Suspension of public sector annual increments due to COVID-19 emergencySuspensión de anualidades del sector público por emergencia COVID-19

Legal Opinion: 108 - J of 20/07/2020 20 July 2020 OJ-108-2020 Mr.

Edel Reales Noboa Acting Director Directorate Secretariat Legislative Assembly Dear Sir, With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter AL-DSDI-OFI-0093-2020, of 18 April 2020, by which you consulted this Office of the Attorney General's opinion regarding the bill entitled "Addition of a single transitional provision to the Public Administration Salary Law No. 2166 of 9 October 1957", which is being processed under legislative file No. 21917.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS Before beginning the analysis of the bill on which our opinion is required, we must indicate that because the request sent to us does not come from a State organ in the exercise of an administrative function, but rather from a parliamentary organ in the exercise of a legislative function, what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important work, is not a binding opinion (since it is evident that in this sphere our pronouncement could not prevail over that of the legislator), but rather a legal opinion lacking those effects.

Furthermore, we must point out that the eight-day period provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly does not apply to this matter, as it does not concern the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution. (See, among others, OJ-053-98 of 18 June 1998, OJ-055-2013 of 9 September 2013, OJ-08-2015 of 3 August 2015, and OJ-164-2019 of 18 December 2019).

We also clarify that this opinion is based on legal considerations of constitutionality and legality. Issuing economic judgments, or those of opportunity and convenience, is beyond our purview, since this Office of the Attorney General is a technical-legal body, and therefore our competence is limited to that sphere.

Finally, we must indicate that the bill on which we will issue our opinion is the one that was affirmatively approved by the Permanent Committee on Economic Affairs on the past 15th of July.

II.- GENERAL DESCRIPTION OF THE BILL The statement of motives for the bill submitted for our consideration indicates that with the emergence of COVID-19, the world has been forced to modify its way of life and to sacrifice many activities. It maintains that the effects of this virus do not impact a specific area of the world, but rather that the health and economic effects are spreading, and Costa Rica is no exception.

It states that, as a result of the health emergency, Costa Rica has seen its economic activity decrease in most productive sectors, implying a reduction in the income of employers and workers. It declares that this situation places a significant number of people in conditions of vulnerability, which will consequently require the State to provide attention to those affected by the health emergency.

It points out that most of the resources for financing social programs come from the Social Development and Family Allowances Fund, which depends on the collection of the value-added tax (VAT) and 5% of the parafiscal charge levied on the salary of workers.

It states that the challenges imposed by this situation are arduous, as there is no alternative that allows protecting people and the economies of countries. It maintains that the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) indicated that "… confinement will directly affect sectors that represent up to one-third of GDP in the major economies. For each month of containment, there will be a loss of 2 percentage points in annual GDP growth…”. And it adds that said Organization was categorical in pointing out that "… the effect of business closures could lead to reductions of 15% or more in the level of production in all advanced economies and in the major emerging market economies (…) countries in which tourism is relatively important could be more severely affected by the closures and travel limitations".

It concludes that the described situation requires the country to allocate, immediately, the greatest amount of resources possible to face the emergency, which is why the bill intends to free up budget space to mitigate the effects of COVID-19.

Specifically, the bill proposes the addition of a single transitional provision to the Public Administration Salary Law, No. 2166 of 9 October 1957, which would provide that the public servants covered by Article 26 of that law will not be paid the step increases (anualidades) corresponding to the periods 2020-2021 and 2021-2022.

Furthermore, the proposed transitional provision establishes that the performance evaluation must be maintained for said periods so that this evaluation is used as a reference to establish the performance of public servants, for the determination of years of service, and for the calculation of severance pay and other labor entitlements due at the termination of the service relationship.

Finally, the bill provides that Central Government institutions will not budget the payment of step increases (anualidades) for the 2021 and 2022 budget periods, and that these institutions must make the required budget adjustments in order to make the corresponding reduction. It also establishes that the current transfers from the Central Government to the rest of the public sector, which are intended for the total or partial payment of remuneration for years served in the recipient institutions, cannot be budgeted in that proportion during the years 2021 and 2022.

The full text of the proposed transitional provision is as follows:

"SINGLE ARTICLE- A single transitional provision is hereby added to Law No. 2166, Public Administration Salary Law, of 9 October 1957, the text of which shall read as follows:

Single Transitional Provision- To the public servants of the public institutions covered by Article 26 of this law, the payment for step increases (anualidades) shall not be issued, corresponding to the periods 2020-2021 and 2021-2022.

However, the performance evaluation for said periods shall be carried out for all public servants for all purposes, except the monetary one directly related to the recognition of the indicated step increases (anualidades).

Said evaluations for the recognition of the step increases (anualidades) corresponding to the periods 2020-2021 and 2021-2022, shall be counted for purposes of referencing the performance of public servants, determining the years of service, and calculating the payment of severance pay; and all other labor entitlements that are due at the time of termination of the service relationship, with the exception of the effective payment for this additional remuneration to the salary, as determined in the preceding paragraph.

In the case of all Central Government institutions, they shall not budget said resources for the 2021 and 2022 budget periods; and shall make the pertinent budget adjustments in order to make the corresponding budget reduction.

Those current transfers from the Central Government to the rest of the public sector, intended for the total or partial payment of remuneration for years served in the recipient institutions, cannot be budgeted in said proportion during the years 2021 and 2022.

It shall take effect upon its publication." Next, we will make some observations related to the ordinary (non- transitional) nature of the law intended to be approved, its scope of application, and the computation of time served once the temporary validity of the proposed rule is exhausted.

III.- OBSERVATIONS ON THE BILL As became clear from what was indicated in the preceding section, the bill under study seeks to suspend the payment of the step increases (anualidades) corresponding to the 2020-2021 and 2021-2022 periods throughout the public sector, with the aim of reducing State spending and thereby confronting the economic consequences derived from the pandemic caused by COVID-19.

The first thing that must be noted regarding this legislative initiative is that, technically, what is intended to be regulated is not characteristic of a transitional rule. Transitional regulations are useful for defining, in the face of a legislative change, which provisions—the old ones or the new ones—will apply to the persons or situations affected by that change; that is, they tend to resolve conflicts of laws and to regulate, temporarily, certain situations. The function of so-called transitional provisions is to adjust or accommodate the new regulations to the existing ones, granting a distinct, temporary, and exceptional legal treatment to certain situations. At the base of the transitional rule is the need to respond to problems posed by the repeal of one rule and the entry into force of another.

The use of transitional law is characterized by being a legal technique that seeks to provide a response to the problems of applying rules over time, problems that arise as a result of the repeal of one provision and the entry into force of another, which makes it necessary to adapt prevailing situations to the new reality created by the law, that is, to facilitate the transition between the old law and the new one.

In the situation at hand, what the bill proposes is not to repeal the provisions related to the payment of step increases (anualidades) in the public sector, nor to regulate that matter differently, but rather to temporarily suspend—for two years—the effectiveness of the provisions governing that matter. Therefore, the rule that agrees to such a suspension should not be transitional in nature, but ordinary. Certainly, that rule has effects limited in time, since its efficacy is not indefinite (as occurs with most laws); however, that limited validity does not justify resorting to the use of transitional law, given that, as we have already indicated, that type of rule, by its nature, does not apply in these cases.

On the other hand, regarding the subjective scope of application of the proposal, we must indicate that it has been the opinion of this Office of the Attorney General that the legislator is empowered to regulate the salary aspects that must govern throughout the public sector (OJ-110-2015 of 24 September 2015, OJ-161-2017 of 15 December 2017, OJ-162-2017 of 15 December 2017, and C-281-2019 of 1 October 2019, among others). In that sense, we have indicated that the Political Constitution itself empowers the legislator to regulate employment relations throughout the public sector, an empowerment found in Article 191 of the Political Constitution, a rule according to which "A civil service statute shall regulate the relations between the State and public servants, for the purpose of guaranteeing the efficiency of the administration." Despite the foregoing, with the entry into force of the Public Finance Strengthening Law, No. 9635 of 3 December 2018, which amended the already cited Public Administration Salary Law, a discussion has opened both in the administrative and judicial spheres regarding whether Article 26 of the latter cited law includes or not all of the Decentralized Administration (regardless of the degree of autonomy of each of the institutions that comprise it) and the three Branches of the Republic.

In this case, because the proponents of the bill under analysis have decided to use cited Article 26 of the Public Administration Salary Law as the basis to delimit its scope of application, we suggest expressly indicating, to avoid interpretations contrary to the intention of the law, whether the institutions covered by that rule include all those comprising the public sector, including autonomous institutions of all types and the three Branches of the Republic.

Another issue that we believe could be useful to clarify is related to the number of step increases (anualidades) that will be recognized to public servants once the temporary validity of the law intended to be approved is exhausted; that is, whether the two years during which the payment of step increases (anualidades) will be suspended will count or not for the computation and payment of future step increases (anualidades).

In principle, due to the way the initiative is drafted (which orders carrying out the performance evaluation for the purpose of it being useful for, among other things, the "determination of years of service"), it could be interpreted that the suspension of the payment of step increases (anualidades) does not affect the computation of years served for purposes of the recognition and future payment of step increases (anualidades); however, given the doubt that could arise on this matter, we advise regulating it IV.- CONCLUSION Based on the foregoing, we suggest analyzing the observations made in the preceding section in relation to the ordinary (non-transitional) nature of the law intended to be approved, its scope of application, and the computation of time served once the temporary validity of the rule is exhausted.

In any case, we consider that the bill does not present problems of constitutionality and that its approval or rejection is a matter of legislative discretion.

Sincerely; Julio César Mesén Montoya Attorney

Opinión Jurídica : 108 - J del 20/07/2020 20 de julio del 2020 OJ-108-2020 Señor Edel Reales Noboa Director a.i Secretaria del Directorio Asamblea Legislativa Estimado señor Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-DSDI-OFI-0093-2020, del 18 de abril del 2020, por medio del cual consultó el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Adición de un transitorio único a la Ley de Salarios de la Administración Pública n.° 2166 del 9 de octubre de 1957”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 21917.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015 y la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019).

Aclaramos, asimismo, que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

Finalmente, debemos indicar que el proyecto de ley sobre el cual emitiremos nuestro criterio es el que fue dictaminado afirmativamente por la Comisión Permanente de Asuntos Económicos el 15 de julio pasado.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración señala que con la aparición del COVID-19 el mundo se ha visto obligado a modificar su modo de vida y a sacrificar múltiples actividades. Sostiene que los efectos de ese virus no repercuten en una zona particular del mundo, sino que las afectaciones sanitarias y económicas se están propagando y Costa Rica no es la excepción.

Afirma que, como producto de la emergencia sanitaria, Costa Rica ha visto disminuida su actividad económica en la mayoría de los sectores productivos, lo que implica la reducción de ingresos de empleadores y trabajadores. Manifiesta que esa situación coloca a un número importante de personas en condiciones de vulnerabilidad, lo que traerá como consecuencia la necesidad de que el Estado otorgue atención a las personas que se vean afectadas por la emergencia sanitaria.

Señala que la mayor parte de los recursos para el financiamiento de los programas sociales proviene del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el cual depende de la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA) y del 5% de la carga parafiscal que pesa sobre el salario de los trabajadores.

Manifiesta que los desafíos que impone esta coyuntura son arduos, pues no existe una alternativa que permita proteger a las personas y a las economías de los países. Sostiene que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) señaló que “… el confinamiento afectará directamente a sectores que representan hasta un tercio del PIB en las principales economías. Por cada mes de contención, habrá una pérdida de 2 puntos porcentuales en el crecimiento anual del PIB…”. Y agrega que dicha Organización fue categórica al señalar que “… el efecto del cierre de empresas podría dar lugar a reducciones del 15% o más en el nivel de producción en todas las economías avanzadas y en las principales economías de mercados emergentes (…) países en los que el turismo es relativamente importante podrían verse afectados con mayor severidad por los cierres y las limitaciones en los viajes”.

Concluye que la situación descrita hace que el país requiera destinar, de forma inmediata, la mayor cantidad de recursos posible para hacer frente a la emergencia, por lo que el proyecto de ley pretende liberar espacio presupuestario para paliar los efectos del COVID-19.

Concretamente, el proyecto propone la adición de un transitorio único a la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 del 9 de octubre de 1957, en el cual se disponga que a las personas servidoras públicas cubiertas por el artículo 26 de esa ley no se les cancelarán las anualidades correspondientes a los periodos 2020-2021 y 2021-2022.

Además, el transitorio propuesto establece que debe mantenerse la evaluación del desempeño para dichos periodos con la finalidad de que esa evaluación sea utilizada como referencia para establecer el rendimiento de las personas servidoras públicas, para la determinación de años de servicio, y para el cálculo de la cesantía y de los demás extremos laborales que correspondan al momento de finalización de la relación de servicio.

Finalmente, el proyecto dispone que las instituciones de la Administración Central no presupuestarán el pago de anualidades para los ejercicios presupuestarios 2021 y 2022, y que esas instituciones deberán hacer los ajustes presupuestarios requeridos a fin de realizar el rebajo correspondiente. También establece que las transferencias corrientes de la Administración Central hacia el resto del sector público, que tengan como objeto el pago total o parcial de retribuciones por años servidos en las instituciones receptoras, no podrán ser presupuestadas en dicha proporción durante los años 2021 y 2022.

El texto completo de la disposición transitoria que se propone es el siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO- Adiciónase un transitorio único a la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, cuyo texto se leerá de la siguiente manera:

Transitorio Único-

A las personas servidoras públicas de las instituciones públicas cubiertas por el Artículo 26 de la presente ley, no se les girará el pago por concepto de anualidades, correspondiente a los periodos 2020-2021 y 2021-2022.

Sin embargo, la evaluación de desempeño para dichos periodos se realizará para todas las personas servidoras públicas para todos los efectos, excepto el pecuniario directamente relacionado con el reconocimiento de las anualidades indicadas.

Dichas evaluaciones de reconocimiento de las anualidades correspondientes a los periodos 2020-2021 y 2021-2022, se contabilizarán para efectos de referencia del rendimiento de las personas servidoras públicas, determinación de los años de servicio, el cálculo del pago de cesantía; y todos los demás extremos laborales que correspondan al momento de finalización de la relación de servicio, con excepción del pago efectivo por concepto de esta remuneración adicional al salario, como lo determina el párrafo anterior.

Para el caso de todas las instituciones de la Administración Central, éstas no presupuestarán dichos recursos para los ejercicios presupuestarios 2021 y 2022; y harán los ajustes presupuestarios pertinentes a fin de realizar el rebajo presupuestario correspondiente.

Aquellas transferencias corrientes de la Administración Central hacia el resto del sector público, que tenga por objeto el pago total o parcial de retribuciones por años servidos de las instituciones receptoras no podrán ser presupuestadas en dicha proporción durante los años 2021 y 2022.

Rige a partir de su publicación.” Seguidamente realizaremos algunas observaciones relacionadas con la naturaleza ordinaria (no transitoria) de la ley que se pretende aprobar, con su ámbito de aplicación y con el cómputo del tiempo servido una vez agotada la vigencia temporal de la norma propuesta.

III.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY Como quedó de manifiesto con lo indicado en el apartado anterior, el proyecto de ley en estudio pretende suspender el pago de las anualidades correspondientes al periodo 2020-2021 y 2021-2022 en todo el sector público, con la finalidad de disminuir el gasto del Estado y de esa forma enfrentar las consecuencias económicas derivadas de la pandemia provocada por el COVID-19.

Lo primero que hay que advertir en relación con esa iniciativa legislativa es que, técnicamente, lo que se prende regular no es propio de una norma transitoria. La normativa transitoria resulta útil para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones. La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones. En la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

El uso del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva.

En la situación que nos ocupa, lo que propone el proyecto de ley no es derogar las disposiciones relativas al pago de anualidades en el sector público, ni regular ese tema de manera distinta, sino suspender temporalmente –por dos años− la eficacia de las disposiciones que rigen esa materia. Por ello, la norma que acuerde tal suspensión no debe ser de naturaleza transitoria, sino ordinaria. Ciertamente, esa norma tiene efectos limitados en el tiempo, pues su eficacia no es indefinida (como ocurre con la mayoría de las leyes); sin embargo, esa vigencia limitada no justifica acudir a la utilización del derecho transitorio, toda vez que, como ya indicamos, ese tipo de normas, por su naturaleza, no aplica en estos casos.

Por otra parte, en lo referente al ámbito subjetivo de aplicación de la propuesta, debemos indicar que ha sido criterio de esta Procuraduría que el legislador está legitimado para regular los aspectos salariales que han de regir en todo el sector público (OJ-110-2015 del 24 de setiembre del 2015, OJ-161-2017 del 15 de diciembre del 2017, OJ-162-2017 del 15 de diciembre del 2017 y C-281-2019 del 1° de octubre del 2019, entre otros). En ese sentido, hemos indicado que la propia Constitución Política habilita al legislador para regular las relaciones de empleo en todo el sector público, habilitación que se encuentra en el artículo 191 de la Constitución Política, norma según la cual “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.” A pesar de lo anterior, con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, la cual reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública ya citada, se ha abierto una discusión tanto en el ámbito administrativo, como en el judicial, con respecto a si el artículo 26 de la última ley citada incluye o no a toda la Administración descentralizada (independientemente del grado de autonomía de cada una de las instituciones que la integra) y a los tres Poderes de la República.

En este caso, debido a que los proponentes del proyecto de ley que se analiza han decidido utilizar como base para delimitar su ámbito de aplicación el artículo 26 citado de la Ley de Salarios de la Administración Pública, sugerimos señalar expresamente, a efecto de evitar interpretaciones contrarias a la intención de la ley, si dentro de las instituciones comprendidas en esa norma se encuentran todas las que componen el sector público, incluyendo las instituciones autónomas de todo tipo y los tres Poderes de la República.

Otro tema que consideramos que podría ser útil precisar es el relacionado con la cantidad de anualidades que se van a reconocer a los servidores públicos una vez agotada la vigencia temporal de la ley que se pretende aprobar; es decir, si los dos años durante los cuales va a estar suspendido el pago de anualidades van a contar o no para el cómputo y el pago de anualidades futuras.

En principio, por la forma en que está redactada la iniciativa (la cual ordena realizar la evaluación del desempeño con la finalidad de que sea útil, entre otras cosas, para la “determinación de los años de servicio”), podría interpretarse que la suspensión del pago de las anualidades no incide en el cómputo de los años servidos para efectos del reconocimiento y pago futuro de anualidades; sin embargo, ante la duda que podría presentarse sobre ese tema, aconsejamos regularlo IV.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, sugerimos analizar las observaciones hechas en el apartado anterior en relación con la naturaleza ordinaria (no transitoria) de la ley que se pretende aprobar, con su ámbito de aplicación, y con el cómputo del tiempo servido una vez agotada la vigencia temporal de la norma propuesta. En todo caso, estimamos que el proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad y que su aprobación o no es un asunto de discrecionalidad legislativa.

Cordialmente; Julio César Mesén Montoya