Agrícola Cantonal pueda hacer la feria del agricultor mientras se lleva a cabo ese proyecto habitacional, tal como lo indica el correspondiente convenio de arrendamiento.

Señala Ud. que la Contraloría General de la República en el oficio N° 07052 de fecha 23 de mayo de 2018 interpretó el artículo 138 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, indicando que bajo ninguna circunstancia la excepción contemplada en ese numeral podrá utilizarse como un mecanismo para la contratación de terceros sin atender los procedimientos ordinarios previstos en la Ley de Contratación Administrativa. Se plantean las siguientes interrogantes en torno a lo anterior:

1. ¿Podría utilizarse la figura del convenio de cooperación siendo que el INVU va a contratar a terceros para que realicen algunos estudios para poder elaborar el plan regulador?

2. ¿Se puede decir que existe un equilibrio en tanto la Municipalidad recibe el plan regulador por el cual paga más de 144 millones de colones y el INVU deja para el cantón su “huella INVU”?

A la gestión consultiva se adjuntó certificación del convenio suscrito entre el gobierno local de Vásquez de Coronado y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo –INVU-.

I. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA EN RELACIÓN CON LOS TEMAS DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

La auditora interna nos consulta sobre la viabilidad de utilizar la figura de convenio interinstitucional, siendo que uno de los involucrados contratará a terceros para que realicen algunos estudios para la elaboración del plan regulador convenido, pudiendo ello eventualmente contravenir la interpretación que ha realizado la Contraloría General de la República sobre los alcances del artículo 138 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa.

Asimismo, se cuestiona el equilibrio entre los compromisos asumidos por ambas partes en el marco del convenio interinstitucional celebrado entre la Municipalidad del Vásquez de Coronado y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Al respecto, debemos advertir que el análisis de fondo puntual sobre estas dos interrogantes se enmarca en el ámbito competencial asignado constitucional y legalmente a la Contraloría General de la República, competencia que es exclusiva, excluyente y prevalente.

En efecto, el artículo 183 de la Constitución Política[1] le encarga a la Contraloría General de la República el deber de la fiscalización y control de la Hacienda Pública. Esa es la norma en la cual se encuentran asentadas las regulaciones contempladas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ley N° 7428, en la cual se establece expresamente el carácter vinculante de sus pronunciamientos y su investidura como órgano rector en la materia. Los numerales 4 y 6 de la citada ley preceptúan lo siguiente:

“Artículo 4.- Ámbito de su Competencia. La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública.

…

Se entenderá por sujetos pasivos los que están sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, de acuerdo con este artículo.

Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización.” Artículo 12.- Órgano rector del Ordenamiento. La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.

Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.

La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.

La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear.” (Énfasis propio) Asimismo, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el ordinal 5, establece el límite del ámbito de competencial de este órgano superior consultivo, al establecer:

“Artículo 5.- Casos de excepción:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” Cabe recordar que en forma reiterada esta Procuraduría ha declinado el ejercicio de la función consultiva cuando la materia es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República, pues en ese campo los criterios del órgano contralor resultan vinculantes para todos los operadores jurídicos.

En este sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-067-2008 de fecha 06 de marzo 2008, C-340-2009 de 8 de diciembre de 2009, C-043-2010 de 19 de marzo de 2010, C-37-2012 de 2 de febrero de 2012, C-159-2012 de fecha 27 de junio de 2012, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-040-2018 de 23 de febrero de 2018, C-224-2019 del 9 de agosto del 2019, c-045-2020, C-66-2020, así como la opiniones jurídicas números OJ-305-2019 de fecha 22 de octubre del 2019 y OJ-081-2020 de fecha 09 de junio de 2020.

En virtud de las razones expuestas, no podemos entrar a rendir un criterio de fondo con carácter vinculante en relación con la regularidad jurídica de este tipo de convenio de frente a las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa.

II. IMPROCEDENCIA DE REVISAR LOS TÉRMINOS CONCRETOS DEL CONVENIO INTERINSTITUCIONAL SUSCRITO CON EL INVU

Sin perjuicio de lo explicado en el aparte anterior, y siempre teniendo como norte la competencia prevalente de la Contraloría General tratándose de la materia de contratación administrativa, nos permitimos desarrollar algunas consideraciones generales sobre los convenios interinstitucionales y los contratos entre entes de derecho público, para efectos de utilizarlas como marco de referencia antes de pasar al análisis de fondo que haremos en el último punto, en cuanto al posible conflicto de intereses que se consulta si existe en relación con la posición que ocupa el INVU al ser contratado para la elaboración de un plan regulador.

En otras oportunidades esta Procuraduría se ha pronunciado sobre la potestad legal de las municipalidades para suscribir convenios con otras instituciones, señalando[2] que:

“…El Código Municipal, en sus artículos 13 y 17, respectivamente, en lo conducente indica:

“(…) Artículo 13. — Son atribuciones del concejo: a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos. (…) e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento. (…) q) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta. (…)” “(…) Artículo 17. — Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones: a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general. b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo. h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código. i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación. (…) n) Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.” Así, esta posibilidad de suscribir convenios, comprometiendo fondos municipales, está prevista en la legislación como una competencia de la jerarquía municipal, atribución que entonces debe enmarcarse dentro de los fines públicos que debe alcanzar el gobierno local, para lograr gestionar de forma adecuada las necesidades y retos de la comunidad que agrupa.

Por otra parte, el artículo 7 del citado Código Municipal establece lo siguiente:

“Artículo 7. —Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.

(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010) Como vemos, dicha norma reviste particular importancia en orden al tema consultado, porque viene a reforzar la atribución de competencia en favor de las municipalidades, para efectos de suscribir convenios con otra Administración dirigidos a ejecutar obras, servicios, actividades o proyectos –como es el caso que aquí se nos consulta- que resulten de interés para el cantón.

Así, establecida la competencia, cobra especial trascendencia el hecho de que el convenio de que se trate debe responder a los intereses locales que la Municipalidad está llamada a proteger y tutelar. Por ello, es de suyo importante que el convenio de que se trate contenga una clara y amplia motivación acerca de las finalidades del convenio, de las cuales se desprende con igual claridad el beneficio que habrá de obtenerse para los intereses del cantón…”. (el subrayado es propio) Ahora bien, tenemos que el numeral 2 de la Ley de Contratación Administrativa –LCA- excluye de los procedimientos de concurso la actividad contractual desarrollada entre entes de derecho público, en tanto se encuentren en el ejercicio de su competencia y la administración contratante reúna los requisitos de idoneidad legal, técnica y financiera, es decir, el producto de la contratación sea sobre bienes y servicios que cumplan de manera satisfactoria con el interés público imperante.

De igual manera, los numerales 133 y 138 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa –RLCA- establecen requisitos puntuales para llevar a cabo procesos de contratación entre las instituciones, en orden a ser excluidos del cumplimiento de las formalidades establecidas en los demás procesos de contratación administrativa.

Dichas normas establecen, en el mismo orden que fueron citadas, lo siguiente:

“Artículo 2°.-Excepciones.

Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las siguientes actividades:

…

• c)La actividad contractual desarrollada entre entes de derecho público.

…” Artículo 133.-Forma de contratar. Las materias excluidas legalmente de los procedimientos ordinarios de contratación, podrán ser objeto de negociación directa entre la Administración y el contratante, en el tanto la Administración actúe en ejercicio de su competencia y el contratante reúna los requisitos de idoneidad legal, técnica y financiera para celebrar el respectivo contrato.

Artículo 138.-Actividad contractual desarrollada entre entes de Derecho Público. Las entidades de Derecho Público podrán celebrar contrataciones entre sí, sin sujeción a los procedimientos ordinarios de contratación, siempre y cuando esa actividad atienda al menos los siguientes requisitos:

• 1)Cumplir en lo pertinente con los requisitos previos establecidos en la Ley de Contratación Administrativa y este Reglamento, en particular, respecto de la correcta definición del objeto contractual y las fases de planificación y presupuestación. Asimismo, en fase de ejecución contractual serán aplicables las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa y este Reglamento.
• 2)Estar acreditado en expediente la idoneidad del sujeto público para la dotación del objeto contractual. El jerarca deberá acreditar en la decisión inicial los motivos técnicos y financieros que hacen de esta vía la mejor para la satisfacción del fin público, disponiendo de un estudio de mercado que considere a los potenciales agentes públicos y privados.
• 3)Observar el marco jurídico que regule las competencias legales de ambas parles.
• 4)Observar ambas entidades el equilibrio y la razonabilidad de sus prestaciones en sus relaciones contractuales.
• 5)Asegurar que la participación de la entidad contratada sea de al menos un 50% de la prestación objeto del contrato. Las contrataciones con terceros por parte de la contratada deberán estar referidas a cuestiones especializadas y según su régimen de contratación.
• 6)Acreditar financieramente la razonabilidad del precio, conforme a las disposiciones de este Reglamento.

Bajo ninguna circunstancia, la presente excepción podrá utilizarse como un mecanismo para la contratación de terceros sin atender los procedimientos ordinarios previstos en la Ley de Contratación Administrativa y este Reglamento.

Los convenios de colaboración suscritos entre entes de derecho público, en ejercicio de sus competencias legales, no estarán sujetos a las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa.” (énfasis suplido) En relación con estas normas, la Contraloría General de la República, en el ejercicio de su función consultiva en temas de Hacienda Pública y contratación administrativa, ha señalado que en los convenios interinstitucionales no son aplicables las disposiciones contenidas en el artículo 138 RLCA, en tanto los convenios no tengan naturaleza contractual. Caso contrario, si poseen características contractuales, esos convenios quedarían sujetos a las disposiciones del mencionado numeral[3].

Ergo, aquellos acuerdos que revistan naturaleza contractual celebrados entre entes de derecho público deben cumplir con aspectos básicos tales como acreditarse en el expediente la idoneidad del sujeto público, realizarse un estudio de mercado que considere la oferta pública o privada, equilibrio y razonabilidad entre las prestaciones, asegurar que la participación del ente público contratado sea de al menos un 50% de la prestación del objeto contratado, las contrataciones a terceros deberán ser sobre cuestiones especializadas, y debe acreditarse la razonabilidad del precio.

Una revisión de la línea de criterio seguida en los pronunciamientos que ha emitido la Contraloría General de la República[4], permite advertir que ese órgano contralor ha analizado profusamente la diferencia que existe entre convenios interinstitucionales y contratos entre entes de derecho público, señalando que:

“… es necesario aclarar que existe una diferencia significativa entre un convenio de cooperación y cualquier otra actividad contractual amparada en el artículo 2 inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa. Por lo que, podemos afirmar que nos encontraríamos ante un convenio de cooperación si su finalidad va más allá del lucro en la operación y, por ende ante una mera contratación administrativa si se da un servicio a cambio de una remuneración pecuniaria. / Para mayor abundamiento sobre el tema, en nuestro oficio No. 04654 (DCA-1222) del 23 de mayo del 2012, este Despacho se refirió sobre las diferencias entre contrato y convenio administrativo, de la siguiente manera: / “(…) Los contratos y los convenios expresan convención o coincidencia de dos o más voluntades, que causan una obligación. No obstante, resulta necesario señalar como diferencia sustancial que, los contratos administrativos, cuyo objeto supone el aprovisionamiento de bienes y servicios, deben realizarse mediante la actividad contractual administrativa regulada por la Ley de Contratación Administrativa, mientras que los convenios, al no suponer el aprovisionamiento de bienes y servicios y responder al ejercicio de las competencias de la Administración para la consecución de fines, no le es aplicable la Ley de Contratación Administrativa. / Resulta relevante señalar que en los convenios debe existir una clara vinculación entre el objeto del convenio y los objetivos propios de las partes contratantes. (…)” / En ese orden de ideas, es criterio de este órgano contralor que para que efectivamente sea viable un convenio de cooperación, necesariamente deben de reunirse algunas condiciones como las siguientes: / 1) Que exista una clara vinculación entre el objeto del convenio y los objetivos propios de las instituciones contratantes (principio de legalidad) y, esos objetivos deben satisfacer el interés público. 2) Esa cooperación debe permitir el correcto desarrollo de las competencias (actividad ordinaria) que originalmente le fueron asignadas a cada ente, de forma tal que no debe interferir con el normal desarrollo de las actividades propias de la institución. 3) Por otra parte, no podrán dictarse actos contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Por tal motivo, para la suscripción de algún convenio interinstitucional es necesario contar con autorización legal para ello y con la capacidad técnica (idoneidad) que tenga y demuestre una institución para ejecutar determinados proyectos. 4) Por último, de conformidad con el principio de eficiencia es de vital importancia que para que el convenio resulte provechoso para ambas instituciones, o sea debe acreditarse que los costos propuestos sean razonables en términos comparativos del mercado….”. (énfasis propio) A la luz de las anteriores consideraciones, debe ser la propia Administración –o en este caso la auditoría interna, en el ejercicio de sus competencias- la que debe valorar cuidadosamente los términos específicos del acuerdo de voluntades relativo a la elaboración del Plan Regulador, a fin de determinar si se ajusta a un verdadero convenio interinstitucional, o si constituye un instrumento de naturaleza estrictamente contractual, juzgamiento que esta Procuraduría no puede entrar a hacer en esta vía consultiva.

En efecto, resulta de importancia tener presente que, como hemos señalado reiteradamente, esta Procuraduría no está facultada para examinar decisiones ya tomadas por la Administración, so pena de desnaturalizar dicha función asesora. Sobre el particular, hemos explicado lo siguiente:

“…es necesario recordar que este Órgano Asesor no está facultado para revisar o juzgar en la vía consultiva la legalidad de actos ya realizados por la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva sobre la cuestión planteada (en igual sentido ver, entre otros, nuestro dictamen N° C-119-2008 del 16 de abril del 2008).

Al respecto, como bien se desprende de las disposiciones de nuestra Ley Orgánica que regulan el ejercicio de la función consultiva, la labor de rendir un dictamen vinculante para la Administración consultante se enmarca dentro de nuestra competencia estrictamente asesora, como un insumo previsto con la finalidad de que las instituciones puedan contar con un criterio orientador en materia jurídica encaminado a que las decisiones y actos que se tomen sean conformes al ordenamiento jurídico.

Como se advierte, se trata entonces de una función asesora que, por naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas por parte de la Administración, pues a la luz del criterio jurídico que en términos genéricos rinde esta Procuraduría, el ente u órgano podrá adoptar un acto en cada caso concreto en el cual resulte de aplicación el criterio rendido por este Órgano Asesor.” De este modo, y siendo consecuentes con el criterio expuesto, es claro que no podríamos entrar en esta vía a estudiar ni juzgar el convenio cuya copia se adjuntó a la consulta, suscrito entre el INVU y la municipalidad consultante, el cual debe valorar esa auditoría, o la propia Administración –como ya señalamos-, a la luz de los criterios generales que más adelante desarrollamos en el presente dictamen.

Bajo esta misma óptica, nótese que la pretensión de que analicemos las cláusulas del convenio en cuestión igualmente implicaría incurrir en una improcedente sustitución de la voluntad de la Administración –o de esa auditoría, si fuera del caso-, por tratarse de un caso concreto, tal como hemos indicado reiteradamente en nuestra jurisprudencia administrativa. En efecto, de manera inveterada, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009 y C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, así como recientemente en nuestra OJ-089-2020 del 24 de junio del 2020) Así las cosas, es claro que no podemos entrar a rendir un dictamen de carácter vinculante respecto de los términos específicos en que se firmó un convenio entre esa Municipalidad y el INVU. Antes bien, pasaremos a desarrollar nuestro pronunciamiento sobre aspectos jurídicos que sí son de nuestra competencia, y siempre planteados en forma genérica.

III.SOBRE EL POSIBLE CONFLICTO DE INTERESES PARA EL INVU AL PARTICIPAR EN LA ELABORACIÓN DEL PLAN REGULADOR DE LA MUNICIPALIDAD

Es de interés de la consultante dilucidar un posible conflicto de intereses o incompatibilidad por parte del INVU, al convenirse con ese instituto la elaboración del plan regulador del gobierno local. La inquietud surge en razón de que, en el ejercicio de sus competenciales legales, el INVU posteriormente debe aprobar dicho plan.

Por otra parte, según se afirma en el oficio de consulta, el INVU es propietario de un inmueble ubicado en ese municipio, respecto del cual ha visto imposibilitada su utilización porque el plan regulador actualmente prohíbe su uso para los fines deseados, lo que podría –según estima la auditora consultante- incidir en un conflicto de intereses si elabora el plan regulador cantonal, en el cual se define el uso que se puede dar a las diferentes propiedades ubicadas en el cantón.

En orden a estas inquietudes, conviene recordar, en primer término, las potestades constitucionales y legales de los gobiernos locales para elaborar los planes reguladores de su cantón.

Así, el ordinal 169 de la Constitución Política otorga plena potestad a las municipalidades sobre la administración de los intereses locales, preceptuando lo siguiente:

“Artículo 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”.

Al respecto, la Sala Constitucional[5] ha estimado que la potestad atribuida a las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio nace de esta disposición constitucional, englobada dentro del concepto de “intereses y servicios locales”.

Por otra parte, el legislador, con la promulgación de la Ley de Planificación Urbana (Ley N° 4240, vigente desde el 15 de noviembre de 1968), hizo eco de la disposición constitucional y plasmó en el numeral 15 la competencia de los gobiernos locales para elaborar, desarrollar e implementar el desarrollo urbano territorial en su localidad, precisamente porque son las municipalidades las conocedoras de las necesidades e intereses de su cantón. Lo anterior, en los términos siguientes:

“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.” Siguiendo esa misma línea de razonamiento,[6] esta Procuraduría ha advertido en previos pronunciamientos los alcances de los planes reguladores y la competencia legal de las municipalidades para desarrollarlos. Así, en el dictamen N° C-156-2017 de fecha 3 de julio del 2017, señalamos, en lo que interesa:

“…El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana No. 4240 del 15 de noviembre de 1968, define el Plan Regulador como el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos u otro documento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

El Plan Regulador constituye entonces el medio idóneo, establecido por el legislador, para instaurar todos los aspectos referentes a la organización local y, por ende, tiene como finalidad última el desarrollo racional y ordenado del cantón desde el punto de vista urbanístico.

Conforme ha indicado la Sala Constitucional, el Plan Regulador detenta la fuerza de ley material. Al respecto, en el voto 13330-2006 del 06 de setiembre del 2006, indicó que:

“…en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.” (Lo resaltado en negrita es del original) En cuanto a la competencia para emitir dichos instrumentos, por tratarse de planificación urbana local, los numerales 15 y 19 de esa misma Ley, conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconocen la competencia y autoridad a los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio jurisdiccional, a través de la implementación de éstos y de los reglamentos conexos….

No obstante lo anterior, no puede olvidarse que este tema reviste también un interés nacional y existen normas sobre la planificación nacional que deben analizarse y ponderarse frente a dichas competencias locales.

La Ley de Planificación Urbana también confiere competencia en esa materia al Poder Ejecutivo y al INVU, pero limitada a la elaboración de las políticas generales o regionales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, a través de la elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y de los planes generales o regionales.

Al respecto, le corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Ministerio de Planificación y Política Económica, preparar y actualizar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano (artículos 2, 3, 4 y siguientes de la Ley 4240). Además, mediante el Decreto Ejecutivo Nº 31062-MOPT-MINAV-MINAE se crearon dos órganos para coadyuvar en esta labor: la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y el Consejo Nacional de Planificación Urbana.

Adicionalmente, a la Dirección de Urbanismo del INVU le corresponde la vigilancia en el cumplimiento de las normas de desarrollo urbano (artículo 7.4 de la Ley 4240). En otras palabras, funge como órgano fiscalizador dentro del Estado respecto al tema de planificación urbana –local y nacional-…”. (énfasis suplido) Teniendo claridad sobre las potestades y la legitimidad que ostentan los gobiernos locales para elaborar, desarrollar e implementar sus planes reguladores -esto bajo ciertos parámetros establecidos por el legislador, como se verá más adelante-, cobra importancia analizar los límites de la intervención del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la aprobación y revisión de esos planes reguladores.

A la luz de las normas establecidas en la Ley de Planificación Urbana, que data de 1968, el legislador previó diversos roles en cabeza del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, debiendo ejercer, por una parte, funciones de fiscalización, pero también, funciones de asesoría. Así, los numerales 7, 9 y 10 desarrollan las competencias y actividades a cumplir, señalando:

“Artículo 7.- Créase la Dirección de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:

• 1)Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, revisarlo para mantenerlo al día e informar sobre su estado de aplicación; 2) Promover la coordinación de los proyectos públicos y privados que por su función, magnitud, extensión o cualquier otro motivo, interesen a la vigencia del mismo Plan; 3) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los demás organismos públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga al establecimiento o fomento de esa disciplina; y 4) Ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta ley y en los reglamentos de desarrollo urbano.

Artículo 9.- La asesoría y la asistencia local enunciada en el inciso 3) del artículo 7°, comprenderán la colaboración de la mencionada Dirección con miras a lo siguiente:

• 1)Preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador y sus reglamentos; 2) Estudiar y recomendar mejoras a los sistemas administrativos y a los recursos de las municipalidades, con el objeto de posibilitar un mayor desarrollo de los programas locales de planificación; y 3) Proponer a las municipalidades proyectos de financiación cooperativa, tendientes a efectuar mejoras de especial trascendencia que impulsen la aplicación de los planes reguladores.

Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7°, las siguientes:

• 1)Revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades;…”. (Énfasis propio) Esa dualidad de funciones por parte del INVU como órgano rector en la materia, tiene su génesis sobre una base de cooperación por parte del INVU. Se concluye lo anterior de la simple lectura del expediente legislativo que resultó en la promulgación de la ley N° 4240, del cual se desprende la intencionalidad por parte de la Junta Directiva del INVU en la propuesta del proyecto de ley, al señalar que:

“…Como se desprende del art. 8º, la Dirección de Urbanismo debe ejercer las funciones de planificación, coordinación de proyectos y conciliación de conflictos o incompatibilidades, y de asesoría e información.

La asistencia a localidades, que habrá de ocupar el mayor tiempo en las labores de la Dirección, se refiere a la preparación de planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, a la recomendación de mejoras administrativas y a la ayuda en aspectos legales y financieros esenciales para llevar a cabo las obras que se contemplan en el plan regulador (art. 10).

Aunque el control del desarrollo urbano compete a las municipalidades, es una verdad evidente que éstas necesitan –dada su extrema debilidad administrativa y financiera y susceptibilidad a influencias políticas extrañas- de orientación técnica y de supervisión contralora por parte de un organismo central especializado, que sería precisamente la Dirección de Urbanismo…” (Página 106 del Considerando la especialidad técnica que requiere la elaboración de los planes reguladores, véase que no resulta extraña la previsión legislativa que en su momento se introdujo en orden a la multiplicidad de funciones asignadas a la Dirección de Urbanismo del INVU, como elemento coadyuvante para las administraciones locales, persiguiéndose con ello que esa sinergia desembocara hacia la meta común, sea la satisfacción del interés público.

De igual manera, puede estimarse que la multiplicidad de funciones por parte del órgano rector –INVU- respecto a los planes reguladores de los municipios se visualizó como coherente con las demás obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico al INVU, como son la preparación, revisión y mantenimiento del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, no pudiendo concebirse una estrategia urbanística nacional totalmente al margen de la visión local.

Lo anterior, en razón de que los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales son emitidas por el órgano técnico por excelencia –INVU- y de obligado acatamiento por parte de las municipalidades, ello con el único propósito de que el país cuente con un plan urbano nacional de aplicación general, uniforme y coherente.

En consecuencia, considerando la especialidad técnica de los planes urbanos, y la cohesión con el plan nacional urbanístico, el legislador previó la posibilidad de que los gobiernos locales pudiesen contratar al INVU los proyectos de planificación de su cantón, lo anterior expresamente estatuido en el numeral 61 de la Ley de Planificación Urbana (en relación con la definición contenida en el artículo 1° in fine de dicha Ley). Dicha norma dispone lo siguiente:

“Artículo 61.- La municipalidad podrá contratar la confección de determinados estudios o proyectos de planificación, con el Instituto o firmas particulares especializadas.” Ahora bien, cobra importancia llamar la atención sobre el hecho de que lo anterior no debe concebirse como una desvinculación por parte de la municipalidad respecto a labor encargada, sea al ente público o a un sujeto privado. En efecto, la responsabilidad de los gobiernos locales persiste por imperio constitucional –artículo 169-. Ergo, en aquellos casos en que las municipalidades contraten la elaboración de sus planes reguladores, se deben predeterminar los parámetros básicos y necesarios para que el producto contratado satisfaga a cabalidad las necesidades propias del gobierno local.

Sirva la siguiente trascripción para ilustrar la posición asumida por nuestros Tribunales de Justicia[8], respecto a la imposibilidad de desvinculación del objeto contractual o convenido:

“… es importante establecer que tanto desde un punto de vista formal, como funcional, la gestión de la actuación urbanística es eminentemente pública, toda vez que el bien común demanda y exige de la administración el ejercicio de sus competencias a las que no puede renunciar. La planificación urbana es una función pública, los gobiernos locales al elaborar el plan regulador costero, ejercen una potestad pública, la de planificar y ordenar su territorio… En fin la ordenación territorial es una función pública mediante la cual se deben regular los asentamientos humanos, las actividades económicas y sociales de la población, para lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población en general, no pudiendo las municipalidades delegar la planificación urbana en sujetos privados que a la postre buscan saciar sus propios intereses y no el bienestar general de la población…

…si bien es cierto el artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana indica que la Municipalidad podrá contratar la confección de determinados estudios o proyectos de planificación, esto no significa que abandone por parte de la municipalidad su obligación de fijar las políticas de ordenamiento y los fines públicos perseguidos…” Como vemos, el ejercicio de las potestades públicas por parte de las municipalidades en la confección de los planes reguladores radica en el deber de velar por los intereses locales. Incluso, en cumplimiento del deber de fiscalización ciudadana, la comunidad y demás interesados se constituyen en actores importantes en el control del proceso de planificación territorial.

En ese orden de ideas, el legislador –con la promulgación de la Ley de Planificación Urbana- previó un mecanismo para que la comunidad pudiera participar activamente en las regulaciones de ordenamiento territorial cantonal, con la creación[9] de una oficina, comisión o junta en la administración local, conformada por regidores, funcionarios de la municipalidad, y vecinos interesados para participar en la preparación y aplicación del plan regulador que mejor represente los intereses cantonales.

Si bien se mantiene como una potestad de las municipalidades la constitución de este tipo de junta, los munícipes pueden solicitarla y será la autoridad local quien analizará la petición y fundamentará el acto administrativo mediante el cual eventualmente, decline su creación.

Retomando el interés de la consultante en orden a dilucidar un posible conflicto de intereses dada la eventual doble función del INVU -en cuanto a elaborar el plan regulador y posteriormente aprobarlo-, esta Procuraduría General no aprecia la existencia de tal conflicto o incompatibilidad. Ello a partir de la exégesis del proceso de aprobación de los planes reguladores ante el INVU.

Si bien el numeral 10 de la Ley de Planificación Urbana le concede al INVU una función de fiscalización al revisar y aprobar los planes reguladores de las municipalidades antes de su adopción definitiva por parte de cada gobierno local, esa aprobación se encuentra circunscrita a ciertos límites, también señalados en la misma norma legal:

“Artículo 13.- Las municipalidades y las partes afectadas podrán pedir a la Junta Directiva del Instituto revisión de las decisiones de la Dirección de Urbanismo. De lo que resuelva la Junta Directiva en las materias comprendidas en los incisos 1), 2) y 4) del artículo 10, podrá recurrirse dentro del plazo de quince días hábiles que se contarán a partir de la fecha en que notifique la resolución, ante el Poder Ejecutivo, el cual oirá cuando lo estimare conveniente, la opinión de la Junta Directiva del “Colegio de Ingenieros y Arquitectos” dentro del Plazo que le señalará al efecto y que no podrá ser mayor de treinta días. Pasado ese plazo, el Poder Ejecutivo resolverá dentro de los treinta días siguientes y quedará agotada la vía administrativa.

Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

• 1)Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles; 2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13; 3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y 4) Publicar en “La Gaceta” el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Artículo 18.- La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional. De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso.” (énfasis agregado) Nótese que el legislador previó un amplio sistema de fiscalización y control de las potestades atribuidas a la Dirección de Urbanismo. Si bien ese departamento debe revisar, analizar y decidir si aprueba o imprueba un plan regulador propuesto por los gobiernos locales, existen varias etapas recursivas para cuestionar, si fuera del caso, las decisiones de la referida Dirección de Urbanismo.

Con base en la normativa señalada, una vez que el gobierno local cuente con una propuesta de plan regulador, sea elaborado por un ente público –art. 17.2 y 61- o un consultor privado –art. 61-, debe convocar a una audiencia pública –art. 17.1- con al menos 15 días de antelación, a efecto de recibir por parte de cualquier persona física o jurídica observaciones sobre la propuesta del desarrollo urbanístico del territorio cantonal, debiendo atender cada observación, analizarla y emitir mediante acto administrativo motivado su aceptación y concomitante modificación de la propuesta del plan regulador, o en su defecto, las razones por las cuales rechaza las observaciones. De esa manera, esta etapa se constituye en un primer control o fiscalización en el íter a seguir para la adopción del plan regulador.

Una vez superada esta etapa y consolidada la propuesta de plan regulador se debe remitir a la Dirección de Urbanismo del INVU, a efecto de que ejerza su función revisora y emita criterio de aprobación o una denegatoria. No obstante, el ordenamiento jurídico administrativo delimita el ámbito de discrecionalidad de la Dirección de Urbanismo, al señalar que la denegatoria debe estar basada en criterios técnicos o jurídicos –art.18-, es decir, debidamente justificada y motivada.

En todo caso, no está de más recordar que con posterioridad a esa normativa (que es del año 1968) fue promulgada la Ley General de la Administración Pública, mediante la cual el legislador retomó estos criterios como parámetros esenciales y elementales de la motivación del acto administrativo, esto en el artículo 16.1 de dicha LGAP –que data de 1978-, el cual señala lo siguiente:

Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia…” En consecuencia, la motivación del acto administrativo basado en criterios técnicos o jurídicos, permitirá que las partes que se sientan perjudicadas con la decisión puedan acudir a la fase recursiva y cuestionar así la decisión administrativa.

Interesa resaltar que el artículo 13 de la Ley de Planificación Urbana contempló un amplio espectro de legitimación para acceder a la fase recursiva en caso de materializarse la denegatoria de una parte o de toda la propuesta de plan regulador cantonal, al señalar que tanto las municipalidades como las partes afectadas podrán recurrir la correspondiente decisión.

Así, la legitimación activa para interponer un recurso de revisión del acto administrativo emitido por la Dirección de Urbanismo es conferida a la municipalidad, como representante de los intereses locales, pero también a cualquier persona –física o jurídica- que pueda demostrar el eventual perjuicio o afectación que se le ocasionaría.

La normativa –art. 13- contempla dos instancias revisoras del acto: una interna, ante la Junta Directiva del INVU; y otra externa, ante el Poder Ejecutivo, que además cuenta con la potestad Costa Rica, lo que a la vez supone un criterio experto, previo a la adopción del acto final que agotará la vía administrativa.

Bajo ese entendido, el legislador contempló un exhaustivo proceso de revisión de la función fiscalizadora de la Dirección de Urbanismo, lo que permite un satisfactorio análisis y control de la fundamentación y justificación de la decisión adoptada por la Administración, disminuyendo así las posibilidades de una eventual arbitrariedad o concesión de un beneficio indebido, sea en provecho propio o de terceros.

Ahora bien, en la consulta que aquí nos ocupa se plantea la inquietud de si podría existir por parte del INVU provecho propio en la elaboración y aprobación del plan regulador, lo que devendría en un conflicto de intereses. Sin embargo, la perspectiva que plantea la consultante no se ajusta al análisis del conflicto de intereses ampliamente desarrollado por esta Procuraduría General, respecto al enfrentamiento entre los intereses personales de un individuo frente a los intereses institucionales, situación sobre la cual hemos señalado:

“… En cuanto a una definición del término conflicto de intereses, se ha señalado que el conflicto de intereses involucra un conflicto entre la función pública y los intereses privados del funcionario público, en el que el funcionario público tiene intereses de índole privada que podrían influir de manera inadecuada en la ejecución de sus funciones y la responsabilidad oficial. (definición de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OECD). Asimismo, se advierten esfuerzos generalizados a nivel mundial en materia de fomento a la transparencia y la ética en la función pública, incluyendo desde luego acciones y regulaciones de carácter preventivo…”.[10] Antes bien, el dilema expuesto se refiere a aquellas situaciones en las cuales una institución -ente u órgano- se encuentra en una situación tal que no le permite prestar sus servicios de manera imparcial. Sobre el particular, la Organización de las Naciones Unidas ha definido este tipo de conflictos en los siguientes términos:

“situación en la que, debido a otras actividades o relaciones, una organización no puede prestar servicios de manera imparcial y se ve o puede verse menoscabada su objetividad en el cumplimiento de su mandato, o la organización tiene una ventaja competitiva injusta”[11] La consultante expone un eventual conflicto originado en un interés de carácter institucional, dado que -según su dicho- el INVU posee una propiedad en el cantón de Vásquez de Coronado y ha visto imposibilitada su utilización por las restricciones del plan regulador vigente, por lo que considera que teniendo en sus manos la elaboración del plan regulador, ello podría suponer adecuar la propuesta de plan regulador en su beneficio, en lo que atañe al uso de ese inmueble.

Primeramente, valga recordar que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no responde a intereses particulares, sino a intereses públicos, sociales y de bienestar para la población, por lo que los fines que persiga están circunscritos a la satisfacción de las necesidades de vivienda de la población y al planeamiento sostenible del desarrollo y crecimiento de las ciudades.

En efecto, el numeral 4 de su Ley Orgánica, Ley N° 1788, así lo establece, al indicar:

“Artículo 4º.- El Instituto tendrá las siguientes finalidades:

• a)Orientar sus actividades con miras a obtener un mayor bienestar económico y social, procurando a la familia costarricense una mejor habitación y los elementos conexos correspondientes; b) Planear el desarrollo y el crecimiento de las ciudades y de los otros centros menores, con el fin de promover el mejor uso de la tierra, localizar las áreas públicas para servicios comunales, establecer sistemas funcionales de calles y formular planes de inversión en obras de uso público, para satisfacer las necesidades consiguientes; c) Proporcionar a las familias costarricenses que carezcan de alojamiento adecuado y, en las condiciones normales, de los medios necesarios para obtenerlo con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar en propiedad o en arrendamiento, una vivienda que reúna los requisitos indispensables a efecto de facilitar el desarrollo y conservación de la salud física y mental de sus moradores. De manera preferente, deberá atenderse el problema de la clase de más bajos recursos de la colectividad, tanto en las ciudades como en el campo; ch) Promover y efectuar estudios e investigaciones sobre todos los aspectos de vivienda y urbanismo para los fines que persigue el Instituto, procurando la mayor divulgación de sus resultados, a fin de señalar las orientaciones convenientes para el país en estos campos; d) Desarrollar sus planes y programas debidamente coordinados en sus diferentes etapas de investigación socio-económica, de planeamiento y de construcción, así como en las actividades educativas y asistenciales que exija la administración de los mismos; e) Asesorar a los organismos del Estado y demás Instituciones Públicas y coordinar las iniciativas públicas en asuntos de vivienda y urbanización, cuando así se solicite; y f) Adecuar sus planes y estudios a los programas nacionales de desarrollo económico y social, sometiéndolos a la aprobación del Ministerio de Salubridad Pública en sus aspectos sanitarios.”.

Para valorar en su justa dimensión la inquietud planteada –teniendo claro que el conflicto que se plantea no sería en relación con intereses personales, pero sí respecto de intereses institucionales-, adquiere suma relevancia tener presente que para que se configure un verdadero conflicto de intereses se debe estar ante la posibilidad de obtener un beneficio –o perjuicio, si fuera del caso- de un modo directo, dada la posición que se ocupa. No obstante, si la eventual afectación se produce de un modo estrictamente colateral, como producto de políticas generales que afectan al común de la población, a un gremio, o a determinado grupo o colectivo, no puede ahí dibujarse una verdadera situación de conflicto que amerite separarse del asunto de que se trate[12].

Así las cosas, si el INVU tuviera alguna propiedad en este cantón –o en cualquier otro, dado que nuestro criterio es naturaleza genérica, sin tener conocimiento de cuál propiedad podría tratarse- no estimamos que pueda configurarse un conflicto de intereses que coloque al instituto en una posición indebida, en tanto las disposiciones que se emitan en el plan regulador serán de impacto y alcance general, es decir, afectarán a toda la localidad y a todos los inmuebles que se encuentren en esa jurisdicción territorial. En esa medida, si el INVU fuera titular de una propiedad en ese cantón, la misma quedará sometida a las regulaciones generales como lo estarán todas las demás, de ahí que no puede identificarse una posición de privilegio, beneficio o interés directo o concreto que pudiera dar lugar a una situación irregular desde el punto de vista de la ética pública.

Este es un tema que ya hemos abordado en múltiples ocasiones, en relación con situaciones que involucran un tipo de afectación general, y no directa. Así, hemos apuntado que:

“Bajo ese entendido, es claro que una ley puede pueden generar efectos indirectos sobre un innumerable conjunto de sujetos pasivos, de ahí que la colisión de intereses tienen que ser palpable. Así, existen gran cantidad de leyes respecto de las cuales los propios diputados o sus familiares eventualmente pueden llegar a ser sus destinatarios, pero en razón de que se trata de normas generales que serán aplicadas indistintamente a todos aquellos sujetos que se fijen como sus destinatarios-actuales y futuros– en la propia legislación, o bien al común de la población, estaríamos en presencia de normas que parten de una base objetiva y general y que, por tanto, regulan supuestos que participan igualmente de tales características, de ahí que pueda estimarse que no derivan o producen un favorecimiento directo a los diputados que aprueban tales normas, y desde ese punto de vista no se configuraría un conflicto de intereses. (opinión jurídica N° OJ-139-2007 del 10 de diciembre del 2007) Así, por ejemplo, en relación con el tipo penal de administración en provecho propio, desarrollamos las siguientes consideraciones:

“Como ya hemos señalado en otras ocasiones, la propia norma proporciona un parámetro importante para determinar en cuál caso podríamos estar ante un caso que configure una administración en beneficio propio, cual es que tal beneficio o ventaja debe obtenerse en forma directa.

Bajo este orden de ideas, pueden existir supuestos en que las reglamentaciones dictadas o las decisiones adoptadas inevitablemente puedan tener a la postre un efecto sobre las actividades personales de sus miembros –o del gremio al que pertenecen–, en materia de políticas de transporte público.

No obstante, en tales hipótesis en que la política, normativa o decisión adoptada tiene un carácter general, aplicable a todo el sector transportista, a nuestro juicio ello no involucra legislar o administrar en provecho propio, pues se trata de decisiones generales que afectarán, objetivamente, a todos aquellos que se encuentren en los supuestos que sustentan la decisión.

Así las cosas, respecto de los miembros del Consejo que han sido nombrados justamente porque representan al sector empresarial en materia de transporte, y por ende, se dedican a tales actividades, sería absurdo que cualquier decisión general que adopten pueda calificarse como administración o legislación en provecho propio, pues bajo tal razonamiento no podría colocarse a ningún representante de los transportistas en el Consejo, o bien, una vez asumido el cargo, el directivo se vería obligado a cesar de forma absoluta en todas las actividades personales y empresariales relacionadas con ello, situación a la que se verían también obligados sus familiares en el grado de parentesco que indica el artículo 48 analizado.

Es decir, tomando en cuenta el ámbito de competencia atribuido al CTP, es evidente que prácticamente todas las decisiones institucionales afectarán en mayor o menor medida a quienes tienen participación en esas actividades, y sería irrazonable que a aquel directivo que usualmente se dedica a estas actividades se le impida gozar de los beneficios o servicios que presta el CTP, de los que disfrutarán en condiciones de igualdad todos los demás transportistas –o en su caso, los usuarios–, simplemente porque ha sido llamado a cumplir funciones de representación en el seno de la junta directiva.

Tal consecuencia no sólo resultaría irrazonable, sino que daría lugar a que ningún representante gremial quiera asumir tal cargo, dado ese inevitable “castigo” sobre sus actividades empresariales, lo cual, a su vez, tornaría de imposible aplicación la Ley 7969 en lo que atañe a la creación del CTP, en lo relativo a la conformación del Consejo y el nombramiento de tales representantes.

Por lo anterior, la correcta interpretación que a nuestro juicio cabe hacer de la norma, es que el directivo no puede concurrir con su voto favorable en la adopción de actos que impliquen la obtención de un beneficio directo para sí mismo o sus familiares (v. gr., el otorgamiento de un permiso), conducta que eventualmente sí podría configurar el delito contemplado en el artículo 48 de la Ley N° 8422.

En tales situaciones, es evidente que el directivo debe separarse del conocimiento del asunto, obligación que nace -en todo caso- de la observancia del deber de probidad y del cumplimiento de los principios éticos en el ejercicio de la función pública, con los alcances que ya explicamos líneas atrás.” (dictamen C-283-2014 del 8 de setiembre del 2014) En esa medida, y en tanto las disposiciones de los planes reguladores de las municipalidades contienen disposiciones de alcance general, estimamos que el INVU no se estaría viendo colocado en una posición parcializada que le impida cumplir a cabalidad con sus funciones.

Aunado a esto, como se desarrolló ampliamente líneas atrás, el proceso de elaboración, aprobación, revisión e implementación de un plan regulador municipal pasa por una serie de etapas que cuentan con la intervención de diversos actores institucionales y ciudadanos, de tal suerte que este proceso está sometido a un escrutinio que propicia una mayor transparencia en la emisión de este tipo de regulación, circunstancia que igualmente debilita la posibilidad de que se utilice este instrumento de regulación urbana como un mecanismo para obtener ventajas indebidas.

IV. CONCLUSIONES

Con fundamento en todas las consideraciones expuestas, arribamos a las siguientes conclusiones:

1- Considerando la especialidad técnica de los planes urbanos y la cohesión con el plan nacional urbanístico, el legislador previó la posibilidad de que los gobiernos locales puedan contratar al INVU para la confección de los proyectos de planificación urbana. (artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana) 2-Lo anterior no debe concebirse como una desvinculación por parte de la municipalidad respecto a labor encargada. La responsabilidad de los gobiernos locales persiste por imperio del artículo 169 de la Constitución Política.

3-En orden a la eventual doble función del INVU -en cuanto a elaborar el plan regulador para la municipalidad y posteriormente conferirle su aprobación-, esta Procuraduría General no aprecia la existencia de un conflicto de intereses o incompatibilidad para ejercer tal función. Ello a partir de la exégesis del proceso de aprobación de los planes reguladores ante el INVU.

4-Las disposiciones que se emiten en el plan regulador son de impacto y alcance general. En esa medida, si el INVU fuera titular de una propiedad en ese cantón, la misma quedará sometida a las regulaciones generales como lo estarán todas las demás, de ahí que no puede identificarse una posición de privilegio, beneficio o interés directo o concreto que pudiera dar lugar a una situación irregular desde el punto de vista de la ética pública, en el caso de que el INVU sea contratado por la municipalidad para la elaboración del plan regulador cantonal.

5-La determinación de los alcances de los convenios interinstitucionales y de los contratos interadministrativos es competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República, por tratarse de materia de contratación administrativa.

6-En vía consultiva, esta Procuraduría no puede entrar a revisar ni juzgar los términos específicos del convenio interinstitucional suscrito entre esa Municipalidad y el INVU, en tanto ello desnaturalizaría nuestra función asesora.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente, Andrea Calderón Gassmann Alejandra Solano Madrigal Procuradora Abogada de Procuraduría En respuesta a: 535-2020 [1] Artículo 183.- La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores.

La Contraloría está a cargo de un Contralor y un Subcontralor. Ambos funcionarios serán nombrados por la Asamblea Legislativa, dos años después de haberse iniciado el período presidencial, para un término de ocho años; pueden ser reelectos indefinidamente, y gozarán de las inmunidades y prerrogativas de los miembros de los Supremos Poderes.

El Contralor y Subcontralor responden ante la Asamblea por el cumplimiento de sus funciones y pueden ser removidos por ella, mediante votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros, si en el expediente creado al efecto se les comprobare ineptitud o procederes incorrectos.

[2] Dictamen N° C-107-2014 de fecha 28 de marzo de 2014.

[3] Contraloría General de la República. Oficio N° 20437 (DCA-4840) de fecha 20 de diciembre de 2019.

[4] Oficio N° 6808 (DCA-1746) de fecha 17 de mayo de 2019. En la misma línea ver los oficios N° 7074 (DCA-1836) de fecha 22 de mayo de 2019 y N° 7052 (DCA-1835) de fecha 23 de mayo de 2018.

[5] Sala Constitucional, resolución N° 6706-1993.

[6] En la misma línea ver los dictámenes N° 456-2007, N° C-170-2013 [7] http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_informacion/Consultas_SIL/SitePages/ConsultaLeyes.aspx [8] Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. II Circuito Judicial, Anexo A., sentencia N° 2068-2011.

[9] Artículo 59.- Para participar en la preparación y aplicación del Plan Regulador, la municipalidad del cantón podrá crear una oficina de la administración local, o una comisión o junta que habrá de formarse con regidores, funcionarios de la planta administrativa y vecinos interesados. En uno u otro caso, la corporación señalará la organización y cometido de la nueva oficina. (Ley de Planificación Urbana).

[10] Dictamen N° C-181-2009. En la misma línea ver dictámenes C-230-2011, C-093-2011, Opinión Jurídica N° OJ-81-2012, N° 020-11.

[11] https://www.unjiu.org/sites/www.unjiu.org/files/jiu_rep_2017_9_spanish.pdf [12] Al respecto, véanse nuestros dictámenes N° 387-2007 y N° 163-2007.