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C-268-2020 · 09/07/2020
OutcomeResultado
The PGR determined that, as a general rule, authorization of exceptional activities in the public zone of the ZMT requires a prior coastal regulatory plan, with an exception for pressing and proven national public interest.La PGR determinó que, como regla general, la autorización de actividades excepcionales en la zona pública de la ZMT requiere plan regulador costero previo, con una excepción por interés público nacional imperioso y comprobado.
SummaryResumen
The Attorney General's Office responded to the Costa Rican Tourism Board regarding whether a Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) must be in place before granting exceptional concessions on the public zone of the Maritime Terrestrial Zone (ZMT) or allowing public developments there. Opinion C-268-2020 concludes that, as a general rule, authorization of exceptional activities or works in the public zone under Articles 18, 21, and 22 of Law 6043 requires a pre-existing coastal regulatory plan and must conform to its provisions. The public zone, intended for common use, may be occupied only in exceptional cases and always subject to comprehensive coastal planning. For public works that satisfy a pressing national public interest that is convincingly demonstrated, the PGR allows an exception: they may be authorized even without a regulatory plan, or in contravention of its provisions, if it is impossible to locate them elsewhere and they must be carried out unavoidably.La Procuraduría General de la República respondió al Instituto Costarricense de Turismo consultando si, para otorgar una concesión excepcional sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre (ZMT) o para que haya desarrollos públicos allí, es necesario que la zona restringida adyacente cuente con un Plan Regulador Costero. El dictamen C-268-2020 concluye que, como regla general, la autorización de actividades u obras excepcionales en la zona pública bajo los artículos 18, 21 y 22 de la Ley 6043 requiere la existencia previa de un plan regulador costero y que estas sean acordes con dicho instrumento. La zona pública, destinada al uso común, puede ser objeto de ocupación solo en casos excepcionales y siempre supeditada a la planificación costera integral. Para obras públicas que satisfagan un interés nacional imperioso y fehacientemente acreditado, la PGR admite una excepción: podrían autorizarse aunque no exista plan regulador o en contra de lo que este disponga, siempre que sea imposible ubicarlas en otro sector y deban ejecutarse de manera irremediable.
Key excerptExtracto clave
Therefore, if it is clear that it constitutes an indispensable requirement for the granting of concessions and the consequent development of activities and constructions in the restricted zone, with even more reason, the granting of any authorization for occupation or development of activities and infrastructure in the public zone presupposes the existence of a coastal regulatory plan, to which, moreover, it is subject. That is, the approval of exceptional activities and works permitted by Law 6043 in the public zone depends on their being in accordance with the provisions of the corresponding coastal regulatory plan. No different conclusion could be reached if we reiterate the importance of the public zone and the exceptional nature of activities that could be permitted there. Based on the foregoing, and taking into account that, according to Article 66 of the Regulations to Law 6043 and the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone (Regulation No. 5972 of March 20, 2017), coastal regulatory plans may include spaces intended for the provision of public services, it must be specified and reiterated that the exceptional authorization that may be granted in the public zone for the development of works or activities intended to satisfy the general interest by public institutions requires the prior existence of a coastal regulatory plan and must conform to the provisions of that planning instrument. This is unless it is demonstrated that they cannot be executed in another sector and that they are intended to satisfy a pressing national public interest, convincingly proven, which, as such, must be carried out unavoidably, despite the lack of a coastal regulatory plan, or must prevail over the provisions of the existing plan.Entonces, si resulta claro que se trata de un requisito indispensable para el otorgamiento de concesiones y el consecuente desarrollo de actividades y construcciones en la zona restringida, con mayor razón, el otorgamiento de cualquier autorización de ocupación o de desarrollo de actividades e infraestructura en la zona pública, presupone la existencia de un plan regulador costero, al cual, además, se encuentra supeditada. Es decir, la aprobación de las actividades y obras excepcionales permitidas por la Ley 6043 en la zona pública, depende de que aquellas sean acordes a las disposiciones del plan regulador costero correspondiente. No podría llegarse a una conclusión distinta si se reitera la importancia de la zona pública y la excepcionalidad de las actividades que podrían permitirse en ella. Con base en lo dicho y tomando en cuenta que, según el artículo 66 del Reglamento a la Ley 6043 y el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre (Reglamento no. 5972 de 20 de marzo de 2017), los planes reguladores costeros pueden contemplar espacios destinados a la prestación de servicios públicos, debe precisarse y reiterarse que, la autorización excepcional que puede otorgarse en la zona pública, para el desarrollo de obras o actividades destinadas a satisfacer el interés general, por parte de instituciones públicas, requiere la existencia previa de un plan regulador costero y ser acorde a lo dispuesto en ese instrumento de planificación. Ello salvo que se demuestre que no pueden ser ejecutadas en otro sector y que estén destinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente, que, como tal, deba ejecutarse de manera irremediable, pese a la inexistencia de un plan regulador costero, o prevalecer sobre las disposiciones del plan existente.
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"Entonces, si resulta claro que se trata de un requisito indispensable para el otorgamiento de concesiones y el consecuente desarrollo de actividades y construcciones en la zona restringida, con mayor razón, el otorgamiento de cualquier autorización de ocupación o de desarrollo de actividades e infraestructura en la zona pública, presupone la existencia de un plan regulador costero, al cual, además, se encuentra supeditada."
"Therefore, if it is clear that it constitutes an indispensable requirement for the granting of concessions and the consequent development of activities and constructions in the restricted zone, with even more reason, the granting of any authorization for occupation or development of activities and infrastructure in the public zone presupposes the existence of a coastal regulatory plan, to which, moreover, it is subject."
Consideraciones jurídicas sobre la necesidad del plan regulador costero
"Entonces, si resulta claro que se trata de un requisito indispensable para el otorgamiento de concesiones y el consecuente desarrollo de actividades y construcciones en la zona restringida, con mayor razón, el otorgamiento de cualquier autorización de ocupación o de desarrollo de actividades e infraestructura en la zona pública, presupone la existencia de un plan regulador costero, al cual, además, se encuentra supeditada."
Consideraciones jurídicas sobre la necesidad del plan regulador costero
"La autorización excepcional que puede otorgarse en la zona pública, para el desarrollo de obras o actividades destinadas a satisfacer el interés general, por parte de instituciones públicas, requiere la existencia previa de un plan regulador costero y ser acorde a lo dispuesto en ese instrumento de planificación. Ello salvo que se demuestre que no pueden ser ejecutadas en otro sector y que estén destinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente..."
"The exceptional authorization that may be granted in the public zone for the development of works or activities intended to satisfy the general interest by public institutions requires the prior existence of a coastal regulatory plan and must conform to the provisions of that planning instrument. This is unless it is demonstrated that they cannot be executed in another sector and that they are intended to satisfy a pressing national public interest, convincingly proven..."
Conclusión final
"La autorización excepcional que puede otorgarse en la zona pública, para el desarrollo de obras o actividades destinadas a satisfacer el interés general, por parte de instituciones públicas, requiere la existencia previa de un plan regulador costero y ser acorde a lo dispuesto en ese instrumento de planificación. Ello salvo que se demuestre que no pueden ser ejecutadas en otro sector y que estén destinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente..."
Conclusión final
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Legal Opinion: 268 of 09/07/2020 July 9, 2020 C-268-2020 Mr. Alberto López Chaves General Manager Instituto Costarricense de Turismo Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter number G-2671-2019 of November 29, 2019, through which you again raise the inquiries that were declared inadmissible through legal opinions nos. C-293-2019 and C-308-2019. Specifically, you require our criterion on the following:
"1. Whether, in order to grant a concession for the exceptional private use of the public zone of the ZMT (arts. 18, 21 of Law 6043), the adjacent restricted zone that is under the regime of Law 6043 must have a Coastal Regulatory Plan according to article 38 of Law No. 6043 and 19 of its Regulation.
2. Whether, in the case of the exception for public developments in the public zone of article 22 of Law 6043, it is a prerequisite for such developments that the adjacent restricted zone under the regime of Law 6043 has a Coastal Regulatory Plan." Given that on this occasion a legal criterion is attached that satisfies the requirements demandable for this purpose, the inquiry is admissible.
To answer the questions posed, we must begin by stating, as we have done on repeated occasions, that the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a fundamental pillar of that public domain asset. And that it, in accordance with the provisions of article 20, is destined for public use, for recreation activities, free transit, protection, and surveillance of the coastal public domain (demanio).
By virtue of that importance and its purpose of common use, as a general rule, it cannot be subject to occupation under any title and, therefore, in principle, it is not possible to grant over it exclusive rights for permanent and exclusive use, with works or stable buildings (see in this regard pronouncements nos. C-230-2001, C-054-2006, C-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005, C-109-2007 and C-097-2015).
The Constitutional Chamber, in developing the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone, has highlighted the importance and nature of the public zone, indicating that:
“…the use of said zone –especially maritime beaches- is common and they are destined for the free use of all inhabitants, indiscriminately, so that the use by some does not impede that of others interested. Thirdly, because the public domain technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those zones of the public domain could be subject to constructions and other intrusions that would endanger coastal assets and their entire ecosystem... From all that has been said, three impediments can be derived, namely, that: a) the Administration cannot grant exclusive rights for permanent and exclusive use, with works or stable buildings in the maritime-terrestrial zone, especially in the public zone…” (Voto no. 3113-2009 at 14 hours 59 minutes of February 25, 2009).
Now then, the truth is that Law 6043 contemplates, in articles 18, 21, and 22, certain exceptional scenarios that authorize the development of infrastructure and the use of the public zone for purposes other than those stated. In accordance with what has been indicated, it is clear that the application of these scenarios must be limited to exceptional cases, since, as a general rule, the public zone must be destined for common use.
In this regard, those articles provide:
"Article 18.- In exceptional cases, such as the construction of industrial plants, sport fishing installations or artisanal installations, port works, mariculture programs, or other similar establishments or installations, whose operation requires their location near the sea to be indispensable, the use of the areas of the maritime-terrestrial zone that are necessary to facilitate their building and operation may be authorized, provided that there is Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and other State institutions charged with authorizing their operation, as well as from the Ministerio de Obras Públicas y Transportes." "Article 21.- Excepted from the foregoing are those sections that, due to their geographic configuration, their topography, or their special conditions, cannot be utilized for public use, in which case their development by the respective municipality and the Instituto Costarricense de Turismo will be authorized, provided that they are not alienated and a free transit zone is established that facilitates the public use and enjoyment of the beaches, cliffs, and estuaries and guarantees pedestrian safety." "Article 22.- No type of development will be permitted in the public zone, except infrastructure and construction works that in each case are approved by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the Instituto Costarricense de Turismo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the respective municipality, taking into account the public use for which they are intended, or that they involve the establishment and operation of state tourist facilities of notable convenience for the country…" Based on those provisions, it is possible to grant concessions for certain projects and activities that indispensably require being developed near the sea, or for other types of developments in those sections that, due to their geographic configuration, their topography, or their special conditions, cannot be utilized for public use. Likewise, based on those norms, it is possible to authorize the development of public works or infrastructure necessary for the provision of public services.
In any case, those activities and works are subject to the authorization of the corresponding entities, which must assess their necessity, pertinence, and viability. And that authorization must be subject to what the corresponding coastal regulatory plan (plan regulador costero) provides to that effect.
Note that, on repeated occasions, we have held that this instrument is the specific planning figure for the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities, which constitutes an essential requirement for them to be able to grant concessions, and that these latter must be subject to the provisions of the former (see pronouncements nos. C-297-2004, C-054-2006, C-070-2009, C-199-2013, OJ-062-2017, among others).
Therefore, if it is clear that it is an indispensable requirement for the granting of concessions and the consequent development of activities and constructions in the restricted zone, with greater reason, the granting of any authorization for occupation or the development of activities and infrastructure in the public zone presupposes the existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero), to which, moreover, it is subordinated. That is, the approval of the activities and exceptional works permitted by Law 6043 in the public zone depends on whether they are in accordance with the provisions of the corresponding coastal regulatory plan (plan regulador costero).
A different conclusion could not be reached if the importance of the public zone and the exceptional nature of the activities that could be permitted in it are reiterated.
We have recognized so on other opportunities in which we have referred to the possibility of authorizing activities and constructions in the public zone:
"It corresponds to the various technical bodies of the Public Administration, prior to the technical studies that the case merits, to identify whether the sector of the public zone in commentary meets the necessary conditions for the exceptional regime provided for by Law 6043.
Prior to the granting of any concession, it is clear that the demarcation of the public zone by the Instituto Geográfico Nacional, and its respective publication in La Gaceta, must be in place (articles 62 and 63 of the Regulation to Law 6043, and opinion C-264-2004 of September 9, 2004). Likewise, there must be a declaration of tourist aptitude or non-aptitude by the Instituto Costarricense de Turismo, for which it will take into account, among other factors, access to the zone, its natural attributes, the social and cultural characteristics of the inhabitants, and any others that Institution deems convenient (Law 6043, articles 6, 19, and 27; 2 subsection i) and 15 of its Regulation; opinions C-123-96 of July 29, 1996, C-097-97 of June 13, 1997).
It is equally essential to have the coastal planning instrument (Law 6043, articles 31, 33, and 38; 15 of its Regulation), which establishes land-use planning (ordenamiento de uso del suelo), as a way of planning the development of human activities potentially impactful to the environment, and subject to a process of environmental viability (viabilidad ambiental)…” (C-080-2007. Bold added).
"The projected constructions must be compliant with the coastal regulatory plan (plan regulador costero) and comply with all legal requirements and demands, among them, the corresponding environmental viability (viabilidad ambiental) processed before SETENA, if applicable.
(…)
If the public entities referred to in article 18 of the LZMT consider that a pre-conditioning station as part of the project “Alcantarillado Sanitario para Puerto Viejo de Limón” proposed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, to which the inquiry refers, is an installation or construction similar to those mentioned in the cited article 18, then its construction in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone may be authorized, provided they are compliant with the coastal regulatory plan (plan regulador costero)." (C-282-2013. Bold added).
It should also be taken into account that, from the provisions of Law 6043 and its Regulation (Decreto Ejecutivo no. 7841 of December 16, 1977), it must be understood that the public zone is also subject to the planning process of the maritime-terrestrial zone. In that sense, article 23 of the law establishes that any road resulting from the planning of the public zone is declared of public interest, and, for its part, article 18 of the Regulation provides that coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) will encompass the maritime-terrestrial zone, not just one of the portions that comprise it.
It is clear that, because it is destined for common use, the public zone could not be zoned into areas destined for different types of uses or activities. But, in the coastal planning process, it could be determined, technically, which portions of the public zone, due to their geographic configuration, their topography, or their special conditions, could be subject to the exceptions provided for in the law for their occupation and development, and it must even be taken into account in order to determine the type of development that will be permitted in the restricted zone.
Therefore, as it is a comprehensive planning process, the activities and exceptional works authorized in the public zone must be in accordance with the zoning of the restricted zone, that is, they could not be contrary to the type of activities permitted in it. In that sense, note that article 13 of the Regulation to Law 6043 provides that the concessions granted in accordance with article 21 of the Law may not be granted when they cause damage to the concessionaires or owners of the adjoining lands.
Now then, in the case of the authorization of works or activities destined to satisfy the public interest, executed by state institutions, and that indispensably require the use of the public zone, we have indicated that these must be in accordance with the coastal regulatory plan (plan regulador costero) (C-282-2013), provided that this does not prevent the realization of the national public interest which, when reliably accredited, must prevail over local provisions (C-024-2016).
In greater detail, regarding that exception based on the existence of a proven public interest that must be satisfied inexcusably, in the last cited opinion, it was held:
"In view of this, regulatory plans (planes reguladores) must be adopted for the maritime-terrestrial zone under municipal administration (constitutional judgment 16975-2008), with exclusion of the spaces destined for public uses (Regulation to Law 6043, article 66). The spaces already occupied by health and nutrition centers, the rural guard, community halls, and education boards are exonerated from payment for their use (Law 6043, Transitorio VIII.
(…)
In that order, the “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre”, adopted in agreements of the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo, Nos. SJD-616-2012 and SJD-039-2013 (Alcance No. 58 to La Gaceta No. 63 of April 2, 2013), and SJD-235-2015 (Alcance 56 to La Gaceta No. 145 of July 28, 2015), indicates that the zoning proposal of the regulatory plan (plan regulador) may incorporate as zones for the community areas where public installations must be preserved that include “the provision of public services, security, recreation, and other related services, necessary for the functioning of the villages or local communities”.
(…)
Opinion C-110-2014 indicates that numeral 22 of Law 6043 allows certain public works in the public zone; in the case of the municipality, it adds that the approval is issued by its Council. The precept is complemented by article 12 of the Regulation to that Law, by providing that those who design and execute those works must "guarantee the free and safe transit of persons and the public use of the same,” and the “institutions responsible for granting the authorization will ensure compliance with this requirement." Therefore, the municipalities that administer maritime-terrestrial zone can grant the use of a land in the public zone to a public institution based on the authorization of article 22 of Law 6043, without the need for a concession. That use also requires authorization by the ICT, the INVU, and the MOPT. The foregoing, observing the regulatory plan (plan regulador), as long as it does not impede the realization of the national public interest which, when accredited, prevails over local provisions (constitutional judgments 4587-2010 and 15763-2011; Tribunal Contencioso Administrativo No. 80-2013-VI; opinions C-317-2014 and C-274-2015).” Based on the foregoing and taking into account that, according to article 66 of the Regulation to Law 6043 and the Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre (Regulation no. 5972 of March 20, 2017), coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) can contemplate spaces destined for the provision of public services, it must be specified and reiterated that the exceptional authorization that can be granted in the public zone for the development of works or activities destined to satisfy the general interest by public institutions requires the prior existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero) and must be in accordance with what is provided in that planning instrument. This is except when it is demonstrated that they cannot be executed in another sector and that they are destined to satisfy a national public interest, imperative and reliably accredited, which, as such, must be executed irremediably, despite the nonexistence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero), or must prevail over the provisions of the existing plan.
Based on all the foregoing, it is concluded that:
1. As a general rule, the authorization of exceptional works or activities in the public zone of the maritime-terrestrial zone, contemplated in articles 18, 21, and 22 of Law 6043, requires the prior existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero) and must be in accordance with its provisions.
2. The exceptional authorization that can be granted to public institutions for the development of works or activities destined to satisfy the general interest requires the prior existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero) and must be in accordance with what is provided in that planning instrument. This is except when it is proven that they cannot be executed in another sector and that they are destined to satisfy a national public interest, imperative and reliably accredited, which, as such, must be executed irremediably, despite the nonexistence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero), or must prevail over the provisions of the existing plan.
Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez
Dictamen : 268 del 09/07/2020 09 de julio de 2020 C-268-2020 Señor Alberto López Chaves Gerente General Instituto Costarricense de Turismo Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio número G-2671-2019 de 29 de noviembre de 2019, mediante el cual vuelve a plantear las consultas que fueron declaradas inadmisibles mediante dictámenes nos. C-293-2019 y C-308-2019. Específicamente, requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
“1. Si para otorgar una concesión para el aprovechamiento privativo excepcional de la zona pública de la ZMT (arts. 18, 21 de la Ley 6043), la zona restringida adyacente que esté bajo el régimen de la Ley 6043, debe contar con Plan Regulador Costero según el artículo 38 de la Ley N° 6043 y 19 de su Reglamento.
2. Si en el caso de la excepción de desarrollos públicos en zona pública del artículo 22 de la Ley 6043, es un requisito previo para tales desarrollos que la zona restringida adyacente bajo el régimen de la Ley 6043, cuente con un Plan Regulador Costero.” Dado que en esta ocasión se adjunta un criterio legal que satisface los requisitos exigibles al efecto, la consulta resulta admisible.
Para dar respuesta a las preguntas formuladas, debe iniciarse indicando, como lo hemos hecho en reiteradas ocasiones, que la zona pública de la zona marítimo terrestre es un pilar fundamental de ese bien demanial. Y que ésta, conforme a lo dispuesto en el artículo 20, está destinada al uso público, para actividades de esparcimiento, libre tránsito, protección y vigilancia del demanio costero.
En virtud de esa importancia y de su finalidad de uso común, por regla general, ésta no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título, y, por tanto, en principio, no es posible otorgar sobre ella derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables (véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-230-2001, C-054-2006, C-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005, C-109-2007 y C-097-2015).
La Sala Constitucional, al desarrollar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, ha resaltado la importancia y naturaleza de la zona pública, indicando que:
“…el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema... De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública…” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009).
Ahora bien, lo cierto es que la Ley 6043 contempla, en los artículos 18, 21 y 22, ciertos supuestos excepcionales que autorizan el desarrollo de infraestructura y el uso de la zona pública, para fines distintos a los expuestos. Conforme con lo ya indicado, resulta claro que la aplicación de esos supuestos debe limitarse a casos excepcionales, pues, por regla general, la zona pública debe estar destinada al uso común.
Al respecto, esos artículos disponen:
“Artículo 18.- En casos excepcionales, como la construcción de plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o instalaciones artesanales, de obras portuarias, programas de maricultura, u otros establecimientos o instalaciones similares, para cuyo funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar, se podrá autorizar el uso de las áreas de la zona marítimo terrestre que fueren necesarias para facilitar su edificación y operación, siempre que se cuente con la aprobación expresa de la municipalidad respectiva, del Instituto Costarricense de Turismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y demás instituciones del Estado encargadas de autorizar su funcionamiento, así como del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.” “Artículo 21.- Se exceptúan de lo anterior aquellas secciones que por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales, no puedan aprovecharse para uso público, en cuyo caso se autorizará su desarrollo por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo, siempre que no se enajenen y se establezca una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, riscos y esteros y se garantice la seguridad de los peatones.” “Artículo 22.- En la zona pública no se permitirá ningún tipo de desarrollo, excepto las obras de infraestructura y construcción que en cada caso aprueben el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y la respectiva municipalidad, atendiendo al uso público a que se destinen, o que se trate del establecimiento y operación de instalaciones turísticas estatales de notoria conveniencia para el país…” Con base en esas disposiciones, es posible otorgar concesiones para ciertos proyectos y actividades que requieran, de manera indispensable, ser desarrollados cerca del mar, o para otro tipo de desarrollos en aquellas secciones que, por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales, no puedan aprovecharse para uso público. Asimismo, con base en esas normas, es posible autorizar el desarrollo de obras públicas o de infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos.
En todo caso, esas actividades y obras quedan sujetas a la autorización de las entidades correspondientes, que deben valorar su necesidad, pertinencia y viabilidad. Y, esa autorización, debe sujetarse a lo que al efecto disponga el plan regulador costero correspondiente.
Nótese que, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que ese instrumento es la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, que constituye un requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones, y que éstas últimas deben sujetarse a las disposiciones de aquél (véanse los pronunciamientos nos. C-297-2004, C-054-2006, C-070-2009, C-199-2013, OJ-062-2017, entre otros).
Entonces, si resulta claro que se trata de un requisito indispensable para el otorgamiento de concesiones y el consecuente desarrollo de actividades y construcciones en la zona restringida, con mayor razón, el otorgamiento de cualquier autorización de ocupación o de desarrollo de actividades e infraestructura en la zona pública, presupone la existencia de un plan regulador costero, al cual, además, se encuentra supeditada. Es decir, la aprobación de las actividades y obras excepcionales permitidas por la Ley 6043 en la zona pública, depende de que aquellas sean acordes a las disposiciones del plan regulador costero correspondiente.
No podría llegarse a una conclusión distinta si se reitera la importancia de la zona pública y la excepcionalidad de las actividades que podrían permitirse en ella.
Así lo hemos reconocido en otras oportunidades en las que nos hemos referido a la posibilidad de autorizar actividades y construcciones en la zona pública:
“Corresponde a los diversos órganos técnicos de la Administración Pública, previo los estudios técnicos que el caso amerite, identificar si el sector de la zona pública en comentario cumple las condiciones necesarias para el régimen excepcional previsto por la Ley 6043.
Previo al otorgamiento de cualquier concesión, está claro que debe contarse con el amojonamiento de la zona pública por parte del Instituto Geográfico Nacional, y su respectiva publicación en La Gaceta (artículos 62 y 63 del Reglamento a la Ley 6043, y dictamen C-264-2004 del 9 de setiembre del 2004). Asimismo, debe contarse con la declaratoria de aptitud turística o no turística por parte del Instituto Costarricense de Turismo, para lo cual tomará en cuenta, entre otros factores, el acceso a la zona, sus atributos naturales, las características sociales y culturales de los pobladores y cualesquiera otros que esa Institución estime convenientes (Ley 6043, artículos 6, 19 y 27; 2 inciso i) y 15 de su Reglamento; dictámenes C-123-96 de 29 de julio de 1996, C-097-97 del 13 de junio de 1997).
Imprescindible igualmente contar el instrumento de planificación costera (Ley 6043, artículos 31, 33 y 38; 15 de su Reglamento), que establezca el ordenamiento de uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, y sujeto a un proceso de viabilidad ambiental…” (C-080-2007. Se añade la negrita).
“Las construcciones proyectadas deben ser conformes con el plan regulador costero y cumplir con todos los requisitos y exigencias de ley, entre ellas, la viabilidad ambiental correspondiente tramitada ante SETENA, si fuese del caso.
(…)
Si lo entes públicos a que se refiere el artículo 18 de la LZMT consideran que una estación de pre acondicionamiento como parte del proyecto “Alcantarillado Sanitario para Puerto Viejo de Limón” propuesto por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, a que se refiere la consulta, es una instalación o construcción similar a las que menciona el citado artículo 18, entonces puede autorizarse su construcción en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, siempre y cuando sean conforme con el plan regulador costero.” (C-282-2013. Se añade la negrita).
Tómese en cuenta, además, que de lo dispuesto en la Ley 6043 y su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977), debe entenderse que la zona pública también es objeto del proceso de planificación de la zona marítimo terrestre. En ese sentido, el artículo 23 de la ley establece que se declara de interés público toda vía resultante del planeamiento de la zona pública, y, por su parte, el artículo 18 del Reglamento dispone que los planes reguladores costeros abarcarán la zona marítimo terrestre, no solo una de las porciones que la conforman.
Es claro que, por estar destinada al uso común, la zona pública no podría ser zonificada en áreas destinadas a distintos tipos de usos o actividades. Pero, en el proceso de planificación costera sí podría determinarse, técnicamente, cuáles porciones de la zona pública, por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones especiales, podrían ser objeto de las excepciones previstas en la ley para su ocupación y desarrollo, e incluso, debe ser tomada en cuenta para poder determinar el tipo de desarrollo que se permitirá en la zona restringida.
Entonces, al tratarse de un proceso de planificación integral, las actividades y obras excepcionales que se autoricen en la zona pública deben ser acordes a la zonificación de la zona restringida, es decir, no podrían ser contrarias al tipo de actividades permitidas en aquella. En ese sentido, nótese que el artículo del 13 del Reglamento a la Ley 6043 dispone que las concesiones que se otorguen conforme al artículo 21 de la Ley, no podrán otorgarse cuando éstas ocasionen perjuicios en contra de los concesionarios o propietarios de los terrenos colindantes.
Ahora bien, en el caso de la autorización de obras o actividades destinadas a satisfacer el interés público, ejecutadas por instituciones estatales, y que, de manera indispensable requieran utilizar la zona pública, hemos indicado que éstas deben ser acordes al plan regulador costero (C-282-2013), siempre que esto no impida la realización del interés público nacional que, al acreditarse de manera fehaciente, deba prevalecer sobre las disposiciones de orden local (C-024-2016).
Más detalladamente, sobre esa excepción basada en la existencia de un interés público comprobado que deba ser satisfecho de manera inexcusable, en el último dictamen citado, se dispuso:
“Ante ello, los planes reguladores han de adoptarse sobre la zona marítimo terrestre de administración municipal (sentencia constitucional 16975-2008), con exclusión de los espacios destinados a usos públicos (Reglamento a la Ley 6043, artículo 66). Los espacios ya ocupados por centros de salud y nutrición, la guardia rural, salones comunales y juntas de educación, están exonerados del pago por su uso (Ley 6043, Transitorio VIII.
(…)
En ese orden, el “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre”, adoptado en acuerdos de Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, Nos. SJD-616-2012 y SJD-039-2013 (Alcance No. 58 a La Gaceta No. 63 de 2 de abril del 2013), y SJD-235-2015 (Alcance 56 a La Gaceta No. 145 de 28 de julio de 2015), señala que la propuesta de zonificación del plan regulador podrá incorporar como zonas para la comunidad áreas en donde se deben preservar instalaciones públicas que incluyan “la dotación de servicios públicos, seguridad, recreación y otros relacionados, necesarios para el funcionamiento de los poblados o comunidades locales”.
(…)
El dictamen C-110-2014 indica que el numeral 22 de la Ley 6043 permite realizar ciertas obras públicas en la zona pública, en el caso del municipio agrega que la aprobación la emite su Concejo. El precepto se complementa con el artículo 12 del Reglamento a esa Ley, al disponer que quienes diseñen y ejecuten esas obras deben "garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de las mismas”, y las “instituciones responsables de extender la autorización velarán por el cumplimiento de este requisito." Por ende, los municipios que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno en la zona pública a una institución pública con base en la autorización del artículo 22 de la Ley 6043, sin necesidad de concesión. Ese uso también requiere ser autorizado por el ICT, el INVU y el MOPT. Lo anterior observando el plan regulador, en tanto éste no impida la realización del interés público nacional que, al acreditarse, prevalece sobre las disposiciones de orden local (sentencias constitucionales 4587-2010 y 15763-2011; Tribunal Contencioso Administrativo No. 80-2013-VI; dictámenes C-317-2014 y C-274-2015).” Con base en lo dicho y tomando en cuenta que, según el artículo 66 del Reglamento a la Ley 6043 y el Manual de Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre (Reglamento no. 5972 de 20 de marzo de 2017), los planes reguladores costeros pueden contemplar espacios destinados a la prestación de servicios públicos, debe precisarse y reiterarse que, la autorización excepcional que puede otorgarse en la zona pública, para el desarrollo de obras o actividades destinadas a satisfacer el interés general, por parte de instituciones públicas, requiere la existencia previa de un plan regulador costero y ser acorde a lo dispuesto en ese instrumento de planificación. Ello salvo que se demuestre que no pueden ser ejecutadas en otro sector y que estén destinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente, que, como tal, deba ejecutarse de manera irremediable, pese a la inexistencia de un plan regulador costero, o prevalecer sobre las disposiciones del plan existente.
Con base en todo lo expuesto, se concluye que:
1. Como regla general, la autorización de las obras o actividades excepcionales en la zona pública de la zona marítimo terrestre, contempladas en los artículos 18, 21 y 22 de la Ley 6043, requiere la existencia previa de un plan regulador costero y ser acorde a sus disposiciones.
2. La autorización excepcional que puede otorgarse a instituciones públicas para el desarrollo de obras o actividades destinadas a satisfacer el interés general, requiere la existencia previa de un plan regulador costero y ser acorde a lo dispuesto en ese instrumento de planificación. Ello salvo que se compruebe que no pueden ser ejecutadas en otro sector y que estén destinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente, que, como tal, deba ejecutarse de manera irremediable, pese a la inexistencia de un plan regulador costero, o prevalecer sobre las disposiciones del plan existente.
De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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