Constitutionality of the metallic mining billViabilidad constitucional del proyecto de minería metálica

Legal Opinion: 131 - J of 09/02/2020 September 2, 2020 OJ-131-2020 Licenciada Ana Julia Araya Alfaro Head of the Legislative Committees II Area Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter AL-CPAS-814-2019 of November 4, 2019, reassigned to my office on August 10, 2020, through which you request our opinion on the bill entitled "LAW FOR SOCIAL DEVELOPMENT THROUGH THE REGULATION OF METALLIC MINING ACTIVITY," which is being processed under case file number 21.584, in the Permanent Committee on Social Affairs.

First, we must point out that, in accordance with the powers set forth in the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, this advisory body is only authorized to exercise its advisory function by providing the legal opinions requested of it by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only entitled to consult when acting in the exercise of administrative powers, but not when it concerns the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, in a spirit of collaboration with the important work carried out by the deputies, we have customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, noting that these are non-binding legal opinions on specific bills or in relation to the function of political oversight.

Additionally, we must also point out that the initially granted eight-day period is not binding on this Institution, since we are not faced with any of the scenarios of Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution). Therefore, this consultation is addressed within a timeframe proportional to the enormous volume of circulating documents handled by our institution and the priority attention that we must give to the legally mandated consultations posed by the Public Administration.

I. PURPOSE OF THE BILL

This Attorney General's Office was initially consulted on the original text presented in the legislative process within bill 21.584. Notwithstanding the foregoing, on July 29, 2020, the Permanent Committee on Social Affairs approved a substitute text that modified the original one.

Given this, through official letter ADPb-5736-2020 of August 11, 2020, we proceeded to consult with the Committee on Social Affairs regarding its interest in having us rule on the approved substitute text, receiving on August 12, 2020, via email, the endorsement of said Committee for us to issue our opinion on the new text.

Based on that, we must point out that the intent of the bill outlined in the statement of motives is to create legislation that allows for metallic mining development in a manner that is environmentally sustainable and that also complies with the provisions of the Minamata Convention, ratified in our country.

The objective is also to tackle the illegal extraction of gold occurring in the country, the social risks faced by the residents of Crucitas and neighboring communities, and indirectly the entire country, and to create a law that provides the legal certainty needed for artisanal and small-scale miners.

For the above, the bill authorizes the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, to grant permits for exploration and concessions for the exploitation of metallic minerals under the underground method, and in the event that this is not technically feasible, as demonstrated, concessions for the exploitation of metallic minerals under the surface method may be granted provided that it involves medium-scale mining, small-scale mining, and artisanal mining.

II. GENERAL COMMENT ON THE BILL

Subsection 14 of Article 121 of the Political Constitution expressly grants the legislator the power to "Decree the alienation or the application to public uses of the property belonging to the nation." In the exercise of this power, the legislator subjected mineral resources to the legal regime of public domain assets (bienes demaniales), as established in the Mining Code (Article 1).

Since these are public domain assets, title to which belongs to the State, private parties may only exploit them under the protection of the law and within the specific legal regime of the enabling title: either through a concession or a permit.

Since these are not private assets, the Constitutional Chamber has accepted that the freedom of enterprise, industry, and commerce in this area will have the scope rigorously established by law within constitutional parameters. Precisely on that basis, said Chamber upheld in the past the constitutionality of Law 8904 of December 1, 2010, which declared Costa Rica a country free of open-pit metallic mining (see judgment 2013-001594 of 4:01 p.m. on January 30, 2013).

Therefore, the legislator is protected by a principle of free configuration in this matter, based on the provisions of constitutional subsection 121(14), which would empower it to establish whether certain public domain assets may be exploited by private parties or whether, on the contrary, they must be totally excluded from exploitation and commerce.

Consequently, except in the case of those assets directly affected by the Constitution, the legislator may decide on these assets and the issuance of their legal regime. Such is the case of metallic mining, for which the legislator enjoys a scope of free configuration.

Notwithstanding the foregoing, it cannot be denied that this bill intends a reduction in environmental protection (tutela ambiental), by moving from a regime of absolute prohibition of open-pit mining to one where its exploitation is permitted on a small and medium scale. And it is here that we must bear in mind that the Constitutional Chamber, in its jurisprudence, has accepted the reduction of environmental protection provided that three fundamental principles are respected: the preventive principle (principio preventivo), the principle of non-regression (principio de no regresividad), and the principle of the objectification of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental). It has explained these principles as follows:

"In this line of thought, specialized doctrine has pointed out that the preventive principle requires that when there is certainty of possible damage to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when there are clearly defined and identified risks, at least as probable. This principle can be applied when there are no technical reports or administrative permits that guarantee the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee eventual negative impacts." (Voto No. 2816-2017 of 9:30 a.m. on February 24, 2017).

"In accordance with the principle of non-regression, regulations and jurisprudence in environmental matters should not be reviewed if this means regressing in relation to the level of protection already achieved in the matter. This prevents the suppression of protectionist regulations or the reduction of their requirements by interests contrary to it that do not prove to be legally superior to the public environmental interest, since in most cases, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damages. Thus, the already achieved environmental protection standards must not be affected, nor should current regulations be repealed or modified if this produces a decrease, impairment, or any other form of negative impact on the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward." (Voto No. 18836-2014 of 4:20 p.m. on November 18, 2014).

"Of the objectification of environmental protection: which, as stated by this Court in judgment number 14293-2005, of two fifty-two p.m. on October 19, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous [precautionary principle], as, derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions – both legal and regulatory – from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, thereby conditioning the Administration's discretion in this matter." (Voto No. 17126-2006 of 3:05 p.m. on November 28, 2006).

Based on these principles, it is clear that any reduction in environmental protection intended by a norm of general scope, as in this case, requires the existence of technical studies.

Based on the above, it is vital to have technical studies that justify this initiative, for the purpose of overcoming a potential constitutional discussion before the Constitutional Chamber.

Additionally, we must point out that this Attorney General's Office is prevented from referring to the timeliness and advisability of the bill under consultation, as this aspect falls within the scope of the legislator's discretion. Nor could we determine whether the environmental guarantees regulated by the bill are sufficient or not to achieve that intended balance between mining exploitation and environmental protection, as this escapes our advisory and technical competence.

Therefore, our opinion will be limited to the analysis of strictly legal aspects, both of constitutionality and legislative technique related to the consulted project, for which we will refer only to the topics that, in our judgment, merit discussion.

III. ON MINING EASEMENTS (SERVIDUMBRES MINERAS)

We consider it highly relevant to make specific mention of the figure of the mining easement (servidumbre minera) established in the bill, as it is one of the sensitive issues observed in the proposed articles.

This matter is regulated in Articles 5, 10, 18, 27, 28, and 29 of the bill, which, given their importance, we proceed to summarize.

Article 5 states that if the interested party for a permit or concession is not the registered owner (propietario registral) of the property, the interested party must demonstrate to the Directorate of Geology and Mines that it has reached an agreement with the registered owner of the property to be used for the tunnel mouth or tunnels, as well as the stockpile yards (patios de acopio) and beneficiation plants (plantas de beneficio). Likewise, if the registered owner expresses refusal, the interested party must submit the request for the constitution of a mining easement to the Ministry of Environment and Energy.

For its part, Article 10 of the bill states that among the requirements to be submitted for the exploration or concession application is the location of the area requested. In the case of underground mining, an agreement must be provided with the registered owner(s) of the properties where the tunnel mouth or tunnels are located or, as applicable, the public, peaceful, notorious, and continuous possession of the property, as well as the stockpile yard and beneficiation plant, and if it is not possible to provide this document, it must be stated that an easement must be established, providing the name of the registered owner(s).

Article 18 of the bill also establishes as a requirement for beneficiation concession applications to provide the agreement with the registered owner(s) of the properties where the beneficiation plant is intended to be installed. If it is not possible to provide this document, it must be stated that an easement must be established, providing the name of the registered owner(s).

Article 27 of the bill establishes within the rights of permit holders and concessionaires to obtain the constitution of the easements that are necessary, in accordance with this law.

For their part, Articles 28 and 29 are those that establish the mechanism for constituting the easement, stating the following:

"ARTICLE 28.- Origin. With the sole purpose of providing the miner with the necessary means to carry out the work inherent to its exploration permit or exploitation concession, the surface lands where the deposits are located may be encumbered with rights-of-way or occupation easements. The occupation easements may refer to stockpile yards, beneficiation plants, camps, tunnel entrances, construction of water tanks. The rights-of-way also include the passage of aqueducts, use of roads, disposal of water coming from the tunnels, passage of power lines." "ARTICLE 29.- Competence, Measurement, and Appraisal. The easements shall be constituted by the Directorate of Geology and Mines, upon prior indemnification for the damages and losses caused to the landowners. Before the constitution of the easement, the Directorate of Geology and Mines shall convene a maximum of three meetings, within a period of six months, between the parties in order to reach an agreement. If no agreement is reached between the interested parties, the procedure shall continue. The amount of the indemnification shall be set by the corresponding Tax Administration based on the territory, taking into account the appraisal of the portion of the property to be used, as well as the value declared by the owner before the corresponding Municipality. The final resolution may be appealed before the corresponding court of justice. However, the works related to the exploitation may continue their process while the judicial proceeding takes place, without prejudice to the State. The easements established must be registered in the National Mining Registry. The Directorate of Geology and Mines shall notify the Public Property Registry of the constitution of the easement so that it is recorded on the corresponding Real Property Folio." (Bold not in original) As is evident from the cited articles, when the permit holder or concessionaire of a mining exploration or exploitation is not the owner of the property, they may resort to the Directorate of Geology and Mines to request a right-of-way or occupation easement, for which the owner must be indemnified based on the appraisal established by the Tax Administration.

The first thing we must point out is that from the wording of the articles in question, it is not clear whether the indemnification to the owner must be assumed by the State or by the concessionaire or permit holder, which must be clarified to avoid future problems of interpretation of the law.

On the other hand, we must rule on the possibility of establishing these easements, especially those of mining occupation, since, as is clear from the bill, these may refer to stockpile yards, beneficiation plants, camps, tunnel entrances, construction of water tanks, while the rights-of-way would include the passage of aqueducts, use of roads, disposal of water coming from the tunnels, and passage of power lines. The discussion must focus on the constitutional perspective and, specifically, whether such a possibility of constituting easements could violate the property right of the registered owner.

In this regard, we must point out that easements, from a traditional perspective, are real rights consisting of the encumbrance of a property called the servient tenement (predio sirviente), in favor of the economic exploitation of another property called the dominant tenement (predio dominante). In our legal system, they are regulated in Articles 370 et seq. of the Civil Code.

Easements are established as burdens for the owner of the servient tenement and a benefit for the operator of the dominant tenement. They constitute a limitation on the right of property because the owner is prevented from using and enjoying the asset in its full physical and legal extent.

This limitation, however, cannot become a deprivation of the right of property, as the easement cannot absolutely prevent the owner from carrying out possessory acts or economic exploitation on the property. If the owner is not allowed to enjoy their property, the easement would become an acquisition of the asset or another legal figure such as usufruct (usufructo), lease (arrendamiento), or another must be used.

Regarding the exploration and exploitation of mineral wealth, our Mining Code, Law 6797 of October 4, 1982, already regulates the possibility of establishing easements in favor of permit holders and concessionaires, stating in relevant part:

"Article 23.- The holder of an exploration permit shall have the right especially to the following: (...) ch) To obtain from the Directorate of Geology, Mines, and Hydrocarbons the constitution of the necessary easements, in accordance with this law; and to make use of the exemptions, franchises, and benefits granted by the laws. (...)" "Article 50.- With the sole purpose of providing the miner with the necessary means to comfortably carry out the work inherent to its exploration permit or exploitation concession, the surface lands where the deposits are located may be encumbered with the indispensable easements. The adjacent properties and other neighboring exploration or exploitation concessions shall be subject to the same encumbrances, provided that, in this last case, the works are not impeded or made difficult. (Numbering thus reordered by Article 2 of Law No. 8246 of April 24, 2002, which transferred it from former Article 46 to 50) Article 51.- The easements may consist, among other things, of the occupation of lands, to the necessary extent. This occupation may refer to mineral deposits, waste rock piles, tailings, and slag; to mineral extraction and beneficiation plants; to canals, tanks, pipes, dwellings, constructions, and complementary works; to roads, railways, inclined planes, cableways, and routes connecting the concession with public roads, railway stations, shipping ports, consumption centers, or beneficiation establishments and other similar ones. They shall consist of the use of rainwater, water that springs forth or appears during the operations, water from drainage, or water running through natural or artificial channels. Likewise, the easements shall consist of the grazing of animals intended for the exploitation works. The power to impose easements and to expropriate shall be without prejudice to the concession that must be obtained, according to the law, to use public domain waters, as well as hydraulic and electrical forces. (Numbering thus reordered by Article 2 of Law No. 8246 of April 24, 2002, which transferred it from former Article 47 to 51) Article 52.- The easements shall be constituted by the Directorate of Geology, Mines, and Hydrocarbons, upon prior indemnification for the damages and losses caused to the landowners, concessionaires, or other persons; if no agreement is reached between the interested parties. Furthermore, the concessionaire must indemnify the owner for the damages and losses caused by the use and enjoyment of the easement. The final resolution may be appealed before the corresponding court of justice. However, the works related to the exploitation may continue their process, at the judgment and risk of the concessionaire, while the judicial proceeding takes place. The easements established, in accordance with this title, must be registered in the registries of the Directorate, to become part of the concession or permit. (Numbering thus reordered by Article 2 of Law No. 8246 of April 24, 2002, which transferred it from former Article 48 to 52)" Although these rules affect all mining activity and not only metallic mining, which is what this bill regulates, it is inconvenient for there to be duplicity of legislation on the same matter. Therefore, it is recommended that the deputies establish the respective amendment in the Mining Code or introduce an express rule in this bill that excludes the application of said articles of the Mining Code in the case of metallic mining, if that is the true intention. This is with the intention of ensuring there is no doubt as to which legislation is applicable in the case of metallic mining.

As for the justification of this figure, if we analyze comparative law, especially in those countries with mining activity, we find that special rights have been recognized for the miner and the mining industrialist, among which water rights and legal easements (servidumbres legales) of the mines and beneficiation establishments stand out, which are subject to special regulation by the legislator.

There are countries such as Peru where the mining easement arises by administrative mandate in response to the need to exploit natural resources that are the property of the State, according to Article 66 of its Constitution, and which the State transfers to private parties through the mining concession. The law provides that, if the concessionaire needs to use another's property to exploit the mining right, an easement may be imposed on the owner of the necessary property. For this purpose, an administrative procedure has been provided for, which is only initiated after exhausting direct negotiations between the concessionaire and the owner of the property to be affected. Furthermore, the landowner must be previously indemnified in cash by the mining or hydrocarbon activity operator, according to a valuation that must include compensation for the eventual harm.[1] In the case of Chile, Article 19, subsection 24, of its Political Constitution establishes in the following terms the obligation imposed on surface properties to facilitate mining work: "Surface properties shall be subject to the obligations and limitations that the law establishes to facilitate the exploration, exploitation, and beneficiation of said mines." For its part, Article 8 of Law 18.097, Constitutional Organic Law on Mining Concessions, provides that "Holders of mining concessions have the right to have easements suitable for mining exploration and exploitation constituted." Likewise, said precept indicates which easements surface properties are subject to, stating that they are subject to the encumbrance of being occupied in all the necessary extension for mining work, by stockpiles and deposits of minerals, waste rock piles, tailings, and slag; by mineral extraction and beneficiation plants; by sub-stations and power and communication lines, canals, reservoirs, pipes, dwellings, constructions, and complementary works; and to the encumbrances of transit and of being occupied by roads, railways, pipes, tunnels, inclined planes, cableways, conveyor belts, and any other means used to connect the works of the concession with public roads, beneficiation establishments, railway stations, shipping ports, and consumption centers.

In the case of Mexico, mining concessions grant the right to use, exploit, or benefit from said assets in accordance with the rules and conditions provided by law, the deed, or the concession title. Because the mining concession grants the right to exploit the minerals located in the subsoil, it is necessary for the concessionaire to negotiate access to the surface covering the concessioned area directly with the owner of the surface where the concession is located. If the landowner refuses, Article 19, Section IV, of the Mexican Mining Law grants the concessionaire the right to obtain expropriation, temporary occupation, or easement over the necessary surface to carry out the exploration, exploitation, and processing works and activities, as well as for the deposit of waste, refuse, slag, and grease deposits.[2] As observed, the figure of the mining easement, whether a right-of-way, water, occupation, or of another nature, is not alien to the reality of countries with mining activity.

We could say that the mining easement is a burden on a property (servient tenement) that allows the holder of a concession to exercise mining activities, as well as the transport of minerals or water.

Unlike the traditional easement, in these cases of mining easements, there is no dominant tenement because in many cases the permit holder or concessionaire is not the holder of any property, but only of a mining permit or concession. It is for this reason that, even if not essential, the legislator should consider whether this opportunity should be used to update the regulations set forth in our Civil Code, which, due to its age, only contemplates the existence of easements when there is a dominant tenement (fundo dominante). In this regard, Article 370 of the Civil Code provides:

"ARTICLE 370.- Easements cannot be imposed in favor of or charged against a person, but only in favor of a tenement or charged against one." Additionally, we must point out that the justification for the imposition of this type of easement by the State is a consequence of its ownership right over natural resources, which, as we already indicated, are public domain assets. This means that the properties under which natural resources exist have a distinct protection regime, because the natural resources that are integrated into the soil affect the property.

Now, from the constitutional point of view, easements would be justified as a limitation on the right of property, but not a total deprivation of possession. They would only be appropriate if their imposition does not enervate the right of property, that is, it does not harm the rest of the servient tenement in such a way as to render it useless or substantially affect it with respect to the purposes for which it was being used or was intended.

The State also has the obligation to protect private property based on the provisions of Article 45 of the Constitution. Hence, in principle, the establishment of the easement by mutual agreement should be encouraged, and state imposition should be exceptional.

In short, if the holder of the mining permit or concession requires the exclusive and exclusionary right of use over the servient tenement, they will not be able to obtain that authorization from the State; they will only be left to convince the owner to sell them the property or transfer exclusive use through a contract.

The registered owner must also have the possibility of being economically compensated in a manner proportional to the damage caused. In those cases where the concession implies, for the owner, the impossibility of using their property and there is no agreement between the parties for acquisition by the concessionaire, the possibility of the State expropriating could be contemplated if there is a state interest in having that mineral resource exploited.

It is for this reason that we must point out that the establishment of mining easements must be carried out in a fair balance between the registered owner's right of property and the State's right of access to natural resources, exercised through the concessionaire.

If we analyze the bill under consultation, the mining easement can be of two types: rights-of-way, which would include the passage of aqueducts, use of roads, disposal of water coming from the tunnels, passage of power lines; and occupation easements, which refers to the installation of stockpile yards, beneficiation plants, camps, tunnel entrances, construction of water tanks.

While the establishment of such scenarios is a possibility that falls within the principle of free configuration of the legislator already discussed, any law that is eventually approved should establish limits to this type of easement, so that they are used in a reasonable and proportional manner and do not empty the registered owner's right of property. One could consider the encumbrance of a maximum percentage of the property or another mechanism that guarantees the registered owner's right of enjoyment.

This issue has been addressed in constitutional jurisprudence as follows:

"VIII. Notwithstanding what is indicated in the preceding recitals (considerandos), it must be warned that the legitimate limitations that may be imposed on private property find their natural boundary in the degree of encumbrance on the property; that is, when the restriction on the right of property becomes a true expropriation with the consequent obligation to indemnify, because the right of property is made to disappear completely, or when it does not affect the community as a whole." (Voto No. 4205-96, of 2:33 p.m., August 20, 1996).

On this subject, the Constitutional Chamber also indicated:

That is, the attributes of ownership may be limited, insofar as the owner reserves for himself the possibility of normally exploiting the property, excluding of course the part or function affected by the limitation imposed by the State. Thus, a limitation on ownership withstands constitutional analysis when the impact on the essential attributes of ownership—those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not cause the nature of the property to disappear or make use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively render it impossible to enjoy the property. (Voto 2345-96, at 9:24 a.m., of May 17, 1996) In the same vein, the Inter-American Court of Human Rights has indicated that Article 21 of the American Convention establishes that "the law may subordinate the use and enjoyment of property to the interests of society." Therefore, the Court has held on other occasions that, pursuant to Article 21 of the Convention, the State may restrict the use and enjoyment of the right to property provided that the restrictions: a) have been previously established by law; b) are necessary; c) are proportional; and d) are intended to achieve a legitimate objective in a democratic society. Likewise, the Court has stated that: "the deprivation of a person’s property, in order to be compatible with the right to property enshrined in the Convention, must be based on reasons of public utility or social interest, be subject to the payment of just compensation, be limited to the cases, and be carried out according to the forms established by law." (Saramaka People v. Suriname, Judgment of November 28, 2007) (Similar reasoning in Salvador Chiriboga v. Ecuador, Judgment of May 6, 2008) Therefore, any limitation imposed on the right to property must respect the essential core of activities that constitute the right in question, without which the right to private property would lose all meaning, and would thus become an expropriation.

Given the foregoing, it is respectfully recommended that the text of the bill be adjusted to the recommendations set forth herein.

IV. SPECIFIC OBSERVATIONS ON THE REMAINING ARTICLES

In addition to the above, we must refer to other articles of the bill that, in our view, should be improved to avoid future problems of constitutionality or application of the law, which we proceed to detail.

Articles 13 and 21 Articles 13 and 21 of the bill refer to the legal remedies available against the resolutions issued by the Dirección de Geología y Minas in the processes of granting permits (permisos) and concessions. When referring to the appeal (recurso de apelación), both articles state that these will fall under the competence of the Ministerio de Ambiente y Energía; however, they do not specify which official will have competence.

While it could be presumed that it is the Minister of that portfolio, the bill must clarify this so that there are no doubts in the application of the law that is eventually approved.

Articles 14 and 22 Articles 14 and 22 of the bill establish that unjustified delays in the procedure for granting the exploration permit (permiso de exploración) or the exploitation and processing concessions (concesiones de explotación y beneficio) will cause the responsible official to incur a sanction.

Notwithstanding the above, the articles do not clarify which sanctioning regime is applicable in this case, nor do they make reference to any standard, which could cause an application problem, taking into consideration the principle of legal reserve (reserva legal) that governs sanctioning matters.

Article 24 Article 24 of the bill establishes the composition of the Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental (COMINA). This article states that all metallic mining activity, whether an exploitation or processing concession (concesión de explotación o beneficio), will be environmentally monitored by the Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental (COMIMA).

Notwithstanding the above, the article does not refer to cases involving the granting of use permits (permisos de uso), which the legislator must assess to determine if this is its true intention.

Articles 25 and 40 Article 25 of the bill establishes the competence and obligations of COMIMA, stating that failure to comply with the duty to report detected anomalies will be grounds for dismissal for the public officials that make it up, and if it is the environmental regent (regente ambiental), they will be sanctioned with exclusion from the registry maintained by SETENA.

Likewise, Article 40 establishes the grounds for cancellation of permits (permisos) and concessions, stating that "When the cancellation is due to the verification of environmental damage, the holder or, in the case of a legal entity, the shareholders and legal representatives of the company shall be permanently disqualified from obtaining new permits or concessions." Notwithstanding the above, Article 25, in the case of the environmental regent (regente ambiental), does not indicate for how long the exclusion from the registry maintained by SETENA will last, which would turn this sanction into a perpetual one.

Similarly, Article 40 states that cancellation for environmental damage results in the impossibility of new permits or concessions "permanently." In this regard, it should be recalled that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in repeated case law, has prohibited this type of sanction in light of the provisions of constitutional article 40 (see, for example, judgments 3133-1992 of 10:00 a.m. on October 21, 1992, and 2006-14051 of 10:29 a.m. on September 22, 2006).

The Political Constitution leaves it to the legislator's discretion to establish the type of penalty for a given conduct, provided that it is not disproportionate, unreasonable, perpetual, or confiscatory; therefore, it is suggested that a maximum term be set for the exclusion of the environmental regent (regente ambiental) from the SETENA registries and for the sanction on the permit holder (permisionario) or concession holder (concesionario) that causes the environmental damage.

Article 29 We have already indicated that Article 29 of the bill authorizes the Dirección de Geología y Minas to establish easements (servidumbres), subject to prior indemnification for the damages and losses caused to the landowners.

The article states that the indemnification amount will be determined by the Tax Administration and the resolution may be appealed before the courts of justice.

However, the work related to the exploitation may continue its process while the judicial proceeding is carried out, without prejudice to the State.

This article is not clear about the scope of that exclusion of the State's liability, taking into account that the existing regime in our Administrative Law is of an objective nature. It is not clear whether it is an exclusion limited to the determination of the appraisal or if, on the contrary, it is much broader and covers other scenarios related to the work carried out at the site, which could leave the landowner defenseless and in a situation of emptying (vaciamiento) of their right to property.

Likewise, the liability regime of the concession holder (concesionario) or permit holder (permisionario) in these scenarios must be assessed, as the article is silent, leaving the landowner in a disadvantageous situation that may become unconstitutional.

Article 34 The bill establishes that exploration permit holders (permisionarios de exploración), exploitation concession holders (concesionarios de explotación), and processing concession holders (concesionarios de beneficiamiento) must submit annual work reports following the requirements established by the Dirección de Geología y Minas. Likewise, it states that "The financial and technical information, visible in the annual reports of exploration, exploitation, and processing work that the holders must submit, may not be disclosed by the Dirección de Geología y Minas while the exploration permit or exploitation concession is in effect, unless there is express, written consent from the holder, or by judicial order." Regarding this article, we must point out to the honorable deputies that they should pay special attention to the issue of access to environmental technical information. The interpretation of this standard must align with the provisions of the Regional Agreement on Access to Information, Public Participation and Access to Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean, known as the Escazú Agreement (Acuerdo de Escazú), which was adopted in our country on March 4, 2018, and whose ratification has been processed in legislative file 21245.

Said regional agreement guarantees citizens access to environmental information, public participation in environmental decision-making processes, environmental justice, and peace. It specifically states that "Each Party shall guarantee the public's right to access the environmental information in its possession, under its control, or in its custody, in accordance with the principle of maximum publicity." Likewise, it recognizes that the right of access to information includes requesting and receiving information from the competent authorities without needing to mention any special interest or justify the reasons why it is requested (Article 5).

Therefore, this bill must be interpreted in light of said higher-ranking regulation.

Additionally, this article does not establish which sanctioning regime will be applicable to the official who fails to comply with their duty of confidentiality regarding the information, especially confidential information.

Likewise, it must be considered that the powers established in this article and in Article 25 of the bill in favor of the Dirección de Geología y Minas imply that the bill must be approved by a qualified majority of the members of the Legislative Assembly.

Article 35 Article 35 of the bill empowers the Dirección de Geología y Minas to impose precautionary measures in the event of anomalies, which are applicable at the request of COMIMA and the inspector of the Dirección de Geología y Minas.

It should be assessed that, by virtue of the provisions of Article 24 of the bill, COMIMA is composed of different sectoral representatives and public officials, but it also includes a representative of the concession holder. Therefore, a conflict of interest could exist in those scenarios where the concession holder's representative participates in the vote to request precautionary measures due to the existence of anomalies in the project.

Therefore, it is respectfully recommended that this aspect be evaluated and incorporated into the bill.

Article 38 This article establishes how the tax created in the bill will be distributed. Subsection 6 establishes that ten percent will be distributed "proportionally to other Municipalities located in the planning region where the exploitation is located, and, additionally, according to the position they hold in the Social Development Index (Índice de Desarrollo Social) prepared by the Ministry of National Planning and Economic Policy, for the purpose of making investments in infrastructure and social development of the canton. The lower that position, the greater the percentage that will correspond to them in this distribution." This provision is silent on how the percentage will be defined according to the position the municipalities hold in the Social Development Index, and it also does not indicate who will be responsible for defining those percentages, which must be clarified to avoid future problems in the application of the law.

Transitional Provision III Finally, in Transitional Provision III, we recommend replacing the word "emission (emisión)" with "publication (publicación)," so that it is understood that the two years provided for therein will be counted from the effective date of the law.

V. CONCLUSION

Based on the observations made, we must conclude that the approval of the bill falls within the scope of the legislator's discretion; however, the honorable deputies are respectfully recommended to evaluate the observations made here regarding constitutionality and legislative technique.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz [1] Mejorada Chauca Martín. Las servidumbres y la explotación de Recursos Naturales. P. 17. Pontificia Universidad Católica del Perú.

[2] https://www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/industria_comercio/informacionSectorial/minero/guia_de_ocupacion_superficial_0414.pdf

Opinión Jurídica : 131 - J del 02/09/2020 02 de setiembre 2020 OJ-131-2020 Licenciada Ana Julia Araya Alfaro Jefa de Área de Comisiones Legislativas II Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CPAS-814-2019 del 4 de noviembre de 2019, reasignada a mi oficina el 10 de agosto de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METALICA"”, el cual se tramita bajo el número de Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Adicionalmente, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días inicialmente concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma). Por ello, la presente consulta se atiende en un plazo proporcional a la enorme cantidad de circulante que maneja nuestra institución y a la atención prioritaria que debemos realizar de las consultas previstas por ley planteadas por la Administración Pública.

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Esta Procuraduría fue consultada inicialmente sobre el texto original presentado en la corriente legislativa dentro del proyecto de ley 21.584. No obstante lo anterior, el pasado 29 de julio de 2020, la Comisión Permanente de Asuntos Sociales aprobó un texto sustitutivo que modificó el original.

Dado ello, mediante oficio ADPb-5736-2020 del 11 de agosto de 2020, procedimos a consultar a la Comisión de Asuntos Sociales su interés para que nos pronunciemos sobre el texto sustitutivo aprobado, recibiendo el pasado 12 de agosto de 2020, vía correo electrónico, el aval de dicha Comisión para que emitamos nuestro pronunciamiento sobre el nuevo texto.

Partiendo de ello, debemos señalar que la intención del proyecto de ley esbozada en la exposición de motivos, es crear una legislación que permita el desarrollo minero metálico, de manera que sea sostenible con el ambiente y donde se cumpla, además, con lo establecido por el Convenio Minamata, ratificado en nuestro país.

El objetivo, además, es atacar la extracción ilegal de oro acontecida en el país, los riesgos sociales que están enfrentando los pobladores de Crucitas, comunidades aledañas y de manera indirecta a todo el país y crear una ley que proporcione la seguridad jurídica requerida a los mineros artesanales y pequeños mineros.

Para lo anterior, el proyecto de ley autoriza al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Ambiente y Energía, a otorgar permisos para la exploración y concesiones para la explotación de minerales metálicos bajo la modalidad subterránea, y en caso de no ser posible, técnicamente demostrado, se podrá otorgar concesiones para la explotación de minerales metálicos bajo la modalidad superficial siempre que se trate de mediana minería, pequeña minería y minería artesanal.

II. COMENTARIO GENERAL SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política expresamente atribuye al legislador la potestad de “Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la nación”. Dentro del ejercicio de esta potestad, el legislador sometió los recursos mineros al régimen jurídico de los bienes demaniales, según lo establecido en el Código de Minería (artículo 1).

Al estar en presencia de bienes de dominio público, cuya titularidad pertenece al Estado, los particulares únicamente pueden explotarlos al amparo de la ley y dentro del régimen jurídico específico del título habilitante: sea mediante concesión o permiso.

Al no estar en presencia de bienes privados, la Sala Constitucional ha aceptado que la libertad de empresa, industria y comercio en esta materia tendrá los alcances que de forma rigurosa le fija la ley dentro de los parámetros constitucionales. Precisamente a partir de ello, dicha Sala avaló en el pasado la constitucionalidad de la Ley 8904 del 1° de diciembre de 2010, que declaró a Costa Rica país libre de minería metálica a cielo abierto. (ver sentencia 2013-001594 de las 16:01 horas del 30 de enero de 2013.

Por tanto, al legislador lo ampara un principio de libre configuración en esta materia, a partir de lo establecido en el numeral 121 inciso 14 constitucional, que lo facultaría para establecer si ciertos bienes de dominio público pueden ser explotados por particulares o si, por el contrario, deben estar excluidos totalmente de la explotación y el comercio.

Consecuentemente, salvo en el caso de aquellos bienes que son afectados directamente por la Constitución, el legislador puede decidir sobre estos bienes y la emisión de su régimen jurídico. Tal es el caso de la minería metálica, para la cual el legislador goza de un ámbito de libertad de configuración.

No obstante lo anterior, no puede negarse que con el presente proyecto de ley se pretende una disminución de la tutela ambiental, al pasar de un régimen de prohibición absoluta de la minería a cielo abierto, a uno donde se permite su explotación en pequeña y mediana escala. Y es aquí donde debemos tener presente que la Sala Constitucional en su jurisprudencia ha aceptado la reducción de la protección ambiental siempre y cuando se respeten tres principios fundamentales: el principio preventivo, el principio de no regresividad y el principio de la objetivación de la tutela ambiental. Dichos principios los ha explicado de la siguiente forma:

“En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo requiere que cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante debe ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables. Este principio se puede aplicar cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero existen elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” (Voto No. 2816-2017 de las 9 horas 30 minutos del 24 de febrero de 2017).

“De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. (Voto No. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre del 2014).

“De la objetivación de la tutela ambiental : el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005 , de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (Voto No. 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos del 28 de noviembre de 2006).

A partir de dichos principios es claro que cualquier reducción de la tutela ambiental que se pretenda con una norma de alcance general, como en este caso, requiere de la existencia de estudios técnicos.

Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos que justifiquen la presente iniciativa, para efectos de superar una eventual discusión de constitucionalidad ante la Sala Constitucional.

Adicionalmente, debemos señalar que esta Procuraduría se encuentra impedida para referirse a la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley que se consulta, pues este aspecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Tampoco podríamos determinar si las garantías ambientales que regula el proyecto de ley son suficientes o no para lograr ese equilibrio que se pretende entre la explotación minera y la protección al ambiente, pues ello escapa de nuestra competencia consultiva y técnica.

Por tanto, nuestro pronunciamiento se limitará al análisis de aspectos estrictamente jurídicos, tanto de constitucionalidad como de técnica legislativa relacionados con el proyecto consultado, para lo cual nos referiremos únicamente a los temas que, en nuestro criterio, merecen discusión.

III. SOBRE LAS SERVIDUMBRES MINERAS

Consideramos de gran relevancia hacer una mención específica a la figura de la servidumbre minera que se establece en el proyecto de ley, pues es uno de los temas sensibles que se observan en el articulado propuesto.

Este tema está regulado en los artículos 5, 10, 18, 27, 28, 29 del proyecto de ley, que por su importancia procedemos a resumir.

El artículo 5 señala que en caso de que el interesado de un permiso o concesión no sea el propietario registral del inmueble, el interesado deberá demostrar a la Dirección de Geología y Minas, que ha llegado a un acuerdo con el propietario registral del inmueble que se utilice para boca de túnel o túneles, así como los patios de acopio y plantas de beneficio. Asimismo, que en caso de que el propietario registral manifieste su negativa, el interesado deberá presentar la solicitud de constitución de servidumbre minera al Ministerio de Ambiente y Energía.

Por su parte, el artículo 10 del proyecto señala que dentro de los requisitos que deben presentarse para la solicitud de exploración o concesión está la ubicación del área a solicitar. En el caso de la minería subterránea se debe aportar convenio con el o los propietarios registrales de los inmuebles donde se ubica la boca del túnel o túneles o, en caso que corresponda, la posesión pública, pacífica, notoria y continua del inmueble, así como el patio de acopio y planta de beneficio y, en el caso de no ser posible aportar este documento, deberá manifestarse que se deberá establecer servidumbre, aportando el nombre del o los propietarios registrales.

El artículo 18 del proyecto de ley también establece como requisito de las solicitudes de concesión de beneficio aportar el convenio con el o los propietarios registrales de los inmuebles donde se pretende instalar la planta de beneficio. En caso de no ser posible aportar este documento deberá manifestar que se deberá establecer servidumbre, aportando el nombre del o los propietarios registrales.

El artículo 27 del proyecto de ley establece dentro de los derechos de los permisionarios y concesionarios obtener la constitución de las servidumbres que sean necesarias, de conformidad con esta ley.

Por su parte los artículos 28 y 29 son los que establecen el mecanismo de constitución de la servidumbre, indicando lo siguiente:

“ARTÍCULO 28.- Procedencia.

Con el único fin de posibilitar al minero los medios necesarios para efectuar, las labores inherentes a su permiso de exploración o concesión de explotación, los terrenos superficiales en que estén ubicados los yacimientos podrán ser gravados con las servidumbres de paso u ocupación. Las servidumbres de ocupación podrán referirse a patios de acopio, plantas de beneficiamiento, campamentos, entrada de túneles, construcción de tanques para agua. Las de paso, también comprenden el paso de acueductos, uso de caminos, disposición de aguas que provengan de los túneles, paso de líneas eléctricas.

ARTÍCULO 29.- Competencia, Medición y Avalúo.

Las servidumbres serán constituidas por la Dirección de Geología y Minas, previa indemnización de los daños y perjuicios que se causaren a los dueños de los terrenos.

Antes de la constitución de la servidumbre, la Dirección de Geología y Minas, convocará máximo tres reuniones, en un lapso de seis meses, entre las partes con el fin de lograr un acuerdo. De no haber acuerdo entre los interesados, se proseguirá con el trámite.

El monto de la indemnización será fijado por la Administración Tributaria que le corresponda en razón del territorio, tomando en cuenta el avalúo de la porción de la propiedad que se utilizará, así como el valor declarado por el propietario ante la Municipalidad correspondiente.

La resolución final podrá ser apelada ante el tribunal de justicia correspondiente. Sin embargo, los trabajos relacionados con la explotación podrán continuar su proceso mientras se realiza el trámite judicial, sin perjuicio para el Estado.

Las servidumbres que se establezcan, deberán inscribirse en el Registro Nacional Minero. La Dirección de Geología y Minas, comunicará al Registro Público de la Propiedad la constitución de la servidumbre con el fin de que se registre en el Folio Real correspondiente.” (La negrita no es del original) Como se desprende de los artículos citados, cuando el permisionario o concesionario de una Geología y Minas a solicitar una servidumbre de paso o de ocupación, para lo cual se debe indemnizar al propietario a partir de avalúo que establece la Administración Tributaria.

Lo primero que debemos señalar es que de la redacción de los artículos en cuestión no queda claro si la indemnización al propietario debe ser asumida por el Estado o por el concesionario o permisionario, lo cual debe aclararse para evitar problemas futuros de interpretación de la ley.

Por otro lado, debemos pronunciarnos sobre la posibilidad de establecer estas servidumbres, especialmente las de ocupación minera, pues como se desprende del proyecto, estas podrán referirse a patios de acopio, plantas de beneficiamiento, campamentos, entrada de túneles, construcción de tanques para agua, mientras que las de paso incluirían el paso de acueductos, uso de caminos, disposición de aguas que provengan de los túneles, paso de líneas eléctricas. La discusión debe centrarse desde la perspectiva constitucional y, específicamente, si tal posibilidad de constituir servidumbres podría atentar contra el derecho de propiedad de titular registral.

Al respecto, debemos señalar que las servidumbres, desde una perspectiva tradicional, son derechos reales que consisten en la afectación de un predio al que se denomina predio sirviente, a favor de la explotación económica de otro al que se ha denominado predio dominante. En nuestro ordenamiento jurídico están reguladas en los artículos 370 y siguientes del Código Civil.

Las servidumbres se establecen como cargas para el propietario del predio sirviente y un beneficio para el operador del bien dominante. Constituyen una limitación al derecho de propiedad pues el propietario está impedido de usar y disfrutar del bien en toda su extensión física y jurídica.

Esta limitación, sin embargo, no puede convertirse en una privación del derecho de propiedad, pues la servidumbre no puede impedir de modo absoluto que el propietario realice actos posesorios o de servidumbre se convertiría en una adquisición del bien o se debería utilizar otra figura jurídica como el usufructo, el arrendamiento u otro.

En lo que se refiere a la exploración y explotación de las riquezas mineras, nuestro Código de Minería, Ley 6797 del 4 de octubre de 1982, ya regula la posibilidad de establecer servidumbres a favor de los permisionarios y concesionarios, indicando en lo que interesa:

“Artículo 23.- El titular de un permiso de exploración tendrá derecho especialmente a lo siguiente:

(…)

ch) A obtener de la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, la constitución de las servidumbres que sean necesarias, de conformidad con esta ley; y a hacer uso de las exoneraciones, franquicias y beneficios que otorguen las leyes.

(…)” “Artículo 50.- Con el único fin de facilitar al minero los medios necesarios para efectuar, cómodamente, las labores inherentes a su permiso de exploración o concesión de explotación, los terrenos superficiales en que estén ubicados los yacimientos podrán ser gravados con las servidumbres indispensables.

A iguales gravámenes estarán afectos los predios inmediatos y las otras concesiones de exploración o de explotación vecinas, siempre que, en este último caso, no se impidan o dificulten las labores.

(Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 46 al 50) Artículo 51.- Las servidumbres podrán consistir, entre otras cosas, en la ocupación de terrenos, en la extensión necesaria. Esta ocupación podrá referirse a depósitos de minerales, desmontes, relaves y escorias; a plantas de extracción y de beneficio de minerales; a canales, tanques, cañerías, habitaciones, construcciones y obras complementarias; a caminos, ferrocarriles, planos inclinados, andariveles y a vías que unan la concesión con los caminos públicos, con estaciones de ferrocarril, con puertos de embarque, con centros de consumo o con establecimientos de beneficios y con otros semejantes. Consistirán en el uso de la aguas pluviales, de las aguas que broten o aparezcan durante las operaciones, de las que provengan desagües o de las que corran por causes naturales o artificiales. Asimismo las servidumbres consistirán en el pastoreo de animales destinados a los trabajos de explotación.

La facultad de imponer servidumbres y de expropiar lo será sin perjuicio de la concesión que deba obtenerse, según la ley, para utilizar aguas de dominio público, así como fuerzas hidráulicas y eléctricas.

(Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 47 al 51) Artículo 52.- Las servidumbres serán constituidas por la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, previa indemnización de los daños y perjuicios que se causaren a los dueños de los terrenos, a los concesionarios, o a otras personas; de no haber acuerdo entre los interesados. Además, el concesionario deberá indemnizar al dueño por los daños y perjuicios que le cause con el uso y disfrute de la servidumbre. La resolución final podrá ser apelada ante el tribunal de justicia correspondiente. Sin embargo, los trabajos relacionados con la explotación podrán continuar su proceso, a juicio y riesgo del concesionario, mientras se realiza el trámite judicial. Las servidumbres que se establezcan, conforme con el presente título, deberán inscribirse en los registros de la Dirección, para que formen parte de la concesión o del permiso.

(Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 48 al 52)” Si bien dichas normas afectan toda la actividad minera y no sólo la metálica, que es la que regula el presente proyecto de ley, resulta inconveniente que exista duplicidad de legislación sobre la misma materia. Por ello, se recomienda a las señoras y señores diputados, establecer la respectiva modificación en el Código de Minería o introducir una norma expresa en el presente proyecto de ley que excluya la aplicación de dichos artículos del Código de Minería en el caso de la minería metálica, si esa es la verdadera intención. Esto, con la intención de que no exista dudas de cuál es la legislación aplicable en el caso de la minería metálica.

En cuanto a la justificación de esta figura, si analizamos el Derecho comparado, especialmente en aquellos países que cuentan con actividad minera, encontramos que se han reconocido derechos especiales al minero y al industrial minero, entre los que destacan los derechos de aguas y las servidumbres legales de las minas y establecimientos de beneficio, los que son objeto de regulación especial por el legislador.

Existen países como Perú donde la servidumbre minera nace por mandato administrativo atendiendo a la necesidad de explotar los recursos naturales que son de propiedad del Estado, según el artículo 66 de su Constitución, y que éste cede a los particulares a través de la concesión minera. La ley prevé que, si el concesionario necesita usar un bien ajeno para explotar el derecho minero, se le puede imponer una servidumbre al propietario del predio necesario. Para este fin, se ha previsto un procedimiento administrativo que sólo se inicia luego de agotadas las tratativas directas entre el concesionario y titular del predio que se quiere afectar. Además, el propietario de la tierra debe ser previamente indemnizado en efectivo por el titular de la actividad minera o de hidrocarburos, según valorización que debe incluir compensación por el eventual perjuicio.[1] En el caso de Chile, en el artículo 19 inciso 24 de su Constitución Política se encuentra establecida en los siguientes términos la obligación impuesta a los predios superficiales de facilitar las labores mineras: “Los predios superficiales estarán sujetos a las obligaciones y limitaciones que la ley señale para facilitar la exploración, la explotación y beneficio de dichas minas”. Por su parte, el artículo 8 de la Ley 18.097, Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, dispone que “Los titulares de concesiones mineras tienen derecho a que se constituyan las servidumbres convenientes a la exploración y explotación mineras”. Asimismo, dicho precepto señala cuáles son las servidumbres a que están afectos los predios superficiales, indicando que están sujetos al gravamen de ser ocupados en toda la extensión necesaria para trabajos mineros, por canchas y depósitos de minerales, desmontes, relaves y escorias; por plantas de extracción y de beneficio de minerales; por subestaciones y líneas eléctricas y de comunicación, canales, tranques, cañerías, habitaciones, construcciones y obras complementarias; y a los gravámenes de tránsito y de ser ocupados por caminos, ferrocarriles, cañerías, túneles, planos inclinados, andariveles, cintas transportadoras y todo otro medio que sirva para unir las labores de la concesión con los caminos públicos, establecimientos de beneficio, estaciones de ferrocarril, puertos de embarque y centros de consumo.

En el caso de México, las concesiones mineras, otorgan el derecho de usar, explotar o beneficiarse de dichos bienes conforme a las reglas y condiciones previstas por la ley, la escritura o el título de concesión. Debido a que la concesión minera otorga el derecho de la explotación de los minerales localizados en el subsuelo, es necesario que el concesionario negocie el acceso a la superficie que cubre el área concesionada directamente con el propietario de la superficie en dónde se ubique la concesión. Si el propietario del terreno se niega, el Artículo 19, Fracción IV, de la Ley Minera mexicana, confiere al concesionario el derecho de obtener la expropiación, ocupación temporal o servidumbre sobre la superficie necesaria para llevar a cabo los trabajos y actividades de y depósitos de grasas.[2] Como se observa, la figura de la servidumbre minera, sea de paso, de aguas, de ocupación o de otra naturaleza, no es ajena a la realidad de los países que tienen actividad minera.

Podríamos decir que la servidumbre minera es una carga sobre un predio (predio sirviente) que le permite al titular de una concesión el ejercicio de actividades mineras, así como el transporte de mineral o del agua.

A diferencia de la servidumbre tradicional, en estos casos de servidumbres mineras, no existe un predio dominante pues en muchos casos el permisionario o concesionario no es titular de ningún predio, sino únicamente de un permiso o concesión minera. Es por lo anterior que, aun no siendo indispensable, debe valorar el legislador, si debe aprovecharse esta oportunidad para actualizar la normativa dispuesta en nuestro Código Civil que, por su antigüedad, únicamente contempla la existencia de servidumbres cuando existe un fundo dominante. Al respecto, dispone el artículo 370 del Código Civil:

“ARTÍCULO 370.- Las servidumbres no pueden imponerse en favor ni á cargo de una persona, sino solamente en favor de un fundo o a cargo de él.” Adicionalmente, debemos señalar que la justificación de la imposición de este tipo de servidumbres por parte del Estado, es una consecuencia de su derecho de propiedad sobre los recursos naturales, que como ya indicamos, son bienes de dominio público. Esto significa que las propiedades bajo las cuales existen recursos naturales tienen un régimen distinto de protección, pues los recursos naturales que están integrados al suelo afectan la propiedad.

Ahora bien, desde el punto de vista constitucional, las servidumbres se justificarían como una limitación al derecho de propiedad, mas no una privación total de la posesión. Sólo procedería si su imposición no enerva el derecho de propiedad, es decir no perjudica el resto del predio sirviente de modo que lo haga inútil o lo afecte de manera sustantiva respecto de los fines para los cuales estaba siendo usado o estuviere destinado.

El Estado también tiene la obligación de proteger la propiedad privada a partir de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional. De ahí que, en principio, debería incentivarse que la servidumbre se establezca por acuerdo de voluntades y la imposición estatal debería ser excepcional.

En definitiva, si el titular del permiso o concesión minera requiere contar con el derecho de uso exclusivo y excluyente del predio sirviente, no podrá obtener esa autorización del Estado, sólo le quedará convencer al propietario de que le venda el bien o le ceda el uso exclusivo a través de un contrato.

El propietario registral también debe tener la posibilidad de ser compensado económicamente de manera proporcional al daño ocasionado. En aquellos casos en que la concesión implica, para el propietario, la imposibilidad de usar su propiedad y no exista acuerdo de partes para la adquisición por parte del concesionario, podría contemplarse la posibilidad de que el Estado expropie si existe un interés suyo de que se explote ese recurso minero.

Es por lo anterior, que debemos señalar que el establecimiento de servidumbres mineras debe realizarse en un justo equilibrio, entre el derecho de propiedad del propietario registral y el derecho de acceso del Estado a los recursos naturales, ejercido a través del concesionario.

Si analizamos el proyecto de ley que se consulta, la servidumbre minera puede ser de dos tipos: las de paso, que comprendería el paso de acueductos, uso de caminos, disposición de aguas que provengan de los túneles, paso de líneas eléctricas; y las servidumbres de ocupación que se refiere a la instalación de patios de acopio, plantas de beneficiamiento, campamentos, entrada de túneles, construcción de tanques para agua.

Si bien el establecimiento de dichos supuestos es una posibilidad que se enmarca dentro del principio de libre configuración del legislador ya comentado, la ley que eventualmente se apruebe debería establecer límites a este tipo de servidumbres, para que sean utilizadas de manera razonable y proporcional y que no vacíen el derecho de propiedad del propietario registral. Podría pensarse en la afectación de un porcentaje máximo de la propiedad u otro mecanismo que garantice el derecho de disfrute del propietario registral.

Este tema ha sido abordado en la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera:

"VIII. No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad". (voto No. 4205-96, de 14 horas 33 minutos, del 20 de agosto de 1996).

Sobre este tema, la Sala Constitucional también indicó:

"Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserva para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien". (voto 2345-96, de 9 horas 24 minutos, del 17 de mayo de 1996) En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha indicado que el artículo 21 de la Convención Americana establece que “la ley podrá subordinar el uso y goce de los bienes a los intereses de la sociedad”. Por ello, la Corte ha sostenido en otras ocasiones que, de conformidad con el artículo 21 de la Convención, el Estado podrá restringir el uso y goce del derecho a la propiedad siempre que las restricciones: a) hayan sido previamente establecidas por ley; b) sean necesarias; c) proporcionales y d) que tengan el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. Asimismo, la Corte ha dicho que: “la privación de los bienes de una persona sea compatible con el derecho a la propiedad consagrado en la Convención, debe fundarse en razones de utilidad pública o de interés social, sujetarse al pago de una justa indemnización, limitarse a los casos y practicarse según las formas establecidas por la ley". (del Pueblo Saramaka vs. Surinam, Sentencia del 28 de noviembre de 2007) (En similar sentido Caso Salvador Chiribogavs. Ecuador, sentencia 6 de mayo del 2008).

Por ello es que cualquier limitación impuesta al derecho de propiedad debe respetar el núcleo esencial de actividades que conforman el derecho en cuestión, y sin el cual, el derecho a la propiedad privada perdería todo significado, con lo cual, devendría en una expropiación.

Por lo anterior, se recomienda de manera respetuosa ajustar el texto del proyecto de ley a las recomendaciones aquí señaladas.

IV. OBSERVACIONES ESPECÍFICAS DEL RESTO DEL ARTICULADO

Adicional a lo indicado, debemos referirnos a otros artículos del proyecto de ley que, en nuestro criterio, deben mejorarse para evitar problemas futuros de constitucionalidad o de aplicación de la ley, los cuales pasamos a detallar.

Artículos 13 y 21 Los artículos 13 y 21 del proyecto de ley hacen referencia a los recursos legales procedentes contra las resoluciones emitidas por la Dirección de Geología y Minas en los procesos de otorgamiento de permisos y concesiones. Cuando se refiere al recurso de apelación, ambos artículos señalan que serán competencia del Ministerio de Ambiente y Energía, sin embargo, no especifican cuál funcionario tendrá la competencia.

Si bien podría presumirse que se trata del Ministro de la cartera, el proyecto debe aclararlo para que no hayan dudas en la aplicación de la ley que eventualmente se apruebe.

Artículos 14 y 22.

Los artículos 14 y 22 del proyecto de ley establecen que los atrasos injustificados en el procedimiento de otorgamiento del permiso de exploración o de las concesiones de explotación y beneficio, harán incurrir al funcionario responsable en una sanción.

No obstante lo anterior, los artículos no aclaran cuál es el régimen sancionatorio aplicable en este caso, ni tampoco hace remisión a norma alguna, lo cual podría provocar un problema de aplicación, tomando en consideración el principio de reserva legal que rige en materia sancionatoria.

Artículo 24 En el artículo 24 del proyecto de ley se establece la conformación de la Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental (COMINA). Este artículo hace referencia a que toda actividad minera metálica, sea concesión de explotación o beneficio será monitoreada ambientalmente por la Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental (COMIMA).

No obstante lo anterior, el artículo no hace referencia a los casos de otorgamiento de permisos de uso, lo cual debe valorar el legislador para determinar si esta es su verdadera intención.

Artículos 25 y 40 El artículo 25 del proyecto establece la competencia y obligaciones de la COMIMA, indicando que el incumplimiento al deber de informar las anomalías detectadas, será causal de despido para los funcionarios públicos que la conforman y en caso que sea el regente ambiental, éste será sancionado con la exclusión del registro que lleva la SETENA.

Asimismo, el artículo 40 establece las causales de cancelación de los permisos y concesiones, indicando que “Cuando la cancelación sea por la comprobación de daño ambiental, se inhabilitará al titular o a los accionistas y personeros de la sociedad en caso de persona jurídica para la obtención de nuevos permisos o concesiones de manera permanente.” No obstante lo anterior, el artículo 25 en el caso del regente ambiental, no señala por cuanto tiempo será la exclusión del registro que lleva SETENA, lo cual convertiría esta sanción en una de carácter perpetua.

De igual forma, el artículo 40 señala que la cancelación por daño ambiental produce la imposibilidad de nuevos permisos o concesiones “de manera permanente”.

Al respecto, debe recordarse que la Sala Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha prohibido este tipo de sanciones a la luz de lo dispuesto en el numeral 40 constitucional (ver por ejemplo sentencias 3133-1992 de las 10:00 horas del 21 de octubre de 1992 y 2006-14051 de las 10:29 horas del 22 de septiembre del 2006) La Constitución Política deja al criterio del legislador, establecer el tipo de pena para una conducta determinada, siempre y cuando ésta no sea desproporcionada, irrazonable, perpetua o confiscatoria, por lo que se sugiere poner un plazo máximo para la exclusión del regente ambiental de los registros de SETENA y para la sanción al permisionario o concesionario que ocasiona el daño ambiental.

Artículo 29 Ya indicamos que el artículo 29 del proyecto autoriza a la Dirección de Geología y Minas para constituir servidumbres, previa indemnización de los daños y perjuicios que se causaren a los dueños del terreno.

El artículo señala que el monto de la indemnización será fijado por la Administración Tributaria y la resolución puede ser apelada ante los tribunales de justicia.

Sin embargo, los trabajos relacionados con la explotación podrán continuar su proceso mientras se realiza el trámite judicial, sin perjuicio para el Estado.

Este artículo no es claro sobre los alcances de esa exclusión de responsabilidad del Estado, tomando en cuenta que el régimen existente en nuestro Derecho Administrativo es de carácter objetivo. No es claro si se trata de una exclusión limitada a la fijación del avalúo o si, por el contrario, es mucho más amplio y abarca otros supuestos relacionados con los trabajos realizados en el lugar, que podrían colocar al propietario del terreno en indefensión y en un vaciamiento de su derecho de propiedad.

Asimismo, debe valorarse cuál será el régimen de responsabilidad del concesionario o permisionario en estos supuestos pues el artículo es omiso, dejando al propietario del terreno en una situación desventaja que puede tornarse en inconstitucional.

Artículo 34 El proyecto de ley establece que los permisionarios de exploración, los concesionarios de siguiendo los requerimientos establecidos por la Dirección de Geología y Minas. Asimismo, señala que “La información financiera y técnica, visible en los informes anuales de labores de exploración, Dirección de Geología y Minas, mientras se encuentre en vigencia el permiso de exploración o concesión de explotación, salvo que haya consentimiento expreso y escrito del titular, o por orden judicial.” Sobre este artículo debemos señalar a las señoras y señores diputados, que deben tener especial atención en lo que se refiere al acceso a la información técnica ambiental. La interpretación de esta norma debe alinearse con lo dispuesto en el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, conocido como Acuerdo de Escazú, el cual fue adoptado en nuestro país el 4 de marzo de 2018 y cuya ratificación ha sido tramitada en el expediente legislativo 21245.

Dicho acuerdo regional garantiza a la ciudadanía el acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales, la justicia ambiental y la paz. Específicamente señala que “Cada Parte deberá garantizar el derecho del público de acceder a la información ambiental que está en su poder, bajo su control o custodia, de acuerdo con el principio de máxima publicidad.” Asimismo, reconoce que el derecho de acceso a la información comprende solicitar y recibir información de las autoridades competentes sin necesidad de mencionar algún interés especial ni justificar las razones por las cuales se solicita (artículo 5).

Por tanto, el presente proyecto de ley debe interpretarse a la luz de dicha normativa de rango superior.

Adicionalmente, no establece este artículo cuál será el régimen sancionatorio aplicable al funcionario que incumpla su deber de sigilo de la información, especialmente de aquella de carácter confidencial.

Asimismo, debe considerarse que las competencias establecidas en este artículo y en el numeral 25 del proyecto de ley a favor de la Dirección de Geología y Minas, implican que el proyecto de ley deba ser aprobado por mayoría calificada de las y los miembros de la Asamblea Legislativa.

Artículo 35 El artículo 35 del proyecto de ley faculta a la Dirección de Geología y Minas para imponer medidas cautelares ante la existencia de anomalías, las cuales proceden a solicitud de la COMIMA y del inspector de la Dirección de Geología y Minas.

Debe valorarse que en virtud de lo establecido en el numeral 24 del proyecto de ley, la COMIMA está integrada por diferentes representantes sectoriales y funcionarios públicos, pero también cuenta con un representante del concesionario. Es por ello que podría existir un conflicto de interés en aquellos supuestos en que el representante del concesionario participe en la votación para la solicitud de medidas cautelares por la existencia de anomalías en el proyecto.

Por tanto, se recomienda de manera respetuosa valorar este aspecto e incorporarlo en el proyecto de ley.

Artículo 38 Este numeral establece la forma en que se distribuirá el impuesto creado en el proyecto de ley. El inciso 6 establece que un diez por ciento será distribuido “de manera proporcional a otras Municipalidades ubicadas en la región de planificación donde se encuentra la explotación, y, además, según la posición que ocupen en el Índice de Desarrollo Social elaborado por el Ministerio de Planificación y Política Económica, con el objeto de realizar inversiones en infraestructura y desarrollo social del cantón. Entre menor sea dicha posición mayor será el porcentaje que le corresponda en esta distribución” Esta disposición es omisa en señalar cómo se definirá el porcentaje según la posición que ocupen las municipalidades en el Índice de Desarrollo Social y tampoco señala quién será el encargado de definir dichos porcentajes, lo cual debe ser aclarado para evitar problemas futuros de aplicación de la ley.

Transitorio III

Finalmente, en el transitorio III recomendamos sustituir la palabra “emisión” por “publicación”, para que se entienda que será a partir de la vigencia de la ley que se contarán los dos años ahí previstos.

V. CONCLUSIÓN

A partir de las observaciones realizadas, debemos concluir que la aprobación del proyecto se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados, valorar las observaciones aquí realizadas de constitucionalidad y de técnica legislativa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz [1] Mejorada Chauca Martín. Las servidumbres y la explotación de Recursos Naturales. P. 17. Pontificia Universidad Católica del Perú.

[2] https://www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/industria_comercio/informacionSectorial/mi nero/guia_de_ocupacion_superficial_0414.pdf