Recognition of seniority bonuses for time worked on the El Diquis hydroelectric projectReconocimiento de anualidades por tiempo servido en el proyecto hidroeléctrico El Diquis

Opinion : 346 of 31/08/2020 August 31, 2020 C-346-2020 Licenciada Mardeluz Mena León Internal Auditor Municipalidad de Buenos Aires S. D.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication AI/MBA/62-2019, through which you inquire about the propriety of recognizing time served, for the purposes of annual salary increments (anualidades), for municipal employees who worked on the El Diquis hydroelectric project, developed by the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

I. - SCOPE OF THE INQUIRY We are specifically asked: "Is it proper for a Municipality to recognize annual salary increments (anualidades) for officials based on the accumulated work time in the El Diquis Hydroelectric Project, developed by the Instituto Costarricense de Electricidad, given that these officials were appointed by the Instituto Costarricense de Electricidad to work for said hydroelectric project under a common (private) labor law contracting regime?" Attached to the inquiry was official communication no. 4960-205-2019, signed by Mr. Agustín Brenes Fernández, responsible for Engineering and Construction of the Construction Services Center, General Services Administration, of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). According to that communication, the legal system allows ICE to develop two types of labor relations with the people who provide services to that institution: "a.- A general public employee regime based on the constitutional principles indicated in article 192, regulated by Administrative Law and subject to the provisions issued by the budget authority on public employment matters. b.- A common (private) labor law regime authorized by the General Public Administration Act articles 111.3 and 112.2, to contract laborers, workers, or employees who do not participate in the public management of the administration, originating from this the contracting of personnel for the different electricity generation projects that ICE develops." The aforementioned communication adds that the workers of the El Diquis project "... were appointed under a common (private) labor law contracting regime" and that "The salary applied to these employees is a single salary, therefore it did not contemplate the recognition of annual salary increments (anualidades)." We will now refer to the subject of the inquiry, not without first warning that our pronouncement is issued in general terms, without referring to specific cases.

II.- ON THE RECOGNITION OF TIME SERVED IN THE PUBLIC SECTOR FOR THE PURPOSE OF ANNUAL SALARY INCREMENTS (ANUALIDADES) Before addressing the subject of the inquiry, it is important to define whether, with the entry into force of the Public Finance Strengthening Act (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), no. 9635 of December 3, 2018, the possibility of recognizing, for the purposes of annual salary increments (anualidades), time served in other public sector institutions is maintained.

In this regard, we must indicate that this Procuraduría, in opinion C-173-2020 of May 11, 2020, has already referred to this matter. Following that pronouncement, we must indicate that annual salary increments (anualidades) constitute a supplemental salary paid to public servants for the years of service rendered and for the experience acquired in the public sector, provided they have obtained the required minimum rating.

Article 1, subsection a), of the "Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas" already cited, defines the annual salary increment (anualidad) as a "... salary incentive granted to public servants in recognition of their continuous permanence providing services to the Public Administration in those cases where they have met a minimum rating of 'very good' or its numerical equivalent in the annual evaluation, and as a fixed nominal amount for each salary scale." The legal basis for the recognition of that payment is found in the Public Administration Salary Act (Ley de Salarios de la Administración Pública), no. 2166 of October 9, 1957. That act, originally, only authorized the payment of annual salary increments (anualidades) for the years served in the very institution for which the official worked, and not for the years served in other public sector institutions. Therefore, in cases where an official transferred from one public institution to another, there was no rule authorizing the recognition of time served in the institution of origin. That legislative authorization was produced by means of act no. 6835 of December 22, 1982, which added a subsection d) to article 12 of the Public Administration Salary Act. The text of that article after the mentioned reform was as follows:

"ARTICLE 12.- The salary increases referred to in article 5º shall be granted on the first day of the month close to the anniversary of the servant's entry or re-entry and in accordance with the following rules:

• a)If the servant were transferred to a position of equal or lower category than the position they were occupying, there shall be no interruption whatsoever in the computation of time for the salary increase; (As reformed by Act No. 3671 of April 18, 1966, article 10).
• b)If the servant were promoted, they shall begin to receive the minimum of the new category; however, if in the old position they had acquired the right to one or more annual increases, these shall be computed for them according to the category of the position to which they are promoted.

(As reformed by Act 4748 of April 14, 1971, article 1º).

Transitory.- Promotions made to public employees from January 1, 1971, until the effective date of this act, may be reconsidered again by the Civil Service to adjust them to what is stipulated in article 1º of this reform. If reconsideration proceeds, it must be carried out with respect to all those employees who have been the subject of said promotions. (Transitory of Act No. 4748 of April 14, 1971).

• c)Vacations, justified illness, the temporary performance of another public position, even if it were excluded from the Civil Service Regime, unpaid leave to conduct studies in international organizations of which Costa Rica is a member, and licenses for training or studies relating to the specific function performed by the official or in a related discipline, in which they would return to work due to proven national need, do not interrupt the one-year period required for the salary increase; (As reformed by Act No. 6408 of March 14, 1980, article 2º).
• d)Servants of the Public Sector, whether permanent or interim, shall be recognized, for the purposes of the annual increases referred to in article 5º above, the time of services rendered in other entities of the Public Sector. This provision does not have retroactive effect. This act does not negatively affect the right established in collective bargaining agreements and conventions, regarding salary negotiation matters.

(As added by article 2 of Act No. 6835 of December 22, 1982. NOTE: Article 15 of the Budget Act No. 6995 of July 22, 1985 affects this subsection by providing: "In accordance with the provisions of Act No. 6835, annual increases shall be recognized for interim appointed public officials. The first of these increases shall be recognized as of January 1, 1985, for officials who have one year or more of interim service or as they complete one year of service, the second annual increase shall be recognized in the year 1986, and so on. The Civil Service shall regulate what is established in this article.")." (The underlining is ours).

Subsequently, the Public Finance Strengthening Act reformed several provisions of the Public Administration Salary Act but kept in force the supplemental salary for annual salary increments (anualidades) to which it alluded in its articles 12, 38.2, 40, 48, 49, and 50. After the aforementioned reform, the text of article 12 of the Public Administration Salary Act is as follows:

"Article 12- The incentive for annual salary increments (anualidades) shall be recognized in the first half of the month of June of each year.

If the servant were promoted, they shall begin to receive the minimum of the new category; under no circumstances shall already recognized incentives be revalued." From the reading of the recently transcribed norm, it is striking that the new text of that article makes no reference to the possibility —contemplated in subsection d) of the former article 12— of recognizing, for the purposes of annual salary increments (anualidades), time previously served in other public sector institutions, a situation that contrasts with what is provided in article 14, subsection f), of the "Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas", which establishes that "For the calculation of annual salary increments (anualidades), the time served in other state institutions must be recognized." Given the described situation, the question arises as to whether an express legislative authorization is necessary for the recognition of time served in the entire public sector for the purposes of annual salary increments (anualidades), in which case, article 14, subsection f), of the "Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas" would have incurred an excess that would justify its non-application; or if, on the contrary, it is possible to recognize, under the protection of the theory of the State as a single employer (Estado patrono único) (according to which, time served in any public sector institution must be understood as worked for the same employer), the time served in the entire public sector without it being essential to have legislative authorization for it, in which case, article 14, subsection f), of the "Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas" would constitute a valid regulatory development of what is provided, regarding annual salary increments (anualidades), in the Public Administration Salary Act.

In order to issue our criterion on that aspect, we consider it important to point out that before the entry into force of act no. 6835 (which, as we already indicated, was the one that expressly authorized the recognition of time served in other public sector institutions for the purposes of annual salary increments (anualidades)), there were already reiterated opinions of this Procuraduría that embraced the theory of the State as a single employer (Estado patrono único) and, with it, the possibility of recognizing, without an enabling legal norm, the time served in any State institution, whether it belonged to the central or decentralized Administration.

Thus, in opinion C-324-75 of May 12, 1975, this Procuraduría answered an inquiry made by the Junta de Protección Social de San José, in which it asked whether an autonomous or semi-autonomous institution, or indeed any of the three Branches of Government, could by themselves, without committing public funds, recognize seniority rights acquired by servants who had worked for other public employers, for the purposes of progressive vacations, salary increases by grade, and legal benefits. On that occasion we indicated that: "...the concept of Public Administration contained in the Regulatory Act of the Contentious-Administrative Jurisdiction, which encompasses the three Branches, the municipalities, the autonomous institutions, and all other Public Law entities, is applicable to labor legislation and to all those actions in which the Administration comes into play; any of those entities is empowered to recognize seniority rights to its servants for the effects you cite in your esteemed inquiry, except for a provision to the contrary in their own organic laws or regulatory norms." Subsequently, in opinion C-430-78 of April 19, 1978, when answering an inquiry from the then "Oficina de Planificación Nacional y Política Económica," this Procuraduría held that "The most recent jurisprudence of our Cassation Chamber, for the purposes of computing seniority in the calculation of legal benefits, lays down the principle of the unity of the Public Administration, and its consequence that, whatever the dependency or entity in which it is served, one works for the same employer, which is the State." And it added that "In accordance with this principle, it is our criterion therefore, that the legal benefits of the servants to which your esteemed inquiry refers, must be calculated by computing, not only the period served at the Oficina de Planificación Nacional in positions covered by the mentioned Fund, but also the periods previously served in the Central Government or decentralized entities, provided, as you indicate, there had been no break in continuity in the employment relationship and they had not received a previous settlement of those items." Then, in opinion C-221-79 of September 27, 1979, addressed to the Office of Control of Family Allowances, we indicated that "... this Procuraduría is of the criterion that public servants who are transferred —whether by resignation or dismissal— from any of the three classic Branches, as well as from the rest of the public institutions, including autonomous and semi-autonomous bodies, to the Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, retain seniority rights for the purposes of vacations and settlement of legal benefits, because there is no legal or regulatory provision to the contrary within the norms governing that Dependency, and it coincides in that way with the jurisprudence of our courts which, as we have verified, currently maintains the same thesis." Similarly, in opinion C-225-82 of September 13, 1982, issued at the request of the Dirección General de Servicio Civil, we held that "This Procuraduría in various pronouncements, and based on abundant jurisprudence of our Labor Courts and Cassation Chamber, has held the thesis that continuity in service is not interrupted when public officials and employees transfer to render their services from one branch of the Republic to another, and even from autonomous and semi-autonomous institutions to these and vice versa (see official letters numbers 324-PT of May 12, 1975, 430 PT of April 19, 1978, 221-79 of September 27, 1979, C-241-81 of October 21, 1981, and C-253-81 of the same month and year). It should be added that the previous thesis had as its fundamental basis '...the principle of the unity of the Public Administration and its consequence that, whatever the dependency or entity in which it is served, one works for the same employer, which is the State.' (Opinion No. 430-PT cited above)…".

A little more than three months after the last opinion reviewed was issued, act no. 6835 entered into force, which —as we already advanced— expressly authorized the recognition of time served in the entire public sector for the purposes of annual salary increments (anualidades).

In any case, what is important to highlight with the citation of the opinions prior to act no. 6835 is that before there was an express legislative authorization to admit the recognition of time served in the different State institutions for the purposes of annual salary increments (anualidades), that possibility had already been admitted not only by the opinions of this Procuraduría, but also by reiterated rulings of the Courts of Justice, whose resolutions served as the basis for the issuance of those opinions.

With respect to this last point and, by way of example, the Superior Labor Tribunal, in its ruling at 8:20 a.m. on February 3, 1982, indicated: "This Tribunal has repeatedly held that, the State being a single employer, through its different entities, when a servant moves without a break in continuity to serve from one dependency or institution to another, the employment relationship is considered as a single one for the purposes of the corresponding seniority. Such is the present case in which the claimant went to work from the Universidad Nacional to the Universidad Estatal a Distancia, having terminated his employment relationship with the latter with employer liability, and therefore, all the seniority worked for both entities must be taken into account for the purposes of the corresponding calculation of notice and severance pay." Against the ruling mentioned in the preceding paragraph, a cassation appeal was filed, which was resolved by the Second Chamber in its ruling no. 61 at 10:10 a.m. on July 7, 1982. That resolution indicated: "As the Superior Labor Tribunal says in its judgment: '...that, the State being a single employer, through its different entities, when a servant moves without a break in continuity to serve from one dependency or institution to another, the employment relationship is considered as a single one for the purposes of the corresponding seniority.' The thesis set forth in the appealed ruling is correct, and moreover, it cannot be considered incongruent either, because if the plaintiff moved without a break in continuity from working for the Universidad Nacional to the Universidad Estatal a Distancia, to which he was providing his services when, due to a change of orientation of the section, he was separated from his position with employer liability, it cannot be said that a change of employer occurred, since he provided his services to two state entities, which are Autonomous Institutions of the State under the terms of article 1° of the General Public Administration Act, which defines it as 'Constituted by the State and other public entities, each with legal personality and public law capacity,' there is thus no doubt that we are facing the same employer entity." On the other hand, it is important to note that from the explanatory statement of act no. 6835, it is clear that its intention was to generalize, for the purposes of annual salary increments (anualidades), the recognition of time served in the entire public sector, a recognition that was already being done in some cases. In that line, the explanatory statement of that act indicated that its purpose was "...to correct a great injustice with public sector servants, who, upon transferring to work from one public institution to another, in many cases lose the annual increases they had accumulated. It is proposed from this moment on, without giving it retroactive character, to correct this problem." (Page 2 of legislative file no. 9509).

Even after act no. 6835 was approved, the Constitutional Chamber admitted the possibility of applying the theory of the State as a single employer (Estado patrono único) in all those aspects of the public employment relationship where there is no express norm that prohibits it. Thus, in its ruling no. 433-90 at 3:30 p.m. on April 27, 1990, that Chamber indicated that "... the application of the principle of a single employer does not always appear as clear as in article 236 of the Organic Act of the Judicial Branch, but this does not prevent it from being applied by analogy in the absence of an express text that prohibits it." (The underlining is ours).

From the foregoing, it is deduced that to accept the theory of the State as a single employer (Estado patrono único) it is not essential that a legal norm authorizes it; rather, it is sufficient that there is no provision that prohibits it. In fact, there is no norm applicable to the entire public sector that authorizes the recognition of time served in the various State institutions for the purposes of calculating severance pay, or for the progressive recognition of vacations, without this having prevented such recognition from taking place. In that line, the Second Chamber has indicated the following:

"... Beginning in January 1983, the different entities that make up the Public Sector began the recognition of years served in other centralized and decentralized public institutions, an aspect that was already being recognized by the then Cassation Chamber, the Superior Labor Tribunal, and the Civil Service Tribunal. (...) As stated, initially the recognition was made for the purposes of vacations, legal benefits, meaning by such notice and severance pay, and then, seniority is recognized for the purposes of annual, biennial, and quinquennial increases, first when services were continuous and then even covering those of a discontinuous nature; however, the situation was well defined in the law, with the validity of number 6835, when it contemplates the recognition for the effect of annual increases, of time served in other Public Sector entities. In other terms, the judicial jurisprudence had already admitted the recognition of seniority in public service, as did the administrative jurisprudence (Procuraduría General de la República, Opinions C-194-83 of June 17, 1983 and C-236-85 of September 30, 1985). Then, there is no doubt that the recognition of seniority in terms of provision of services to the State and its institutions has been advancing regarding the rights for which the corresponding recognition was made...". (Second Chamber, ruling no. 82 at 9:10 a.m. on July 5, 1989. In the same sense, rulings no. 81 at 9:00 a.m., no. 90 at 3:10 p.m., no. 92 at 3:30 p.m., all of July 5, 1989, no. 162 at 10:20 a.m. on October 5, 1989, and no. 34 at 9:40 a.m. on March 5, 1993 can be consulted).

It must be kept in mind that the theory of the State as a single employer (Estado patrono único) continues to be used as a hermeneutic principle to resolve various conflicts that arise in public employment matters. By way of example, the Constitutional Chamber used that theory in its ruling no. 1107-2019 at 6:30 p.m. on January 23, 2019, to admit the validity of a clause of the collective bargaining agreement of the Instituto Nacional de las Mujeres that recognized time served in the public sector for vacation purposes. On that occasion, it indicated the following:

"This assumption refers to the theory of the State as a single employer, which means that, regardless of the specific public entity or body in which the worker's productive activity has been carried out, certain labor benefits are recognized for them. Thus, provision 32 of the challenged Collective Bargaining Agreement, when it regulates the assumption of a person who comes from working in another dependency of the public sector, really is repeating this theory of the State as a single employer. Hence, the constitutionality of the norm, regarding this first regulated assumption, is valid ...".

It is also important to note that with the reform made to article 12 of the Public Administration Salary Act by means of the Public Finance Strengthening Act, the recognition of time served in the various public sector institutions for the purposes of annual salary increments (anualidades) was not expressly prohibited.

Nor is it possible to affirm that the implicit intention of the legislator in reforming article 12 of the Public Administration Salary Act was to prohibit that recognition, since that reform did not consist solely of the repeal of its subsection d), which eventually would have allowed one to suppose that the purpose of the legislator was to deny the recognition to which that subsection referred; rather, it was an integral reform of that provision.

In that sense, after reviewing the background of the Public Finance Strengthening Act (which are recorded in legislative file no. 20580), it was verified that no discussion was recorded in them that allows clarifying the legislator's intention with the integral reform of article 12 of the Public Administration Salary Act.

Among the most relevant data related to the reform of that article, it can be mentioned that neither in the explanatory statement of the bill, nor in the original normative text, visible on pages 2 to 100 of the file, was reference made to an eventual reform of the cited article 12. Then, on pages 1312 and 1313 of the legislative file, a motion appears, presented on December 19, 2017 by deputies Sandra Piszk and Ottón Solís before the Ordinary Permanent Committee on Budgetary Affairs, in the following terms:

"To modify article four of the bill under discussion and read as follows:

Article 4.- Reform article 5 and add a subsection e) to article 12 of the Public Administration Salary Act, No. 2166 of October 9, 1957 and its reforms, so that henceforth it reads:

"Article 12.- The salary increases referred to in article 5 shall be granted on the first day of the month close to the anniversary of the servant's entry or re-entry and in accordance with the following rules:

(...)

• e)For servants who re-enter public administration after having availed themselves of labor mobility and having received payment of legal benefits, in accordance with the act for the financial equilibrium of the public sector No. 6955 of February 24, 1984 and its reforms, the time of service rendered that was previously settled shall not be recognized." However, the recently transcribed motion was withdrawn by the proponents on April 2, 2018, as recorded on page 1348 of the legislative file.

Subsequently, on page 11562 of the legislative file (lower right pagination due to a correction made to page 11556 bis of the file), a motion presented on July 16, 2018 by several deputies is recorded to adopt a substitute text for file 20580. In that motion, a proposed text for the article 12 under study already appears that is similar to the one that was finally approved (see page 11666, lower right pagination of the file); however, said motion for a substitute text was rejected, as recorded on page 11704 (lower right pagination of the legislative file).

Afterward, on page 13603 of the file, a motion presented on August 20, 2018 by several deputies is recorded to adopt a new substitute text for file 20580. On page 13701 of the file, the text proposed by that motion for article 12 of act no. 2166 appears:

"(…) Reform article 12 of the Public Administration Salary Act, No. 2166 of October 9, 1957 and its reforms, so that henceforth it reads:

"Article 12.- The incentive for annual salary increments (anualidades) shall be recognized in the first half of the month of June of each year.

If the servant were promoted, they shall begin to receive the minimum of the new category; under no circumstances shall already recognized incentives be revalued." Said motion was approved in session no. 38 of August 21, 2018, as recorded on page 13735 of the file, and the text proposed at that time for article 12 under study (with some wording changes) is the one currently in force.

If the legislator's intention with the reform of article 12 of the Public Administration Salary Act had been to suppress the possibility of recognizing, for the purposes of annual salary increments (anualidades), time served in the various public sector institutions, they would likely have indicated it expressly, as they did when prohibiting the payment of supplemental salaries for confidentiality and discretion, biennial increments (bienios), quinquennial increments (quinquenios), and any other benefit related to the accumulation of years of service other than the annual salary increment (anualidad), as provided in article 40 of that act.

In summary, this Procuraduría considers: 1) that there are reiterated pronouncements both from this Advisory Body and from the Courts of Justice, in which the recognition of time served in the entire public sector for the purposes of paying labor benefits, among which is that of annual salary increments (anualidades), was admitted before the approval of act no. 6835; 2) that the intention of act no. 6835 with the addition of a subsection d) to article 12 of the Public Administration Salary Act was to consolidate a right that had already been recognized through administrative and judicial channels; 3) that the Constitutional Chamber has admitted the possibility of applying the theory of the State as a single employer (Estado patrono único) in all those aspects of the public employment relationship where there is no express norm that prohibits it; 4) that the theory of the State as a single employer (Estado patrono único) continues to be used as a hermeneutic principle to resolve conflicts that arise in public employment matters; and, 5) that the reform of article 12 of the Public Administration Salary Act did not expressly nor implicitly prohibit the recognition of time served in all public sector institutions for the purposes of annual salary increments (anualidades).

Based on the foregoing, it is the opinion of this Attorney General's Office (Procuraduría) that it is indeed possible to recognize, for the payment of annual salary increments (anualidades), time served in various institutions of the public sector. The foregoing is based on the theory of the single State employer (Estado patrono único), and on the express authorization contained in Article 14, subsection f), of the “Regulation to Title III of the Law on the Strengthening of Public Finances” (“Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”).

III.- REGARDING THE POSSIBILITY OF RECOGNIZING, FOR THE PURPOSES OF ANNUAL SALARY INCREMENTS (ANUALIDADES), TIME SERVED IN THE PUBLIC SECTOR UNDER A RELATIONSHIP GOVERNED BY COMMON LABOR LAW Having established in the preceding section that the recognition of time served in the public sector, for the purposes of annual salary increments (anualidades), remains in effect after the changes made to the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública) through the Law on the Strengthening of Public Finances (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), it is now important to define whether that recognition applies only to public employment relationships in the strict sense, or whether, on the contrary, it is also possible to recognize time served in the public sector under a relationship governed by common Labor Law.

In this regard, it is necessary to recall that, in accordance with Articles 111 and 112 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), relationships governed by Labor Law are those established with laborers, workers, and employees who do not participate in the public management of the Administration, as well as those of employees of State companies or economic services tasked with activities subject to common Law.

To address the matter under consultation, it is important to note that the nature (public or private) of the relationship between the State and its servants is important for defining whether or not annual salary increments (anualidades) are paid during the course of a specific relationship, but not for the computation of time served. Thus, if a person works for the State under a relationship governed by common Labor Law, they will not have the right to be paid annual salary increments (anualidades) during that relationship, because their remuneration would not be governed by Public Law rules (among which is the Public Administration Salary Law, which is the one that provides for the payment of annual salary increments) but by the rules of Labor Law. However, if that same person later goes on to provide services to the State under a public employment relationship, they would have the right to have recognized in that other relationship, for the payment of annual salary increments (anualidades), the time served under a relationship governed by Labor Law, because that time is considered served to a single employer: The State.

This Attorney General's Office (Procuraduría), in opinion C-307-2007 of August 31, 2007, when answering a consultation raised by the Dirección General de Archivo Nacional about the possibility of recognizing, for the purposes of annual salary increments (anualidades), the time served by a person who previously provided services at Correos de Costa Rica S.A. under a private employment relationship, indicated that such recognition is feasible:

“… although it is true that employees of Correos de Costa Rica are not recognized the annual salary increment (anualidad) component because their employment relationship is of a private and not public nature, we must point out that a worker of that public company who transfers to work for another entity of the public sector under a public service relationship in the terms defined in the preceding section, does have the right to recognition of the time served for Correos de Costa Rica, because, as we noted, the determining element for the recognition of time served in other entities of the public sector is precisely that the organ or entity can be placed within that sector based on its legal nature.” Subsequently, in our opinion C-344-2009 of December 10, 2009, on the occasion of a consultation raised by the Instituto Nacional de Aprendizaje on the possibility of recognizing time served by one of its officials at Editorial Costa Rica for the purposes of paying annual salary increments (anualidades), we indicated that “… if the worker coming from a public company transfers to work for an entity of the Public Sector where they are considered a public official in the terms of Article 111 subsection 1) of the General Law of Public Administration, the time worked in the public company must necessarily be recognized to them…”.

In summary, for the recognition of time served to the State for the purposes of annual salary increments (anualidades), it does not matter whether the relationship was governed by common Labor Law or whether they are public employment relationships, as both are useful for that computation; however, the payment of the supplementary salary (sobresueldo) for annual salary increments (anualidades) is only possible during the course of public employment relationships.

II.- CONCLUSION Based on the foregoing, this Attorney General's Office (Procuraduría) arrives at the following conclusions:

1.- For the payment of annual salary increments (anualidades), it is possible to recognize time served in the various institutions of the public sector. The foregoing is based on the theory of the single State employer (Estado patrono único), and on the express authorization contained in Article 14, subsection f), of the “Regulation to Title III of the Law on the Strengthening of Public Finances” (“Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”).

2.- The nature (public or private) of the relationship between the State and its servants is important for defining whether or not annual salary increments (anualidades) are paid during the course of a specific relationship, but not for the computation of time served. Thus, if a person works for the State under a relationship governed by common Labor Law, they will not have the right to be paid annual salary increments (anualidades) during that relationship, because their remuneration would not be governed by Public Law rules (among which is the Public Administration Salary Law, which is the one that provides for the payment of annual salary increments) but by the rules of Labor Law. However, if that same person later goes on to provide services to the State under a public employment relationship, they would have the right to have recognized in that other relationship, for the payment of annual salary increments (anualidades), the time served under a relationship governed by Labor Law, because that time is considered served to a single employer: The State.

Sincerely; Julio César Mesén Montoya Attorney General (Procurador)

Dictamen : 346 del 31/08/2020 31 de agosto de 2020 C-346-2020 Licenciada Mardeluz Mena León Auditora Interna Municipalidad de Buenos Aires S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AI/MBA/62-2019, por medio del cual nos consulta sobre la procedencia de reconocer el tiempo servido, para efectos de anualidades, a los empleados municipales que trabajaron en el proyecto hidroeléctrico El Diquis, desarrollado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

I. - ALCANCES DE LA CONSULTA Se nos consulta, concretamente, si “¿Es procedente que una Municipalidad reconozca anualidades a funcionarios por el tiempo de trabajo acumulado en el Proyecto Hidroeléctrico El Diquis, desarrollado por el Instituto Costarricense de Electricidad, siendo que estos funcionarios fueron nombrados por el Instituto Costarricense de Electricidad para que laboraran para dicho proyecto hidroeléctrico bajo un régimen de contratación de derecho laboral común (privado)?” A la consulta se adjuntó el oficio n.° 4960-205-2019, suscrito por el señor Agustín Brenes Fernández, responsable de Ingeniería y Construcción del Centro de Servicios de Construcción, Administración de Servicios Generales, del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Según ese oficio, el ordenamiento jurídico le permite al ICE desarrollar dos tipos de relaciones laborales con las personas que prestan servicios a esa institución: “a.- Un régimen general del empleado público fundamentado en los principios constitucionales que señala el artículo 192, regulado por el Derecho Administrativo y sujeto a las disposiciones emanadas de la autoridad presupuestaria en materia de empleo público. b.- Un régimen de derecho laboral común (privado) autorizado por la Ley General de la Administración Pública artículos 111.3 y 112.2, contratar, obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la administración, originándose a partir de ello la contratación de personal para los distintos Proyectos de Generación eléctrica que desarrolla el ICE”.

Agrega el oficio aludido que los trabajadores del proyecto El Diquis “… se nombraron bajo un régimen de contratación de derecho laboral común (privado)” y que “El salario aplicado a estos empleados es un salario único por lo que no contemplaba el reconocimiento de anualidades”.

Seguidamente nos referiremos al tema en consulta, no sin antes advertir que nuestro pronunciamiento se emite en términos generales, sin hacer referencia a casos específicos.

II.- SOBRE EL RECONOCIMIENTO DEL TIEMPO SERVIDO EN EL SECTOR PÚBLICO PARA EFECTO DE ANUALIDADES Antes de abordar el tema sobre el cual versa la consulta, interesa definir si con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, se mantiene la posibilidad de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido en otras instituciones del sector público.

Al respecto, debemos indicar que ya esta Procuraduría, en el dictamen C-173-2020 del 11 de mayo del 2020, se refirió a ese asunto. Siguiendo dicho pronunciamiento, debemos indicar que las anualidades constituyen un sobresueldo que se cancela a los servidores públicos por los años de servicio prestados y por la experiencia adquirida en el sector público, siempre que hayan obtenido la calificación mínima exigida.

El artículo 1, inciso a), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” ya citado, define la anualidad como un “… incentivo salarial concedido a los servidores públicos como reconocimiento a su permanencia de forma continua prestando sus servicios a la Administración Pública en aquellos casos que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico en la evaluación anual, y a título de monto nominal fijo para cada escala salarial.” El fundamento legal para el reconocimiento de ese pago se encuentra en la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957. Esa ley, originalmente, solo autorizaba el pago de anualidades por los años servidos en la propia institución para la cual laboraba el funcionario, y no por los años servidos en otras instituciones del sector público. Por ello, en los casos en que un funcionario se trasladaba de una institución pública a otra, no existía norma que autorizara reconocer el tiempo servido en la institución de origen. Esa autorización legislativa se produjo por medio de la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, la cual adicionó un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. El texto de ese artículo luego de la reforma mencionada era el siguiente:

“ARTICULO 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

• a)Si el servidor fuere trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del puesto que estuviere ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto al cómputo del tiempo para el aumento de salario; (Así reformado por Ley No. 3671 de 18 de abril de 1966, artículo 10).
• b)Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; sin embargo, si en el antiguo puesto hubiere adquirido derecho a uno o más aumentos anuales, éstos se le computarán de acuerdo con la categoría del cargo al cual se le asciende.

(Así reformado por Ley 4748 de 14 de abril de 1971, artículo 1º).

Transitorio.- Los ascensos realizados a los empleados públicos a partir del 1º de enero de 1971 y hasta la fecha de vigencia de la presente ley, podrán ser nuevamente reconsiderados por el Servicio Civil para ajustarlos a lo estipulado en el artículo 1º de esta reforma. De procederse a la reconsideración, ésta deberá realizarse respecto de todos aquellos empleados que hubieren sido objeto de los ascensos dichos. (Transitorio de la Ley Nº 4748 de 14 de abril de 1971).

• c)Las vacaciones, la enfermedad justificada, el desempeño temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil, los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo; (Así reformado por Ley Nº 6408 de 14 de marzo de 1980, artículo 2º).
• d)A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.

(Así adicionado por el artículo 2 de la ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982. NOTA: El artículo 15 de la Ley de Presupuesto No. 6995 de 22 de julio de 1985 afecta el presente inciso al disponer: "De acuerdo con lo establecido en la Ley Nº 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a partir del 1º de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o conforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así sucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.")”. (El subrayado es nuestro).

Posteriormente, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas reformó varias disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pero mantuvo vigente el sobresueldo por anualidad al cual hizo alusión en sus artículos 12, 38.2, 40, 48, 49 y 50. Luego de la reforma aludida, el texto del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es el siguiente:

“Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.

Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.” De la lectura de la norma recién transcrita llama la atención que el nuevo texto de ese artículo no haga referencia a la posibilidad ₋contemplada en el inciso d) del artículo 12 anterior₋ de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido anteriormente en otras instituciones del sector público, situación que contrasta con lo dispuesto en el artículo 14, inciso f), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, el cual establece que “Para el cálculo de anualidades, deberá reconocerse el tiempo prestado en otras instituciones estatales.” Ante la situación descrita, surge la duda de si es necesaria una autorización legislativa expresa para el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público para efectos de anualidades, en cuyo caso, el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” habría incurrido en un exceso que justificaría su desaplicación; o si, por el contrario, es posible reconocer, al amparo de la teoría del Estado patrono único (según la cual, el tiempo servido en cualquier institución del sector público debe entenderse laborado para un mismo patrono) el tiempo servido en todo el sector público sin que sea imprescindible contar con autorización legislativa para ello, en cuyo caso, el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” constituiría un desarrollo reglamentario válido de lo dispuesto, en materia de anualidades, en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

A efecto de emitir nuestro criterio sobre ese aspecto, consideramos importante señalar que antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 6835 (que, como ya indicamos, fue la que autorizó efectos de anualidades) ya existían dictámenes reiterados de ésta Procuraduría que acogían la teoría del Estado patrono único y, con ello, la posibilidad de reconocer, sin norma legal habilitante, el tiempo servido en cualquier institución del Estado, perteneciera ésta a la Administración central o a la descentralizada.

Así, en el dictamen C-324-75 del 12 de mayo de 1975, ésta Procuraduría contestó una consulta formulada por la Junta de Protección Social de San José, en la que preguntaba si una institución autónoma o semiautónoma, o bien cualquiera de los tres Poderes del Estado, podían por sí, sin comprometer los fondos públicos, reconocer derechos de antigüedad adquiridos por servidores que hubiesen trabajado con otros patronos públicos, para efectos de vacaciones progresivas, aumentos de sueldo por escalafón y prestaciones legales. En esa oportunidad indicamos que: "…el concepto de Administración Pública contenido en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, que abarca a los tres Poderes, a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a todas las demás entidades de Derecho Público, es aplicable a la legislación laboral y a todas aquellas actuaciones en que entra en juego la Administración, cualquiera de esas entidades queda facultada para reconocer derechos de antigüedad a sus servidores para los efectos que usted cita en su estimable consulta, salvo disposición en contrario de sus propias leyes orgánicas o normas reglamentarias".

Posteriormente, en el dictamen C-430-78 del 19 de abril de 1978, al evacuar una consulta de la entonces “Oficina de Planificación Nacional y Política Económica”, esta Procuraduría sostuvo que "La jurisprudencia más reciente de nuestra Sala de Casación, para los efectos del cómputo de la antigüedad en el cálculo de las prestaciones legales, sienta el principio de la unidad de la Administración Pública, y su consecuencia de que, cualquiera que sea la dependencia o entidad en que se la sirva, se trabaja para un mismo patrono, que es el Estado”. Y agregó que “Acorde con este principio, es nuestro criterio por lo tanto, el de que las prestaciones legales de los servidores a que hace referencia su estimable consulta, deben calcularse computando, no solamente el período servido a la Oficina de Planificación Nacional en cargos cubiertos por el mencionado Fondo, sino también los períodos servidos con anterioridad al Poder Central o a entes descentralizados, siempre y cuando, como usted los indica, no hubiera habido solución de continuidad en la relación laboral y no hubieran recibido liquidación anterior de esos extremos." Luego, en el dictamen C-221-79 del 27 de setiembre de 1979, dirigido a la Oficina de Control de Asignaciones Familiares, indicamos que “… esta Procuraduría es del criterio de que los servidores públicos que son trasladados –ya sea por renuncia o despido₋ de cualquiera de los tres Poderes clásicos, así como del resto de las instituciones públicas, incluyendo los organismos autónomos y semiautónomos, a la Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, conservan los derechos de antigüedad para efectos de vacaciones y liquidación de prestaciones legales, en razón de no existir dentro de las normas que rigen a esa Dependencia disposición legal o reglamentaria en contrario, y coincide en esa forma con la jurisprudencia de nuestros tribunales que, según hemos constatado, actualmente mantiene la misma tesis.” De igual forma, en el dictamen C-225-82 del 13 de setiembre de 1982, emitido a solicitud de la Dirección General de Servicio Civil, sostuvimos que “Esta Procuraduría en diversos pronunciamientos, y con fundamento en abundante jurisprudencia de nuestros Tribunales de Trabajo y Sala de Casación, ha sostenido la tesis de que la continuidad en el servicio no se interrumpe cuando los funcionarios y empleados públicos se trasladan a prestar sus servicios de un poder de la República a otro, e incluso de instituciones autónomas y semiautónomas a estos y viceversa (ver oficios números 324-PT de 12 de mayo de 1975, 430 PT de 19 de abril de abril de 1978, 221-79 de 27 de setiembre de 1979, C-241-81 de 21 de octubre de 1981 y C-253-81 del mismo mes y año). Cabe agregar que la anterior tesis ha tenido como base fundamental "...el principio de la unidad de la Administración Pública y su consecuencia de que, cualquiera que sea la dependencia o entidad en la que se sirva, se trabaja para un mismo patrono, que es el Estado". (Dictamen Nº 430-PT arriba citado)…”.

Poco más de tres meses después de emitido el último dictamen reseñado, entró en vigencia la ley n.° 6835, la cual ₋como ya adelantamos₋ autorizó expresamente el reconocimiento de tiempo servido en todo el sector público para efectos de anualidades.

En todo caso, lo que interesa destacar con la cita de los dictámenes anteriores a la ley n.° 6835 es que antes de que existiera autorización legislativa expresa para admitir el reconocimiento del tiempo servido en las distintas instituciones del Estado para efectos de anualidades, ya esa posibilidad había sido admitida no solo por los dictámenes de esta Procuraduría, sino también por sentencias reiteradas de los Tribunales de Justicia, cuyas resoluciones sirvieron de fundamento para la emisión de esos dictámenes.

Con respecto a esto último y, a manera de ejemplo, el Tribunal Superior de Trabajo, en su sentencia de las 8:20 horas del 3 de febrero de 1982, indicó: “Reiteradamente ha sostenido este Tribunal que siendo el Estado un patrono único, a través de sus diferentes entes, cuando un servidor pasa sin solución de continuidad a servir de una dependencia o institución a otra, la relación de trabajo se estima como una sola para los fines de la antigüedad correspondiente. Tal es el caso presente en que el accionante pasó a laborar de la Universidad Nacional a la Universidad Estatal a Distancia, habiendo terminado con ésta su relación de trabajo con responsabilidad patronal, debiendo por tanto tomarse en cuenta toda la antigüedad laborada para ambas entidades para efectos del correspondiente cálculo de preaviso y auxilio de cesantía”.

Contra la sentencia mencionada en el párrafo anterior fue planteado recurso de casación, el cual fue resuelto por la Sala Segunda en su sentencia n.° 61 de las 10:10 horas del 7 de julio de 1982. Esa resolución indicó: “Como lo dice el Tribunal Superior de Trabajo en su fallo: “…que siendo el Estado un patrono único, a través de sus diferentes entes, cuando un servidor pasa sin solución de continuidad a servir de una dependencia o institución a otra, la relación de trabajo se estima como una sola para los fines de la antigüedad correspondiente”. La tesis expuesta en la sentencia recurrida es correcta, y por lo demás tampoco puede considerarse incongruente, porque si el actor pasó sin solución de continuidad de laborar con la Universidad Nacional a la Universidad Estatal a Distancia, a la que prestaba sus servicios cuando por cambio de orientación de la sección fue separado de su cargo con responsabilidad patronal, no puede decirse que se operó un cambio de patrón, pues prestó sus servicios a dos entes estatales, que son instituciones Autónomas del Estado en los términos del artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública, que la define como “Constituida por el Estado y los demás entes públicos , cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público”, no cabe duda así de que estamos frente a un mismo ente patronal.” Por otra parte, interesa señalar que de la exposición de motivos de la ley n.° 6835 se desprende que su intención era la de generalizar, para efectos de anualidades, el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público, reconocimiento que ya se venía haciendo en algunos casos. En esa línea, la exposición de motivos de esa ley indicó que su finalidad era “… corregir una gran injusticia con los servidores del sector público, que al pasar a trabajar de una institución pública a otra, en muchos casos pierden los aumentos anuales que tenían acumulados. Se propone a partir de este momento, sin darle carácter retroactivo, corregir este problema.” (Folio 2 del expediente legislativo n. ° 9509).

Incluso, después de aprobada la ley n.° 6835, la Sala Constitucional admitió la posibilidad de aplicar la teoría del Estado patrono único en todos aquellos aspectos de la relación de empleo público en los que no haya norma expresa que lo prohíba. Así, en su sentencia n.° 433-90 de las 15:30 horas del 27 de abril de 1990, esa Sala indicó que “… la aplicación del principio de patrono único no siempre aparece tan clara como en el artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero ello no obsta para que deba aplicarse por analogía en falta de texto expreso que lo prohíba.” (El subrayado es nuestro).

De lo expuesto se deduce que para aceptar la teoría del Estado patrono único no es imprescindible que exista una norma legal que lo autorice, sino que basta con que no haya una disposición que lo prohíba. De hecho, no existe una norma aplicable a todo el sector público que autorice el reconocimiento del tiempo servido en las diversas instituciones del Estado para efectos del cálculo de cesantía, o para el reconocimiento progresivo de vacaciones, sin que ello haya impedido que se realice tal reconocimiento. En esa línea, la Sala Segunda ha indicado lo siguiente:

“… A partir del mes de enero de 1983, las distintas entidades que componen el Sector Público, iniciaron el reconocimiento de los años servidos en otras instituciones públicas centralizadas y descentralizadas, aspecto que ya venía siendo reconocido por la entonces Sala de Casación, el Tribunal Superior de Trabajo y el Tribunal de Servicio Civil. (…) Como se dijo, en un inicio el reconocimiento se hizo para efectos de vacaciones, prestaciones legales, entendiendo por tales el preaviso y el auxilio de cesantía y luego, se reconoce la antigüedad para efectos de aumentos anuales, bienales y quinquenales, primero cuando los servicios fueran continuos y luego incluso cubriendo los de carácter discontinuo; sin embargo, la situación quedó bien definida en la ley, con la vigencia de la número 6835, cuando contempla el reconocimiento para efecto de los aumentos anuales, del tiempo servido en otras entidades del Sector Público. En otros términos, ya la jurisprudencia judicial había admitido el reconocimiento de la antigüedad en el servicio público, lo mismo que la jurisprudencia administrativa (Procuraduría General de la República, Dictámenes C-194-83 del 17 de junio de 1983 y C-236-85 del 30 de setiembre de 1985). Entonces, no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones, ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento…”. (Sala Segunda, sentencia n.° 82 de las 9:10 horas del 5 de julio de 1989. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias n.° 81 de las 9:00 horas, n.° 90 de las 15:10 horas, n.° 92 de las 15:30 horas todas del 5 de julio de 1989, n.° 162 de las 10:20 horas del 5 de octubre de 1989 y la n.° 34 de las 9:40 horas del 5 de marzo de 1993).

Debe tenerse presente que la teoría del Estado patrono único sigue siendo utilizada como principio hermenéutico para solucionar diversos conflictos que se suscitan en materia de empleo público. A manera de ejemplo, la Sala Constitucional utilizó esa teoría en su sentencia n.° 1107-2019 de las 18:30 horas del 23 de enero del 2019, para admitir la validez de una cláusula de la convención colectiva del Instituto Nacional de las Mujeres que reconocía el tiempo servido en el sector público para efecto de vacaciones. En esa oportunidad indicó lo siguiente:

“Este supuesto hace referencia a la teoría del Estado como patrono único, lo que quiere decir que, independientemente del ente u organismo público específico en el cual se haya desarrollado la actividad productiva del trabajador, ciertos beneficios laborales le son reconocidos. Así las cosas, la disposición 32, de la Convención Colectiva impugnada, cuando regula el supuesto de la persona que venga de trabajar de otra dependencia del sector público, realmente lo que hace es repetir esta teoría del Estado como patrono único. De ahí que la constitucionalidad de la norma, en cuanto a este primer supuesto que se regula, sea válida …”.

Es importante señalar además que con la reforma operada al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no se prohibió expresamente el reconocimiento del tiempo servido en las diversas instituciones del sector público para efectos de anualidades.

Tampoco es posible afirmar que la intención implícita del legislador al reformar el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública haya sido la de prohibir ese reconocimiento, pues esa reforma no consistió solamente en la derogación de su inciso d), lo que eventualmente hubiese permitido suponer que el propósito del legislador era el de denegar el reconocimiento al que se refería ese inciso, sino que se trató de una reforma integral a esa disposición.

En ese sentido, una vez revisados los antecedentes de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (los cuales constan en el expediente legislativo n.° 20580) se pudo constatar que en ellos no quedó consignada discusión alguna que permita aclarar la intención del legislador con la reforma integral al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Dentro de los datos más relevantes relacionados con la reforma a ese artículo se puede mencionar que ni en la exposición de motivos del proyecto de ley, ni en el texto normativo original, visibles a folios 2 al 100 del expediente, se hizo referencia a una eventual reforma al artículo 12 citado. Luego, a folios 1312 y 1313 del expediente legislativo, aparece una moción presentada el 19 de diciembre del 2017 por los diputados Sandra Piszk y Ottón Solís ante la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, en los siguientes términos:

“Para que se modifique el artículo cuatro del proyecto de ley en discusión y se lea de la siguiente manera:

Artículo 4.- Refórmese el artículo 5 y adiciónese un inciso e) al artículo 12 de La ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas, para que en adelante se lea:

"Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

(...)

• e)A los servidores que reingresan a la administración pública luego de haberse acogido a la movilidad laboral y haber recibido el pago de prestaciones legales, de conformidad con la ley para el equilibrio financiero del sector público N° 6955 del 24 de febrero de 1984 y sus reformas, no se le reconocerá el tiempo de servicio prestado liquidado con anterioridad.” No obstante, la moción recién transcrita fue retirada por los proponentes el 2 de abril del 2018, según consta a folio 1348 del expediente legislativo.

Posteriormente, a folio 11562 del expediente legislativo (foliatura inferior derecha por corrección realizada a folio 11556 bis del expediente), consta una moción presentada el 16 de julio del 2018 por varios diputados para que se acogiera un texto sustitutivo del expediente 20580. En esa moción ya aparece una propuesta de texto para el artículo 12 en estudio que es similar a la que finalmente fue aprobada (ver folio 11666, foliatura inferior derecha del expediente); sin embargo, dicha moción de texto sustitutivo fue rechazada según consta a folio 11704 (foliatura inferior derecha del expediente legislativo).

Después, a folio 13603 del expediente, consta una moción presentada el 20 de agosto del 2018 por varios diputados para que se acogiera un nuevo texto sustitutivo del expediente 20580. A folio 13701 del expediente aparece el texto que propuso esa moción para el artículo 12 de la ley n.° 2166:

“(…) Refórmese el artículo 12 de La ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas, para que en adelante se lean:

"Artículo 12.- El incentivo por anualidad, se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.

Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos." Dicha moción fue aprobada en la sesión n.° 38 del 21 de agosto del 2018, según consta a folio 13735 del expediente, y el texto propuesto en esa oportunidad para el artículo 12 en estudio (con algunos cambios de redacción) es el que en la actualidad se encuentra vigente.

Si la intención del legislador con la reforma al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública hubiese sido la de suprimir la posibilidad de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público, es probable que lo hubiera indicado así expresamente, como lo hizo al prohibir el pago de sobresueldos por confidencialidad y discrecionalidad, bienios, quinquenios y cualquier otro beneficio relacionado con acumulación de años de servicio distintos a la anualidad, según lo dispuesto en el artículo 40 de esa ley.

En síntesis, considera esta Procuraduría: 1) que existen pronunciamientos reiterados tanto de éste Órgano Asesor, como de los Tribunales de Justicia, en los cuales se admitió, antes de la aprobación de la ley n.° 6835, el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público para efectos del pago de beneficios laborales, entre los que se encuentra el de anualidades; 2) que la intención de la ley n.° 6835 con la adición de un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública fue la de consolidar un derecho que ya había sido reconocido en vía administrativa y judicial; 3) que la Sala Constitucional ha admitido la posibilidad de aplicar la teoría del Estado patrono único en todos aquellos aspectos de la relación de empleo público en los que no haya norma expresa que lo prohíba; 4) que la teoría del Estado patrono único sigue siendo utilizada como principio hermenéutico para solucionar conflictos que se presentan en materia de empleo público; y, 5) que la reforma al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no prohibió expresa, ni implícitamente, el reconocimiento del tiempo servido en todas las instituciones del sector público para efectos de anualidades.

Partiendo de lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público. Lo anterior con base en la teoría del Estado patrono único, y en la autorización expresa contenida en el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.

III.- RESPECTO A LA POSIBILIDAD DE RECONOCER, PARA EFECTO DE ANUALIDADES, EL TIEMPO SERVIDO EN EL SECTOR PÚBLICO BAJO UNA RELACIÓN REGIDA POR EL DERECHO LABORAL COMÚN Habiendo quedado establecido en el apartado anterior que el reconocimiento del tiempo servido en el sector público, para efectos de anualidades, se mantiene vigente después de los cambios operados a la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, interesa definir ahora si ese reconocimiento aplica solo para las relaciones de empleo público en sentido estricto o si, por el contrario, también es posible reconocer el tiempo servido en el sector público bajo una relación regida por el Derecho Laboral común.

Al respecto, es preciso recordar que de conformidad con los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, las relaciones regidas por el Derecho Laboral son las que se establezcan con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, así como las de los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al Derecho común.

Para abordar el tema en consulta, interesa señalar que la naturaleza (pública o privada) de la relación entre el Estado y sus servidores es importante para definir si se pagan o no las anualidades durante el curso de una relación específica, pero no para el cómputo del tiempo servido. Así, si una persona trabaja para el Estado bajo una relación regida por el Derecho Laboral común, no tendrá derecho a que, durante esa relación, se le cancelen anualidades, pues su remuneración no estaría regida por las normas de Derecho Público (dentro de las cuales se encuentra la Ley de Salarios de la Administración Pública, que es la que contempla el pago de anualidades) sino por las normas del Derecho Laboral. No obstante, si esa misma persona pasa luego a prestar servicios al Estado bajo una relación de empleo público, sí tendría derecho a que se le reconozca en esa otra relación, para el pago de anualidades, el tiempo servido bajo una relación regida por el Derecho Laboral, pues ese tiempo se considera servido a un mismo patrono: El Estado.

Ya esta Procuraduría, en el dictamen C-307-2007 del 31 de agosto del 2007, al contestar una consulta planteada por la Dirección General de Archivo Nacional sobre la posibilidad de reconocer, para efectos de anualidades, el tiempo servido por una persona que prestó servicios previamente en Correos de Costa Rica S.A. bajo una relación de empleo privado, indicó que tal reconocimiento sí es viable:

“… si bien es cierto, a los empleados de Correos de Costa Rica no se les reconoce el rubro por anualidad en razón de que su relación de empleo es de naturaleza privada y no pública, debemos señalar que un trabajador de esa empresa pública que se traslade a laborar para otra entidad del sector público bajo una relación de servicio público en los términos definidos en el apartado anterior, sí tiene derecho al reconocimiento del tiempo servido para Correos de Costa Rica, pues como señalamos, el elemento determinante para el reconocimiento del tiempo servido en otras entidades del sector público es precisamente que el órgano o entidad pueda ser ubicada dentro de aquel sector a partir de su naturaleza jurídica.” Posteriormente, en nuestro dictamen C-344-2009 del 10 de diciembre del 2009, con ocasión de una consulta planteada por el Instituto Nacional de Aprendizaje sobre la posibilidad de reconocer el tiempo servido por uno de sus funcionarios en la Editorial Costa Rica para efectos del pago de anualidades, indicamos que “… si el trabajador proveniente de una empresa pública se traslada a laborar a una entidad del Sector Público donde es considerado como funcionario público en los términos del artículo 111 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, debe necesariamente reconocérsele el tiempo laborado en la empresa pública…”.

En síntesis, para el reconocimiento del tiempo servido al Estado para efectos de anualidades, no interesa que la relación haya sido regida por el Derecho Laboral común o que se trate de relaciones de empleo público, pues ambas son útiles para ese cómputo; sin embargo, el pago del sobresueldo por anualidades solo es posible durante el transcurso de las relaciones de empleo público.

II.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Para el pago de anualidades, es posible reconocer el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público. Lo anterior con base en la teoría del Estado patrono único, y en la autorización expresa contenida en el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.

2.- La naturaleza (pública o privada) de la relación entre el Estado y sus servidores es importante para definir si se pagan o no las anualidades durante el curso de una relación específica, pero no para el cómputo del tiempo servido. Así, si una persona trabaja para el Estado bajo una relación regida por el Derecho Laboral común, no tendrá derecho a que, durante esa relación, se le cancelen anualidades, pues su remuneración no estaría regida por las normas de Derecho Público (dentro de las cuales se encuentra la Ley de Salarios de la Administración Pública, que es la que contempla el pago de anualidades) sino por las normas del Derecho Laboral. No obstante, si esa misma persona pasa luego a prestar servicios al Estado bajo una relación de empleo público, sí tendría derecho a que se le reconozca en esa otra relación, para el pago de anualidades, el tiempo servido bajo una relación regida por el Derecho Laboral, pues ese tiempo se considera servido a un mismo patrono: El Estado.

Cordialmente; Julio César Mesén Montoya