Conflict of interest in Sutel's regulatory work and FONATEL administrationConflicto de intereses en la labor regulatoria de Sutel y la administración de FONATEL

Legal Opinion: 083 - J of 16/06/2020 June 16, 2020 OJ-083-2020 Mrs.

Yorleny León Marchena Deputy Legislative Assembly Dear Mrs. León:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter No. AL-FPLN-56-0F1-809-2020, dated May 27 of this year, in which you pose a couple of questions related to the regulatory work of the Superintendence of Telecommunications (Superintendencia de Telecomunicaciones, Sutel) and the administration of the National Telecommunications Fund (Fondo Nacional de Telecomunicaciones, FONATEL), which we will proceed to answer forthwith, but not before making the following clarification regarding the scope of this pronouncement:

A. CONSULTATIVE FUNCTION IN RELATION TO DEPUTIES:

As has been repeatedly noted by the Attorney General's Office for this type of inquiry (as an example, see pronouncements OJ-067-2016 of May 9, OJ-039-2018 of April 27, and OJ-029-2020 of February 5), our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982) establishes the Institution's consultative function in relation to the Public Administration, granting administrative heads the power to consult it.

Despite the fact that deputies are not administrative heads, nor do they exercise an administrative function, the Attorney General's Office evacuates the inquiries they formulate out of deference to the office, in order to facilitate the exercise of the high functions that the Constitution attributes to them. This is the case with non-binding opinions rendered in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be considered of general interest. It is clear that this form of collaboration not provided for in the Law has as its objective, we reiterate, to cooperate in the fulfillment of parliamentary functions through strictly legal advisory services. Advisory services that cannot denature the consultative function of the Attorney General's Office and particularly mediate its function, to the point of preventing it from providing advisory services to those who are entitled to request them, that is, the Public Administration. In that sense, the advisory services provided to deputies is limited by the very content of the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the inquiry formulated.

It follows from the foregoing that the consultative function regarding legislators is subject to the admissibility requirements established in relation to inquiries from the Public Administration. Thus, the inquiry may not concern a specific case, must not concern matters subject to knowledge and resolution by the Public Administration or the courts of justice; the boundary of consultative competences between the Attorney General's Office and the Comptroller General's Office must be respected.

Finally, the Attorney General's Office lacks competence to resolve inquiries formulated by private individuals. That impossibility cannot be denatured through the instrumentalization of the inquiry formulated by the Public Administration or by deputies. Therefore, an inquiry from members of the Legislative Assembly that does not concern the exercise of legislative power or parliamentary control is inadmissible.

B. ANALYSIS OF THE QUESTIONS POSED:

Having made these preliminary clarifications, we proceed to examine the two questions formulated by you, which, for greater clarity in the exposition, we proceed to answer one by one:

1. Does a conflict arise between the public function of the Superintendence of Telecommunications (Sutel) and the interests of the private subjects regulated by it, given that said Superintendence must, at the same time, administer and execute the resources of the National Telecommunications Fund (FONATEL), which is made up of contributions from the same companies under its regulatory scope?

The question as formulated is not clear, as it seems to us that different notions are intermingled, without specifying exactly the type of conflict posed: of interests? normative? competence-related?

Furthermore, the inquiry does not explain the context from which the concern arises, from which we infer a possible conflict of interest between Sutel's regulatory work and the administration of FONATEL.

We have noted that this circumstance is also mentioned in the statement of motives of the bill for the LAW FOR THE ADMINISTRATIVE AND FINANCIAL TRANSFER OF THE NATIONAL TELECOMMUNICATIONS FUND TO THE OMAR DENGO FOUNDATION. REFORM OF THE GENERAL TELECOMMUNICATIONS LAW, LAW No. 8642, OF JUNE 4, 2008, AND THE LAW FOR THE STRENGTHENING AND MODERNIZATION OF PUBLIC ENTITIES OF THE TELECOMMUNICATIONS SECTOR, LAW No. 8660, OF AUGUST 8, 2008, corresponding to legislative file No. 21.920, in the following terms:

"To this process of demonstrated inability to execute is added another reality not considered by the legislator at the time of enacting the law being reformed, which derives from the evident conflict of interest that exists between the entity that must regulate the operators and service providers of the sector, and the function it must perform as executor (not regulator) within the management of the Fund, compromising the independence, objectivity, and impartiality that must be guaranteed, at all levels, to any regulatory body." (Underlining not in the original).

But again, the source or legal bases for determining that there is a possible incompatibility of functions fostered by the sectorial legislation that attributes its competences to Sutel are not cited. It is not understood, then, from where such an assertion originates.

For this reason, our response will be limited to a general analysis of the applicable legal system, with the objective of determining the existence of possible antinomies or normative incompatibilities that would advise against the concentration of both functions (as regulator and fund manager) in the hands of Sutel.

In any event, it is not apparent from the provisions of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (No. 7593 of August 9, 1996), as amended by the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector (No. 8660 of August 8, 2008), and the General Telecommunications Law (No. 8642, of June 4, 2008), that the substantive activities entrusted to Sutel clash with each other, compromising its impartiality or enabling the emergence of potential conflicts of interest that, ultimately, favor private interest to the detriment of the public interest.

From a strictly legal point of view, the fact that Sutel is simultaneously responsible for the regulation, application, surveillance, and control of the telecommunications legal system, on the one hand, as well as the administration and allocation of FONATEL resources, on the other, pursuant to Articles 59, 60, subparagraphs a) and b) of Law No. 7593 and Articles 6(27), 33, final paragraph, 35, and 36 of the General Telecommunications Law, does not give rise to any type of normative antinomy, nor must it presuppose a conflict of interest, this being a usual model or scheme that has been employed in other latitudes, where the regulator is also entrusted with the management of the Fund intended to finance universal service obligations (as contemplated, for example, in Article 24.4 of the now-repealed Law 32/2003, of November 3, General Telecommunications Law, in Spain).

It is important to remember that the philosophy behind the regulatory framework of the Costa Rican telecommunications sector is committed to an environment of free competition in which market forces provide end-users with a greater diversity of services, of better quality and at affordable prices, in a more efficient manner; whose capital investment serves at the same time to boost the country's economic development towards an information society; as can be read from the objectives set forth in subparagraphs e), h), i), and j) of Article 2 of the General Telecommunications Law.

However, the same legal system anticipates the market's limitations in satisfying those goals of solidarity and social cohesion that were once entrusted to the traditional figure of public service – understood broadly as a service-provision activity under state ownership managed directly or indirectly through an enabling title – so that no inhabitant of the national territory, no matter how remote they live and regardless of their socioeconomic level, is deprived of the advantages of having access to telecommunications services and Information and Communication Technologies (the so-called ICTs) under equal conditions, recognizing the importance of this type of service for a person's progress at all levels.

To this end, the so-called universal service obligations are born to cover those segments of the population less profitable from an economic point of view and, consequently, of lesser business interest. The instrument devised to finance them in our environment is precisely FONATEL, whose resources, pursuant to Article 34 of the General Telecommunications Law, are intended to finance the fulfillment of the objectives of universal access, universal service, and solidarity, as well as the goals and priorities defined in the National Telecommunications Development Plan (Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, PNDT).

In this context, we state that it is not alien to Sutel's regulatory work that it is also entrusted with the management of the aforementioned fund, given that the imposition and supervision of universal service obligations are part of that task. That is, the referred regulatory body is not only responsible for ensuring that the telecommunications market functions effectively as such, solving the possible failures or competition problems it presents, for which it is recognized the power to establish ex ante obligations on operators – for example, regarding interconnection, access, or information –; it must also ensure that obligations aimed at guaranteeing the security of supply, social and interterritorial solidarity, and everyone's right to access the provision of telecommunications services are fulfilled.

Thus, it is characteristic of regulatory bodies in the so-called liberalized sectors – among which Sutel should be included – to assume within their competences matters relating to the establishment and supervision of universal service obligations, due to the general overview that, as a sort of arbitrator, they have of the entire sector they supervise. This allows them to direct market forces through ex ante obligations towards those population segments or areas of the territory that the dynamics of competition are not spontaneously satisfying.

The issue of the resources with which universal service is financed being, in reality, an accessory or instrumental aspect to the ultimate or substantive goal sought through the proper management thereof, which Article 6(22) of the General Telecommunications Law defines as the "right to access a publicly available telecommunications service provided to every home, with a determined quality and at a reasonable and affordable price for all users, regardless of their geographical location and socioeconomic condition, in accordance with the provisions of the National Telecommunications Development Plan." To the point that the financing scheme for universal service is not always the same in other countries that have recognized this figure. Different admissible alternatives exist, as what matters is that the chosen financing system for universal service respects the principles of transparency, non-discrimination, and neutrality from a competition standpoint. Thus, among the possible variants, the fund may be paid for by all operators in the sector, may be funded by a parafiscal levy or special tax charged to all telecommunications service users, or the operator may be directly subsidized through a public aid scheme, thereby lightening the tax burdens on operators.[1] Finally, our model relies on a parafiscal contribution imposed annually on sector operators (Articles 38.e and 39 of the General Telecommunications Law); where the choice between one alternative or another most often obeys reasons of opportunity and convenience.

That said, the questioning of why the contributions from the same operators to FONATEL would provoke a conflict of interest with Sutel's regulatory functions and the management of said fund, by the fact of being recipients of its regulatory work, is also unclear.

It must be taken into account that, as we recently reiterated in opinion C-081-2020, of last March 5, "a conflict of interest arises when there is a potential or real confrontation between the public duty and some type of private interest the public servant may have, where such interest carries the risk of improperly influencing the exercise of the powers of the office." Similarly, we indicated in opinion C-152-2020, of last April 24, that conflict of interest refers "to a potential situation that constitutes a risk for impartial and correct decision-making and actions, which merits eliminating any possibility that the conflict may produce an effective collision of interests for the official... The important thing is that through this situation, the independence and objectivity of the official's actions may be called into question due to their own interests, or those of the private company, so it must be prevented from materializing." Precisely, the entire normative scaffolding governing Sutel's organizational structure seeks to avoid any potential situation of conflict of interest in its substantive management, as well as to guarantee its functional independence not only from the private sector but also from the political authorities themselves, so that the so-called "regulatory capture" does not occur, thereby distorting the proper functioning of the telecommunications market.

For this purpose, the Law of the Regulatory Authority for Public Services provides in the final paragraph of its Article 59 that Sutel "shall be independent of all network operators and telecommunications service providers," and for the case of the members of its Board, Article 66 emphasizes that they "shall perform their duties with absolute independence and shall, therefore, be solely responsible for their management," being able to respond personally with their assets for damages caused by faults committed against the Law and without prejudice to other applicable sanctions.

Furthermore, its Article 69 prohibits the hiring, as part of Sutel's organization, of "those who, during the last year before the appointment, are or have been partners, legal representatives, or directors of a company or a group of subsidiary or affiliated companies subject to Sutel's regulation." While Articles 51 and 71 of the same law emphatically establish within the prohibitions regime that "[n]o official of the Regulatory Authority, the superintendencies, or member of the Board of Directors may provide services to regulated entities, or to public service providers." To the foregoing precepts, we must add the entire set of impediments, incompatibilities, and grounds for excuse and recusal in Articles 63, 64, and 67 of the aforementioned legal text, whose non-observance is generally sanctioned with removal from office, directed at the same objective of guaranteeing objectivity and impartiality in decision-making, so that Sutel always acts in accordance with the legal system and in pursuit of satisfying the Public Interest.

Moreover, we must not forget that Sutel officials are also public servants and, as such, are also subject to the remaining duties governing public ethics, among them, and of particular importance, the Duty of Probity, set forth in Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service (No. 8422 of October 6, 2004):

"Article 3-Duty of Probity. The public official shall be obliged to orient their management towards the satisfaction of the public interest. This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner, and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; by ensuring that the decisions adopted in fulfillment of their attributions conform to impartiality and to the objectives of the institution in which they serve, and, finally, by administering public resources in adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily." In light of the foregoing considerations, the answer to the first question must necessarily be negative, as the reviewed sectorial legislation governing Sutel's actions and FONATEL's functioning presents no indications of any incompatibility between its regulatory and administrative tasks regarding the referred fund, while it provides tools to ward off the risk of potential conflicts of interest in decision-making that could affect the telecommunications sector.

2. Is the role legally held by the telecommunications oversight entity, Sutel, denatured if it must also decide on the public tenders in which multiple operators participate?

The question as posed is also confusing, and there is a risk of giving it a meaning different from what you intended. For this reason, we take the liberty of again providing a response based on a general examination of the applicable legislation.

In accordance with the General Telecommunications Law, Sutel has a fundamental role in two public tenders contemplated in said law. The first, the competitive bidding procedure for granting the concession for the use and exploitation of radioelectric spectrum frequencies in the operation and exploitation of public telecommunications networks, with Sutel being responsible for its instruction and the prior preparation of the necessary technical studies, according to Article 12.

The second, and the one we understand is of interest to the inquirer due to its connection to the first question, is that provided for in Article 36, subparagraph b), of the same law, insofar as it entrusts Sutel with the award, through public tender, of the universal access and service projects to be financed through FONATEL, as can be read below:

"ARTICLE 36.- Forms of assignment The resources of Fonatel shall be assigned by Sutel in accordance with the National Telecommunications Development Plan, to finance:

(...)

• b)Universal access and service projects according to the following methodology: in accordance with the provisions of Article 33 of this Law, Sutel shall publish, annually, a list of the universal access, universal service, and solidarity projects to be developed with funds from Fonatel. The announcement shall specify, for each project, the beneficiary localities, the minimum quality of service required, the applicable tariff regime, the assigned period, the maximum subsidy, the estimated service start date, the project execution term, and any other necessary condition required in the tender document. These projects shall be awarded through a public tender to be carried out by Sutel. The selected operator or provider shall be the one that meets all established conditions and requires the lowest subsidy for the project's development. The established procedure shall be carried out in accordance with Law No. 7494, Administrative Contracting, of May 2, 1995, and its amendments, and what is established by regulation." (Underlining not in the original).

The foregoing precept is developed in the Universal Access, Universal Service, and Solidarity Regulation issued by Sutel, of December 18, 2018, which finishes regulating the referred competitive bidding procedure. And we see that the Administrative Contracting Law (No. 7494 of May 2, 1995) is also applicable, including its chapter on prohibitions and incompatibilities.

On this matter, apart from what was already stated when answering the first question regarding the impediments regime present in the Law of the Regulatory Authority for Public Services, we highlight, for their pertinence, the following excerpts from the already cited opinion C-081-2020:

"It is important to consider that 'An essential group of incompatibilities refers to the area of administrative contracting, of great importance due to the special vulnerability it faces to conflicts of interest. The most common cases, in this instance, are aimed at restricting the participation in public procurement procedures of officials with high or strategic positions or roles in the administrative structure that give them the ability to influence their determination or take advantage of their condition to obtain an undue advantage.' (Gutiérrez Delgado, Tatiana, 'CONFLICTS OF INTEREST IN PUBLIC SERVICE: PREVENTION AND PROPER MANAGEMENT,' Revista de Derecho de la Hacienda Pública of the Comptroller General of the Republic, volume XIV, I semester, year 2020).

Thus, a first specific consideration drawn from what has been said so far leads to the categorical affirmation that if a member of the Board of Directors has any type of personal interest –direct or indirect– they must not intervene or be involved in any way in the processing of the administrative contracting procedures carried out in the institution.

Otherwise, a clear conflict of interest would be occurring, in violation of the duties of public service, particularly in relation to the postulates derived from the duty of probity, and may even amount to irregular or even criminal conduct, such as influence peddling." The foregoing considerations are fully applicable to Sutel officials as well, as expressly provided by the recently cited Article 36.b) of the General Telecommunications Law regarding public tenders aimed at designating the operator in charge of executing the universal service project or program financed through FONATEL, with the express referral it makes to the Administrative Contracting Law, in order to prevent any possible conflict of interest.

Moreover, the eminently technical and specialized nature of Sutel in telecommunications matters must not be forgotten, which means that all decisions made by said body within the framework of its substantive competences must be made technically based on studies of the situation of said sector in the country.

With these considerations in mind and from what was said in answering the previous question about the nature and work carried out by Sutel, where its regulatory competences are inclusive of the power to impose universal service obligations on sector operators – subsidized with Fund resources – as Article 43 of the recently mentioned Universal Access, Universal Service, and Solidarity Regulation reminds us, as a mechanism to solve market deficiencies in the provision and coverage of telecommunications services in those population segments less sought after by operating companies due to their low or zero profitability (what is known as market cream-skimming (descreme del mercado)), in our opinion, the role of the referred body is not denatured and is implicit in the regulatory role it plays in the sector.

C. CONCLUSION:

By way of summary, we answer the questions formulated in the following terms:

1. The sectorial legislation governing Sutel's actions and FONATEL's functioning presents no indications of any incompatibility between its regulatory and administrative tasks regarding the referred fund, while it provides mechanisms to ward off the risk of potential conflicts of interest in decision-making that could affect the telecommunications sector, compromising its impartiality or in any way favoring private interest to the detriment of the public interest.

2. Nor is any dissonance found in the fact that Sutel is legally entrusted with the designation, through public tender, of the operator in charge of executing the universal service project or program financed through FONATEL, as it is implicit in its role as regulator to detect market insufficiencies in providing access to telecommunications services to those segments of the population that, due to their remoteness, low density, or socioeconomic level, the dynamics of competition are not spontaneously satisfying.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya Attorney General [1] LAGUNA DE PAZ, José Carlos. Telecomunicaciones: Regulación y Mercado. Navarra: Thomson-Aranzadi, 2nd ed., 2007, p.334.

Opinión Jurídica : 083 - J del 16/06/2020 16 de junio del 2020 OJ-083-2020 Señora Yorleny León Marchena Diputada Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° AL- FPLN-56-0F1-809-2020, del 27 de mayo del año en curso, en el que formula un par de preguntas relacionadas con la labor regulatoria de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) y la administración del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL), que pasaremos a responder de seguido, no sin antes hacer la siguiente aclaración acerca de los alcances del presente pronunciamiento:

A. FUNCION CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LAS SEÑORAS DIPUTADAS Y LOS SEÑORES DIPUTADOS:

Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de consultas (como muestra, ver los pronunciamientos OJ-067-2016 del 9 de mayo, OJ-039-2018, del 27 de abril y OJ-029-2020, del 5 de febrero), nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) establece la función consultiva de la Institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.

A pesar de que las diputadas y diputados no son jerarcas administrativos, ni ejercen función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan por una deferencia al cargo, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, cooperar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a las diputadas y los diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los legisladores se sujeta los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir un caso concreto, no debe concernir asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

Por fin, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por las diputadas y los diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los miembros de la Asamblea Legislativa que no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o del control parlamentario.

B. ANÁLISIS DE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS:

Hechas estas aclaraciones previas procedemos al examen de las dos interrogantes formuladas por usted que para mayor claridad en la exposición procedemos a responder una por una:

1. ¿Se configura conflicto entre la función pública de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) y los intereses de los sujetos privados que son regulados por ésta?, siendo que dicha Superintendencia debe, al mismo tiempo, administrar y ejecutar los recursos del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL), que está conformado por el aporte de las mismas empresas bajo su ámbito de regulación.

La pregunta así formulada no resulta clara, pues nos parece que se entremezclan distintas nociones entre sí, sin precisar exactamente el tipo de conflicto que se plantea: ¿de intereses?, ¿normativo? ¿competencial?

Además, la consulta no explica el contexto de donde surge la inquietud planteada de lo que inferimos como un posible conflicto de intereses entre la labor regulatoria de la SUTEL y la administración del FONATEL.

Hemos notado que esa circunstancia también se menciona en la exposición de motivos del proyecto de LEY DE TRASLADO ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO DEL FONDO NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES A LA FUNDACIÓN OMAR DENGO.REFORMA DE LA LEY GENERAL DE TELECOMUNICACIONES, LEY N.° 8642, DE 4 DE JUNIO DE 2008, Y LEY DE FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES, LEY N.° 8660, DE 8 DE AGOSTO DE 2008, correspondiente al expediente legislativo n.° 21.920, en los siguientes términos:

“A ese proceso de incapacidad de ejecución demostrada, se suma otra realidad no considerada por el legislador, al momento de promulgar la ley que se reforma, y que se deriva del evidente conflicto de interés que existe entre el ente que debe regular a los operadores y proveedores de servicios del sector, y la función que debe de desempeñar como ejecutor (no regulador) dentro de la gestión del Fondo, comprometiendo la independencia, objetividad e imparcialidad que debe ser garantizada, a todo nivel, a cualquier órgano regulador.” (El subrayado no es del original).

Pero de nuevo no se cita cuál es la fuente o las bases jurídicas para determinar que existe una posible incompatibilidad de funciones propiciada por la legislación sectorial que le atribuye sus competencias a la Sutel. No se comprende, entonces, de donde se origina tal aseveración.

Razón por la cual nuestra respuesta se limitará a un análisis general del ordenamiento aplicable, con el objetivo de determinar la existencia de posibles antinomias o incompatibilidades normativas que desaconsejen la concentración de ambas funciones (como regulador y gestor del fondo) en manos de la Sutel.

De toda suerte que no se aprecia de lo dispuesto por la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (n.°7593 del 9 de agosto de 1996), con la reforma hecha por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008), y la Ley General de Telecomunicaciones (n.°8642, del 4 de junio de 2008), que las actividades sustantivas encomendadas a la Sutel choquen entre ellas, comprometiendo su imparcialidad o posibilitando el surgimiento de eventuales conflictos de intereses que, en última instancia, favorezcan el interés privado en detrimento del interés público.

Desde un punto de vista estrictamente jurídico, el que le corresponda al mismo tiempo a la Sutel la regulación, aplicación, vigilancia y control del ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones, de un lado, así como la administración y asignación de los recursos del FONATEL, de otro, a tenor de los artículos 59, 60, letras a) y b) de la Ley n.°7593 y 6 inciso 27), 33, párrafo in fine, 35 y 36 Ley General de Telecomunicaciones, no da lugar a ningún tipo de antinomia normativa, ni tiene por qué presuponer un conflicto de intereses, siendo por lo demás un modelo o esquema usual que ha sido empleado en otras latitudes, en el que al regulador se le encarga también la gestión del Fondo destinado a financiar las obligaciones de servicio universal (así lo contemplaba, por ejemplo, el artículo 24.4 de la ya derogada Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, en España).

Importa recordar que la filosofía detrás del marco normativo del sector de las telecomunicaciones costarricense apuesta por un entorno de libre de competencia en el que las fuerzas del mercado sean las que proporcionen de una forma más eficiente a los usuarios finales una mayor diversidad de servicios, de mejor calidad y a precios asequibles; cuya inversión de capitales sirvan a la vez para impulsar el desarrollo económico del país hacia una sociedad de la información; según se puede leer de los objetivos plasmados en las letras e), h), i) y j) del artículo 2 de la Ley General de Telecomunicaciones.

No obstante, el mismo ordenamiento se anticipa a las limitaciones del mercado en satisfacer aquellos fines de solidaridad y cohesión social que otrora se encomendaban a la tradicional figura del servicio público – entendido grosso modo como una actividad prestacional de titularidad estatal gestionada directa o indirectamente a través de un título habilitante – de forma que ningún habitante del territorio nacional, por más remoto que viva y con independencia de su nivel socioeconómico, se vea privado de las ventajas de tener acceso a los servicios de telecomunicaciones y a las Tecnologías de la Información y la Comunicación (las denominadas TICs) en igualdad de condiciones, reconocida la importancia de este tipo de servicios para el progreso en todo nivel de una persona.

A tal efecto nacen las llamadas obligaciones de servicio universal para cubrir aquellos segmentos de la población menos rentables desde un punto de vista económico y, en consecuencia, de menor interés empresarial. El instrumento ideado para financiarlas en nuestro medio es precisamente el FONATEL, cuyos recursos a tenor del artículo 34 de la Ley General de Telecomunicaciones, están destinados a financiar el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, así como de las metas y prioridades definidas en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones (PNDT).

En este contexto, decimos que no es extraña a la labor regulatoria de la Sutel, el que también se le encomiende la gestión del aludido fondo, habida cuenta de que la imposición y supervisión de las obligaciones de servicio universal forman parte de esa tarea. Es decir, al referido órgano regulador no solo le corresponde velar porque el mercado de las telecomunicaciones funcione efectivamente como tal, solucionando los posibles fallos o problemas de competencia que presente, para lo que se le reconoce la facultad de establecer obligaciones ex ante a los operadores – verbigracia, de interconexión, acceso o de información –; también debe estar pendiente de que las obligaciones dirigidas a garantizar la seguridad del suministro, la solidaridad social e interterritorial y el derecho de acceso de todos a la prestación de los servicios de telecomunicaciones se cumplan.

De manera que es propio de los organismos reguladores en los llamados sectores liberalizados – entre los que cabe incluir a la Sutel – que asuman dentro sus competencias lo relativo al establecimiento y supervisión de las obligaciones de servicio universal, debido a la visión general que como suerte de árbitros tienen de todo el sector que supervisan. Lo que les permite direccionar las fuerzas del mercado a través de las obligaciones ex ante hacia aquellos segmentos de la población o zonas del territorio que la dinámica de la competencia espontáneamente no esté satisfaciendo.

Siendo la cuestión de los recursos con se financia el servicio universal un aspecto en realidad accesorio o instrumental al fin último o sustantivo que se pretende alcanzar con la debida gestión de estos y que el artículo 6, inciso 22), de la Ley General de Telecomunicaciones define como el “derecho al acceso a un servicio de telecomunicaciones disponible al público que se presta en cada domicilio, con una calidad determinada y a un precio razonable y asequible para todos los usuarios, con independencia de su localización geográfica y condición socioeconómica, de acuerdo con lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones.” A tal punto que el esquema de financiamiento del servicio universal no siempre es el mismo en otros países que han reconocido dicha figura. Existen distintas alternativas admisibles, pues lo que interesa es que el sistema escogido de financiación del servicio universal respete los principios de transparencia, no discriminación y neutralidad desde el punto de vista de la competencia. Así, entre las variantes posibles, cabe que el fondo sea sufragado por todos los operadores del sector, que se alimente por una tasa parafiscal o impuesto especial que se cobraría a todos los usuarios de servicios de telecomunicaciones o bien, que se subvencione directamente al operador mediante un esquema de ayudas públicas y de esa forma alivianar las cargas impositivas a los operadores.[1] Por fin, nuestro modelo apuesta por una contribución parafiscal impuesta anualmente a los operadores del sector (artículos 38.e y 39 de la Ley General de Telecomunicaciones); en donde la escogencia entre una alternativa u otra obedece la mayor de las veces a razones de oportunidad y conveniencia.

Dicho esto, tampoco queda claro el cuestionamiento de por qué los aportes de los mismos operadores a FONATEL provocaría un conflicto de intereses con las funciones regulatorias de la Sutel y de gestión de dicho fondo, por el hecho de ser destinatarios de su labor regulatoria.

Hay que tomar en cuenta que, según lo reiteramos recientemente en el dictamen C-081-2020, del pasado 5 de marzo, “un conflicto de intereses surge cuando se produce un eventual o real enfrentamiento entre el deber público y algún tipo de interés privado que pueda tener el servidor, en donde tal interés apareja el riesgo de influir –indebidamente– al momento de ejercer las potestades del cargo.” De igual manera indicamos en el dictamen C-152-2020, del 24 de abril último, que el conflicto de interés se refiere “a una situación potencial que constituye un riesgo para la imparcial y correcta toma de decisiones y actuaciones, lo que amerita eliminar toda posibilidad de que el conflicto llegue a producir una efectiva colisión de intereses en cabeza del funcionario... Lo importante es que por medio de esa situación puede quedar en entredicho la independencia y objetividad de la actuación del funcionario en virtud de sus intereses propios, o de la empresa privada, por lo que se debe evitar que se concrete.” Precisamente, todo el andamiaje normativo que rige la estructura organizacional de la Sutel busca evitar cualquier situación potencial de conflicto de intereses en su gestión sustantiva, así como garantizar su independencia funcionarial no solo frente al sector privado, sino también ante las mismas autoridades políticas, para que no suceda la llamada “captura del regulador” y con ello se distorsione el funcionamiento debido del mercado de las telecomunicaciones.

Con ese propósito, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos dispone en el párrafo in fine de su artículo 59 que la Sutel “será independiente de todo operador de redes y proveedor de servicios de telecomunicaciones”, y para el caso de los miembros de su Consejo, el artículo 66 enfatiza que ellos “desempeñarán su cometido con absoluta independencia y serán, por tanto, los únicos responsables de su gestión”, pudiendo responder personalmente con su patrimonio por los daños que causen por faltas cometidas a la Ley y sin perjuicio de otras sanciones que les sean aplicables.

Además, su artículo 69 prohíbe la contratación como parte de la organización de la Sutel a “quienes, durante el último año antes del nombramiento, sean o hayan sido socios, apoderados o directivos de una empresa o de un grupo de empresas subsidiarlas o filiales sujetas a la regulación de la Sutel.” Mientras que los artículos 51 y 71 de la misma ley, de forma tajante establecen dentro del régimen de prohibiciones, que “[n]ingún funcionario de la Autoridad Reguladora, de las superintendencias o miembro de la Junta Directiva podrá prestar servicios a las entidades reguladas, ni a los prestadores de servicios públicos.” A los preceptos anteriores, debemos sumar todo el conjunto de impedimentos, incompatibilidades, y motivos de excusa y recusación de los artículos 63, 64 y 67 del aludido texto legal, cuya inobservancia generalmente se sanciona con el cese del cargo, dirigidos al mismo objetivo de garantizar la objetividad y la imparcialidad en la toma de decisiones, de forma que la Sutel actúe siempre conforme al ordenamiento jurídico y en procura de satisfacer el Interés Público.

A mayor abundamiento, no debemos olvidar que los funcionarios de la Sutel son también servidores públicos y por lo mismo, quedan sujetos también al resto de deberes que rigen la ética pública, entre ellos, y de particular importancia, el Deber de probidad, plasmado en el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.° 8422 del 6 de octubre del 2004):

“Artículo 3º-Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” A la luz de las consideraciones anteriores, la respuesta a la primera interrogante necesariamente debe ser negativa, pues la legislación sectorial revisada que rige el accionar de la Sutel y el funcionamiento del FONATEL no presenta visos de incompatibilidad alguna entre sus labores de regulación y administración del referido fondo, al tiempo que contempla herramientas para conjurar el riesgo de potenciales conflictos de intereses en la toma de decisiones que pudieran afectar el sector de las telecomunicaciones.

2. ¿Se desnaturaliza el rol que por ley ostenta el ente contralor de las telecomunicaciones, Sutel, si además debe decidir sobre los concursos públicos en que participan los múltiples operadores?

La pregunta así planteada también es confusa y se incurre en el riesgo de darle un sentido distinto al querido por usted. Razón por la cual, nos permitimos dar de nuevo una respuesta basada en el examen general de la legislación aplicable.

De conformidad con la Ley General de Telecomunicaciones la Sutel cuenta con un papel fundamental en dos concursos públicos contemplados en dicha ley. El primero, el procedimiento concursal para el otorgamiento de la concesión para el uso y la explotación de las frecuencias del espectro radioeléctrico en la operación y explotación de redes públicas de telecomunicaciones, correspondiéndole su instrucción y la previa elaboración de los estudios técnicos necesarios, según su artículo 12.

El segundo, y el que entendemos es el de interés para la consultante por su relación con la primera pregunta, el dispuesto por el artículo 36, letra b), de la misma ley, en cuanto le encomienda a la Sutel la adjudicación por medio de concurso público de los proyectos de acceso y servicio universal que serán financiados a través del FONATEL, según se puede leer de seguido:

“ARTÍCULO 36.- Formas de asignación Los recursos de Fonatel serán asignados por la Sutel de acuerdo con el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, para financiar:

(…)

• b)Los proyectos de acceso y servicio universal según la siguiente metodología: de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de esta Ley, la Sutel publicará, anualmente, un listado de los proyectos de acceso universal, servicio universal y solidaridad por desarrollar con cargo a Fonatel. El anuncio especificará, para cada proyecto, las localidades beneficiadas, la calidad mínima del servicio requerido, el régimen aplicable de tarifas, el período asignado, la subvención máxima, la fecha estimada de iniciación del servicio, el plazo de ejecución del proyecto y cualquier otra condición necesaria que se requiera en el cartel. Estos proyectos serán adjudicados por medio de un concurso público que llevará a cabo la Sutel. El operador o proveedor seleccionado será el que cumpla todas las condiciones establecidas y requiera la subvención más baja para el desarrollo del proyecto. El procedimiento establecido se realizará de conformidad con la Ley N.º 7494, Contratación administrativa, de 2 de mayo de 1995, y sus reformas, y lo que reglamentariamente se establezca.” (El subrayado no es del original).

El precepto anterior es desarrollado en el Reglamento de acceso universal, servicio universal y solidaridad emitido por la Sutel, del 18 de diciembre del 2018, que termina de regular el referido procedimiento concursal. Y vemos que también le resulta aplicable la Ley de Contratación Administrativa (n.°7494 del 2 de mayo de 1995), incluido su capítulo de prohibiciones e incompatibilidades.

Sobre el particular, aparte de lo ya expuesto al dar respuesta a la primera pregunta, acerca del régimen de impedimentos presente en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, destacamos por su pertinencia los siguientes extractos del ya citado dictamen C-081-2020:

“Es importante tener en consideración que “Un grupo de incompatibilidades infaltable es el referido a la materia de contratación administrativa, de gran importancia por la especial vulnerabilidad que enfrenta ésta a los conflictos de intereses. Los supuestos más comunes, en este caso, se dirigen a restringir la participación en procedimientos de contratación pública de funcionarios con cargos o posiciones altas o estratégicas en la estructura administrativa que les brindan capacidad de influir en la determinación de éstos o aprovechar su condición para obtener una ventaja indebida”. (Gutiérrez Delgado, Tatiana, "LOS CONFLICTOS DE INTERESES EN LA FUNCIÓN PÚBLICA: PREVENCIÓN Y MANEJO ADECUADO", Revista de Derecho de la Hacienda Pública de la Contraloría General de la República, volumen XIV, I semestre, año 2020).

Así las cosas, una primera consideración puntual que se extrae de lo dicho hasta aquí conduce a afirmar en forma categórica que si un miembro de la Junta Directiva tuviera algún tipo de interés personal –directo o indirecto– no debe intervenir ni involucrarse de ningún modo en la tramitación de los procedimientos de contratación administrativa que se llevan a cabo en la institución.

De lo contrario, se estaría produciendo un claro conflicto de intereses, con infracción a los deberes de la función pública, particularmente en relación con los postulados que se derivan del deber de probidad, e incluso puede llegar a configurarse una conducta irregular o hasta delictiva, como el tráfico de influencias.” Las consideraciones anteriores resultan de plena aplicación también a los funcionarios de la Sutel, por así disponerlo de forma expresa el recién citado artículo 36.b) de la Ley General de Telecomunicaciones en lo relativo a los concursos públicos que tengan por objeto la designación del operador encargado de la ejecución del proyecto o programa de servicio universal financiado por medio del FONATEL, con la remisión expresa que hace a la Ley de Contratación Administrativa, en aras de prevenir cualquier posible conflicto de intereses.

Por lo demás, no debe olvidarse el carácter eminentemente técnico y especializado de la Sutel en materia de telecomunicaciones, lo que supone que todas las decisiones que tome dicho órgano en el marco de sus competencias sustantivas debe hacerse técnicamente con base en estudios de la situación de dicho sector en el país.

Con esas consideraciones en mente y de lo dicho al responder la pregunta anterior acerca de la naturaleza y la labor que lleva a cabo la Sutel, en donde sus competencias regulatorias son comprensivas de la facultad para imponer obligaciones de servicio universal a los operadores del sector – subvencionadas con los recursos del fondo – según nos lo recuerda el artículo 43 del recién mencionado Reglamento de acceso universal, servicio universal y solidaridad, como mecanismo para solventar las deficiencias del mercado en la prestación y cobertura de los servicios de telecomunicaciones en aquellos segmentos poblacionales menos apetecidos por las empresas operadoras por su escasa o nula rentabilidad (lo que se conoce como descreme del mercado), en nuestra opinión el rol del referido órgano no queda desnaturalizado y va de suyo con el papel de regulador que desempeña en el sector.

C. CONCLUSIÓN:

A manera de recapitulación, damos respuesta a las interrogantes formuladas en los siguientes términos:

1. La legislación sectorial que rige el accionar de la Sutel y el funcionamiento del FONATEL no presenta visos de incompatibilidad alguna entre sus labores de regulación y administración del referido fondo, al tiempo que contempla mecanismos para conjurar el riesgo de potenciales conflictos de intereses en la toma de decisiones que pudieran afectar el sector de las telecomunicaciones, comprometiendo su imparcialidad o favoreciendo de alguna forma el interés privado en detrimento del interés público.

2. Tampoco se halla ninguna disonancia en el hecho de que a la Sutel se le encomiende legalmente la designación mediante concurso público del operador encargado de la ejecución del proyecto o programa de servicio universal financiado por medio del FONATEL, pues va de suyo con su papel de regulador detectar las insuficiencias del mercado en dar acceso a los servicios de telecomunicaciones a aquellos segmentos de la población, que por su lejanía, baja densidad o nivel socioeconómico, la dinámica de la competencia espontáneamente no los está satisfaciendo.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya [1] LAGUNA DE PAZ, José Carlos. Telecomunicaciones: Regulación y Mercado. Navarra: Thomson- Aranzadi, 2ed., 2007, p.334.