Conversion of Housing Developments into Condominiums and Municipal Road ObligationsTransformación de urbanizaciones en condominio y obligaciones viales municipales

Opinion : 291 of 07/17/2020 July 17, 2020 C-291-2020 Mrs.

Lineth Artavia González Secretary of the Council Municipality of San Pablo Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter no. MSPH-CM-SC-EXT-020-2019 of November 26, 2019, by which you sent us Council agreement no. CM-769-19, which decided to request our opinion on several questions related to the transformation of urbanizations into a condominium, modification and annulment of land-use permits, and road continuities.

By means of official letter no. MSPH-CM-SC-EXT-005-2020 of June 15, 2020, we were sent municipal agreement MSPH-CM-ACUERD317-2020, in which we are asked to rule on the consultation posed within a period of no more than ten business days.

In view of this, we must inform you that the Attorney General's Office receives a large number of consultations, on multiple legal issues, posed by the different institutions that make up the Public Administration. For this reason, regrettably, the response time for each consultation depends on the number of requests being processed and, although we make a considerable effort, it is sometimes materially impossible to attend to them in shorter periods.

Furthermore, by official letter no. AAA-618-2020 of June 23, 2020, the Attorney General's Office granted a period of eight days to the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) to address the questions formulated, as they relate to matters within its own competence. In response to the above, official letter no. PE-386-07-2020 was received, forwarding that Institute’s opinion on the consultation. That opinion and the one sent by the consulting Municipality were analyzed and taken into account for the issuance of this legal opinion.

Regarding what was consulted.

For greater clarity in the presentation of our criterion, each question will be answered point by point, in the order in which they were posed.

"a) Is it possible to transform a development (urbanización) into the condominium property regime in the following scenarios: when the construction license has been granted and construction has not yet begun; and when the license is in effect and the works have not yet been accepted by the Municipal Council?" On several occasions, we have indicated that a development (urbanización) process is a process of urban development by which a private real estate property is divided into individual and independent plots (fincas), and into spaces destined for public uses and services, which will have a public domain (demanial) nature. As it is necessary to build public and private infrastructure that makes the property a habitable place with adequate urban conditions and services, the development (urbanización) process consists of several stages: the preparation and planning phase, the project approval (habilitación) phase, the execution and construction phase, and, finally, the use and enjoyment phase. (In this regard, see Opinions of this Attorney General's Office Nos. C-279-2007 of August 21, 2007, C-412-2008 of November 14, 2008, C-267-2010 of December 16, 2010, and C-221-2014 of July 18, 2014).

In the preparation and planning stage, the developer presents the preliminary plans for the subdivision (fraccionamiento) or development (urbanización) project in order to determine its feasibility. According to Article VI.2.1 of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Regulation No. 3391 of December 13, 1982, hereinafter RCFU), the approval of these plans does not authorize the developer to execute works or proceed with the sale of lots; rather, with this procedure, the Municipality indicates the corrections and other urban planning requirements that the final construction plans for the development must contain.

In this same preparation and planning stage, the municipal approval (visado) of the final construction plans occurs, which implies a technical-legal endorsement (visto bueno) to begin the public and common works of the development (urbanización), which will enable the area as an urban zone. It is through this approval (visado) that the public administration declares the conformity of the development (urbanización) project conceived in the construction plans with the urban planning regulations and the technical recommendations of the INVU, those of the Municipality, and those of the other agencies and entities that, by law, intervene in the regulation of these urban developments. Therefore, through this approval, the Municipality grants the permit to develop (permiso para urbanizar) referred to in Article 15 of the Construction Law (no. 833 of November 4, 1949) and Article 10, subsection b) and Article 38 of the Urban Planning Law (no. 4240 of November 15, 1968, hereinafter LPU).

Once the necessary infrastructure is executed, the approval (habilitación) stage continues, in which the delivery and acceptance of public areas and works takes place. This acceptance is the formal act by which the Municipality, after verifying the conformity of the works with the approved construction plans, receives the public areas of the development (urbanización) which, at that moment, become part of the municipal public domain (demanio), as provided in Article 40 of the LPU. And, as we have already indicated, this acceptance must be formalized by an agreement of the Municipal Council (Opinion no. C-380-2003 of December 2, 2003), taking into account the inspection and verification of compliance with the technical requirements of the development (urbanización) that the specialized technical departments must carry out.

At this point, it must be specified that, without prejudice to that formal delivery, it has been considered that, "although with the acceptance of the works the Municipality verifies their conformity with the current legal system, an ideal scenario for controlling the development process, it is no less true that there could be developments (urbanizaciones) already built in which this acceptance and formal transfer (cesión) has not yet taken place, but there is public use voluntarily permitted by the developer that would make it possible to prove that the public domain allocation (afectación demanial) has occurred." And, consequently, in the case of already-built developments (urbanizaciones) where the formal acceptance and transfer of communal areas has not occurred, "and the active administration proves that there is public use voluntarily permitted by the developer, it must be considered that these communal areas possess the attributes of the public domain regime (régimen demanial)." (Opinion no. C-194-2017 of September 5, 2017).

Subsequently, as part of the approval (habilitación) stage, the segregation approval (visado) referred to in Article 33 of the LPU must be granted, which provides a technical-legal endorsement (visto bueno) of the areas of the resulting lots and their conformity with the norms of the regulatory plan, so that they can be registered individually in the Public Registry. Finally, after the lands are registered separately in the National Registry, the developer can freely dispose of them. From that point on, the stages of execution and construction of the private buildings intended to be erected on the segregated lots, and the stage of use and enjoyment, which involves the sale and enjoyment of the properties, continue. And in these stages, the Municipality's participation is limited to granting the requested construction permits (licencias de construcción).

Now, before the development (urbanización) process begins, it must be verified that the corresponding project conforms to the land use (uso del suelo) permitted by the regulatory plan or by the applicable planning instrument. That is to say, a conforming land-use certificate (certificado de uso de suelo conforme) must be obtained, as provided in Articles 28, 38, and 58 of the LPU.

For its part, pursuant to the provisions of Article 265 of the Civil Code and the Law Regulating Condominium Property (Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, no. 7933 of October 28, 1999, and its Regulations (Decreto Ejecutivo No. 32303-MIVAH-MEIC-TUR of March 2, 2005)), a condominium is a special regime or form of organizing private property over a set of assets, in which each owner exercises an exclusive property right over a defined or private unit, and a co-ownership right over the common areas.

Consequently, due to their private nature, it is not possible to demand from condominiums the obligations to transfer public areas destined for roads, parks, and communal facilities established by Article 40 of the LPU. (See Opinion no. C-114-2018 of May 24, 2018).

The transformation of a development (urbanización) into a condominium would imply the return of the public areas of the former to the private domain. Therefore, this modification would be impossible when the corresponding public areas have already been accepted by the Municipality or when, as stated, despite the absence of that act of transfer and delivery, the active administration proves that there is public use of such areas, voluntarily permitted by the developer.

The foregoing, by virtue of the fact that those areas, having entered the municipal public domain, can only be declassified (desafectadas) and excluded from that public domain regime (régimen demanial) through a law that so provides (rulings nos. C-053-2001 of February 26, 2001, C-059-2002 of February 25, 2002, OJ-003-2018 of January 11, 2018).

Now then, in cases where the entry of those areas into the municipal public domain (demanio) has not materialized, we have indicated that:

"But, in this regard, it must be kept in mind that the construction permit does not obligate the developer to build the projected development (urbanización); the developer can simply allow it to expire, as we have seen, since it is an administrative authorization. Consequently, the public areas cannot be understood as transferred and incorporated into the municipal public domain (demanio) from the moment the construction plans for a development (urbanización) are approved (visados), because if the permit expires and the development (urbanización) is not built, the transfer of such areas lacks purpose, and their public domain allocation (demanialización) may even be unconstitutional if there is no prior indemnification, as it must be taken into account that once incorporated into the municipal public domain, their declassification (desafectación) can only occur by law." (C-380-2003 of December 2, 2003).

If the entry of the communal areas into the public domain does not materialize, the property on which the development (urbanización) is projected or developed maintains its private status, for which reason its transformation to the condominium property regime would indeed be possible.

The foregoing, however, provided that the corresponding administrative authorizations are requested, the procedure established for this purpose is followed, and, as it is a new project of a different nature, its conformity with the permitted land use (uso del suelo) and compliance with the other technical and regulatory requirements established for this purpose are verified.

Hence, the developer would bear the risk that the new construction application for the condominium development cannot be authorized and the project cannot be executed.

"b) In application of Article 16 of the General Law of Public Administration, is it possible to request a road continuity (continuidad vial) when the municipality has a technical study indicating that such continuities form a fundamental part of a proposal for road improvements? Who must endorse the studies that justify said continuities?" To answer this question, it is necessary to take into account that, in accordance with the provisions of Article 1 of the General Law of Public Roads (no. 5060 of August 22, 1972), the public roads whose administration corresponds to the Municipalities are those that make up the cantonal road network, that is, those that have not been included by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) in the national road network, and they are classified as neighborhood roads (caminos vecinales), local streets (calles locales), and unclassified roads (caminos no clasificados).

The General Law of Public Roads provides that all lands occupied by existing highways and public roads or those built in the future are the property of the State, and that the Municipalities have ownership of the streets within their jurisdiction. Considering that the existence of future roads is contemplated, it is clear that Local Governments can declare or build new public roads.

The possibility for Municipalities to declare public roads has already been the subject of study by the Attorney General's Office. Opinion no. C-172-2012 of July 6, 2012, held that Municipalities are empowered to declare public roads in accordance with the provisions of the articles transcribed above and, additionally, based on the provisions of Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads and 53 and 56 of the Urban Planning Law. In this regard, it was provided:

"Following this line, Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads establish a procedure for the reopening of roads or streets delivered by law or de facto to the public service…

From the reading of the previous articles, it is clear that the municipality has the power to reopen a street in its jurisdiction that was closed, so we must conclude with even greater reason that it also has the possibility of declaring its original opening if by law or de facto it is destined for said public use.

On this matter, this advisory body, in Opinion No. C- 007-92 of January 15, 1992, clarified that: «the determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministry of Public Works and Transport or to the local Municipality, according to the delimitation of competencies established by Articles 1, 2, 32, and 33 of the General Law of Public Roads.» On the other hand, regarding municipal competence in the matter of opening public streets, articles 53 and 66 of the Urban Planning Law establish:

«Article 53.- In an urban renewal program, the remodeling power allows the municipality to open and close streets, as well as to rectify their layout. (…)

Article 66.- For expropriation purposes, real estate properties required for the application of regulatory plans and any provision of this law, especially those related to the opening or widening of public roads, shall be considered of public utility (…) (Thus amended by Article 1 of Law No. 4971 of April 28, 1972. Its second paragraph was repealed by Article 64, subsection h) of the Expropriation Law No. 7495 of May 3, 1995).» The previous articles respond to the recognition of the mutability and dynamism that accompany urban development, especially in urban areas, as there will always be road needs that were not foreseen in the regulatory plan. Therefore, without altering the zoning established therein, the municipality could well use the respective legal mechanisms to allocate to the public domain private lands necessary to widen or build new public roads." (Emphasis added).

In accordance with the foregoing, it should be taken into account that Articles 1, 16, 42, and 43 of the LPU provide that within the territorial planning competencies of the Municipalities is the possibility of including in the regulatory plans provisions relating to the planning and creation of circulation routes. (Opinion no. C-256-2011 of October 21, 2011).

And, in addition, the possibility must be added that new cantonal public roads are enabled by virtue of the development (urbanización) processes carried out in the canton, in accordance with Article 40 of the LPU.

Based on these provisions, we have reiterated that Municipalities can declare new cantonal public roads in the following scenarios: 1) when the land is public domain, 2) when the road is delivered by law or de facto to the public service and is not private domain, 3) when the road is private domain but there is a transfer, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when the public areas resulting from a development (urbanización) process are received. (Opinions nos. C-256-2011 of October 21, 2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-066-2017 of April 3, 2017).

And furthermore, the possibility for Municipalities to build or declare new public roads is contemplated in the Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network (no. 9329 of October 15, 2015), which, for the purpose of transferring to the Local Governments the full and exclusive attention of the cantonal road network regulated in the General Law of Public Roads, recognizes in its Articles 2 and 3 that the Municipalities are competent to plan and control the construction of public roads, to inventory the streets that make up the cantonal road network, to expand that inventory, and to invest the economic resources transferred by virtue of the Law of Tax Simplification and Efficiency (no. 8114 of July 4, 2001) in the acquisition and leasing of movable and immovable property necessary to fulfill the objectives of the law, all in accordance with the five-year road plans.

In order to satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity, at the time of declaring a public road, the Municipality must assess the technical conditions and measurement requirements, and determine the need for improvement, reconstruction, or widening works. All in accordance with what is required by the Regulation to the First Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network (Decreto Ejecutivo no. 40137 of December 12, 2016), the Manual of Technical Specifications for Conducting the Inventory and Evaluation of the Cantonal Road Network (Decreto Ejecutivo no. 38578 of June 25, 2014), and other existing regulations in this regard, as well as the technical guidelines that, according to Law 9329 and the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport (no. 4786 of July 5, 1971), the MOPT is responsible for issuing.

The Regulation to Law 9329 establishes that the Municipalities shall prepare Five-Year Road Conservation and Development Plans, in accordance with the policies and guidelines issued by the Municipal Council, the recommendations and proposals of the Road Board (Junta Vial), the Cantonal Development Regulatory Plans, as well as any other planning instrument in force in the canton. These road plans must contain, among other aspects, the programs for executing design, administration, construction, conservation, rehabilitation, reconstruction, signaling, demarcation, reinforcement, concession, and operation activities for the routes of the cantonal road network, and the budget and sources of financing.

That same Regulation, in its Article 5, provides that Municipalities must prepare and execute the Five-Year Road Conservation and Development Plans and prepare the preliminary studies, as well as the administrative resolution that, in accordance with the Construction Law, must be submitted to the Municipal Council for its knowledge, for the official declaration of public roads in the cantonal road network. And, it establishes that these functions must be executed by suitable professional or technical personnel with the organization and characteristics they define in accordance with the regulations governing them.

For its part, Article 5, subsection b) of the Law of Tax Simplification and Efficiency provides that, from the collection of the single fuel tax, twenty-two point twenty-five percent shall be allocated to the municipalities for the attention of the cantonal road network; that this amount shall be prioritized in accordance with what is established in the five-year road conservation and development plan; and that the destination of the resources shall be proposed to each Municipal Council by the cantonal road board (junta vial cantonal).

The Regulation to subsection b) of Article 5 of said Law (Decreto Ejecutivo no. 40138 of December 12, 2016) establishes, in Article 9, that the cantonal road boards are appointed by the Municipal Council of each canton and are advisory bodies for consultation in the planning and evaluation of road management in the canton and municipal road services.

According to Article 11, this road board is responsible for proposing to the Municipal Council the destination of the resources from Law No. 8114, through the preparation of proposals for the Five-Year Road Conservation and Development Plans; and the corresponding annual budget projects for the management of the cantonal road network, which shall contain the detail of the works to be intervened, with express indication of at least the name of the work, description, goal to be achieved, execution modality, total cost, budgeted amount, estimated term, and probable start date.

Therefore, based on all the above, and in consideration of Article 16 of the General Law of Public Administration (no. 6227 of May 2, 1977) cited in the consultation, it is clear that the administrative acts issued by the Municipalities in the exercise of their competencies for the maintenance, planning, construction, and expansion of the cantonal road network must be based on technical criteria and comply with the requirements set forth for this purpose.

In accordance with the cited regulations, the preparation and execution of the Five-Year Road Conservation and Development Plans, which must plan the construction of new works, and the preliminary studies for a declaration of a public road, must be the responsibility of suitable professional or technical personnel and the Cantonal Road Boards (Juntas Viales Cantonales).

And, furthermore, the Municipal Council is responsible for the declaration of public roads and the approval of the allocation of resources for road projects, in accordance with the provisions of Article 13, subsection p) of the Municipal Code (Law no. 7794 of April 30, 1998) and Article 5, subsection b) of Law 8114 (See the two cited opinions C-172-2012 and C-066-2017), and, consequently, for endorsing or approving the preliminary technical studies submitted for its consideration.

"c) Is it possible to transform a development (urbanización) into a condominium, and eliminate the obligation to transfer public area (streets, green areas, and communal facilities), in accordance with the provisions of Article 40 of the Urban Planning Law, when the construction permit for the development (urbanización) has already been granted and is in a state of execution, with the developer having begun earthworks (movimientos de tierra) and tasks typical of urban development (habilitación urbana)?" Based on what was indicated in the answer given to question a), it is possible to transform a development (urbanización) into a condominium, provided that the public areas established by Article 40 of the LPU have not entered the municipal public domain, the corresponding administrative authorizations are requested, the procedure established for this purpose is followed, and the conformity of the new project with the permitted land use (uso del suelo) and compliance with the other technical and regulatory requirements established for this purpose are verified.

In those terms, if the transformation is possible, as indicated in detail in Opinion no. C-114-2018 of May 24, 2018, the resulting condominium would not be subject to the obligations to transfer the public areas destined for roads, parks, and communal facilities established by Article 40 of the LPU.

"d) What legal relevance or applicability does the Regulation for the Review Procedure of Construction Permits (Decreto 36550-MP-101-MIVAH-S-MEIC) have in determining the possibility of transforming a development (urbanización) into a condominium and eliminating the transfer of public area indicated in Article 40 of the Urban Planning Law?" The Regulation for the Review Procedure of Construction Permits (Decreto Ejecutivo no. 36550 of April 28, 2011), as its name indicates, establishes the simplified electronic procedure for reviewing construction plans and sets forth the different documentary requirements that must be met according to the type of construction to be developed.

The procedure for developments (urbanizaciones) and condominiums of any type is regulated in Chapter II. And, for the purposes of this consultation, it is relevant to note that Article 7 establishes that for the design of plans for projects under the condominium property regime of any type (condominiums, built condominiums, condominium modifications, transformations to condominium) and developments (urbanizaciones) (developments, residential complexes, development modifications), the requirements established by the corresponding special laws must be met, as detailed in Section 4. "Developments, Condominiums and Residential Complexes" ("Urbanizaciones, Condominios y Conjuntos Residenciales") of the "Manual of Project Construction Subclassifications" ("Manual de Subclasificaciones de Proyectos de Construcción"), and that the digital platform will not allow the review process of any plan to begin if the corresponding documentary requirements have not been provided.

Article 8 provides that condominium projects must comply with the technical requirements established by the Regulation to the Law Regulating Condominium Property and that development (urbanización) projects must comply with the requirements established in the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones).

Likewise, these projects must comply with the technical requirements established in the Technical Regulations for Design and Construction of Developments, Condominiums, and Subdivisions of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the Construction Regulations, the Manual of General Technical Provisions to the Regulation on Human Safety and Fire Protection, and what is indicated in the "Procedures Guide for the Registration of Professional Responsibility" ("Guía de Trámites para el Registro de la Responsabilidad Profesional") of the CFIA.

Then, Article 9 establishes that the CFIA will verify the submission and consistency of the documentary requirements provided, in accordance with the "Manual of Project Construction Subclassifications" and the corresponding project, and that the substantive analysis of the documentary requirements will correspond to the competent institutions.

For its part, the Manual of Project Construction Subclassifications, in the section corresponding to condominium modifications, establishes that when a development (urbanización) project is modified into a condominium, in addition to complying with other requirements, it is necessary to prove, by means of a note from the corresponding Municipality, that the public works of the development (urbanización) have not been received.

Therefore, based on all the above, Decreto Ejecutivo no. 36550 has relevance, insofar as it indicates the requirements and procedures that developments (urbanizaciones) and condominium projects must meet, as well as the transformations and modifications of said projects, and, further, insofar as it establishes that the substantive analysis of the documentary requirements corresponds to the competent institutions.

"e) In the event that the answer to the previous consultation is negative, what actions should the municipality take to rectify the eventual illegal authorization of a transformation from a development (urbanización) to a condominium that has eliminated the transfer of public area?" According to what is indicated in Articles 169 and 172 of the General Law of Public Administration, the act by which the transformation of a development (urbanización) into a condominium is illegally authorized without complying with the requirements provided for this purpose, which implies defects of absolute nullity, could not be rectified.

The corresponding act, as it declares rights in favor of a private party, must be annulled through the procedure of declaration of detrimental effects (lesividad) provided for in Articles 183.3 of the General Law of Public Administration and Article 10, subsection 5), Article 34, and Article 39, subsection 1, point e) of the Contentious-Administrative Procedure Code (Law no. 8508 of April 28, 2006), or through the procedure set forth in Article 173 of the LGAP, when the nullity is absolute, evident, and manifest.

"f) Is it viable to grant a construction permit for a condominium in which the provisions and conditions established in the land-use certificate (certificado de uso de suelo) are not complied with? Is it currently possible to issue a new land use (uso de suelo) that 'tacitly repeals' a previous land use, without the express annulment of the first land use being recorded?" It is not possible to grant a construction permit for a condominium that does not comply with the provisions and conditions set forth in the land-use conformity certificate (certificado de uso de suelo), since, pursuant to Article 28 of the LPU, it is not possible to use or dedicate land, buildings, or structures to any use that is incompatible with the implemented zoning, and, according to Article 58, subsection 1) of that same Law, the Municipalities shall not permit construction works when these do not conform for reasons of use, location, setbacks (retiros), coverage, and other zoning conditions.

Therefore, it is clear that the conforming land-use conformity certificate is an indispensable requirement for the granting of a construction permit for a subdivision (urbanización), since the erection of infrastructure in areas and under conditions not permitted by the regulatory plan (plan regulador) or the corresponding planning instrument could not be authorized.

As we have stated on other occasions, a land-use conformity certificate is “a specific legal act through which the local Administration certifies the conformity or non-conformity of the land use with what is established in the respective zoning” (opinion no. C-327-2001 of November 28, 2001), that is, it certifies the conformity or non-conformity of a given use with what the corresponding zoning regulation (reglamento de zonificación) establishes. And, if it was issued in accordance with the provisions of that planning instrument, it could not be varied by a subsequent certificate, in which a different land use is certified, if the respective zoning regulation has not been varied.

This was specified in opinion no. C-005-2019 of January 9, 2019, by stating that:

“…the validity of the Certificado de Uso de Suelo is conditioned, in turn, upon the validity of the respective Reglamento de Zonificación and the corresponding Plan Regulador, since in the event that, through the proper legal procedures, the land use is changed; it is evident that the Certificados de Uso that have been issued under the validity of the regulations then modified would cease to have effect.

In this regard, it is important to transcribe what was indicated by the Constitutional Chamber in its vote no. 4336-1999 at 14:24 hours on June 4, 1999, cited by opinion C-341-2007 of September 26, 2007:

«The land-use conformity certificate that is validly issued is not subject to temporal validity, as long as the Master Plan (Plan Director) is not modified; that is, land with a residential vocation maintains it for the entire term that the general urban development plan is in force; land that may be commercial, likewise, since the zoning does not cease its effects annually. If it were so, it would be stating that every property owner in the Canton is obligated to obtain a land-use conformity certificate each year, to be notified of the use that is permitted during the following year and so on consecutively, with the Municipality able to vary that land use annually.»” Now then, in the event that a land-use conformity certificate was granted erroneously, that is, recording a land use different from what is established in the Reglamento de Zonificación, it must be annulled, either because the affected interested party exercises the corresponding administrative remedies or nullity actions, or because the Local Government annuls it through the lesivity procedure (procedimiento de lesividad) established in articles 183.3 of the Ley General de la Administración Pública and 10 subsection 5), 34 and 39 subsection 1 point e) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, or through the procedure set forth in Article 173 of the LGAP, when the nullity is absolute, evident and manifest. (See opinions nos. C-005-2019 of January 9, 2019 and C-022-2019 of January 25, 2019).

“g) In accordance with what the Procuraduría indicated in criteria C-05-2019 of last January 9, 2019 and C-022-2019 of last January 25, 2019, in relation to vote 9565-2017 of the Constitutional Chamber, what is the current procedure for annulling the land-use conformity certificates by the municipalities?” In vote no. 9565-2017 at 9:45 hours on June 23, 2017, the Constitutional Chamber changed its criterion regarding the nature of land-use conformity certificates, indicating that:

“VII. On land-use conformity certificates. Regarding this aspect, this Tribunal has defined that land-use conformity certificates are an administrative act born from the exercise of the regulatory power of the corporate entity, which directly affects the legal sphere of the administered party – both favorably and unfavorably – and which generates independent legal effects. This is because its content benefits the administered party and at the same time establishes limitations, that is, it grants the right to destine the property in accordance with the land use established in the regulations once the respective permits are obtained, and at the same time limits the exercise of the attributes of property rights, in application of urban planning regulations and the current environmental regime. Being favorable acts, they are covered by the principle of intangibility of one's own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), meaning their annulment or review implies the observance of the formal and substantial requirements established for this purpose in article 173 of the Ley General de la Administración Pública.” Based on this precedent, the Procuraduría, in opinions nos. C-005-2019 and C-022-2019, changed the previously held criterion, consisting of the idea that, since land-use certificates were merely declaratory acts, not constitutive of rights, they were not subject to the principle of intangibility of one's own acts, that is, the Administration could revoke them ex officio, without resorting to the lesivity or annulment procedures provided for in Article 173 of the LGAP.

In this sense, in opinion C-022-2019, it was provided:

“Upon the Constitutional Tribunal defining the land-use conformity certificate as a favorable declaratory act, it is protected by the principle of “Intangibilidad de los actos propios”, which orders that the Public Administration is prevented from unilaterally and discretionally revoking those acts that have generated or increased the rights of the administered parties but that support an absolute nullity. This does not mean, however, that they cannot be eventually annulled when they are vitiated by an absolute nullity, for which the Administration granting the right is obligated to follow the legal channels provided to confirm the nullity of the act and adjust its conduct, in respect of the rights of the administered parties.

Later, our legal system provides two procedures for the Municipal Corporation to annul a favorable administrative act containing an absolute nullity, given the legal impossibility of validating or curing it (Art. 169, 172 and 189.1 of the LGAP). In the first place, in the event that the land-use conformity certificate suffers from an absolute nullity defect, which is EVIDENT AND MANIFEST (special condition), one resorts to the administrative nullity procedure contained in article 173 of the Ley General de la Administración Pública, Law No. 6227. Article 173 provides:

«Article 173.- 1) When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through administrative channels, without the need to resort to the contentious-administrative lesivity procedure, provided for in the Código Procesal Contencioso-Administrativo, with a prior favorable opinion from the Procuraduría General de la República; this opinion is obligatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative procurement, the Contraloría General de la República must issue the opinion. In both cases, the respective opinions must expressly state the absolute, evident, and manifest nature of the invoked nullity.

• 2)When it concerns the central Administration of the State, the minister of the branch that issued the respective act must declare the nullity. When it concerns other public entities or Branches of the State, the supreme governing body of the administrative hierarchy must declare it. An appeal for reversal or reconsideration, under the terms of the Código Procesal Contencioso-Administrativo, may be filed against the resolution.
• 3)Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the due ordinary administrative procedure set forth in this Law.
• 4)The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year, starting from the adoption of the act, unless its effects endure.
• 5)The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall be obligated, additionally, to pay damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the acting public servant, in accordance with the second paragraph of article 199.
• 6)For cases in which the issuance of the administrative act vitiated by absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more ministries, or when it concerns the declaration of nullity of administrative acts related among themselves but issued by different bodies, the provisions of subsection d) of article 26 of this Law shall apply.
• 7)The claim of lesivity may not be brought by way of a counterclaim.” Convenient to highlight, that in the Municipalities, the exercise of the annulment power of a favorable administrative act or one declaratory of subjective rights is the competence of the high hierarchical level, which corresponds to the Municipal Council (Concejo Municipal) (See Opinions C-321-2011 of December 19, 2011 and C-056-2016 of March 15, 2016).

On the other hand, in the event that the absolute nullity of the act is not evident and manifest, the Administration must resort to the Lesivity Process (Proceso de Lesividad) in accordance with articles 10 subsection 5), 34 and 39 subsection 1 point e) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, Law No. 8508 of April 28, 2006, so that, through judicial channels, the act declared harmful to public interests is annulled. Article 34 of the cited Code provides:

«ARTICLE 34.- 1) When the Administration itself, author of an act declaratory of rights, intends to claim its annulment before the Contencioso-Administrativa Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must previously declare it harmful to public, economic, or any other nature of interests. The maximum period for doing so shall be one year, counted from the day following that on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, such declaration may be made as long as its effects endure. In this last case, the one-year period shall run from the date its effects cease, and the judgment declaring the nullity shall do so, only for the purposes of its annulment and future inapplicability.

• 2)The lesivity referring to the protection of public domain assets shall not be subject to a deadline.
• 3)The declaration of lesivity of administrative acts issued by two or more ministries, or by these with a decentralized entity, shall correspond to the Government Council (Consejo de Gobierno). In such cases, they may not be declared harmful by a minister from a different branch.
• 4)The declaration of lesivity of acts issued by administrative bodies with instrumental legal personality shall be issued by the supreme hierarchical superior.
• 5)The claim of lesivity may not be brought by way of a counterclaim.» In accordance with the above, as already indicated when answering the previous question, a land-use conformity certificate that has nullity defects can be annulled, either because the interested party exercises the corresponding administrative remedies or nullity actions, or because the Local Government annuls it through the lesivity procedure established in articles 183.3 of the Ley General de la Administración Pública and 10 subsection 5), 34 and 39 subsection 1 point e) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, or through the procedure set forth in Article 173 of the LGAP, when the nullity is absolute, evident and manifest.

It must be clarified, as was done in opinions nos. C-005-2019 and C-022-2019, that the Constitutional Chamber, in vote no. 9565-2017, indicated that when “when there is a supervening event where it is technically demonstrated that an impact on water resources (recurso hídrico) may exist, in this case, primacy must be given to the protection of this resource and, consequently, the land-use authorization must adjust to that fact, without the need for the Administration to resort to the provisions of article 173 of the Ley General de la Administración Pública.” And, consequently, in those exceptional cases, the land-use conformity certificates would not be protected by the principle of intangibility of one's own acts, and could be adjusted to that fact, without the need for the Administration to resort to the provisions of article 173 of the LGAP.

“h) In which cases must a road continuity (continuidad vial) be paid for by the Municipality?" According to what was indicated in response b), a Municipality can declare a public road 1) when the land is in the public domain, 2) when the road is delivered by law or de facto to the public service and is not of private domain, 3) when the road is of private domain but there is a cession, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when the public areas resulting from a subdivision process are received. Then, a road continuity or a public road in general must be paid for by the Municipality when the public road is not obtained from a subdivision process or when it is not ceded by the corresponding property owner.

The foregoing, by virtue of the fact that, as the Constitutional Chamber has provided:

“…it is incorrect to consider that the questioned rules empower the State and the Municipalities to destine private lands for public purposes (in this case, for public roads), without prior expropriation and compensation. In accordance with the principle of intangibility of property enshrined in article 45 of the Constitución Política, the path of expropriation —with prior compensation— constitutes the primary mechanism established by the legal framework so that the State and its institutions may transfer to the public domain a privately owned asset. As this Chamber has previously stated:

«it is not possible to interpret that the public domain is created by a unilateral decision of the Administration, disregarding the will of the owner, and even less so when the property is registered in the Public Registry of Immovable Property, if a voluntary act of transfer has not previously occurred, which can be proven by the Administration by any means; or if prior compensation has not occurred, if it involves acquiring the property through forced means, as indicated in article 45 of the Constitution.» (Judgment No. 3146-96 at 9:27 hours on June 28, 1996)…” (Votes nos. 3946-2010, 9959-2010 and 95-2013. In a similar sense, see our opinion no. C-209-2013 of October 3, 2013).

Sincerely yours, Elizabeth León Rodríguez Copy:

Tomás Martínez Baldares Executive President Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

Dictamen : 291 del 17/07/2020 17 de julio de 2020 C-291-2020 Señora Lineth Artavia González Secretaria del Concejo Municipalidad de San Pablo Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MSPH-CM-SC-EXT-020-2019 de 26 de noviembre de 2019, mediante el cual nos remite el acuerdo del Concejo no. CM-769-19, con el que se dispuso requerir nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la transformación de urbanizaciones en condominio, modificación y anulación de los permisos de uso de suelo y continuidades viales.

Mediante el oficio no. MSPH-CM-SC-EXT-005-2020 de 15 de junio de 2020, se nos remitió el acuerdo municipal MSPH-CM-ACUERD317-2020, en el que se nos requiere pronunciarnos sobre la consulta planteada en un plazo no mayor a diez días hábiles.

Ante ello, debemos informar que la Procuraduría recibe una gran cantidad de consultas, sobre múltiples temas jurídicos, planteadas por las diferentes instituciones que integran la Administración Pública. Por esa razón, lamentablemente, el tiempo de respuesta de cada consulta depende de la cantidad de solicitudes en trámite y, aunque realicemos un considerable esfuerzo, en ocasiones resulta materialmente imposible atenderlas en plazos más breves.

Por otra parte, por oficio no. AAA-618-2020 de 23 de junio de 2020, la Procuraduría le confirió el plazo de ocho días al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para que se refiriera a las preguntas formuladas, por estar referidas a materia propia de su competencia. En atención a lo anterior, se recibió el oficio no. PE-386-07-2020 remitiendo el criterio de ese Instituto sobre la consulta. Ese criterio y el remitido por la Municipalidad consultante, fueron analizados y tomados en cuenta para la emisión del presente dictamen.

Sobre lo consultado.

Para una mayor claridad en la exposición de nuestro criterio, se responderá puntualmente cada uno de los cuestionamientos, en el orden en el que fueron planteados.

"a) ¿Si es posible transformar una urbanización al régimen de propiedad en condominio en los siguientes escenarios: cuando se cuenta con la licencia de construcción y la misma no está en ejecución; y cuando la licencia está en ejecución y aún no se han recibido las obras por parte del Concejo Municipal?” En varias ocasiones hemos indicado que un proceso de urbanización es un proceso de desarrollo urbano por el cual un bien inmueble privado se divide en fincas individuales e independientes, y en espacios destinados a usos y servicios públicos, los cuales tendrán una naturaleza demanial. Al ser necesario el levantamiento de infraestructura pública y privada que haga del inmueble un lugar habitable y que cuente con adecuadas condiciones y servicios urbanos, el proceso de urbanización consta de varias etapas: la fase de preparación y planeamiento, la de habilitación del proyecto, la de ejecución y construcción y, por último, la etapa de uso y disfrute. (Al respecto, véanse los dictámenes de esta Procuraduría Nos. C-279-2007 del 21 de agosto de 2007, C-412-2008 del 14 de noviembre de 2008 y C-267-2010 del 16 de diciembre de 2010 y C-221-2014 de 18 de julio de 2014).

En la etapa de preparación y planeamiento, el desarrollador presenta los planos preliminares del proyecto de fraccionamiento o urbanización con la finalidad de determinar su factibilidad. Según el artículo VI.2.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (Reglamento N° 3391 del 13 de diciembre de 1982, en adelante RCFU), la aprobación de estos planos no autoriza al urbanizador para ejecutar obras o proceder a la venta de lotes, sino que, con este trámite, la Municipalidad señala las correcciones y demás requisitos urbanísticos que deberán contener los planos constructivos definitivos del desarrollo.

En esta misma etapa de preparación y planeamiento, se da el visado municipal de los planos constructivos definitivos, que implica un visto bueno de orden técnico-jurídico para dar inicio a las obras públicas y comunes de la urbanización, que permitirán habilitar el área como zona urbana. Es mediante este visado que la administración pública declara la conformidad del proyecto de urbanización concebido en los planos constructivos con el ordenamiento urbanístico y las recomendaciones técnicas del INVU, las de la Municipalidad y de los demás órganos y entidades que por ley intervienen en la regulación de estos desarrollos urbanos. Por tanto, a través de esta aprobación, la Municipalidad otorga el permiso para urbanizar al que hace referencia el artículo 15 de la Ley de Construcciones (no. 833 del 4 de noviembre de 1949) y 10 inciso b) y 38 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 del 15 de noviembre de 1968, en adelante LPU).

Una vez que la infraestructura necesaria es ejecutada, continúa la etapa de habilitación, en la cual se da la entrega y aceptación de áreas y obras públicas. Esa aceptación es el acto formal mediante el cual la Municipalidad, después de constatar la conformidad de las obras con los planos constructivos aprobados, recibe las áreas públicas de la urbanización que, en ese momento, pasan a formar parte del demanio municipal, según lo dispuesto en el artículo 40 de la LPU. Y, como ya hemos indicado, esa aceptación debe formalizarse mediante un acuerdo del Concejo Municipal (Dictamen no. C-380-2003 del 2 de diciembre de 2003), tomando en cuenta la inspección y constatación del cumplimiento de los requisitos técnicos de la urbanización que deben llevar a cabo los departamentos técnicos especializados.

En este punto debe precisarse que, sin perjuicio de esa entrega formal, se ha estimado que, “si bien con la aceptación de las obras el Municipio constata su conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, supuesto ideal para el control del proceso urbanizador, no menos cierto es que podría haber urbanizaciones ya construidas en las que aún no se ha realizado esa aceptación y cesión formal, pero sí hay uso público admitido voluntariamente por el desarrollador que permitiría acreditar que ha operado la afectación demanial.” Y, en consecuencia, en caso de urbanizaciones ya construidas en las que no ha operado la aceptación y cesión formal de las áreas comunales, “y la administración activa acredita que hay uso público admitido voluntariamente por el desarrollador, ha de considerarse que esas áreas comunales participan de los atributos del régimen demanial.” (Dictamen no. C-194-2017 de 5 de setiembre de 2017).

Luego, como parte de la etapa de habilitación, debe otorgarse el visado de segregación al que hace referencia el artículo 33 de la LPU, con el cual se da un visto bueno de carácter técnico jurídico a las cabidas de los lotes resultantes y su conformidad con las normas del plan regulador, para que éstos puedan ser inscritos individualmente en el Registro Público. Por último, después de que los terrenos son inscritos separadamente en el Registro Nacional, el desarrollador puede disponer libremente de ellos. A partir de allí, continúan las etapas de ejecución y construcción de las edificaciones privadas que se pretendan levantar en los lotes segregados, y la etapa de uso y disfrute, que implica la venta y goce de los inmuebles. Y en esas etapas, la participación de la Municipalidad se circunscribe al otorgamiento de las licencias de construcción que sean solicitadas.

Ahora bien, de previo a que se inicie el proceso de urbanización, debe constatarse que el proyecto correspondiente es conforme con el uso del suelo permitido por el plan regulador o por el instrumento de planificación que resulte aplicable. Es decir, debe contarse con un certificado de uso de suelo conforme, según lo dispuesto en los 28, 38 y 58 de la LPU.

Por su parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 265 del Código Civil y la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio (no. 7933 de 28 de octubre de 1999 y su Reglamento (Decreto Ejecutivo No. 32303-MIVAH-MEIC-TUR de 2 de marzo de 2005) un condominio es un régimen especial o forma de organizar la propiedad privada sobre un conjunto de bienes, en el cual cada propietario ejerce un derecho de propiedad exclusivo sobre una unidad delimitada o privativa, y un derecho de copropiedad sobre las áreas de uso común.

En consecuencia, por su condición privada, no es posible exigir a los condominios las obligaciones de ceder las áreas públicas destinadas a vías, parques y facilidades comunales que establece el artículo 40 de la LPU. (Véase el dictamen no. C-114-2018 de 24 de mayo de 2018).

La transformación de una urbanización en un condominio, implicaría la devolución de las áreas públicas de aquella, al dominio privado. Entonces, esa modificación resultaría imposible cuando las áreas públicas correspondientes ya hayan sido recibidas por la Municipalidad o cuando, como se dijo, pese a no existir ese acto de cesión y entrega, la administración activa acredite que existe un uso público de tales áreas, admitido voluntariamente por el desarrollador.

Lo anterior, en virtud de que, esas áreas, al haber ingresado al dominio público municipal, solo pueden ser desafectadas y excluidas de ese régimen demanial, mediante una ley que así lo disponga (pronunciamientos nos. C-053-2001 de 26 de febrero de 2001, C-059-2002 de 25 de febrero de 2002, OJ-003-2018 de 11 de enero de 2018).

Ahora bien, en los supuestos en los que no se haya materializado el ingreso de esas áreas al demanio municipal, hemos indicado que:

“Pero, en esto hay que tener presente que el permiso de construcción no obliga al urbanizador a hacer la urbanización proyectada quien puede, simplemente, dejar caducar el mismo, según lo hemos visto, pues se trata de una autorización administrativa. Con lo cual, no puede entenderse como cedidas e incorporadas al demanio municipal las áreas públicas desde que los planos constructivos de una urbanización son visados, ya que si el permiso caduca y la urbanización no se construye la cesión de tales áreas carece de finalidad y su demanialización puede ser incluso inconstitucional si no hay previa indemnización, pues ha de tomarse en cuenta que una vez incorporadas al dominio público municipal su desafectación sólo puede darse por ley.” (C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003).

De no concretarse el ingreso de las áreas comunales al demanio público, el inmueble en el que se proyecta o desarrolla la urbanización, mantiene su condición privada, razón por la cual, sí resultaría posible su transformación al régimen de propiedad en condominio.

Lo anterior, eso sí, siempre que se soliciten las autorizaciones administrativas correspondientes, se siga el trámite dispuesto al efecto y, al tratarse de un proyecto nuevo, de distinta naturaleza, se constate su conformidad con el uso del suelo permitido y el cumplimiento de los demás requisitos técnicos y normativos fijados al efecto.

De ahí que, correría por cuenta del desarrollador el riesgo de que la nueva solicitud de construcción para el desarrollo de condominio no pueda ser autorizada y no se pueda ejecutar el proyecto.

“b) ¿Si es posible, en aplicación del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, solicitar una continuidad vial cuando la municipalidad cuenta con un estudio técnico que indique que las mismas forman parte fundamental de una propuesta de mejoras viales? ¿Quién debe avalar los estudios que justifiquen dichas continuidades?” Para contestar esta interrogante es necesario tener en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), los caminos públicos cuya administración corresponde a las Municipalidades son los que integran la red vial cantonal, sea aquellos que no hayan sido incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en la red vial nacional, y se clasifican en caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados.

La Ley General de Caminos Públicos dispone que son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro y que las Municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Considerando que se contempla la existencia de caminos futuros, resulta claro que los Gobiernos Locales pueden declarar o construir nuevas vías públicas.

La posibilidad de que las Municipalidades declaren vías públicas ya ha sido objeto de estudio por parte de la Procuraduría. En el dictamen no. C-172-2012 de 6 de julio de 2012 se sostuvo que las Municipalidades están facultadas para declarar vías públicas de conformidad con lo dispuesto por los artículos antes transcritos y, además, con base en lo dispuesto por los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos y 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana. Al respecto, se dispuso:

“Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen un procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público…

De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público.

Sobre este tema este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: «la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos.» Por otro lado, sobre la competencia municipal en materia de apertura de calles públicas, los numerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:

«Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)

Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes inmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de esta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…) (Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo segundo fue derogado por el artículo 64 inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).» Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que no fueron previstas en el plan regulador, por lo que sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien podría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio público, terrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.” (Se añade el énfasis).

En concordancia con lo anterior, tómese en cuenta que los artículos 1°, 16, 42 y 43 de la LPU disponen que dentro de las competencias de planificación territorial de las Municipalidades se encuentra la posibilidad de incluir en los planes reguladores las previsiones relativas a la planificación y creación de vías de circulación. (Dictamen no. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011).

Y, además, debe añadirse la posibilidad de que se habiliten nuevas vías públicas cantonales en virtud de los procesos de urbanización que se desarrollen en el cantón, de conformidad con el artículo 40 de la LPU.

Con base en esas disposiciones, hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017).

Y es que, además, la posibilidad de que las Municipalidades construyan o declaren nuevas vías públicas está contemplada en la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), que con la finalidad de transferir a los Gobiernos Locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en Ley General de Caminos Públicos, reconoce en sus artículos 2° y 3° que los Municipios son competentes para planear y controlar la construcción de vías públicas, para inventariar las calles que componen la red vial cantonal, para ampliar ese inventario y para invertir los recursos económicos transferidos en virtud de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 de 4 de julio de 2001) en la adquisición y arrendamiento de bienes muebles e inmuebles que sean necesarios para cumplir con los objetivos de la ley, todo conforme a los planes viales quinquenales.

Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento de declarar una vía pública el Municipio debe valorar las condiciones técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación. Todo de acuerdo con lo que exigen el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12 de diciembre de 2016), el Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 de 25 de junio de 2014), y la demás normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que según la Ley 9329, y la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 del 5 de julio de 1971) le corresponde emitir al MOPT.

El Reglamento a la Ley 9329 establece que las Municipalidades elaborarán Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo, en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, las recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, los Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal, así como cualquier otro instrumento de planificación vigente en el cantón. Esos planes viales deben contener, entre otros aspectos, los programas para ejecutar las actividades de diseño, administración, construcción, conservación, rehabilitación, reconstrucción, señalamiento, demarcación, reforzamiento, concesión y operación de las rutas de la red vial cantonal y el presupuesto y las fuentes de financiamiento.

Ese mismo Reglamento, en su artículo 5°, dispone que las Municipalidades deben elaborar y ejecutar los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo y elaborar los estudios previos, así como la resolución administrativa que, conforme a la Ley de Construcciones, deberá someterse a conocimiento del Concejo Municipal, para la declaratoria oficial de caminos públicos en la red vial cantonal. Y, establece que esas funciones deben ser ejecutadas por personal profesional o técnico idóneo con la organización y características que definan de acuerdo con la normativa que las regula.

Por su parte, en el artículo 5° inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias se dispone que, de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles se destinará un veintidós coma veinticinco por ciento a favor de las municipalidades, para la atención de la red vial cantonal, que ese monto será priorizado conforme a lo establecido en el plan vial de conservación y desarrollo quinquenal y que, el destino de los recursos lo propondrá, a cada Concejo Municipal, la junta vial cantonal.

El Reglamento al inciso b) del artículo 5 de esa Ley (Decreto Ejecutivo no. 40138 de 12 de diciembre de 2016) establece, en el artículo 9°, que las juntas viales cantonales son nombrados por el Concejo Municipal de cada cantón y que son órganos asesores de consulta en la planificación y evaluación en materia de gestión vial en el cantón y de servicio vial municipal.

Según el artículo 11, a esa junta vial le corresponde proponer al Concejo Municipal el destino de los recursos de la Ley no. 8114, por medio de la elaboración de propuestas de los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo; y los proyectos de presupuesto anual de la gestión de la red vial cantonal correspondiente, que contendrán el detalle de las obras a intervenir con indicación expresa, al menos, del nombre de la obra, descripción, meta a alcanzar, modalidad de ejecución, costo total, monto presupuestado, plazo estimado y probable fecha de inicio.

Entonces, con base en todo lo expuesto, y, en atención al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1977) que se cita en la consulta, resulta claro que los actos administrativos dictados por las Municipalidades en el ejercicio de sus competencias de mantenimiento, planificación, construcción y ampliación de la red vial cantonal, deben estar fundamentados en criterios técnicos y cumplir con los requisitos dispuestos al efecto.

Conforme con la normativa citada, la elaboración y ejecución de los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo que deben planificar la construcción de nuevas obras, y de los estudios previos a una declaratoria de camino público, deben recaer en personal profesional o técnico idóneo y en las Juntas Viales Cantonales.

Y, además, corresponde al Concejo Municipal la declaratoria de los caminos públicos y la aprobación del destino de los recursos para proyectos viales, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) y artículo 5° inciso b) de la Ley 8114 (Véanse dos dictámenes C-172-2012y C-066-2017 citados), y, en consecuencia, avalar o aprobar los estudios técnicos previos que sean sometidos a su conocimiento.

“c) ¿Es posible transformar una urbanización en condominio, y eliminar la obligación de ceder área publica (calles, áreas verdes y facilidades comunales), conforme a las disposiciones del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, cuando ya se le ha otorgado el permiso de construcción a la urbanización y éste se encuentra en estado de ejecución, habiendo iniciado el desarrollador los movimientos de tierra y labores propias de la habilitación urbana?” Con base en lo indicado en la respuesta dada a la pregunta a), sí es posible transformar una urbanización en un condominio, siempre que las áreas públicas que establece el artículo 40 de la LPU no hayan ingresado al dominio público municipal, se soliciten las autorizaciones administrativas correspondientes, se siga el trámite dispuesto al efecto y, se constate la conformidad del nuevo proyecto con el uso del suelo permitido y el cumplimiento de los demás requisitos técnicos y normativos fijados al efecto.

En esos términos, de ser posible la transformación, por lo indicado detalladamente en el dictamen no. C-114-2018 de 24 de mayo de 2018, el condominio resultante no estaría sujeto a las obligaciones de ceder las áreas públicas destinadas a vías, parques y facilidades comunales que establece el artículo 40 de la LPU.

“d) ¿Qué relevancia jurídica o aplicabilidad tiene el Reglamento para el Trámite de Revisión de los Permisos de Construcción (Decreto 36550-MP-101-MIVAH-S-MEIC) para determinar la posibilidad de transformar una urbanización a condominio y eliminar la cesión de área pública indicada en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana?” El Reglamento para el Trámite de Revisión de los Permisos de Construcción (Decreto Ejecutivo no. 36550 de 28 de abril de 2011), como su nombre lo indica, establece el procedimiento electrónico simplificado de revisión de los planos de construcción, y establece los distintos requisitos documentales que deben cumplirse según el tipo de construcción a desarrollar.

Lo correspondiente al trámite de urbanizaciones y condominios de cualquier tipo se regula en el Capítulo II. Y, para los efectos de esta consulta, interesa señalar que en el artículo 7° establece que para el diseño de los planos de proyectos bajo el régimen de propiedad en condominio de cualquier tipo (condominios, condominios construidos, modificaciones de condominios, transformaciones a condominio) y de urbanizaciones (urbanizaciones, conjuntos residenciales, modificaciones de urbanizaciones), deben cumplirse los requerimientos establecidos por las leyes especiales que correspondan, según lo detallado en la Sección 4. "Urbanizaciones, Condominios y Conjuntos Residenciales" del "Manual de Subclasificaciones de Proyectos de Construcción", y que la plataforma digital no permitirá iniciar el proceso de revisión de ningún plano, en el que no se hayan aportado los requisitos documentales correspondientes.

En el artículo 8° se dispone que los proyectos de condominios se deben cumplir los requisitos técnicos que establece el Reglamento a la Ley Reguladora de Propiedad en Condominio y que los proyectos de urbanizaciones deben cumplir los requisitos establecidos en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

Asimismo, esos proyectos deben cumplir con los requisitos técnicos establecidos en la Reglamentación Técnica para Diseño y Construcción de Urbanizaciones, Condominios y Fraccionamientos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Reglamento de Construcciones, el Manual de Disposiciones Técnicas Generales al Reglamento sobre Seguridad Humana y Protección Contra Incendios y lo señalado en la "Guía de Trámites para el Registro de la Responsabilidad Profesional" del CFIA.

Luego, en el artículo 9° se establece que el CFIA verificará la presentación y congruencia de los requisitos documentales aportados, de conformidad con el "Manual de Subclasificaciones de Proyectos de Construcción" y el proyecto correspondiente y que, el análisis de fondo de los requisitos documentales le corresponderá a las instituciones competentes.

Por su parte, el Manual de Subclasificaciones de Proyectos de Construcción, en el apartado correspondiente a modificaciones a condominios, establece que cuando se modifique un proyecto de urbanización a condominio, además del cumplimiento de otros requisitos, resulta necesario acreditar, mediante una nota de la Municipalidad correspondiente, que no se han recibido las obras públicas de la urbanización.

Entonces, con base en todo lo anterior, el Decreto Ejecutivo no. 36550 tiene relevancia, en cuanto indica cuáles son los requisitos y procedimientos que deben cumplir los proyectos de urbanizaciones y condominios, así como las transformaciones y modificaciones de dichos proyectos, y, además, en cuanto establece que el análisis de fondo de los requisitos documentales le corresponde a las instituciones competentes.

“e) ¿En caso de que la respuesta a la anterior consulta sea negativa, cuáles serían las acciones que debería realizar la municipalidad para subsanar la eventual autorización ilegal de una transformación de urbanización a condominio, que haya eliminado la cesión de área publica?” Según lo indicado en los artículos 169 y 172 de la Ley General de la Administración Pública, el acto mediante el cual se autorice, de manera ilegal, la transformación de una urbanización a un condominio sin cumplirse con los requisitos previstos al efecto, que impliquen vicios de nulidad absoluta, no podría subsanarse.

El acto correspondiente, al ser declaratorio de derechos a favor de un particular, debe ser anulado mediante el procedimiento de lesividad dispuesto en los artículos 183.3 de la Ley General de la Administración Pública y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006), o mediante el procedimiento fijado en el artículo 173 de la LGAP, cuando la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.

“f) ¿Es viable otorgar un permiso de construcción para un condominio, en el cual se incumplen las disposiciones y condiciones establecidas en el certificado de uso de suelo? ¿Es posible emitir en la actualidad un nuevo uso de suelo que "derogue tácitamente" un uso de suelo anterior, sin que conste de forma expresa la anulación del primer uso de suelo?” No es posible otorgar un permiso de construcción para un condominio que no cumpla con las disposiciones y condiciones fijadas en el certificado de uso de suelo, pues, conforme con el artículo 28 de la LPU no es posible aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada, y, según el artículo 58 inciso 1) de esa misma Ley, las Municipalidades no permitirán obras de construcción cuando éstas no guarden conformidad por razones de uso, ubicación, retiros, cobertura y demás condiciones de la zonificación.

Por ello, resulta claro que el certificado de uso de suelo conforme es un requisito indispensable para el otorgamiento de un permiso de construcción de una urbanización, pues no podría autorizarse el levantamiento de infraestructura en zonas y condiciones no permitidas por el plan regulador o el instrumento de planificación correspondiente.

Tal y como hemos dispuesto en otras oportunidades, un certificado de uso de suelo es “es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva” (dictamen no. C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001), es decir, acredita la conformidad o inconformidad de un determinado uso con lo que establezca el reglamento de zonificación correspondiente. Y, si éste fue emitido en apego a lo dispuesto en ese instrumento de planificación, no podría ser variado por un certificado posterior, en el que se acredite un uso de suelo distinto, si el respectivo reglamento de zonificación no ha sido variado.

Así se precisó en el dictamen no. C-005-2019 de 9 de enero de 2019, al indicarse que:

“…la vigencia del Certificado de Uso de Suelo está condicionada, a su vez, a la vigencia del respectivo Reglamento de Zonificación y del correspondiente Plan Regulador, pues en caso de que a través de los debidos procedimientos legales, el uso del suelo sea cambiado; es evidente que los Certificados de Uso que hayan sido expedidos bajo la vigencia de la normativa entonces modificada, cesarían de surtir efectos.

Al respecto, importa transcribir lo indicado por la Sala Constitucional en su voto N° 4336-1999 de las 14:24 horas del 4 de junio de 1999, citado por el dictamen C-341-2007 de 26 de setiembre de 2007:

«El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente.»” Ahora bien, en caso de que un certificado de uso de suelo se hubiese otorgado de manera errónea, es decir, haciendo constar un uso de suelo distinto a lo dispuesto en el Reglamento de Zonificación, éste debe ser anulado, ya sea porque el interesado afectado ejerza los recursos administrativos o acciones de nulidad correspondientes o, porque, el Gobierno Local lo anule mediante el procedimiento de lesividad dispuesto en los artículos 183.3 de la Ley General de la Administración Pública y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo, o mediante el procedimiento fijado en el artículo 173 de la LGAP, cuando la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta. (Véanse los dictámenes nos. C-005-2019 de 9 de enero de 2019 y C-022-2019 de 25 de enero de 2019).

“g) ¿De conformidad con lo indicado por la Procuraduría en los criterios C-05-2019 del pasado 9 de enero del 2019 y C-022-2019 del pasado 25 de enero del 2019, en relación con el voto 9565-2017 de la Sala Constitucional, cual es el procedimiento para anular los certificados de usos de suelo en la actualidad por parte de las municipalidades?” En el voto no. 9565-2017 de las 9 horas 45 minutos de 23 de junio de 2017, la Sala Constitucional varió su criterio en cuanto a la naturaleza de los certificados de uso de suelo, indicando que:

“VII. Sobre los certificados de uso de suelo. En cuanto a este aspecto, este Tribunal ha definido que los certificados de uso de suelo son un acto administrativo que nace del ejercicio de la potestad normativa del ente corporativo, que afecta directamente la esfera jurídica del administrado –favorable y desfavorablemente a la vez-; y que genera efectos jurídicos independientes. Ello por cuanto su contenido beneficia al administrado y a la vez le establece limitaciones, es decir, le otorga el derecho a destinar el bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente. Al ser actos favorables, se encuentran cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que su anulación o revisión implica la observación de los requisitos formales y sustanciales establecidos al efecto en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública.” Con base en ese precedente, la Procuraduría, en los dictámenes nos. C-005-2019 y C-022-2019, varió el criterio sostenido con anterioridad, consistente en que, por ser los certificados de suelo actos meramente declarativos, no constitutivos de derechos, no se encontraban sujetos al principio de intangibilidad de los actos propios, es decir, la Administración podía revocarlos de oficio, sin recurrir a los procedimientos de lesividad o de anulación previsto en el artículo 173 de la LGAP.

En ese sentido, en el dictamen C-022-2019, se dispuso:

“Al definir el Tribunal Constitucional el certificado de uso de suelo como un acto declarativo favorable, este se ve protegido por el principio de “Intangibilidad de los actos propios”, el cual, ordena que la Administración Pública está impedida para revocar de manera unilateral y discrecional aquellos actos que hayan generado o acrecentado los derechos de los administrados pero que soporten una nulidad absoluta. Esto no significa, sin embargo, que no puedan ser eventualmente anulados cuando se encuentren viciados por una nulidad absoluta para lo cual la Administración otorgadora del derecho está obligada a seguir los cauces legales previstos para confirmar la nulidad del acto y ajustar su conducta, en respeto a los derechos de los administrados.

Luego, nuestro ordenamiento prevé dos procedimientos para que la Corporación Municipal pueda anular un acto administrativo favorable que contiene una nulidad absoluta, ante la imposibilidad jurídica de convalidarse o sanearse (Art. 169, 172 y 189.1 de la LGAP). En primer lugar, en caso de que el certificado de uso de suelo adolezca de un vicio de nulidad absoluta, que sea EVIDENTE Y MANIFIESTA (condición especial) se acude al procedimiento administrativo de nulidad contenido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227. El artículo 173 dispone:

«Artículo 173.- 1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen. En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse 2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

• 3)Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.
• 4)La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.
• 5)La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
• 6)Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.
• 7)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” Luego, conveniente resaltar, que en las Municipalidades el ejercicio de la potestad anulatoria de un acto administrativo favorable o declarativo de derechos subjetivos, es competencia del alto nivel jerárquico, que corresponde al Concejo Municipal (Véase Dictámenes C-321-2011 del 19 de diciembre del 2011 y C-056-2016 del 15 de marzo de 2016).

De otro extremo, en caso de que nulidad absoluta del acto no sea evidente y manifiesta, la Administración debe acudir al Proceso de Lesividad conforme los artículos 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, para que en vía judicial, el acto declarado lesivo a los interese públicos sea anulado. El artículo 34 del Código citado dispone:

«ARTÍCULO 34.- 1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

• 2)La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.
• 3)Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.
• 4)La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.
• 5)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.» Conforme con lo expuesto, tal y como ya se indicó al contestar la pregunta anterior, un certificado de uso de suelo, que tenga vicios de nulidad, puede ser anulado, ya sea porque el interesado ejerza los recursos administrativos o acciones de nulidad correspondientes o, porque, el Gobierno Local lo anule mediante el procedimiento de lesividad dispuesto en los artículos 183.3 de la Ley General de la Administración Pública y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo, o mediante el procedimiento fijado en el artículo 173 de la LGAP, cuando la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.

Debe precisarse, tal y como se hizo en los dictámenes nos. C-005-2019 y C-022-2019, que la Sala Constitucional, en el voto no. 9565-2017, indicó que cuando “cuando hay un hecho sobreviniente donde técnicamente se demuestre que pueda existir una afectación al recurso hídrico, en este supuesto deberá dársele primacía a la protección a éste recurso y, por consiguiente, la autorización de uso de suelo deberá ajustarse a ese hecho, sin necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.” Y, en consecuencia, en esos casos excepcionales, los certificados de uso de suelo no se encontrarían protegidos por el principio de intangibilidad de los actos propios, pudiendo ser ajustados a ese hecho, sin necesidad de que la Administración deba recurrir a lo dispuesto en el numeral 173 de la LGAP.

“h) ¿En cuáles casos una continuidad vial debe ser pagada por la Municipalidad?" Según lo indicado en la respuesta b), una Municipalidad puede declarar una vía pública 1) cuando el terreno sea de dominio público, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. Entonces, una continuidad vial o un camino público en general debe ser sufragado por la Municipalidad cuando la vía pública no se obtenga de un proceso de urbanización o cuando ésta no sea cedida por el propietario correspondiente.

Lo anterior, en virtud de que, tal y como lo ha dispuesto la Sala Constitucional:

“…es incorrecto considerar que las normas cuestionadas faculten al Estado y a las Municipalidades para que puedan destinar terrenos privados a fines públicos (en este caso, a vías públicas), sin propiedad que consagra el numeral 45 de la Constitución Política, la vía de la expropiación -con indemnización previa- constituye el mecanismo principal que establece el ordenamiento jurídico para que el Estado y sus instituciones puedan entregar al dominio público un bien de dominio particular. Como lo ha señalado anteriormente esta Sala:

«no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado la previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional.» (Sentencia Nº 3146-96 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996)…“ (Votos nos. 3946-2010, 9959-2010 y 95-2013. En similar sentido véase nuestro dictamen no. C-209-2013 de 3 de octubre de 2013).

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez Copia:

Tomás Martínez Baldares Presidente Ejecutivo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo