Closure of special pension regimes and solidarity contributionCierre de regímenes especiales de pensiones y contribución solidaria

Legal Opinion : 164 - J of 12/18/2019 December 18, 2019 OJ-164-2019 Mr.

Leonardo Alberto Salmerón Castillo Acting Area Chief Permanent Ordinary Commission on Economic Affairs Legislative Assembly Dear Sir, With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter ECO-144-2018, through which you communicated that the Permanent Ordinary Commission on Economic Affairs agreed to consult the opinion of this Attorney General's Office regarding the bill called "Law of Justice, Solidarity and Solidity of Pensions in Costa Rica," which is being processed under file no. 20927.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS Before beginning the analysis of the bill on which our opinion is required, we must indicate that since the request sent to us does not originate from a State body exercising an administrative function, but from a parliamentary body exercising a legislative function, what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important work, is not a binding legal opinion (because it is evident that in that sphere our pronouncement could not prevail over that of the legislator), but rather a legal opinion lacking those effects.

Furthermore, we must point out that the eight-day time limit established in Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly is not applicable to this matter, because it does not involve the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution.

We have so maintained on other occasions:

" ... the 8-business-day time limit established in Article 157 (...) refers to consultations that, in accordance with the Constitution (Articles 88, 97, 167, and 190), must be mandatorily submitted to the State institutions interested in a specific bill (for example, the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an Autonomous Institution), not to optional or voluntary consultations such as the present one, which is not regulated by the cited regulations." (OJ-053-98 of June 18, 1998. In the same sense, among many others, OJ-055-2013 of September 9, 2013, and OJ-082-2015 of August 3, 2015, can be consulted).

We also clarify that this opinion is based on legal considerations of constitutionality and legality. It is beyond our capacity to issue economic judgments or considerations of opportunity and convenience, since this Attorney General's Office is a technical-legal body, and therefore our competence is circumscribed to that sphere.

II.- GENERAL DESCRIPTION OF THE BILL The explanatory memorandum of the bill submitted for our consideration states that its objective is to establish a legal framework regarding pensions that is consistent with the country's challenges and that guarantees Costa Ricans a dignified life in their old age. It argues that pensions were originally conceived as social insurance for a stage of work-related vulnerability, whether due to old age, disability, or death.

It notes that pensions were conceived as a State mechanism to keep vulnerable people out of poverty. However, over the years, this changed, and mechanisms began to be implemented through which workers would save during their productive lives to have sufficient resources for a dignified old age.

It adds that an investigation conducted by the Semanario Universidad showed that the economic condition of some "multiple pensioners" improves when their spouse retires or dies. It argues that this investigation revealed significant findings of individuals receiving very high pension amounts due to the death of a spouse or the enjoyment of a double pension.

Furthermore, it presents as an example the case of former Presidents of the Republic, who are granted a pension for holding office for four years, despite the fact that no work-related vulnerability exists, since they have access to political power, information, education, networks, and job opportunities. It therefore argues that the pension for former Presidents constitutes a perquisite granted to them via the national budget.

It asserts that legislators, over time, have created pension regimes with conditions different from those of the disability, old age, and death regime of the Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), thus generating a series of regimes that grant privileges only to certain social and political classes. Hence, there is a violation of Article 73 of the Political Constitution, which states that "... The administration and governance of social insurance shall be entrusted to an autonomous institution, called Caja Costarricense del Seguro Social." It further indicates a violation of Article 33 of the Political Constitution, since the conditions under which pensions have been granted outside the disability, old age, and death regime (tripartite contribution) differ from other regimes in terms of years of contribution, the number of years used to calculate the pension amount, the type of income used to calculate the pension (base salary, overtime, surcharges for extraordinary duties, or others), retirement age, cap, etc.

It emphasizes that the attitude of public policy makers who in the past promoted and approved the creation of pension regimes completely contrary to the Political Constitution is reprehensible, since they entrusted their administration to entities other than the CCSS.

It considers that the amounts granted under regimes other than the one administered by the CCSS, known as "pensiones de lujo," largely explain the fiscal deficit the country is currently experiencing. It argues that the inequality and the amounts granted in such pensions are absolutely contrary to the spirit of solidarity that characterizes Costa Ricans.

Thus, the bill is based – according to its explanatory memorandum – on eliminating "pensiones de lujo" through the following mechanisms:

"1- Respect for the Political Constitution and the principles of solidarity, equality, redistributive justice, human dignity, and efficiency, which are pillars within our social State governed by the rule of law. 2- All new public officials and appointees must contribute only to the basic regime of the CCSS, that is, the IVM. 3- Solidarity contributions will be applied to pensions exceeding the maximum amount of the IVM pensions. 4- Pensions granted by succession, from any of the special basic regimes, must be granted using the parameters that the CCSS has established for that purpose. 5- Pensioners of the special basic regimes will have their pensions increased annually according to the increase authorized by the CCSS for the IVM. 6- SUPEN is granted the authority to supervise the IVM fund." To issue our opinion regarding the bill on which we are granted a hearing, it is relevant to specify its specific content, as we will do next.

III.- REGARDING THE CONTENT OF THE LEGISLATIVE PROPOSAL Regarding the specific content of the legislative initiative, we must indicate that it proposes that all public officials hired during the validity of the law intended to be approved, regardless of the Branch of the Republic for which they work, contribute to the pension regime administered by the CCSS.

Likewise, the bill aims to require that individuals who are pensioned under special basic regimes, who receive one or more pensions, and who also earn a total amount of pensions exceeding the maximum limit set by the CCSS for the disability, old age, and death regime, contribute in a special, solidarity-based, and redistributive manner, according to the scale established in the bill.

In turn, the proposal establishes that under no circumstances may the special, solidarity-based, and redistributive contribution and all deductions applied to pensioners and retirees covered by the law represent more than fifty-five percent (55%) of the total gross amount of the pension (or pensions) to which the beneficiary is legally entitled. For cases in which this sum exceeds fifty-five percent (55%) of the total gross amount of the pension or pensions, the special contribution shall be readjusted such that the sum equals fifty-five percent (55%) of the total gross amount of the pensions.

Additionally, the text establishes that individuals who are pensioned under special regimes will have their pensions increased annually under the same conditions as the pensions of those belonging to the regime administered by the CCSS are increased.

Similarly, the bill intends to reform subsection h) of Article 2 and Article 59 of the Ley de Protección al Trabajador, No. 7983 of February 16, 2000, and its amendments, as well as Articles 46 and 48 of the Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, No. 7523 of July 7, 1995, and its amendments, with the basic objective of subjecting the Invalidez, Vejez y Muerte regime to the regulation of the Superintendencia de Pensiones.

IV.- OBSERVATIONS ON THE BILL To facilitate the analysis of the bill on which we are granted a hearing, we shall proceed to divide it into four fundamental topics: the one related to the closure of special basic pension regimes; the one relating to the establishment of a special contribution on amounts exceeding the cap established for the CCSS disability, old age, and death regime; the one concerning the implementation of a single revaluation system; and the one pertaining to the subjection of the CCSS to the regulation of the SUPEN. We will address each of them below.

A.- On the closure of the special basic pension regimes Article 1 of the bill under analysis proposes that all public officials hired during the validity of that law, regardless of the Branch of the Republic for which they work, contribute to the pension regime administered by the CCSS. This entails, in the long term, the closure of all basic pension regimes that substitute for the CCSS disability, old age, and death regime.

On this matter, we must indicate that a literal interpretation of Article 73 of the Political Constitution would lead to affirming the unconstitutionality of special pension regimes whose administration has not been attributed to the CCSS; however, the Constitutional Chamber, in several resolutions (among them, No. 846-92 of 1:30 p.m. on March 27, 1992), considered valid the coexistence of special pension regimes alongside the general disability, old age, and death regime. This, however, does not limit the power of the legislator to unify (as contemplated by Article 73 of the Constitution) in a single institution the administration of a basic regime covering all workers in the country.

It must be kept in mind that, although the legislative initiative implies the future closure of several special pension regimes, including that of the Judicial Branch, such a decision does not affect the organization or functioning of that Branch, so its approval would not require the mandatory consultation of the Judicial Branch, nor the qualified majority referred to in Article 167 of the Political Constitution. This is the thesis that the Constitutional Chamber has repeatedly upheld. Thus, in its judgment No. 3063-95 of 3:30 p.m. on June 13, 1995, when ruling on the possible unconstitutionality of the Ley Marco de Pensiones, it resolved the following:

"III. ON THE MANDATORY CONSULTATION OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. It is alleged that the Ley Marco de Pensiones was processed and approved by the Legislative Assembly without the mandatory consultation of the Supreme Court of Justice and the Caja Costarricense de Seguro Social, in accordance with the provisions of Articles 167 and 190 of the Political Constitution. The alleged procedural violation for not having consulted the former was already known to this Chamber in judgment number 0846-92, at one thirty p.m. on March twenty-seventh, nineteen ninety-two; in which the unnecessary nature of the consultation was noted because the referenced Law in no way affects judicial employees: <<In this regard, it is pointless to rule on the mandatory consultation of the Court, since the latter, upon [evacuating] the consultation on the draft Organic Law of the Judicial Branch, accepted the modification of the retirement age of its employees to sixty years, as indicated in the bill; and with a similar rule and without prejudice to similar reservations to guarantee rights acquired in good faith.>> Furthermore, said consultation is only mandatory when dealing with the <<organization and functioning>> of the Judicial Branch, functioning that refers to the jurisdictional function, with the objective of guaranteeing the independence of the Judicial Branch; this process does not refer to the granting of benefits for judicial employees, as is the matter under study, therefore the consultation is unnecessary." (The text in square brackets is not from the original. The underlining is ours).

On the other hand, one might think that even though the matter of pensions is not directly related to the jurisdictional function of the Judicial Branch, amending the rules governing this matter could cause a budgetary impact that indirectly justifies the obligation of the consultation referred to in Article 167 of the Political Constitution. On this aspect, however, there is also a specific pronouncement from the Constitutional Chamber to the effect that the absence of consultation in such circumstances does not infringe the Political Constitution. We refer to judgment No. 4258-2002 of 9:40 a.m. on May 10, 2002, in which it ordered the following:

"The Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD) challenges Article 4 of Law number 7605, of May two, nineteen ninety-six, as unconstitutional, based on the following considerations: a.- (...) secondly, for not having granted a hearing to the Judicial Branch, in accordance with the provisions of Constitutional Articles 153, 154, 167, and 177, since they consider that the reforms contained in Law number 7605 affect the organization, functioning, and autonomy of the Judicial Branch, by implying a violation of budgetary autonomy, since with the reform the contribution that the Judicial Branch must remit to the retirement and pension fund of that body is substantially varied, thus altering the labor relations prevailing to date, without having been submitted for their consideration, affecting the free performance of the administrators of justice and their collaborators, which is constitutionally guaranteed; (...) the Chamber considers that the pension regime for judicial employees challenged here does not modify the legal regime by which the Supreme Court of Justice administers justice, nor does it reorder the number or the competencies of the existing courts. Nor can an indirect effect be alleged against the rule, which would be caused by a change in the general budget of the Judicial Branch, which in turn could affect the jurisdictional function. A second-degree effect such as this is not a criterion of sufficient constitutional importance to invalidate an act of the Legislative Branch." The aforementioned jurisprudential thesis has been the same one that this Attorney General's Office, in its role as objective advisory body to the Constitutional Chamber, suggested following in the reports rendered in unconstitutionality actions No. 2340-92 and 96-3631-7-CO, where judgments No. 3063-95 and 4258-2002 mentioned above were issued, respectively. We also stated this in our legal opinions 056-2016 of April 26, 2016, 069-2016 of May 12, 2016, 075-2017 of June 21, 2017, and 104-2017 of August 16, 2017.

It is important to note, moreover, that the Constitutional Chamber, when evacuating the constitutional consultation raised regarding bill No. 19.922, which culminated in the approval of Law No. 9544 of April 24, 2018, reiterated that the regulation of the Judicial Branch's pension regime does not form part of the organization and functioning of that Branch:

"... the creation of the Judicial Branch's pension regime was key to the stability of the administrative and judicial career of its employees and officials and became a fundamental complement to the judicial career, as a guarantee of the independence of the judiciary. It allowed, along with the latter, to provide stability to judges and other active and inactive employees and officials, which made the judicial career attractive to many jurists and thereby favored the stability and specialization of many officials in different branches of the judicial apparatus, but clearly, it was not created as an intrinsic element of judicial independence (the core aspect of the constitutional protection of Article 167 when it speaks of 'structure and functioning'), which is constitutionally sustained by other factors, such as the existence of a career that guarantees objectivity in the selection of judges, based on criteria of suitability and stability, the economic and political independence of the body, among others; but the legislator could well have opted for a single regime for all public employees or workers in general, without it being possible to assert that this reduces the independence of the body." (Constitutional Chamber, judgment No. 5758-2018 of 3:40 p.m. on April 12, 2018).

In accordance with the foregoing, this Attorney General's Office finds no constitutional objection to the proposal to unify, in the future, the regimes that grant basic pension or retirement benefits.

In any case, we suggest regulating, through transitional rules, the situation of individuals who have contributed to the existing special regimes, specifically, regarding the possibility that some of them might have of accessing the benefits of those special regimes.

It is also important to expressly repeal the rules that allow entry into the special pension regimes intended to be eliminated, in order to avoid interpretations contrary to the spirit of the initiative.

Furthermore, if the intention of the bill is that all persons entering State employment be covered by the CCSS disability, old age, and death regime, reference should not be made (as Article 1 of the law does) to the Branches of the Republic, because there are persons who work for the State and who do not belong to those Branches, as is the case of those who work for autonomous institutions and for decentralized entities in general.

In addition, there are private workers who are covered by special pension regimes, as occurs with workers at private educational centers, who belong to the Magisterio Nacional regime. Ideally, it should be expressly stated that these persons would also be covered by the CCSS disability, old age, and death regime.

Likewise, Article 1 of the proposal indicates that persons hired during the validity of that law will contribute "to the pension regime administered by the Caja Costarricense de Seguro Social." On this point, we consider it necessary to specify that these persons will contribute to the CCSS disability, old age, and death regime, since the CCSS administers other pension regimes.

b.- Special, solidarity-based, and redistributive contribution on pensions exceeding the cap established by the CCSS Article 2 of the bill on which we are granted a hearing creates a special, solidarity-based, and redistributive contribution to be borne by individuals receiving one or more pensions whose total amount exceeds the limit set by the CCSS for the disability, old age, and death regime.

In this regard, we must indicate that although there is a fundamental right to a pension widely consolidated in the jurisprudence of the Constitutional Chamber, that Chamber has also specified that there is no right to have the benefit derived from that right be for a specific amount, since "... the pension or retirement can be varied according to circumstances, whether to recalibrate the benefit by increasing or decreasing it, when the contribution of the beneficiaries is not sufficient to cover their share in the cost of the regime...". (Judgments 1925-91 of 12:00 noon on September 27, 1991, 2379-96 of 11:06 a.m. on May 17, 1996, and 3250-96 of 3:27 p.m. on July 2, 1996).

In the specific case of special contributions, the Constitutional Chamber, in its judgment No. 3250-96 of 3:27 p.m. on July 2, 1996, indicated that such contributions are not unconstitutional because they find their basis in the social nature of the right to retirement, a nature that is part of the principles forming the Social State of Law, as set forth in Article 50 of the Political Constitution. In the aforementioned resolution, the Constitutional Chamber ratified the validity of a contribution imposed on pensioners of the Magisterio Nacional regime. On that occasion, it stated the following:

"... the contribution established to be borne by pensioners of the Magisterio Nacional Pension Regime in Article 12, and the exclusion of said contribution as an acquired right in Transitory Provision I, both of Law number 7268, do not violate Article 34 of the Political Constitution, as they form part of the set of limitations that have validly been part of the fundamental right to retirement held by the claimant since his entry and from which he cannot exempt himself because he acquired them along with it. (...) The manner in which Article 12 of Law 7268 regulates the contribution to be borne by pensioners of the Magisterio Nacional Regime does not contravene Article 45 of the Political Constitution, first, because it respects the principle of progressivity (the only fault that was noted when evacuating the Legislative Consultation in its opportunity and which the Parliament undertook to correct) thereby leaving practically intact an amount sufficient, in the Chamber's judgment, to guarantee the effective enjoyment of the right to retirement, and second, because the amounts charged for the various excesses that may occur in specific cases have a clear protective and standardizing purpose for the benefit of the group of people for whom the regime was established; that is, they are aimed at the social well-being of all or the vast majority of the members for whom the regime was conceived. This may entail that in some retirement systems there are redistributive rules for those cases that may be called, if you will, extraneous to the raison d'être of the regime and that must therefore undergo a standardization process to assimilate the benefits received (to the extent necessary and possible) to those received by the majority of the regime's beneficiaries, consequently having to make, if they wish to continue enjoying the system's benefits, a greater contribution for receiving a greater consideration in relation to the people who were taken into account when designing the system - in this case, the teachers -, who receive a substantially lower salary and, consequently, so is their retirement or pension. It is fair then - due to the solidarity-based nature of the regime - to set a maximum amount that is sufficiently high to include the higher salaries of the fund's own beneficiaries and to subject those above it to a greater participatory requirement, since they always come from obligations not contemplated among those taken into account when establishing the system's bases." Nothing therefore opposes, within the constitutional framework, the legislator introducing reforms to the Social Security system and regulating or modifying, for the future, the normative elements that legal operators must take into account to recognize the amount of the pension in the basic systems that substitute for the IVM regime. In that sense, the legislator has a margin of discretion that allows it to validly introduce the reforms that, according to economic needs and social conveniences, as well as the evolution of the times, it deems necessary for the effectiveness and guarantee of the right to a pension.

Furthermore, we believe that, ultimately, the guarantees that the Constitution provides in favor of pensioners cannot be interpreted as curtailing the legislator's exercise of the function that the Constitution itself has entrusted to it.

In any case, for the processing of the bill at hand, we suggest taking into account that laws aimed at establishing contributions similar to the one proposed have recently been enacted. This is the case of the "Ley para Rediseñar y Redistribuir los Recursos de la Contribución Especial Solidaria," No. 9796 of December 5 last, through which special contributions were established for all existing special pension regimes; and that of the "Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones" of July 29, 2016. Additionally, there are other specific rules establishing such contributions, such as Article 71 of the Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, No. 2248 of September 5, 1958, and Article 11 of the Ley Marco de Pensiones, No. 7302 of July 8, 1992.

In the event that there is still interest in establishing a general solidarity-based special contribution, we suggest expressly stating that the contribution established in this law prevails over the previous ones.

Similarly, to avoid confusion, we suggest specifying which maximum limit set by the CCSS will be used as the basis for calculating the contribution. This is because the disability, old age, and death regime has two limits (or caps): one without deferral and another with deferral.

C.- On the implementation of a single system for the revaluation of the amount of pensions in course of payment Article 3 of the bill under study provides that all persons who are pensioned under special regimes will have their pensions increased under the same conditions as those of the pension regime administered by the CCSS are increased.

Regarding this aspect, we must indicate that this Attorney General's Office, for many years, has maintained the thesis that there is no acquired right to a specific revaluation system, and therefore the legislator is able to modify the rules relating to the adjustment system, provided this does not entail the return of amounts already paid.

Along these lines, we have indicated that the administration of any social security regime requires flexibility to adequately guide its limited resources and that this flexibility is affected when the legislator is inhibited from modifying both the initial conditions and the benefits in course of payment. We have also maintained that it is not possible to admit that the rules that established the conditions of a certain regime be frozen in stone, as this could even lead to the collapse of a country's Social Security system, which would harm not only those who have already achieved pensioner status, but also those who have justified expectations of obtaining future economic benefits from Social Security (when any of the protected contingencies arise). (Opinion C-147-2003 of May 26, 2003, reiterated in C-181-2006 of May 15, 2006, in OJ-021-2007 of March 9, 2007, and in OJ-082-2015 of August 3, 2015).

Despite the foregoing, we must warn that the Constitutional Chamber has maintained a position different from that of this Attorney General's Office. According to that Chamber, together with the right to a pension, the right to the adjustment mechanism that was in effect on the date the pension was granted is acquired, such that this adjustment mechanism is intangible for a subsequent law. It so stated in judgment No. 5817-93 of 5:03 p.m. on November 10, 1993:

… simultaneously with the right to a pension, one acquires, at that very moment, the benefits that the specific regime establishes: for example, the benefit of an annual increase in the pension amount. This benefit is not a mere expectation of a right for those who retire when the benefit is provided for, but rather forms part of the right they have acquired, and as an acquired right, it is intangible in the face of subsequent law, which, consequently, cannot validly abolish it, although it may improve it. The same rule applies to the legally established amount for the annual percentage increase: whoever acquires the right to a pension acquires with it the right to an annual increase in the pension, if so prescribed, and to an increase by a certain percentage, if the law so authorizes; a percentage which, therefore, subsequent law cannot alter to the detriment of the acquired right. (…) the annual percentage increase authorized by law for former deputies (exdiputados) bears no relation to the rules granting annual increases for beneficiaries of other regimes. In the case of the former, the benefit is greater and constitutes a privilege that other retirees do not have. This circumstance may be repugnant to those charged with applying the rule, as appears to be the case of the respondent authorities (see, in this regard, what they state in their report, especially at folio 33). But even if it were an exorbitant and starkly contrasting benefit —a matter that the Chamber cannot address in this appeal— the solution would be the same, as required by the cited principle of non-retroactivity (irretroactividad)." (In a similar vein, see rulings 6464-94 of 9:18 a.m. on November 4, 1994; 1500-96 of 9:03 a.m. on March 29, 1996; and 4289-97 of 4:18 p.m. on July 23, 1997.)

In any event, this advisory body (órgano asesor) ratifies its opinion to the effect that the legislature is indeed authorized to modify the revaluation methodology for pensions currently being paid, provided that such modification does not imply the obligation to reimburse sums already received based on previously applicable rules.

The draft bill under analysis provides that persons who are retired under special regimes “…shall have their pension increased annually under the same conditions in which the pensions of those belonging to the pension regime administered by the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) are increased”; however, it must be borne in mind that the CCSS administers several pension regimes, and it is therefore recommended to specify that the parameter to be used is that of the disability, old age, and death regime (régimen de invalidez, vejez y muerte) of the CCSS.

d.- On the possibility of subjecting the CCSS to SUPEN regulation Article 4 of the draft bill under analysis proposes amending the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador) (No. 7983 of February 16, 2000) to include the CCSS among the entities regulated by SUPEN. For its part, Article 5 (which was assigned, in error, the number 4 again) proposes amending the Law of the Private Supplementary Pension Regime (Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias) (No. 7523 of July 7, 1995) so that the sanctions established in Articles 46 and 48 of that law extend to the CCSS.

Regarding the foregoing, it is worth noting that Article 73 of the Political Constitution entrusts the CCSS with matters relating to the administration and governance of social insurance (seguros sociales), so a legal norm that attributes the regulation of aspects falling within the sphere of competence of the latter to an organ or entity other than the CCSS would be of dubious constitutionality. On that specific point, this Attorney General’s Office (Procuraduría) has indicated the following:

“…Article 73 of the Political Constitution provides, for the purposes herein: (…) The administration and governance of social insurance shall be in charge of an autonomous institution, called the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social).” Such governance of social insurance, which includes the disability, old age, and death regime, signifies a degree of autonomy different from and superior to that established in Article 188 of the same Political Constitution (Constitutional Chamber, resolution No. 3403-94 of 3:42 p.m. on July 7, 1994, reiterated in No. 6256-94 of 9:00 a.m. on October 25 of the same year). By virtue of that autonomy, no external organ or entity may intervene in the sphere reserved by the constituent power in favor of the Fund. This means that only the Fund may regulate matters relating to the administration and governance of the Disability, Old Age, and Death Regime and, in general, matters relating to the social insurance under its purview. According to constitutional jurisprudence, that governance autonomy constitutes a limit on the legislature itself and, obviously, on any administrative authority, including the Superintendency of Pensions (SUPEN). By reason of that special governance autonomy of the Fund, it not only cannot be regulated but is exclusively and preclusively responsible for regulating the benefits proper to social insurance, including the conditions for entering the regime, the grantable benefits, and other aspects that may be necessary.” This Attorney General’s Office considers that, although the law may regulate ancillary aspects related to the administrative functioning of the CCSS, such possibility does not include regulating topics directly linked to the administration and governance of social insurance, much less empowering an administrative organ to carry out such regulation, as that would imply invading the competencies constitutionally reserved to the Fund.

V.- CONCLUSION Based on the foregoing, we suggest that the Legislative Assembly take into account the observations on matters of constitutionality and legislative technique set forth in this pronouncement, on the understanding that the approval or rejection of the draft bill on which we were granted a hearing is a matter of legislative policy.

Sincerely; Julio César Mesén Montoya Attorney General (Procurador)

Opinión Jurídica : 164 - J del 18/12/2019 18 de diciembre 2019 OJ-164-2019 Señor Leonardo Alberto Salmerón Castillo Jefe de Área a. i.

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos Asamblea Legislativa Estimado señor Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio ECO-144-2018, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos acordó consultar el criterio de ésta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de Justicia, Solidaridad y Solidez de las Jubilaciones en Costa Rica”, el cual se tramita bajo el expediente n.° 20927.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.

Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013 y la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).

Aclaramos, además, que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que su objetivo es lograr establecer un marco jurídico en materia de pensiones que sea acorde con los retos del país y que garantice a los costarricenses una vida digna al momento de su vejez. Sostiene que las pensiones fueron ideadas como un seguro social para una etapa de vulnerabilidad laboral, ya sea por vejez, incapacidad o muerte.

Señala que las pensiones se concibieron como un mecanismo del Estado para mantener fuera de la pobreza a las personas vulnerables. Sin embargo, con el pasar de los años, eso cambió y se comenzaron a implementar mecanismos mediante los cuales los trabajadores ahorrarían durante su vida productiva para tener recursos suficientes para una vejez digna.

Agrega que una investigación realizada por el Semanario Universidad evidenció que la condición económica de algunos “multipensionados” mejora cuando se pensiona o muere su cónyuge. Sostiene que dicha investigación reveló hallazgos relevantes de personas que reciben montos de pensiones muy altos a causa de la muerte del cónyuge o del disfrute de una doble pensión.

Además, expone como ejemplo el caso de los expresidentes de la República, a quienes se les concede una pensión por ejercer un cargo por cuatro años, pese a que no existe una vulnerabilidad laboral, pues poseen acceso al poder político, a la información, a la educación, a redes y a oportunidades de trabajo, por lo que sostiene que la pensión de los expresidentes constituye una regalía que se les otorga vía presupuesto nacional.

Afirma que los legisladores, a través del tiempo, han creado regímenes de pensiones con condiciones diferentes a las del régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), generando así una serie de regímenes que otorgan privilegios únicamente a determinadas clases sociales y políticas, de ahí que existe una vulneración al artículo 73 de la Constitución Política el cual señala que “… La administración y gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense del Seguro Social”.

Indica que existe además una violación al artículo 33 de la Constitución Política pues las condiciones en las cuales se han otorgado las pensiones fuera del régimen de invalidez, vejez y muerte (aporte tripartito) son distintas a los demás regímenes en cuanto a los años de cotización, el número de años que se utilizan para calcular el monto de la pensión, tipo de ingreso utilizado para calcular la pensión (salario base, horas extras, recargos por funciones extraordinarias u otros), edad para jubilarse, tope, etc.

Enfatiza que es reprochable la actitud de los creadores de política pública que en el pasado han impulsado y aprobado la creación de regímenes de pensiones totalmente contrarios a la Constitución Política, puesto que han otorgado su administración a entidades distintas a la CCSS.

Considera que los montos que se otorgan en los regímenes distintos al administrado por la CCSS, conocidos como “pensiones de lujo”, explican en buena medida el déficit fiscal que vive el país en la actualidad. Sostiene que la desigualdad y los montos otorgados en dichas pensiones son absolutamente contrarios al espíritu de solidaridad que caracteriza a los costarricenses.

Así, el proyecto se fundamenta –según su exposición de motivos– en la eliminación de las “pensiones de lujo” mediante los siguientes mecanismos:

“1- Respeto a la Constitución Política y los principios de solidaridad, igualdad, justicia redistributiva, dignidad humana y eficiencia, los cuales son pilares dentro de nuestro Estado social de derecho.

2- Todos los nuevos funcionarios y nombramientos deberán cotizar solamente al régimen básico de la CCSS, es decir al IVM.

3- Se aplicarán contribuciones solidarias a las pensiones mayores al monto máximo de las pensiones del IVM.

4- Las pensiones que sean otorgadas por sucesión, de cualquiera de los regímenes básicos especiales, deben otorgarse utilizando los parámetros que para ello ha establecido la CCSS.

5- A los pensionados de los regímenes básicos especiales se les aumentará la pensión anualmente según el aumento que autorice la CCSS para el IVM.

6- Se le otorga a la Supen la facultad de supervisar el fondo de IVM.” Para emitir nuestro criterio con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, interesa precisar su contenido específico, como lo haremos seguidamente.

III.- ACERCA DEL CONTENIDO DE LA PROPUESTA DE LEY En lo que concierne al contenido específico de la iniciativa legal, debemos indicar que con ella se propone que todos los funcionarios públicos que sean contratados durante la vigencia de la ley que se pretende aprobar, independientemente del Poder de la República para el que laboren, coticen para el régimen de pensiones administrado por la CCSS.

Asimismo, con el proyecto de ley se aspira a que las personas que se encuentren pensionadas bajo regímenes básicos especiales y que reciban una o más pensiones y que además devenguen un monto total de pensiones superior al límite máximo fijado por la CCSS para el régimen de invalidez, vejez y muerte, contribuyan de forma especial, solidaria y redistributiva, según la escala establecida en el proyecto.

A su vez, la propuesta establece que en ningún caso la contribución especial, solidaria y redistributiva y la totalidad de las deducciones que se apliquen a los pensionados y jubilados cubiertos por la ley, podrá representar más del cincuenta y cinco por ciento (55%) con respecto a la totalidad del monto bruto de la pensión (o las pensiones) que por derecho le correspondan al beneficiario. Para los casos en los cuales esa suma supere el cincuenta y cinco por ciento (55%) con respecto a la totalidad del monto bruto de la pensión o las pensiones, la contribución especial se reajustará de forma tal que la suma sea igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) con respecto a la totalidad del monto bruto de las pensiones.

Además, el texto establece que a las personas que se encuentren pensionadas por regímenes especiales, se les aumentará su pensión anualmente en las mismas condiciones en que sean aumentadas las pensiones de quienes pertenecen al régimen administrado por la CCSS.

Del mismo modo, el proyecto pretende reformar el inciso h) del artículo 2 y el artículo 59 de la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 de 16 de febrero de 2000 y sus reformas, así como los artículos 46 y 48 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, n.° 7523 de 7 de julio de 1995 y sus reformas, con el objetivo, básicamente, de someter al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte a la regulación de la Superintendencia de Pensiones IV.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY Para facilitar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, procederemos a dividirlo en cuatro temas fundamentales: el relacionado con el cierre de los regímenes básicos especiales de pensiones; el relativo al establecimiento de una contribución especial sobre los montos que superen el tope establecido para el régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS; el concerniente a la implementación de un sistema único de revalorización, y el que atañe a la sujeción de la CCSS a la regulación de la SUPEN. Seguidamente nos referiremos a cada uno de ellos.

A.- Sobre el cierre de los regímenes básicos especiales de pensiones El artículo 1° del proyecto de ley que se analiza propone que todos los funcionarios públicos que sean contratados durante la vigencia de esa ley, independientemente del Poder de la República para el que laboren, coticen para el régimen de pensiones administrado por la CCSS. Ello supone, a largo plazo, el cierre de todos los regímenes básicos de pensiones sustitutivos del de invalidez, vejez y muerte de la CCSS.

Sobre ese tema, debemos indicar que una interpretación literal del artículo 73 de la Constitución Política conduciría a afirmar la inconstitucionalidad de los regímenes especiales de pensiones cuya administración no haya sido atribuida a la CCSS; sin embargo, la Sala Constitucional, en varias resoluciones (entre ellas la n.° 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992) consideró válida la coexistencia de regímenes especiales de pensiones junto con el régimen general de invalidez vejez y muerte. Ello, sin embargo, no limita la potestad con que cuenta el legislador para unificar (como lo previó el artículo 73 constitucional) en una sola institución, la administración de un régimen básico que cubra a la totalidad de trabajadores del país.

Debe tenerse presente que, si bien la iniciativa legislativa implica el cierre a futuro de varios regímenes especiales de pensiones, entre ellos, el del Poder Judicial, tal decisión no afecta la organización ni el funcionamiento de ese Poder, por lo que no se necesitaría, para su aprobación, la consulta obligatoria al Poder Judicial, ni la mayoría calificada a la que hace referencia el artículo 167 de la Constitución Política. Esa tesis ha sido la que ha sostenido reiteradamente la Sala Constitucional. Así, en su sentencia n.° 3063-95 de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, al pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de la Ley Marco de Pensiones, resolvió lo siguiente:

“III. DE LA CONSULTA OBLIGADA A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Se acusa que la Ley Marco de Pensiones fue tramitada y aprobada por la Asamblea Legislativa sin que se hiciera la consulta obligada a la Corte Suprema de Justicia y a la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 190 de la Constitución Política. La alegada violación de procedimiento por no haberse consultado a la primera ya fue del conocimiento de esta Sala en sentencia número 0846-92, de las trece horas treinta minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y dos; en que se señaló el carácter innecesario de la consulta por cuanto la Ley de referencia no afecta en absoluto a los servidores judiciales: <<Al respecto, carece de interés pronunciarse sobre la obligada consulta a la Corte, toda vez que ésta, con motivo de la [consulta] evacuada sobre el proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, acogió la modificación de la edad de jubilación de sus servidores a los sesenta años, como lo indica el proyecto; y con norma similar y sin perjuicio de reservas similares para garantizar los derechos adquiridos de buena fe.>> Además dicha consulta resulta obligatoria únicamente entratándose de la <<organización y funcionamiento>> del Poder Judicial, funcionamiento que está referido a la función jurisdiccional, teniendo como objetivo garantizar la independencia del Poder Judicial; éste trámite no se refiere al otorgamiento de beneficios para los servidores judiciales, como es la materia en estudio, por lo que la consulta resulta innecesaria”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original. El subrayado es nuestro).

Por otra parte, podría pensarse que aun cuando la materia de pensiones no esté relacionada directamente con la función jurisdiccional del Poder Judicial, la modificación de las normas que rigen esa materia podría causar un impacto presupuestario que justifique, indirectamente, la obligatoriedad de la consulta a la que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política. Sobre ese aspecto, sin embargo, también existe un pronunciamiento específico de la Sala Constitucional en el sentido de que la ausencia de consulta en tales circunstancias no infringe la Constitución Política. Nos referimos a la sentencia n.° 4258-2002 de las 9:40 horas del 10 de mayo de 2002, en la cual dispuso lo siguiente:

“La Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD) cuestiona por inconstitucional el artículo 4 de la Ley número 7605, de dos de mayo de mil novecientos noventa y seis, con fundamento en las siguientes consideraciones: a.- (…) en segundo lugar, por no habérsele conferido audiencia al Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 154, 167 y 177 constitucionales, toda vez que consideran que las reformas contenidas en la Ley número 7605 inciden en la organización, funcionamiento y autonomía del Poder Judicial, por implicar una violación a la autonomía presupuestaria, ya que con la reforma se varía sustancialmente el aporte que el Poder Judicial debe hacer llegar al fondo de jubilaciones y pensiones de ese órgano, variando así, las relaciones laborales imperantes hasta la fecha, sin que hubiesen sido sometidas a su consideración, afectando el libre desenvolvimiento de los administradores de justicia y sus colaboradores, que está constitucionalmente garantizada; (…) la Sala considera que el régimen de pensiones de los servidores judiciales aquí impugnado, no modifica el régimen jurídico por el que la Corte Suprema de Justicia imparte justicia, ni reordena el número o las competencias de los tribunales existentes. No puede tampoco alegarse contra la norma un efecto apenas indirecto, que sería causado por un cambio en el presupuesto general del Poder Judicial, que a su vez podría incidir sobre la función jurisdiccional. El efecto de segundo grado como sería éste, no es un criterio de importancia constitucional suficiente como para invalidar un acto del Poder Legislativo”.

La tesis jurisprudencial expuesta ha sido la misma que esta Procuraduría, en funciones de órgano asesor objetivo de la Sala Constitucional, sugirió seguir en los informes rendidos en las acciones de inconstitucionalidad n.° 2340-92 y 96-3631-7-CO, donde se dictaron, respectivamente, las sentencias n.° 3063-95 y 4258-2002 mencionadas. También lo indicamos así en nuestras opiniones jurídicas 056-2016 del 26 de abril del 2016, 069-2016 del 12 de mayo del 2016, 075-2017 del 21 de junio del 2017 y 104-2017 del 16 de agosto del 2017.

Es importante señalar, además, que la Sala Constitucional, al evacuar la consulta de constitucionalidad planteada con respecto al proyecto de ley n.° 19.922, que culminó con la aprobación de la ley n.° 9544 de 24 de abril del 2018, reiteró que la regulación del régimen de pensiones del Poder Judicial no forma parte de la organización y funcionamiento de ese Poder:

“… la creación del régimen de pensiones del Poder Judicial, fue clave para la estabilidad de la carrera administrativa y judicial de sus servidores y funcionarios, y vino a ser un complemento fundamental de la carrera judicial, como garantía de la independencia de la judicatura. Permitió junto con ésta, darle estabilidad a los jueces y demás servidores y funcionarios estando activos e inactivos, lo cual hizo atractiva la carrera judicial para muchos juristas y favoreció con ello la estabilidad y especialización de muchos funcionarios en distintas ramas del aparato judicial, pero claramente, no fue creado como un elemento intrínseco de la independencia judicial (aspecto medular de la protección constitucional del 167 cuando habla de “estructura y funcionamiento), la cual se sustenta constitucionalmente en otros factores, como la existencia de una carrera que garantiza la objetividad en la selección de los jueces, basada en criterios de idoneidad y estabilidad, la independencia económica y política del órgano, entre otros; pero bien pudo el legislador optar por un régimen único para todos los empleados públicos o trabajadores en general, sin que pudiera afirmarse que eso le resta independencia al órgano”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 5758-2018 de las 15:40 horas del 12 de abril del 2018).

De conformidad con lo anterior, esta Procuraduría no encuentra ningún reparo de orden constitucional en la propuesta de unificar, a futuro, los regímenes que otorguen prestaciones básicas por pensión o jubilación.

En todo caso, sugerimos regular, mediante normas transitorias, la situación de las personas que han cotizado para los regímenes especiales existentes, específicamente, sobre la posibilidad que podrían tener algunos de ellos de acceder a las prestaciones de esos regímenes especiales.

También es importante derogar expresamente las normas que permiten el ingreso a los regímenes especiales de pensiones que se pretende eliminar, con la finalidad de evitar interpretaciones contrarias al espíritu de la iniciativa.

Por otra parte, si la intención del proyecto es que todas las personas que ingresen a trabajar al Estado queden cubiertas por el régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS, no debería hacerse referencia (como la hace el artículo 1° de la ley) a los Poderes de la República, porque existen personas que trabajan para el Estado y que no pertenecen a esos Poderes, como es el caso de quienes laboran para instituciones autónomas y para entes descentralizados en general.

Además, hay trabajadores privados que están cubiertos por regímenes especiales de pensiones, como ocurre con los trabajadores de centros de enseñanza privada, los cuales pertenecen al régimen del Magisterio Nacional. Lo ideal sería indicar, expresamente, que esas personas quedarían cubiertas también por el régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS.

Asimismo, el artículo 1° de la propuesta indica que las personas que sean contratadas durante la vigencia de esa ley cotizarán “para el régimen de pensiones administrado por la Caja Costarricense de seguro social”. Sobre ello, consideramos necesario precisar que esas personas cotizarán para el régimen de invalidez vejez y muerte de la CCSS, pues la CCSS administra otros regímenes de pensiones.

b.- Contribución especial, solidaria y redistributiva sobre las pensiones que superen el tope establecido por la CCSS El artículo 2 del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia crea una contribución especial, solidaria y redistributiva a cargo de las personas que perciban una o varias pensiones cuyo monto total supere el fijado por la CCSS para el régimen de invalidez, vejez y muerte.

Al respecto, debemos indicar que si bien existe un derecho fundamental a la pensión ampliamente consolidado en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, también esa Sala ha precisado que no existe un derecho a que la prestación derivada de ese derecho lo sea por un monto específico, pues “… la pensión o jubilación puede variarse según las circunstancias, ya sea para recalificar el beneficio aumentándolo o disminuyéndolo, cuando el aporte de los beneficios no sea suficiente para cubrir su cuota en el costo del régimen..." . (Sentencias 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991, 2379-96 de las 11:06 horas del 17 de mayo de 1996 y 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996).

En el caso específico de las contribuciones especiales, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 3250-96 de las 15:27 horas del 2 de julio de 1996, indicó que tales contribuciones no son inconstitucionales por encontrar fundamento en la naturaleza social del derecho a la jubilación, naturaleza que se inscribe dentro de los principios que conforman el Estado Social de Derecho, recogidos por el artículo 50 de la Constitución Política. En la resolución mencionada, la Sala Constitucional ratificó la validez de una contribución impuesta a los pensionados del régimen del Magisterio Nacional. En esa oportunidad indicó lo siguiente:

“… la contribución que se fija a cargo de los pensionados del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional en el artículo 12, y la exclusión que de dicha contribución se hace como derecho adquirido en el transitorio I ambos de la Ley número 7268, no lesionan el artículo 34 de la Constitución Política, por formar parte del elenco de limitaciones que válidamente han formado parte el derecho fundamental a la jubilación que ostenta el accionante desde su ingreso y de las cuales no puede sustraerse porque las adquirió junto con él. (…) La forma en que el artículo 12 de la Ley 7268 regula la contribución a cargo de los pensionados del Régimen del Magisterio Nacional, no contraviene el artículo 45 de la Constitución Política, primero, porque respeta el principio de progresividad (única falta que se hizo notar al evacuar en su oportunidad la Consulta Legislativa y que el Parlamento se encargó de enmendar) con lo que deja prácticamente intacto un monto suficiente a juicio de la Sala para garantizar el efectivo disfrute del derecho a la jubilación, y segundo, porque los montos que se cobran por los distintos excesos que ocurran en casos concretos tienen un claro fin protectivo y uniformador en beneficio del grupo de personas para quienes fue establecido el régimen; es decir, están dirigidas al bienestar social de todos o bien de la gran mayoría de los miembros para los cuales se concibió el régimen. Ello puede conllevar que en algunos sistemas jubilatorios existan normas redistributivas para aquellos casos que pueden llamarse si se quiere, extraños a la razón de ser del régimen y que deben por lo tanto, sufrir un proceso de uniformación para asimilar los beneficios percibidos (en la medida de lo necesario y posible) a los que reciben la mayoría de los beneficiados del régimen, teniendo que hacer, en consecuencia, ₋si es su deseo seguir disfrutando de los beneficios del sistema₋ un mayor aporte por recibir una mayor contraprestación en relación con las personas que fueron tomadas en consideración al diseñarse el sistema ₋en este caso, los maestros₋, quienes perciben un salario sustancialmente menor y ,en consecuencia, lo es también su jubilación o pensión. Justo es pues ₋por el carácter solidario del régimen₋ fijar un monto máximo suficientemente alto que permita incluir los salarios superiores de los beneficiarios propios del fondo y someter a mayor exigencia participativa a los que estén por encima de él, por provenir siempre de obligaciones no contempladas dentro de las tomadas en consideración al fijar las bases del sistema.” Nada se opone entonces, dentro del marco constitucional, a que el legislador introduzca reformas al sistema de la Seguridad Social y regule o modifique, hacia el futuro, los elementos normativos que deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto de la pensión en los sistemas básicos sustitutivos del de invalidez, vejez y muerte. En ese sentido, el legislador tiene un margen de discrecionalidad que le permite introducir válidamente las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue necesarias para la efectividad y garantía del derecho a la pensión.

Además, estimamos que, en definitiva, las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no pueden interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función que la propia Constitución le ha confiado.

En todo caso, para el trámite del proyecto de ley que nos ocupa, sugerimos tomar en cuenta que recientemente se han emitido leyes orientadas a establecer contribuciones similares a la que se propone. Ese es el caso de la “Ley para Rediseñar y Redistribuir los Recursos de la Contribución Especial Solidaria”, n.° 9796 de 5 de diciembre último, mediante la cual se establecieron contribuciones especiales a todos los regímenes especiales de pensiones vigentes; y el de la “Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones” de 29 de julio del 2016. Además, existen otras normas específicas que establecen ese tipo de contribuciones, como el artículo 71 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958, y el artículo 11 de la Ley Marco de Pensiones, n.° 7302 de 8 de julio de 1992.

En caso de que aún exista interés en fijar una contribución especial solidaria general, sugerimos indicar expresamente que la contribución establecida en ésta ley priva sobre las anteriores.

Del mismo modo, para evitar confusiones, sugerimos precisar cuál es el límite máximo fijado por la CCSS que se utilizará como base para el cálculo de la contribución. Ello porque en el régimen de invalidez, vejez y muerte existen dos límites (o topes) uno sin postergación y otro con postergación.

C.- Sobre la implementación de un sistema único de revalorización del monto de las pensiones en curso de pago El artículo 3 del proyecto de ley en estudio dispone que todas las personas que se encuentren pensionadas por regímenes especiales se les aumentará su pensión en las mismas condiciones en que sean aumentadas las del régimen de pensiones administrado por la CCSS.

En lo que se refiere a este aspecto, debemos indicar que esta Procuraduría, desde hace muchos años, ha sostenido la tesis de que no existe un derecho adquirido a un sistema específico de revalorización, por lo que el legislador está en posibilidad de modificar las normas relativas al sistema de reajuste, siempre que ello no implique la devolución de sumas ya canceladas.

En esa línea, hemos indicado que la administración de cualquier régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de que dispone y que esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador para modificar tanto las condiciones iniciales, como las prestaciones en curso de pago. También hemos sostenido que no es posible admitir que se petrifiquen las normas que establecieron las condiciones de un determinado régimen, pues ello podría llevar incluso al colapso del sistema de Seguridad Social de un país, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el futuro (cuando surja alguna de las contingencias protegidas) prestaciones económicas de la Seguridad Social. (Dictamen C-147-2003 del 26 de mayo de 2003, reiterado en el C-181-2006 del 15 de mayo de 2006, en la OJ-021-2007 del 9 de marzo de 2007, y en la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).

A pesar de lo anterior, hemos de advertir que la Sala Constitucional ha mantenido una posición distinta a la de esta Procuraduría. Según esa Sala, conjuntamente con el derecho a la pensión se adquiere el derecho al mecanismo de reajuste que estuviese vigente a la fecha en que se otorgó la pensión, de manera tal que ese mecanismo de reajuste resulta intangible para una ley posterior. Así lo indicó en la sentencia n.° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993:

"… simultáneamente con el derecho a la pensión, se adquieren, en ese mismo momento, los beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año. Este beneficio no es una mera expectativa de derecho para quienes se jubilan cuando el beneficio está previsto, sino que es parte del derecho que ha adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior, que, en consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede mejorarlo. La misma regla se aplica al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento anual: quien adquiere el derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la pensión aumente anualmente, si así está prescrito, y a que aumente en un cierto porcentaje, si la ley lo autoriza; porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede variar en perjuicio del derecho adquirido. (…) el porcentaje de aumento anual autorizado por la ley para los exdiputados no guarda relación con las reglas que conceden aumentos anuales para los beneficiarios de otros regímenes. En el caso de aquellos, el beneficio es mayor y configura un privilegio de que otros jubilados no disponen. Esta circunstancia puede repugnar a quienes toca aplicar la norma, como parece ser el caso de las autoridades recurridas (véase, a este respecto, lo que ellas dicen en su informe, especialmente al folio 33). Pero aun cuando se tratase de un beneficio exorbitante y contrastante −tema que la Sala no puede abordar con motivo de este recurso− la solución sería la misma, por exigirlo así el citado principio de irretroactividad". (En sentido similar pueden consultarse las sentencias 6464-94 de las 9:18 horas del 4 de noviembre de 1994; 1500-96 de las 9:03 horas del 29 de marzo de 1996 y la 4289-97 de las 16:18 horas del 23 de julio de 1997).

En todo caso, este órgano asesor ratifica su criterio en el sentido de que el legislador sí está legitimado para modificar la metodología de revalorización de las pensiones en curso de pago, siempre que esa modificación no implique la obligación de reintegrar las sumas ya percibidas con base en las normas vigentes con anterioridad.

El proyecto de ley que se analiza dispone que a las personas que se encuentren pensionadas por los regímenes especiales “… se les aumentará su pensión anualmente en las mismas condiciones en que son aumentadas las pensiones de quienes pertenecen al régimen de pensiones administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social”; sin embargo, es necesario tener presente que la CCSS administra varios regímenes de pensiones, por lo que se recomienda indicar que el parámetro a utilizar es el del régimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS.

d.- Sobre la posibilidad de sujetar a la CCSS a la regulación de la SUPEN El artículo 4 del proyecto de ley que se analiza propone reformar la Ley de Protección al Trabajador (n.° 7983 de 16 de febrero del 2000) para incluir a la CCSS dentro de las entidades reguladas por la SUPEN. Por su parte, el artículo 5 (al que se le asignó, por error, el número 4 nuevamente) propone reformar la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias (n.° 7523 de 7 de julio de 1995) para que las sanciones establecidas en los artículos 46 y 48 de esa ley alcancen a la CCSS.

De lo anterior interesa señalar que el artículo 73 de la Constitución Política encarga a la CCSS lo relativo a la administración y el gobierno de los seguros sociales, por lo que una norma de rango legal que atribuya a un órgano o ente distinto a la CCSS la regulación de aspectos que caigan dentro de la esfera competencial de ésta última sería de dudosa constitucionalidad. Sobre ese punto específico, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

“…el artículo 73 de la Constitución Política dispone en lo que aquí interesa: (…) La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”.- Ese gobierno de los seguros sociales, entre los cuales se encuentra el régimen de invalidez, vejez y muerte significa un grado de autonomía diferente y superior que el establecido en el artículo 188 de la misma Constitución Política (Sala Constitucional, resolución N. 3403-94 de 15:42 hrs. de 7 de julio de 1994, reiterada en la 6256-94 de 9:00 hrs. de 25 de octubre del mismo año). En virtud de esa autonomía, ningún órgano o ente externo puede intervenir en la esfera dejada por el constituyente a favor de la Caja. Lo que significa que solo ésta puede regular lo relativo a la administración y el gobierno del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y, en general, lo relativo a los seguros sociales que le corresponden. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esa autonomía de gobierno significa un límite para el propio legislador y, obviamente para toda autoridad administrativa, incluyendo la Superintendencia de Pensiones. En razón de esa autonomía de gobierno especial de la Caja, esta no solo no puede ser regulada sino que le corresponde regular con carácter exclusivo y excluyente las prestaciones propias de los seguros sociales, incluyendo las condiciones de ingreso del régimen, los beneficios otorgables y demás aspectos que fueren necesarios.” Considera ésta Procuraduría que, si bien la ley puede regular aspectos accesorios relacionados con el funcionamiento administrativo de la CCSS, tal posibilidad no incluye la de reglar temas directamente vinculados con la administración y el gobierno de los seguros sociales ni, mucho menos, facultar a un órgano administrativo para que realice esa regulación, pues ello implica invadir las competencias constitucionalmente reservadas a la Caja.

V.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, sugerimos a la Asamblea Legislativa tomar en cuenta las observaciones sobre temas de constitucionalidad y de técnica legislativa expuestos en este pronunciamiento, en el entendido de que la aprobación o no del proyecto sobre el cual se nos confirió audiencia es un asunto de política legislativa.

Cordialmente; Julio César Mesén Montoya