Hiring of seconded Grecia officials by Municipality of Río CuartoContratación de funcionarios destacados de Grecia por Municipalidad de Río Cuarto

Opinion 218 Opinion: 218 of 10/06/2020 June 10, 2020 C-218-2020 Mr. José Miguel Jiménez Araya Municipal Mayor Municipality of Río Cuarto Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to official letter No. OF-AL-035-2020, dated May 20, 2020, through which the technical-legal opinion of the Procuraduría General is requested regarding the interpretation, scope, and application of Article 5 of Law No. 9440, according to which: "The Municipality of Río Cuarto is authorized to contract the officials who are working for the Municipality of Grecia, assigned in that territory. All their labor rights shall be respected for said officials." (As added by Article 3 of Law No. 9634 of December 11, 2018).

Specifically, the following is consulted:

· Can the municipality of Río Cuarto contract the officials that Grecia had contracted and assigned in the territory of Río Cuarto?

· If the answer is affirmative, Which body is responsible for authorizing said contracting?

· What would be the labor situation of the officials "assigned in that territory" in relation to labor continuity, in the sense that "all their labor rights shall be respected," could the municipality of Río Cuarto recognize salary bonuses that are only in effect for the municipality of Grecia?

· Would the employment relationship be broken in relation to the rights they hold, even when what the rule indicates is that the municipality of Río Cuarto may contract that assigned personnel?

· What would be the applicable legal mechanism to contract that personnel and what would be their situation regarding the Christmas bonus, vacations, severance pay, annuities, and all the extremes and labor rights they have in their subordinate relationship with Grecia?

· Since this involves contracting personnel, must the municipality of Río Cuarto observe the provisions of the Law for the Strengthening of Public Finances, No. 9635 and its reforms?

· Must the procedure established in the Código Municipal be applied for the contracting of personnel?

I. Preliminary Considerations: exceptional admission of the consultative request

Although, as a rule of principle, according to our Ley Orgánica, No. 6815, it is required that every consultative request – except in the case of internal Auditors, and even so, conditioned – be accompanied by the legal opinion on the topic or topics of interest to the administrative head, especially when the institution has the respective legal advisory service (art. 4), the truth is that, due to the circumstantial situations associated with the recent creation of the Cantón de Río Cuarto and the administrative and organizational structuring just in its early stages for that territorial Corporation, as a reasonable exception, we will process your consultation; especially since, according to our administrative jurisprudence, in similar circumstances of municipalities, we have extraordinarily admitted even submitting the opinion of a legal advisor from other related institutions (Among others, opinion C-172-2020, of May 11, 2020); as was done in this case, because even though it is expressly justified that there is no legal department, with the clear intention of complying, in some way, with the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, you accompany the consultation with the opinions of the legal advisory service of the Municipality of Grecia and of IFAM, materialized in official letters Nos. GAJ-134-2020, of April 23, 2020, and PE-AJ-0153-2020, of April 30, 2020, respectively. And especially, because said opinions are pertinent to the concerns to be ruled upon and, due to their evident contradiction, exacerbate the uncertainty on the matter, further justifying the doubts raised.

Note that, in the opinion of the legal advisory service of the Municipality of Grecia, Article 5 of Law No. 9440 establishes an "imperative" authorization, in such a way that the officials referred to therein – who are 3 duly identified and who are currently appointed with permanent status – as of April 30, 2020, are automatically disassociated from the Municipality of Grecia and continue with their duties at the Municipality of Río Cuarto, as of May 1, 2020, maintaining the job class – professional or operational – their total salary, date of entry for the enjoyment of vacations, and annuities. The new municipal authorities of Río Cuarto cannot ignore that legally inescapable requirement to contract them, under penalty of subsequent responsibilities (Official Letter No. GAJ-134-2020, op. cit.).

For its part, the legal advisory service of IFAM is of the opinion that the authorization contained in Article 5 of Law No. 9440, is "discretionary" and constitutes a concrete exception to the personnel selection procedures legally established by the Código Municipal, which is also circumscribed, solely and exclusively, to the officials mentioned in the rule itself – to the officials who are working for the Municipality of Grecia, assigned in that territory – ; the foregoing with the intention that this newly created territorial corporation – that of Río Cuarto – has, as soon as possible, suitable personnel with experience in municipal management, and thus begins to function effectively; provided that those officials accept said appointments. Beyond such assumptions, the contracting of municipal personnel must be done in accordance with the common regulations of the Código Municipal. Thus, it cannot be interpreted that the cited rule establishes that the referred officials of the Municipality of Grecia forcibly and automatically become part of the payroll of the Municipality of Río Cuarto (Official Letter No. PE-AJ-0153-2020, op. cit.).

It should be noted that a similar consultation, raised by the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) – official letter PE-0223-2020, dated May 5, 2020 – was inadmissible by opinion C-175-2020 of last May 15.

II. Scope of our opinion

It must be clear that the Procuraduría General de la República takes cognizance of this consultation not with the aim of analyzing whether the referred contradictory positions – apparently – of the advisory bodies are or are not in conformity with the legal order, because said task would obviously exceed the legal framework of our competencies (See in this regard, among many others, opinion C-272-2017, of November 16, 2017).

So, even disregarding any reference to the specific case or cases that are expressly alluded to in the background information accompanying the consultation, and taking especially into consideration that the request has been posed in general and non-specific terms by the consultant, as well as the undeniable institutional interest in obtaining legal criteria that allow clarifying the doubt formulated, necessary for the development of the transition process that the new canton of Río Cuarto must begin, always acting within our legal faculties as technical-legal advisors to the Public Administrations, we will limit ourselves to issuing an abstract opinion on the topic under consultation, which we do not intend to exhaust, much less make an exhaustive analysis thereof, which in itself would amply exceed the scope of this opinion and the object of this consultation. Therefore, we will refer only to those aspects that we consider relevant and necessary to comment on, without it being possible to derive a particular and binding pronouncement in relation to any particular and specific administrative legal situation that may underlie this matter. Admitting the contrary in this case, more than distorting the distribution of competencies established by our administrative regime, would imply both an illegitimate dispossession and a flagrant and gross violation of the constitutionally recognized "municipal autonomy" (autonomía municipal), because the consulting territorial corporate body would be bound by our pronouncement and, consequently, the final decision on the matter under consultation would not be exclusively vested in it, but, to a large extent, in this superior consultative body.

We will limit ourselves, then, to an interpretation of the applicable regulations.

From the outset, we warn that, for explanatory reasons, we will not be able to confine ourselves to the questions formulated in your consultation, because the topics to be addressed do not necessarily coincide with such articulation.

III. Regarding what was consulted

Let us begin by indicating that the consultative function legally entrusted to the Procuraduría General encompasses the issuance of criteria or pronouncements on relevant and abstractly considered legal issues, which arise in relation to the current Legal Order or with legal situations that could not have an entirely clear answer therein [1], provided that they are not subject to a special reservation of another specialized body of the Administration (art. 5 of our Ley Orgánica, No. 6815). Thus, said function aims to clarify for the administrative authority the legality of its actions; which allows the Procuraduría General to establish what the applicable Law is, how the administrative authority must respond to certain types of situations, and, therefore, participate in the determination of the applicable law by the Public Administration (Opinion C-233-2003 of July 31, 2003. In a similar sense, opinion C-229-2018, of September 12, 2018).

In responding to the questions raised, the Procuraduría General interprets the legal order and determines the applicable rule of law, specifying it and, in some cases, redefining its contours. Thus, the superior consultative body does not "create" that Law, but rather formulates an interpretation that will lead to the pre-existing Law being applied in a certain manner; that is: according to the interpretation made of it by the superior consultative body. It is thus that the opinion cannot but assign its meaning and scope to the legal norm, in order to provide criteria of certainty in the application of the Law; hence the importance of legal reasoning, and therefore, of the contribution that the opinion can give to the legal order and its understanding, thus contributing to giving coherence, rationality, and unity to a legal order oriented towards the satisfaction of the general interest (Opinions C-233-2003 and C-229-2018, op. cit.). That is, the Procuraduría becomes, by such means, a qualified legal interpreter, imposing its peculiar reading of the legal order on the public sector. (Opinion C-257-2006 of June 19, 2006. In the same sense, see opinion no. C-123-2019 of May 8, 2019).

Unquestionably, it is desirable that, for the sake of certainty and legal certainty, the clarity and precision of norms should be such that they do not require interpretation for their application to the specific case. However, that "ought to be" is not always fulfilled, and it may happen that in the effectiveness phase of regulatory provisions – due to their deficiencies – problems arise regarding their interpretation or application, which necessarily, in some way, must be resolved. Therefore, the interpretation of legal norms is necessary to unravel, in some cases, the meaning, purpose, aim, and scope of the law in the face of specific legal situations.

Now, from a conceptual logical perspective, legal norms describe facts and realities (factual assumptions) to which they assign legal consequences, the provision of which, on occasions, by the will of the legislator or due to the impossibility of doing otherwise, is not fully precise, but abstract. And based on this, interpreting the law is to establish or discover the true meaning of what the norm commands, through the data and external signs by which it is manifested. As academic doctrine well indicates: "The goal of interpretation, then, is the ascertainment of the sense or spirit of the precept; but such sense must be found through the body (the words, for example, of the text of the written provision) thereof, which, therefore, constitutes the object of interpretation." [2] Thus, our positive law bases every process of legal hermeneutics on the text of the interpreted norm itself (art. 10 of the Código Civil [3]), as a model of synthesis and integrating intention, because it is based on the assumption that in the proper sense of its words, it gathers all the doctrinal and jurisprudential background of the topic in question; that is, the reality of living Law in constant application. This delimits, in some way, the legal operator from interpreting it in a specific direction, especially when the very tenor of the normative text does not derive any difficulty in discerning its true meaning and scope, because it does not suffer from obscurity or defects in its wording.

For its part, Article 10 of the Ley General de la Administración Pública establishes that "1. The administrative norm must be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within the respect due to the rights and interests of the individual. 2. It must be interpreted and integrated taking into account the other related norms and the nature and value of the conduct and facts to which it refers." In consideration of the normative precepts previously alluded to, it is clear that in addition to requiring a certain subjection to what the law intended to say, in the case of administrative norms, it is necessary to interpret legislative provisions in the most rational direction; that is, in the one that best corresponds to the satisfaction of the public interest, all in safeguarding the balance between the efficiency of the Administration and the respect for the freedom, dignity, and other fundamental rights of the administered parties (Art. 8 of the LGAP).

And with respect to the object of this consultation, it is circumscribed to a specific and clear legal question, referring to the interpretation of the normative scope of the provisions of Article 5 of Law No. 9440, added by Article 3 of Law No. 9634 of December 11, 2018, which literally establishes: "The Municipality of Río Cuarto is authorized to contract the officials who are working for the Municipality of Grecia, assigned in that territory. All their labor rights shall be respected for said officials." As a starting point, a fundamentally literal interpretation of the precept, according to the proper sense of its words, leads us to think that the wording of the alluded legal precept is apparently clear. But the truth is that it is quite far from being clear in some aspects, because the real scope of said authorization is not determined in relation to the autonomy that, constitutionally and legally, the territorial corporations have conferred, nor is the procedure to follow described, within the public employment regime in which the municipalities are immersed, to concretize those specific personnel contracts – of the officials from the Municipality of Grecia, assigned in the territory of the Municipality of Río Cuarto – in a context of intangibility of labor rights. This implies admitting an evident deficit of precision in the precept and confirms the need to address other possible interpretation criteria different from mere literal interpretation; especially since the aspects mentioned involve constitutionally regulated norms and principles.

Based on the foregoing and in accordance with the requirement of the principle of conservation of the law, according to which the validity of the Law must be preserved when its text does not prevent an interpretation adequate to the Constitution, it is necessary to explore the interpretative possibilities of that legal precept, since if there were one that, without ignoring or distorting the sense of the clear legal statements, would allow saving the primacy of the Constitution, an interpretative pronouncement in this regard would be procedent.

Thus, based on the assumption that the norm actually admits a certain understanding, it is obligatory to delve deeper into the inquiry of the sense of the discussed precept; an operation that places the Procuraduría General in the field of interpretation of legality; an attribution that is proper to it according to its Ley Orgánica (arts. 2, 3 subsection b) and 4), as we have indicated.

Now, when we rendered a non-binding technical-legal opinion on the then-reviewed text of the bill called "Reform and additions to Law No. 9440, Creation of Cantón XIV Río Cuarto of the Province of Alajuela, of May 20, 2017", corresponding to legislative file No. 20.787, today Law No. 9634 which added the cited Article 5, we were clear and forceful in warning that the proposed norms – including that norm about which the consultation is made – had to be interpreted in accordance with municipal autonomy (autonomía municipal), constitutionally – arts. 169 and 170 – and legally – art. 4 of the Código Municipal – recognized, so it must be understood that decision-making by the involved municipal corporations, whether those of Grecia and Río Cuarto, cannot be substituted. And that, thus understood, the norm contained in Article 5 under commentary “respects municipal autonomy (autonomía municipal), since it is a norm of authorization and not an imposition on the municipal authorities.” (Pronouncement OJ-111-2018, of November 12, 2018). Remember that the Constitution establishes and configures insurmountable limits through the attribution of the order of competencies that can never be ignored.

Based on what was stated in that non-binding pronouncement, we must unfailingly carry out an interpretation of the block of legality in accordance with the Constitution (Opinions C-349-2006, of August 30, 2006, C-444-2005, of December 23, 2005, and C-233-2009, of August 26, 2009), guaranteeing above all municipal autonomy (autonomía municipal). Excluding, in principle and with certain exceptions, imperative exogenous forms to the detriment of said autonomy that would allow subjecting the territorial corporate entities to certain obligations without their will or against it.

Therefore, in a manner somewhat assimilable to laws that authorize public institutions to transfer their assets (see, among others, pronouncements OJ-050-2020 of March 10, 2020, and OJ-095-2001, as well as resolution No. 1347-94 of 4:33 p.m. on March 9, 1994, of the Sala Constitucional), we consider that said legally granted authorization is of a “discretionary” nature and not imperative for the active administrations involved, especially when dealing with territorial corporations that, based on their autonomy – functional, administrative, and financial – and through their local governments, freely, without interference, and under their own responsibility, can make the decisions that, in their judgment, are best for their canton, in order to a specific sphere of interests and competencies, in order to establish their own line of action; reason for which it cannot be understood that the authorization under study, given by the Asamblea Legislativa, is an inescapable order for said entity to compulsorily proceed with the contracting of personnel mentioned in the norm.

In addition to the foregoing, it must be considered that said authorizing law lacks effectiveness by itself; that is, it is not self-applicable [4] (OJ-050-2020, op. cit.), because in reality it is a hetero-applicative norm or one of mediate effects, and of undeniable discretionary compliance, because it optionally requires some intermediate act of execution subsequent to the validity of the norm to be effective; that is, this type of norm has its effectiveness conditioned upon the realization of optional or discretionary subsequent acts of application to become effective [5]. The foregoing, for the present case, would imply analyzing and determining the legal mechanism to be applied, by the municipalities involved, and without suppressing the reciprocal independence between them, if they so decide, to concretize the contracting of the personnel alluded to under the legally foreseen terms – intangibility of labor rights –.

We must recognize that in the public employment regime proper to the so-called Central Administration of the State – Poder Ejecutivo and its dependencies –, as a clear justified exception to the competitive, selective, depurative procedure, based on the principles of merit and capacity – proven suitability –, through which the regular provision of vacant positions must flow, in order to incorporate, with permanent character – stability in the position –, the best-qualified applicants into the administrative organization, preference can only be given to those who have been providing services to the Administration, as an extraordinary remedy for a special situation derived from a unique and unrepeatable process, such as the incorporation of positions excluded from the Civil Service regime, among other possible reasons, due to the creation of new public institutions or dependencies (art. 11 of the Reglamento del Estatuto de Servicio Civil). Therefore, for the sake of the general interest and the continuity and effectiveness of the public service – constitutionally legitimate purposes – the sacrifice of equality of treatment is justified, and it is permitted to resort to this procedure only once and uniquely – because otherwise it would lose its condition as an exceptional remedy –, since obviously in those circumstances there is no time to resort to the normal forms of entry into the Public Administrations as a career official (regular or with permanent status); a distinguishable situation that, in no way, should be generalizable or extensible, by analogical integration, to other non-assimilable assumptions, such as that foreseen by Article 5 of the cited Law No. 9440, because the officials alluded to for contracting are already regular officials covered by the municipal employment regime and apparently would only pass from one territorial corporation to another; an assumption obviously different from that foreseen in that regulatory norm.

And once incorporated as a regular servant, the employment relationship of the official with the Administration may experience various vicissitudes throughout its existence. Normally during active service, administrative situations or transitory states may arise that, without extinguishing that special relationship, alter or modify the organic relationship [6] for various causes, either because the regular servant goes on to exercise other public positions and functions in Administrations even different from their own (transfers (traslados), swaps (permutas)), or goes to these other dependencies with their entire position (reubicación), in either case, by their own will or by unilateral decision of the Administration, as specifically regulated by the Estatuto de Servicio Civil and its Reglamento (Decreto Ejecutivo No. 21 of December 14, 1954) – arts. 3, subsections u, v and x [7]; 22 bis, subsection a); 50, subsection a) and 112 of the cited Reglamento – (Opinions C-413-2007 of November 19, 2007, C-082-2008 of March 14, 2008, C-105-2018 of May 21, 2018, and pronouncement OJ-080-2011 of November 9, 2011). However, such distinguishable figures, which allude to organizational mobility, in addition to being regulated by the Estatuto de Servicio Civil and its Reglamento, are applicable to the movement of positions and persons (servants) in the intra-ministerial sphere or between ministries that form part of the Central Administration of the State; but not properly in the case of the Municipalities, because the Código Municipal contains norms that, under an indisputable criterion of normative specialty, regulate the matter – art. 141 [8] of the current Código Municipal –. And in any case, said special norm is clearly intended to regulate internal transfers (traslados) and reubicaciones; that is, it is conditioned to instrumentalize personnel movements within each municipality, not between them. Thus, this constitutes an assumption essentially different from that desired by the cited Article 5 of Law No. 9440.

On the other hand, there are other figures or institutes related to those exposed, such as the so-called definitive horizontal mobility or transfer and the temporary transfer or loan of officials.

The so-called horizontal mobility (movilidad horizontal) is regulated by Decreto Ejecutivo No. 22317 of July 1, 1993, called “Horizontal Mobility in Ministries, Institutions and Public Enterprises,” and has been operationally developed by Circular STAP-880-94 of the Secretariat of the Autoridad Presupuestaria, which oversees and authorizes it. And unlike the transfer (traslado) and the reubicación previously alluded to, horizontal mobility is a type of "definitive reubicación of positions at the inter-institutional level of the entire Public Sector – central and decentralized – [9], since it aims to instrumentalize the transfer of positions, both vacant and occupied – the person goes with their entire position, who must declare their consent – between the Ministries, Institutions, and Public Enterprises covered by the scope of the Autoridad Presupuestaria. Thus, the sine qua non requirement to use the procedure established in the cited Decreto Ejecutivo No. 22317, is that the horizontal transfer involves some entity covered under the tutelage of the Autoridad Presupuestaria. But as we have warned on repeated occasions, based on the provisions of arts. 1, subsection d), and 21 of the Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131 of September 18, 2001, the municipalities are outside the scope of coverage of the Autoridad Presupuestaria (In this line, pronouncement OJ-109-98 of December 21, 1998, can be consulted; opinions C-099-2008 of April 3, 2008, C-033-2013 of March 7, 2013, C-018-2019 of January 23, 2019, and C-035-2019 of February 14, 2019). Therefore, it is also not applicable to the case.

For its part, as another form of horizontal mobility of personnel, the so-called temporary transfer or loan of officials, which alludes to the assignment of servants as a counterpart to institutional or inter-administrative cooperation agreements, involves a type of consensual reubicación (ordinal 112 subsection a) of the Reglamento del Estatuto de Servicio Civil) in which the servant, together with their position, on a temporary basis and without a budgetary movement of the position occurring, will provide their services in another administrative dependency different from the one in which they are appointed (Opinions C-071-2001 of March 13, 2001, C-281-2006 of July 11, 2006, C-413-2007 of November 19, 2007, and OJ-049-2008 of July 15, 2008). An assumption in no way assimilable to that desired by art. 5 of Law No. 9440; especially since, according to the administrative jurisprudence of the Contraloría General de la República, those agreements cannot involve the loan of officials to cover the other entity's own or ordinary needs (Opinions C-413-2007 and C-105-2018, op. cit.).

Thus, the analogical integration of those existing administrative legal institutes or figures to the present case is ruled out. But the obligatory solution to the problem posed persists, which is: to determine the legal mechanism to be applied, by the municipalities involved, without suppressing the reciprocal independence between them, to concretize the contracting of the personnel alluded to under the legally foreseen terms – intangibility of labor rights –; more so when, upon reviewing the background of Law No. 9634, by which the cited Article 5 was added to Law No. 9440 [10], it is verified that no discussion was recorded therein that allows clarifying the legislator's intention with the integrated reform. Thus, in cases of lack or insufficiency of the law, the interpreter's work must then be circumscribed to the integration of the Law to fill the gaps in the Legal Order.

The foregoing obliges us to remember that the public employment regime is permeated, by necessary suppletory or complementary referral, by the minimum standards established by the Código de Trabajo (See in this regard Resolution No. 000254-C-00 of 3:00 p.m. on April 12, 2000, Sala Segunda; Resolution No. 4571-97 of 12:54 p.m. on August 1, 1997, Sala Constitucional; as well as ordinal 51 of the Estatuto de Servicio Civil) and, in the absence of a specific administrative norm – written or unwritten –, common labor law would be applicable as ultima ratio in administrative legal relationships (arts. 9.1 of the LGAP and 51 of the Estatuto de Servicio Civil). And it is casually, in common labor legislation, and its judicial doctrine, that we find a legal institute that could well be applicable to the present case. We refer to the so-called employer substitution or subrogation (sustitución o subrogación patronal), summarily regulated by Article 37 [11] of the Código de Trabajo, by which a subjective novation of the figure of the employer operates without altering the pre-existing employment contracts.

And in the present case, what is suggested by Article 5 of the cited Law No. 9440 may well be interpreted to mean that, if they so agree – since the authorization to contract is optional or elective, as we have stated – the Municipality of Río Cuarto subrogates the Municipality of Grecia, as the employer entity, without interruption, in the existing employment relationships of those officials stationed in what is now its cantonal jurisdiction; that is, its territory. And thus interpreted, that provision yields an identity of reason or substantial logical similarity (Article 12 of the Civil Code) with the factual scenarios regulated by Article 37 of the Labor Code. Therefore, in the absence of special written rules governing it, the eventual contracting of the aforementioned officials of the Municipality of Grecia by the Municipality of Río Cuarto could occur through an employer substitution or novation, agreed upon between both territorial corporations; this by way of analogical application or integration; a solution we have applied in similar matters (See the precedent contained in opinion C-308-2001 of November 6, 2001, referring to a municipality, and opinions C-107-97 of June 23, 1997 and C-117-98 of June 16, 1998, regarding other Public Sector institutions).

Thus, this is the legal mechanism that, through analogical integration and from a more rational perspective, stands as an effective means to achieve the purpose proposed by the legislator and that better satisfies the public interest involved (Articles 10 and 113 of the General Law of Public Administration).

As labor case law rightly points out: “… The provision does not expressly establish the scenarios in which employer substitution is understood to occur; it simply defines that when it operates, it cannot affect existing contracts to the detriment of the worker.” (See, among others, judgment No. 2014-000272 of 09:00 hrs. on March 21, 2014, Second Chamber). So that, for our labor legislation, as a manifestation of the principle of continuity of the employment contract, the decisive factor is the result produced; that is, since the legal transaction by which the subjective novation of the employer figure is carried out is legally indifferent, whether by pact or agreement of assignment of workforce or transfer of ownership of the productive unit – whether by application of civil, commercial, or even administrative legislation; inter vivos or mortis causa or other legally possible forms of transfer – what is important, once the aforementioned change of ownership has occurred – regardless of the form in which such circumstance has come about, we insist, even without the consent of the workers, which is in any case not required – according to the protectionist spirit of the norm, is that the existing employment relationships are not extinguished; such that the workers' rights remain unimpaired. It is clear then, that regardless of who assumes the role of employer and how, the workers will maintain their seniority and all the rights they acquired during their employment relationship, which cannot be interrupted or disregarded by reason of the substitution, such as Christmas bonus, vacations, notice period, severance pay, among others. It is presumed, then, that upon the materialization of the change of the new employer, the latter assumes the position of the former with respect to the existing employment relationships (2014-001062 of 09:35 hrs. on October 24, 2014, Second Chamber).

Now then, given that in our legal system, contractual novation or substitution, as an alternative mode of extinguishing obligations, is not presumed but must occur by express agreement – animus novandi – (Article 815 of the Civil Code), the competent authorities of each municipality must assess entering into the respective agreement by which, if they so decide, they agree on the employer substitution or subjective novation suggested by Article 5 of Law No. 9440, as a bilateral agreement entered into between the former and the new employer, regarding the specific officials concerned in that provision.

And pursuant to the provisions of Article 13, subsection e) of the Municipal Code, we consider that it is the Municipal Council that is responsible, by motion, for authorizing the conclusion of all types of agreements; such that those agreements or contracts concluded by the Municipal Mayor without being authorized by the Municipal Council would eventually be vitiated by nullity (Opinions C-421-2014 of November 27, 2014 and C-343-2015 of December 9, 2015). The latter is so because, even taking into account that the Municipal Government is exercised by the Municipal Council and the Mayor, the truth is that undeniably the Council – as a plural and deliberative body – is the supreme superior body of the administrative hierarchy (Among others, opinion C-077-2012 of March 20, 2012) which has attributed specific competences and specifically: regulatory (Article 13, subsection c) of the Municipal Code) as well as the entering into of agreements (Article 13, subsection e) Ibid.) and approving subsequent budget modifications (Articles 13, subsection b, 77, 100, 109 and 110 Ibid. and 176 of the Political Constitution), which are not assigned to the Mayor as general administrator of the municipality and head of the municipal dependencies (Article 17, subsection a) of the Municipal Code), who may not even enter into agreements or contracts by himself, as we alluded to (Opinion C-021-2020 of January 23, 2020). And in any case, it must be understood that, although the Mayor has an assigned specific and exclusive sphere of competences regarding personnel matters of the territorial corporation, such as proposing the creation of positions and appointing – with exceptions [12] – the personnel of the municipality (Articles 17, subsections j) and k), and 133 Ibid.), the truth is that said material competences are limited to a habitual context, not an extraordinary one as proposed by Law No. 9440, of provisioning regular personnel required to complete the pre-established organizational structures.

And even considering that competence of the Council as an implicit power or residual function, that is, as a consequence of the rest of the functions and attributions that have been designated to an entity, or not expressly attributed to a specific body, the Constitutional Chamber itself has been emphatic in warning “that in any entity of a corporate nature (such as the State or the Municipalities) the residual powers, that is to say, the competences of the entity that are not expressly attributed by the Constitution or the law, as the case may be, to a specific body, must always and without exception be exercised by the hierarch, understood as such in the democratic system to be the body of greatest democratic and pluralistic representation. In the State, the Legislative Assembly; in the case of the Municipalities, the Municipal Council; in non-state corporate legal persons, the corresponding Assemblies. The value of this principle is reinforced by the general principle of public law that the residual competences of any public legal person correspond to the hierarch (Board of Directors – if one exists, or its equivalent).” (Resolution No. 3683-94 of 08:48 hrs. on July 22, 1994, Constitutional Chamber). All of which is in accordance with the provisions of Article 62 of the General Law of Public Administration, according to which: “When a norm attributes a power or purpose to an entity or body composed of several offices, without further specification, the office with the most similar function shall be competent, and, if there is none, the one of higher rank, or the one determined by the latter.” Consequently, since entering into agreements, committing municipal funds or assets, and authorizing the entity's expenditures are exclusive competences of the Municipal Council, it is logical to think that it is this supreme body that must approve the respective employer substitution agreement and subsequently and expressly authorize the Mayor, by motion, for its signature, because even though the Mayor holds the legal representation of the municipality (Article 17, subsection n) of the Municipal Code), said power would be delimited in these cases, in the absence of an express normative provision, by the respective firm motion of the Municipal Council for said act (Opinions C-421-2014, C-343-2015 op. cit., C-077-2012 of March 20, 2012 and C-109-2015 of May 11, 2015). Following this, the Mayor of Río Cuarto may make the respective appointments and the Mayor of Grecia the respective dismissals.

The foregoing highlights the joint and coordinated participation of both constituent bodies of the Municipal Government in the negotiation and eventual conclusion of the respective agreement, but each within its own specific sphere of competences and in a responsible manner. Recall that the distribution of competences in Public Administrations implies the determination of a specific scope of power in the various centers of action, so that the essential content of the specific area pertaining to each decision-making instance is not violated. Thus, each body of power can efficiently and effectively fulfill the functions entrusted to it, without detriment to the specific attributions of others (Resolution No. 2003-7401 of 15:39 hrs. on July 22, 2003, Constitutional Chamber).

It is important to note that this figure of employer substitution starts from the existence of different employers with subjective responsibilities from which separate or joint obligations may emerge before the worker (Resolution No. 2019-000355 of 10:40 hrs. on March 20, 2019, Second Chamber). That is why Article 37 establishes joint and several liability towards the worker – in effect for a period of six months – between the substituted employer and the new employer, for those obligations arising before the date of substitution. This period shall run from the moment the workers become aware of the substitution – which is when it will be understood that they will be in a position to claim breaches against the substituted employer –; and once this term has expired, it shall be the new employer who responds to the workers and even to Social Security – Article 30 of the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund – for all obligations (legal and contractual) arising from the employment relationship, excluding the substituted party. Therefore, it is advisable for the subrogating employer to ascertain in advance whether the subrogated party is up to date with all obligations to its employees, and must request the corresponding documentation. Since, after six months, the new employer assumes the entire set of subjective rights and obligations held by the transferring employer, including pending obligations, making all labor credits that had not been paid at the time of transfer enforceable against the acquirer (Resolution 2018-001411 of 10:00 hrs. on August 17, 2018, Second Chamber and OJ-039-2012 of July 11, 2012).

It is also important to verify that none of the officials to be contracted falls within any of the scenarios of incompatibilities provided for in Article 136 of the Municipal Code.

Finally, it is pertinent to note that the optional or elective subrogation or employer substitution that has been described is limited, according to what is expressly regulated, to the specific scenario of officials who are working for the Municipality of Grecia and who are stationed in what is now the cantonal jurisdiction of the Municipality of Río Cuarto. Any other appointment to initially integrate municipal personnel outside such scenarios must inevitably be processed in accordance with the specific and special regulations of the Municipal Code – Law No. 7794 – (Articles 126, 128, 133, 134, 136 and 142).

Conclusions:

Abstracting from what was consulted and refraining from analyzing and resolving the specific cases that might underlie the questions posed, this Office of the Attorney General concludes:

· Making an interpretation of the legal framework in accordance with the Constitution, and especially, guaranteeing municipal autonomy, the authorization to contract legally imparted by Article 5 of Law No. 9440, added by Article 3 of Law No. 9634, is of an “optional” and not a mandatory nature for the municipalities involved.

· Additionally, it constitutes a heteroapplicative norm or one with mediate effects, which optionally requires some intermediate act of execution after its entry into force to be effective.

· So that, based on that norm, if their Municipal Councils so decide and agree by express agreement – Articles 13, subsection e) of the Municipal Code and 815 of the Civil Code – the Municipality of Río Cuarto will subrogate the Municipality of Grecia, as the employer entity, without interruption, in the existing employment relationships of those officials stationed in what is now its cantonal jurisdiction; that is, its territory; this through the analogical integration – Articles 9.1 of the LGAP and 51 of the Civil Service Statute – of the figure of employer substitution or novation provided for in Article 37 of the Labor Code, which stands as an effective means to achieve the purpose proposed by the legislator – Articles 10 and 113 of the LGAP – and by which a subjective novation of the employer figure operates without altering the pre-existing employment contracts. Following this, the Mayor of Río Cuarto may make the respective appointments and the Mayor of Grecia the respective dismissals.

· Should the aforementioned employer substitution materialize, the new employer shall assume the position of the former with respect to the existing employment relationships, such that the rights of the public servants would remain unimpaired.

· The optional or elective subrogation or employer substitution that has been described is limited, according to what is expressly regulated, to the specific scenario of officials who are working for the Municipality of Grecia and who are stationed in what is now the cantonal jurisdiction of the Municipality of Río Cuarto. Any other appointment to initially integrate municipal personnel outside such scenarios must inevitably be processed in accordance with the specific and special regulations of the Municipal Code – Law No. 7794 – (Articles 126, 128, 133, 134, 136 and 142).

We thus consider your consultation resolved.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Deputy Attorney General Public Function Area Cc: - Ms. Marcela Guerrero Campos, Executive President IFAM.

Mr. Francisco Murillo Quesada, Municipal Mayor, Municipality of Grecia.

[1] A consultation on norms that appear to be clear could lead one to question whether the administrative authority is attempting to discharge itself of the responsibility incumbent upon it regarding the application of said norm.

[2] SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Tenth Edition, Universidad Complutense - Faculty of Law, Publications Section, Madrid, 1993, p. 63.

[3] "Norms shall be interpreted according to the proper meaning of their words, in relation to the context, the historical and legislative background, and the social reality of the time in which they are to be applied, fundamentally attending to their spirit and purpose." [4] Self-applicative norms do not require an administrative act of execution for their full effectiveness. In this scenario, the law is directly operative; its mere enactment produces specific legal effects. See Resolution No. 2013002188 of 14:30 hrs. on February 13, 2013, Constitutional Chamber.

[5] See SAGÜÉS, Néstor Pedro. "El amparo contra leyes". San José, Revista IVSTITIA, Year 4, No. 39, March, 1990, p. 12).

[6] The bond that unites the official with the administrative body within whose scope they are integrated (PALOMAR OLMEDA, Alberto. Derecho de la Función Pública. Editorial Dikinson. Madrid, 2000. P. 325).

[7] "Article 3 - For the purposes of the provisions of this text, the following is understood:

(…)

• u)By "transfer": the movement of a regular public servant from one position to another of the same salary level; v) By "Exchange", the interchange of positions of equal or different class but of the same salary level, between two regular public servants, with their consent and that of the respective chiefs, provided they meet the respective requirements.[7] (…)
• x)By "Relocation", the displacement of a public servant with their position within a budget program, from one program to another, or from one ministry to another." [8] "Article 141. - Following a prior report and consultation on exchanges and horizontal transfers of public servants with their immediate supervisors, the mayor may authorize these movements, provided they do not cause them clear harm and when they satisfy a real need of the municipality." [9] See in this regard official communication AJ-102-2016 of February 19, 2016, from the Legal Advisory Office of the General Directorate of Civil Service.

[10] Legislative File No. 20.787 [11] "ARTICLE 37.- The substitution of the employer shall not affect existing employment contracts, to the detriment of the worker. The substituted employer shall be jointly and severally liable with the new employer for obligations arising from the contracts or from the law, born before the date of substitution and up to the term of six months. Once this term concludes, liability shall subsist only for the new employer." [12] The municipal auditor and accountant, as well as the secretary of the Council, among others, are appointed by the Municipal Council, not the Mayor (Articles 13, subsection f); 52 and 53, of the Municipal Code).

Texto Dictamen 218 Dictamen : 218 del 10/06/2020 10 de junio de 2020 C-218-2020 Señor José Miguel Jiménez Araya Alcalde municipal Municipalidad de Río Cuarto Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio No. OF- AL-035-2020, de fecha 20 de mayo de 2020, por medio del cual se solicita el criterio técnico- jurídico de la Procuraduría General en cuanto a la interpretación, alcance y aplicación del artículo 5 de la Ley No. 9440, según el cual: “Se autoriza a la Municipalidad de Río Cuarto para que contrate a los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Grecia, destacados en ese territorio. A dichos funcionarios se les respetarán todos sus derechos laborales”. (Así adicionado por el artículo 3° de la ley N° 9634 del 11 de diciembre del 2018).

En concreto se consulta:

· ¿Puede la municipalidad de Río Cuarto, contratar a los funcionarios que Grecia tenía contratados y destacados en territorio de Río Cuarto?

· De ser afirmativa la respuesta, ¿Cuál es el órgano encargado de autorizar dicha contratación?

· ¿Cuál sería la situación laboral de los funcionarios “destacados en ese territorio” en relación con la continuidad laboral, en el sentido de que “se les respetarán todos sus derechos laborales”, podría la municipalidad de Río Cuarto, reconocer pluses salariales que solo se encuentran vigentes para la municipalidad de Grecia?

· ¿Se rompería el vínculo laboral en relación con los derechos que ostentan, aun y cuando lo que indica la norma es que la municipalidad de Río Cuarto podrá contratara ese personal destacado?

· ¿Cuál sería la figura jurídica aplicable para contratar a ese personal y cuál sería la situación de los mismos con respecto a el aguinaldo las vacaciones, la cesantía, las anualidades y todos los extremos y los derechos laborales que tienen en su relación de subordinación con Grecia?

· Por tratarse de una contratación de personal ¿Debe la municipalidad de Rio Cuarto, observar lo dispuesto en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 y sus reformas?

· ¿Se debe aplicar el procedimiento establecido en el Código Municipal, para la contratación de personal?

I. Consideraciones previas: admisión excepcional de la gestión consultiva

Si bien, por regla de principio, conforme a nuestra Ley Orgánica, No. 6815, se exige que toda gestión consultiva –salvo el caso de los Auditores internos, y aun así condicionado- se acompañe del criterio legal sobre el tema o temas que interesan al jerarca administrativo, especialmente cuando institucionalmente se cuenta con la asesoría legal respective (art. 4), lo cierto es, que por las circunstancias coyunturales asociadas a la reciente creación del Cantón de Río Cuarto y a la estructuración administrativa y organizacional apenas en ciernes de esa Corporación territorial, a modo de excepción razonable, daremos trámite a su consulta; máxime que, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, en circunstancias similares de municipalidades hemos admitido extraordinariamente remitir incluso el criterio de un asesor legal de otras instituciones afínes (Entre otros, el dictamen C-172-2020, de 11 de mayo de 2020); como se hizo en este caso, pues aun cuando expresamente se justifica que no se cuenta con departamento legal, con la clara pretensión de cumplir, de algún modo, lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña la consulta con los criterios de la asesoría legal de la Municipalidad de Grecia y del IFAM, materializados en los oficios Nos. GAJ-134-2020, de 23 de abril de 2020 y PE- AJ-0153-2020, de 30 de abril de 2020, respectivamente. Y en especial, porque dichos criterios resultan atinentes a las inquietudes a dictaminar y por su evidente contradicción exacerban la incertidumbre en la materia, justificando de más las dudas planteadas.

Véase que, a criterio de la asesoría jurídica de la Municipalidad de Grecia, el artículo 5 de la Ley No. 9440 establece una autorización “imperativa”, de manera tal, que los funcionarios aludidos en ella –que son 3 debidamente identificados y que actualmente están nombrados en propiedad-, a partir del 30 de abril de 2020, se desvinculan automáticamente de la Municipalidad de Grecia y continúan con sus labores en la Municipalidad de Río Cuarto, desde el 1 de mayo de 2020, manteniendo la clase del puesto –profesional u operativo-, su salario total, fecha de ingreso para disfrute de vacaciones y anualidades. Sin que puedan las nuevas autoridades municipales de Río Cuarto inobservar aquella exigencia legalmente ineludible de contratarlos, so pena de las responsabilidades subsecuentes (Oficio No. GAJ-134-2020, op. cit.).

Por su parte, la asesoría jurídica del IFAM es del criterio que la autorización contenida en el artículo 5 de la Ley No. 9440, es “facultativa” y constituye una excepción concreta a los procedimientos de selección de personal establecidos legalmente por el Código Municipal, que además está circunscrita, única y exclusivamente, a los funcionarios enunciados en la propia norma - a los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Grecia, destacados en ese territorio-; lo anterior con la intención de que esa corporación territorial recién creada –la de Río Cuarto- cuente a la mayor brevedad con personal idóneo y con experiencia en la gestión municipal, y así comenzar a funcionar eficazmente; siempre y cuando esos funcionarios acepten dichos nombramientos. Fuera de tales supuestos, la contratación del personal municipal deberá hacerse conforme a las regulaciones comunes del Código Municipal. De modo que no puede interpretarse que la citada norma establezca que los funcionarios aludidos de la Municipalidad de Grecia, pasen forzada y automáticamente a formar parte de la planilla de la Municipalidad de Río Cuarto (Oficio No. PE- AJ-0153-2020, op. cit.).

Cabe indicar que una consulta similar, planteada por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) -oficio PE-0223-2020, de fecha 05 de mayo del 2020-, fue inadmitida por dictamen C-175-2020 de 15 de mayo pasado.

II. Alcance de nuestro dictamen

Debe quedar claro que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones contradictorias –en apariencia- de los órganos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias (Véase al respecto, entre otros muchos, el dictamen C-272-2017, de 16 de noviembre de 2017).

Así que prescindiendo incluso cualquier referencia al caso o casos concretos que se aluden que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, así como el innegable interés institucional en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, necesarios para el desarrollo del proceso de transición que debe iniciar el nuevo cantón de Río Cuarto, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico- jurídicos de las Administraciones Públicas, nos limitaremos a emitir un criterio en abstracto sobre el tema en consulta, el cual no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del mismo, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen y el objeto de la presente consulta. Por ello, nos referiremos sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con alguna situación jurídico administrativa particular y específica que pueda subyacer en este asunto. Admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable.

Desde ya advertimos que, por razones expositivas, no podremos ceñirnos a las preguntas formuladas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

III. Sobre lo consultado

Comencemos por indicar que la función consultiva encomendada legalmente a la Procuraduría General abarca la emisión de criterios o pronunciamientos sobre cuestiones jurídicas relevantes y abstractamente consideradas, que surgen en relación con el Ordenamiento vigente o con situaciones jurídicas que no podrían tener una respuesta del todo clara en aquél [1], siempre que no estén sometidas a reserva especial de otro órgano especializado de la Administración (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815). De modo que dicha función tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa sobre la juridicidad de su actuación; lo que permite a la Procuraduría General establecer cuál es el Derecho aplicable, cómo debe responder la autoridad administrativa ante determinado tipo de situaciones y, por ende, participar en la determinación del derecho aplicable por parte de la Administración Pública (Dictamen C-233-2003 de 31 de julio de 2003. En sentido similar el dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018).

Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Indiscutiblemente, es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso, es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.

Ahora bien, desde una perspectiva lógico conceptual, las normas jurídicas describen hechos y realidades (presupuestos de hecho) a los que asignan consecuencias jurídicas, cuya previsión en ocasiones, por voluntad del legislador o por imposibilidad de hacerlo de otra manera, no es plenamente precisa, sino abstracta. Y a partir de ello, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica la doctrina académica:"La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación.” [2] Así, nuestro derecho positivo, hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil [3]), como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que en el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión; es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación. Lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere." En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional; o sea, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).

Y en lo que respecta al objeto de la presente consulta, la misma se circunscribe a un cuestionamiento jurídico específico y claro, referido a la interpretación del alcance normativo de lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley No. 9440, adicionado por el artículo 3° de la ley N° 9634 del 11 de diciembre del 2018, que literalmente establece: “Se autoriza a la Municipalidad de Río Cuarto para que contrate a los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Grecia, destacados en ese territorio. A dichos funcionarios se les respetarán todos sus derechos laborales”.

Como punto de partida, una interpretación fundamentalmente literal del precepto, según el sentido propio de sus palabras, nos lleva a pensar que la redacción del precepto legal aludido es en apariencia diáfano. Pero lo cierto es que dista bastante de ser clara en algunos aspectos, pues no se determina el alcance real de dicha autorización frente a la autonomía que, constitucional y legalmente, tienen conferidas las corporaciones territoriales, ni se describe el procedimiento a seguir, dentro del régimen de empleo público en el que están inmersas las municipalidades, para concretar aquellas contrataciones de personal específicas –de los funcionarios que se de la Municipalidad de Grecia, destacados en el territorio de la Municipalidad de Río Cuarto-, en un contexto de intangibilidad de derechos laborales. Lo que supone admitir un evidente déficit de precisión del precepto y confirma la necesidad de abordar otros criterios de interpretación posibles y distintas de la mera interpretación literal; máxime que los aspectos enunciados involucran normas y principios constitucionalmente regulados.

Con base en lo expuesto y de acuerdo con la exigencia del principio de conservación de la ley, según el cual la validez de la Ley ha de ser preservada cuando su texto no impide una interpretación adecuada a la Constitución, es preciso explorar las posibilidades interpretativas de ese precepto legal, ya que si hubiera alguna que, sin ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos, permitiera salvar la primacía de la Constitución, resultaría procedente un pronunciamiento interpretativo al respecto.

Así, partiendo del supuesto de que la norma admite realmente un determinado entendimiento, es obligado profundizar en la indagación del sentido del precepto discutido; una operación que coloca a la Procuraduría General en el terreno de la interpretación de la legalidad; atribución que le es propia conforme a su Ley Orgánica (arts. 2, 3 inciso b) y 4), según indicamos.

Ahora bien, cuando rendimos criterio técnico jurídico no vinculante sobre el entonces texto dictaminado del proyecto de ley denominado “Reforma y adiciones a la Ley N.° 9440, Creación del Cantón XIV Río Cuarto de la Provincia de Alajuela, de 20 de mayo de 2017”, correspondiente al contundentes en advertir que las normas propuestas –incluido aquella norma por la que se consulta-, debían ser interpretadas conforme a la autonomía municipal, constitucional –arts. 169 y 170- y legalmente –art. 4 del Código Municipal- reconocida, por lo que debe entenderse que no se puede sustituir la toma de decisiones por parte de las corporaciones municipales involucradas, sea las de Grecia y Río Cuarto. Y que así entendida la norma contenida en el artículo 5 de comentario, “respeta la autonomía municipal, pues se trata de una norma de autorización y no de una imposición a las autoridades municipales”. (Pronunciamiento OJ-111-2018, de 12 de noviembre de 2018). Recuérdese que la Constitución establece y configura límites infranqueables mediante la atribución del orden de las competencias que no pueden ser jamás ignorados.

A partir de lo expuesto en aquel pronunciamiento no vinculante, indefectiblemente debemos efectuar una interpretación del bloque de legalidad conforme a la Constitución (Dictámenes C-349-2006, de 30 de agosto de 2006, C-444-2005, de 23 de diciembre de 2005 y C-233-2009, de 26 de agosto de 2009), garantizando ante todo la autonomía municipal. Excluyéndose, de principio y con ciertas excepciones, formas imperativas exógenas en detrimento de dicha autonomía que permitan sujetar a los entes corporativos territoriales a ciertas obligaciones sin su voluntad o contra ella.

Por tanto, de cierto modo asimilable a las leyes que autorizan a las instituciones públicas a traspasar sus bienes (véase, entre otros, los pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-095-2001, así como la resolución No. 1347-94 de las 16:33 hrs. del 9 de marzo de 1994, de la Sala Constitucional), consideramos que aquella autorización legalmente impartida es de carácter “facultativo” y no imperativo para las administraciones activas involucradas, más tratándose de corporaciones territoriales que, con base en su autonomía -funcional, administrativa y financiera- y por medio de sus gobiernos locales, libremente, sin injerencias, y bajo su propia responsabilidad, pueden tomar las decisiones que a su juicio sean lo mejor para su cantón, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, a fin de establecer una línea propia de acción; razón por la cual no puede entenderse que la autorización en estudio, dada por la Asamblea Legislativa, sea una orden ineludible para que dicha entidad proceda obligadamente a la contratación de personal mencionado en la norma.

Adicional a lo expuesto, debe considerarse que dicha ley autorizante carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa[4] (OJ-050-2020, op. cit.), pues en realidad es una norma heteroaplicativa o de efectos mediatos, y de innegable cumplimiento discrecional, pues requiere optativamente de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas[5]. Lo anterior, para el presente caso implicaría analizar y determinar el mecanismo jurídico por aplicar, por parte de las municipalidades involcucradas, y sin suprimir la independencia recíproca entre ellos, si así lo deciden, para concretar la contratación del personal aludido en los términos legalmente previstos –intangibilidad de derechos laborales-.

Hemos de reconocer que en el régimen de empleo público propio de la denominada Administración Central del Estado –Poder Ejecutivo y sus dependencias-, como clara excepción justificada del procedimiento concursal, selectivo depurador, basado en los principios de mérito y capacidad -idoneidad comprobada-, por el que debe discurrir la provisión regular de las plazas vacantes, a fin de incorporar con carácter permanente –estabilidad en el puesto- a los aspirantes mejor calificados a la organización administrativa, sólo puede darse prevalencia a quienes hayan venido prestando servicios a la Administración, como remedio extraordinario para una situación especial derivada de un proceso único e irrepetible, como lo es la incorporación de puestos excluidos al régimen del Servicio Civil, entre otros motivos posibles, por la creación de nuevas instituciones o dependencias públicas (art. 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil). Por lo que en aras del interés general y de la continuidad y eficacia del servicio público –finalidades constitucionalmente legítimas-, se justifica el sacrificio de la igualdad de trato y se permite acudir por una sola y única vez a este procedimiento –porque de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional-, pues obviamente en esas circunstancias no hay tiempo para acudir a las formas normales de ingreso en las Administraciones Públicas como funcionario de carrera (regular o en propiedad); situación diferenciable que, en modo alguno, ha de resultar generalizable o extensible, por integración analógica, a otros supuestos no asimilables, como el previsto por el artículo 5 de la citada Ley No. 9440, porque los funcionarios aludidos a contratar, ya son funcionarios regulares cubiertos por el régimen de empleo municipal y en apariencia sólo pasarían de una corporación territorial a otra; supuesto obviamente distinto al previsto en aquella norma reglamentaria.

Y ya estando incorporado como servidor regular, la relación de empleo del funcionario con la Administración puede experimentar diversas vicisitudes a lo largo de su existencia. Normalmente durante el servicio activo pueden darse situaciones administrativas o estados transitorios que, sin extinguir aquella relación especial, alteran o modifican la relación orgánica[6] por diversas causas, ya sea porque el servidor regular pasa a ejercer otros cargos y funciones públicas en Administraciones incluso distintas de la propia (traslados, permutas), o pasa a éstas otras dependencias con todo y su puesto (reubicación), ya sea en unos u otros casos, por su propia voluntad o por decisión unilateral de la Administración, conforme lo regula en concreto el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento (Decreto Ejecutivo No.21 de 14 de diciembre de 1954) –arts. 3, incisos u, v y x [7]; 22 bis, inciso a); 50, inciso a) y 112 del citado del Reglamento - (Dictámenes C-413-2007 de 19 de noviembre de 2007, C-082-2008 de 14 de marzo de 2008, C-105-2018 de 21 de mayo de 2018 y pronunciamiento OJ-080-2011 de 9 de noviembre de 2011). No obstante, tales figuras diferenciables entre sí, que aluden una movilidad organizacional, además de estar reguladas por el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, son aplicables a las movilizaciones de puestos y de personas (servidores) en el ámbito intraministerial o entre ministerios que forman parte de la Administración Central del Estado; no así propiamente en el caso de las Municipalidades, pues el Código Municipal contiene normas que, bajo un indiscutible criterio de especialidad normativa, regulan la materia –art. 141 [8] del Código Municipal vigente-. Y en todo caso, dicha norma especial está claramente destinada a regular los traslados y reubicaciones internas; es decir, se supedita a instrumentar los movimientos de personal dentro de cada municipalidad, no entre ellas. Resultando entonces un supuesto esencialmente distinto al querido por el citado artículo 5 de la Ley No. 9440.

Por otro lado, existen otras figuras o institutos afines a los expuestos, como lo son la denominada movilidad o traslado horizontal definitivo y el traslado temporal o préstamo de funcionarios.

La denominada movilidad horizontal está regulada por el Decreto Ejecutivo No. 22317 del 1º de julio de 1993, denominado “Movilidad Horizontal en Ministerios, Instituciones y Empresas Públicas”, y ha sido desarrollada operativamente por la Circular STAP-880-94 de la Secretaría de la Autoridad Presupuestaria, la que la fiscaliza y autoriza. Y a diferencia del traslado y la reubicación anteriormente aludidos, la movilidad horizontal se trata un tipo de “reubicación definitiva de plazas a nivel interinstitucional de todo el Sector Público –central y descentralizado- [9], pues pretende instrumentar el traslado de plazas, tanto vacantes, como ocupadas –persona se va con todo y su puesto, que debe declarar su anuencia- entre los Ministerios, Instituciones y Empresas Públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria. Así que el requisito sine qua non, para acudir al procedimiento establecido en el citado Decreto Ejecutivo No. 22317, es que el traslado horizontal involucre alguna entidad cubierta bajo la tutela de la Autoridad Presupuestaria. Pero tal y como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, con base en lo dispuesto por los arts. 1, inciso d), y 21 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.° 8131 de 18 de setiembre del 2001, las municipalidades están fuera del ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria (En esa línea pueden consultarse el pronunciamiento OJ-109-98 del 21 de diciembre de 1998; los dictámenes la C-099-2008 del 3 de abril del 2008, C-033-2013 de 7 de marzo de 2013, C-018-2019 del 23 de enero del 2019 y C-035-2019 de 14 de febrero de 2019). Por lo que tampoco resulta aplicable al caso.

Por su parte, como otra forma de movilidad horizontal del personal, el denominado traslado temporal o préstamo de funcionarios que alude la asignación de servidores como contraparte de convenios institucionales o interadministrativos de cooperación, involucra un tipo de reubicación consensuada (ordinal 112 inciso a) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil) en la que el servidor junto con su puesto, de forma temporal y sin que se produzca un movimiento presupuestario de la plaza, prestará sus servicios en otra dependencia administrativa distinta en la que está nombrado (Dictámenes C-071-2001 de 13 de marzo del 2001, C-281-2006 de 11 de julio de 2006, C-413-2007 de 19 de noviembre de 2007 y OJ-049-2008 de 15 de julio de 2008). Supuesto de ningún modo asimilable al deseado por el art. 5 de la Ley No. 9440; máxime que, conforme a la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, aquellos convenios no pueden involucrar el préstamo de funcionarios para cubrir las necesidades propias u ordinarias de la otra entidad (Dictámenes C-413-2007 y C-105-2018, op. cit.).

Queda entonces descartada la integración analógica de aquellos institutos o figuras jurídico administrativas existentes al presente caso. Pero persiste la obligada solución del problema planteado, cual es: determinar el mecanismo jurídico por aplicar, por parte de las municipalidades involcucradas, sin suprimir la independencia recíproca entre ellos, para concretar la contratación del personal aludido en los términos legalmente previstos –intangibilidad de derechos laborales-; más cuando revisados los antecedentes de la Ley No. 9634, por la que se adicionó el citado artículo 5 a la Ley No. 9440 [10], se constata que en ellos no quedó consignada discusión alguna que permita acarar la intención del legislador con la reforma integrada. Así que, en casos de falta o insuficiencia de la ley, la labor del intérprete debe circunscribirse entonces a la integración del Derecho para colmar las lagunas del Ordenamiento Jurídico.

Lo anterior nos obliga a recordar que el régimen de empleo público está permeado, por necesaria remisión supletoriedad o complementariedad, de los estándares mínimos establecidos por el Código de Trabajo (Véase al respecto la Resolución Nº 000254-C-00 de las 15:00 horas del 12 de abril de 2000, Sala Segunda; Resolución Nº 4571-97 de las 12:54 hrs. del 1º de agosto de 1997, Sala Constitucional; así como el ordinal 51 del Estatuto de Servicio Civil) y a falta de norma administrativa especial –escrita o no escrita-, el derecho laboral común sería aplicable “ultima ratio” en las relaciones jurídico administrativas (arts. 9.1 de la LGAP y 51 del Estatuto de Servicio Civil). Y es casualmente, en la legislación laboral común, y su doctrina judicial, que encontramos un instituto jurídico que bien podría resultar de aplicación al presente caso. Nos referimos a la denominada sustitución o subrogación patronal, regulada someramente por el artículo 37 [11] del Código de Trabajo, por la que opera una novación subjetiva de la figura del empleador sin alterar los contratos de trabajo preexistentes.

Y en el presente caso, lo sugerido por el artículo 5 de la citada Ley No. 9440, bien puede interpretarse en el sentido de que, si así lo convienen –pues la autorización de contratar es facultativa u optativa, según afirmamos-, la Municipalidad de Río Cuarto subrogue a la de Grecia, como entidad patronal, sin solución de continuidad, en las relaciones de empleo existentes de aquellos funcionarios destacados en lo que ahora es su jurisdicción cantonal; es decir, su territorio. Y así interpretada dicha norma, se dá entonces una identidad de razón o de semejanza lógico sustancial (art. 12 del Código Civil) con los supuestos de hechos regulados por el ordinal 37 del Código de Trabajo. Por lo que a falta de normas escritas especiales que lo regulen, la eventual contratación de los funcionarios aludidos de la Municipalidad de Grecia, por la de Río Cuarto, podría darse a través de una sustitución o novación patronal, pactada entre ambas corporaciones territoriales; esto a modo de aplicación o integración analógica; solución que hemos aplicado en asuntos similares (Véase precedente contenido en el dictamen C-308-2001 de 6 de noviembre de 2001, referido a una municipalidad, y los dictámenes C-107-97 de 23 de junio de 1997 y C-117-98 de 16 de junio de 1998, en otras instituciones del Sector Público).

Así que éste es el mecanismo jurídico que, por integración analógica y desde una perspectiva más racional, se erige como medio eficaz para alcanzar el fin propuesto por el legislador y que satisface mejor el interés público involucrado (arts. 10 y 113 de la Ley General de la Administración Pública).

Como bien lo señala la jurisprudencia laboral: “… La norma no establece expresamente cuales son los supuestos en los que se entiende que se produce la sustitución patronal; simplemente define que cuando ésta opere no podrá afectar los contratos existentes, en perjuicio del trabajador.” (Véase, entre otras, la sentencia No. 2014-000272 de las 09:00 hrs. del 21 de marzo de 2014, Sala Segunda). De modo que, para nuestra legislación laboral, como manifestación del principio de continuidad del contrato de trabajo, lo decisivo es el resultado producido; es decir, que siendo jurídicamente indiferente el negocio jurídico por medio del cual se lleve a cabo la novación subjetiva de la figura del empleador, sea por pacto o acuerdo de cesión de mano de obra o transmisión de la titularidad de la unidad productiva –sea por aplicación de la legislación civil, mercantil e incluso administrativa; inter vivos o mortis causa u otras fórmulas de transmisión jurídicamente posibles-, lo importante, una vez producido el cambio de titularidad aludido –sin importar la forma en que tal circunstancia ha sobrevenido, insistimos; incluso sin la anuencia de los trabajadores, la cual en todo caso no se requiere-, según el espíritu proteccionista de la norma, es que las relaciones laborales existentes no se extinguen; de modo que los derechos de los trabajadores se mantienen incólumes. Es claro entonces, que sin importar quién y cómo asuma el carácter de patrono, los trabajadores mantendrán su antigüedad y todos los derechos que adquirieron durante su relación laboral, que no pueden verse interrumpidos o desconocidos en razón de la sustitución, tales como aguinaldo, vacaciones, preaviso, auxilio de cesantía, entre otros. Se presume, entonces, que al concretarse el cambio del nuevo patrono, éste pasa a ocupar la posición del anterior respecto de las relaciones laborales existentes (2014-001062 de las 09:35 hrs. del 24 de octubre de 2014, Sala Segunda).

Ahora bien, siendo que en nuestro ordenamiento la novación o sustitución contractual, como modo alterno de extinción de las obligaciones, no se presume, sino que debe dares por pacto expreso –animus novandi- (art. 815 del Código Civil), deberán valorar las autoridades competentes de cada municipalidad, suscribir el convenio respectivo por el que, si así lo deciden, acuerden la sustitución o novación subjetiva patronal sugerida por el artículo 5 de la Ley No. 9440, como un acuerdo bilateral celebrado entre el antiguo y el nuevo empleador, respecto de los funcionarios específicos concernidos en dicha norma.

Y conforme a lo dispuesto por el artículo 13 inciso e) del Código Municipal, estimamos que es al Concejo municipal al que le compete, mediante acuerdo, autorizar la celebración de todo tipo de convenios; de suerte tal que aquellos convenios o contratos celebrados por el Alcalde municipal sin estar autorizado por el Concejo municipal, eventualmente resultarían viciados de nulidad (Dictámenes C-421-2014 de 27 de noviembre de 2014 y C-343-2015 de 9 de diciembre de 2015). Esto último es así, porque aun tomando en cuenta que el Gobierno Municipal es ejercido por el Concejo Municipal y el Alcalde, lo cierto es que innegablemente el Concejo –como órgano plural y deliberativo- es el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa (Entre otros, el dictamen C-077-2012 de 20 de marzo de 2012) que tiene atribuidas competencias específicas y en concreto: la normativa (art. 13 inciso c) del Código Municipal) así como la de suscripción de convenios (art. 13 inciso e) Ibíd.) y aprobar modificaciones presupuestarias subsecuentes (arts. 13 inciso b, 77, 100, 109 y 110 Ibídem. y 176 de la Constitución Política), que no tiene asignadas el Alcalde como administrador general de la municipalidad y jefe de las dependencias municipales (art. 17, inciso a) del Código Municipal), quien incluso no puede suscribir convenios o contratos por sí, según aludimos (Dictamen C-021-2020 de 23 de enero de 2020). Y en todo caso, debe comprenderse que, si bien el Alcalde tiene atribuida una esfera específica y excluyente de competencias en materia de personal de la corporación territorial, como el proponer la creación de plazas y nombrar –salvo excepciones [12]- al personal de la municipalidad (arts. 17, incisos j) y k), y 133 Ibídem.), lo cierto es que dichas competencias materiales se limita a un contexto habitual, no extraordinario como el propuesto por la Ley No. 9440, de aprovisionamiento de personal regular requerido para completar las estructuras organizacionales preestablecidas.

Y aun considerando aquella competencia del Concejo como una facultad implícita o función residual, es decir, como consecuencia del resto de funciones y atribuciones que se le han designado a un ente, o bien no expresamente atribuida a un órgano específico, la propia Sala Constitucional ha sido enfática en advertir “que en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las personas jurídicas corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de este principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva –si ésta existe o su equivalente-". (Resolución N° 3683-94 de0 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994, Sala Constitucional). Todo lo cual es conforme a lo dispuesto por el Artículo 62 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual: “Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas, sin otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga”.

En consecuencia, siendo competencias exclusivas del Concejo Municipal el celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes municipales y autorizar los egresos de la entidad, es lógico pensar en que es dicho órgano supremo el que debe aprobar el acuerdo respectivo de sustitución patronal y autorizar posterior y expresamente al Alcalde, mediante acuerdo, para su suscripción, pues aunque el Alcalde ostente la representación legal de la municipalidad (art. 17 inciso n) del Código Municipal), dicha facultad estaría delimitada en estos casos, a falta de disposición normativa C-421-2014, C-343-2015 op. cit., C-077-2012 de 20 de marzo de 2012 y C-109-2015 de 11 de mayo de 2015). Posterior a eso, el Alcalde de Río Cuarto podrá hacer los nombramientos respectivos y el de Grecia las desvinculaciones respectivas.

Lo anterior pone en evidencia la participación conjunta y coordinada de ambos órganos integrantes del Gobierno municipal en la negociación y eventual celebración del acuerdo respectivo, pero cada quién en su ámbito especial de competencias y de manera responsable. Recuérdese que la distribución de competencias en las Administraciones Públicas implica la determinación de un ámbito específico de poder en los diversos centros de acción, de modo que no se vulnere el contenido esencial del área específica atinente a cada instancia decisoria. Así cada órgano de poder podrá cumplir eficaz y efectivamente las funciones encomendadas, sin menoscabo de las atribuciones específicas de otros (Resolución No. 2003-7401 de las 15:39 hrs. del 22 de julio de 2003, Sala Constitucional).

Es importante advertir que esta figura de sustitución patronal parte de la existencia de patronos diferentes con responsabilidades subjetivas de las que pueden emerger obligaciones separadas o conjuntas frente al trabajador (Resolución No. 2019-000355 de las 10:40 hrs. del 20 de marzo de 2019, Sala Segunda). Por eso el artículo 37 establece una responsabilidad solidaria frente al trabajador -vigente por un período de seis meses- entre el patrono sustituido y el nuevo empleador, para aquellas obligaciones nacidas antes de la fecha de la sustitución. Este plazo correrá desde el momento en que los trabajadores adquieran conocimiento de la sustitución -que es cuando se entenderá que estarán en posibilidad de reclamar frente al empleador sustituido sus incumplimientos-; y una vez vencido este término, será el nuevo patrono quien responderá frente a los trabajadores e incluso frente la Seguridad Social -artículo 30 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social- por todas las obligaciones (legales y contractuales) derivadas de la relación laboral, con exclusión del sustituido. Por lo que es recommendable que el patrón subrogante averigue con antelación si el subrogado se encuentra o no al día con todas las obligaciones con sus empleados, debiendo solicitor la documentación correspondiente. Ya que, pasados los seis meses, el nuevo empleador asume todo el conjunto de derechos y obligaciones subjetivas de que era titular el empleador transmitente, entre ellos las obligaciones pendientes, haciendo exigible al adquirente todos los créditos laborales que no han sido cancelados al momento de la transferencia (Resolución 2018-001411 de las 10:00 hrs. del 17 de agosto de 2018, Sala Segunda y OJ-039-2012 de 11 de julio de 2012).

Es importante también constatar que ninguno de los funcionarios a contratar esté dentro de alguno de los supuestos de incompatibilidades previstas por el ordinal 136 del Código Municipal.

Por ultimo, interesa advertir que la subrogación o sustitución patronal facultativa u optativa que se ha descrito se circunscribe, conforme a lo expresamente regulado, al supuesto específico de los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Grecia y que se encuentren destacados en lo que es ahora la jurisdicción cantonal de la Municipalidad de Río Cuarto. Cualquier otro nombramiento para integrar, por primera vez, al personal municipal fuera de tales supuestos, deberá tramitarse inexorablemente conforme a las regulaciones propias y especiales del Código Municipal –Ley No. 7794- (arts. 126, 128, 133, 134, 136 y 142).

Conclusiones:

Haciendo abstracción de lo consultado y sustrayéndonos de analizar y resolver los casos concretos que pudieran subyacen en las interrogantes formuladas, esta Procuraduría General concluye:

· Haciendo una interpretación del bloque de legalidad conforme a la Constitución, y en especial, garantizando la autonomía municipal, la autorización contratación legalmente impartida por el artículo 5 de la Ley No. 9440, adicionado por el artículo 3° de la ley N° 9634, es de carácter “facultativo” y no imperativo para las municipalidades involucradas.

· Adicionalmente, constituye una norma heteroaplicativa o de efectos mediatos, que requiere optativamente de algún acto intermedio de ejecución posterior a su vigencia para ser efectiva.

· De modo que, con base en aquella norma, si sus Concejos municipales lo deciden y acuerdan por pacto expreso -arts. 13 inciso e) del Código Municipal y 815 del Código Civil-, la Municipalidad de Río Cuarto subrogará a la de Grecia, como entidad patronal, sin solución de continuidad, en relaciones de empleo existentes de aquellos funcionarios destacados en lo que ahora es su jurisdicción cantonal; es decir, su territorio; esto a través de la integración analógica -artículos 9.1 de la LGAP y 51 del Estatuto de Servicio Civil- de la figura de sustitución o novación patronal prevista por el ordinal 37 del Código de Trabajo, que se erige como medio eficaz para alcanzar el fin propuesto por el legislador –arts. 10 y 133 de la LGAP- y por la que opera una novación subjetiva de la figura del empleador sin alterar los contratos de trabajo preexistentes. Posterior a eso, el Alcalde de Río Cuarto podrá hacer los nombramientos respectivos y el de Grecia las desvinculaciones respectivas.

· De concretarse la sustitución patronal aludida, el nuevo patrono pasará a ocupar la posición del anterior respecto de las relaciones laborales existentes, de modo que los derechos de los servidores se mantendrían incólumes.

· La subrogación o sustitución patronal facultativa u optativa que se ha descrito se circunscribe, conforme a lo expresamente regulado, al supuesto específico de los funcionarios que se encuentren laborando para la Municipalidad de Grecia y que se encuentren destacados en lo que es ahora la jurisdicción cantonal de la Municipalidad de Río Cuarto. Cualquier otro nombramiento para integrar, por primera vez, al personal municipal fuera de tales supuestos, deberá tramitarse inexorablemente conforme a las regulaciones propias y especiales del Código Municipal –Ley No. 7794- (arts. 126, 128, 133, 134, 136 y 142).

Dejamos así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Procurador Adjunto Área de la Función Pública C.c: - Señora Marcela Guerrero Campos, Presidenta Ejecutiva IFAM.

Señor Francisco Murillo Quesada, Alcalde municipal, Municipalidad de Grecia.

[1] Una consulta sobre normas que se presentan como claras permitiría cuestionar si la autoridad administrativa no pretende descargarse de la responsabilidad que le incumbe respecto de la aplicación de dicha norma.

[2] SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense - Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63.

[3] "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”.

[4] Las normas autoaplicativas no requieren de acto de ejecución de la Administración para su plena efectividad. En este supuesto, la ley es directamente operativa, con su sola promulgación produce efectos jurídicos concretos. Véase resolución No. 2013002188 de las 14:30 hrs. del 13 de febrero de 2013, Sala Constitucional.

[5] Véase SAGÜÉS, Néstor Pedro. “El amparo contra leyes”. San José, Revista IVSTITIA, año 4, n.° 39, marzo, 1990, pág. 12).

[6] Vínculo que une al funcionario con el órgano administrativo en cuyo ámbito se encuentra integrado (PALOMAR OLMEDA, Alberto. Derecho de la Función Pública. Editorial Dikinson. Madrid, 2000. P. 325).

[7] “Artículo 3° - Para los efectos de las disposiciones de este texto se entiende:

(…)

• u)Por "traslado": el paso de un servidor regular de un puesto a otro del mismo nivel salarial; v) Por "Permuta", el intercambio de plazas de igual o distinta clase pero de un mismo nivel salarial, entre dos servidores regulares, con la anuencia de éstos y de las respectivas jefaturas, siempre y cuando reúnan los requisitos respectivos.[7] (…)
• x)Por "Reubicación", el desplazamiento de un servidor con su puesto dentro de un programa presupuestario, de uno a otro programa o de un ministerio a otro.” [8] “Artículo 141. - Previo informe y consulta de permutas y traslados horizontales de los servidores con sus jefes inmediatos, el alcalde podrá autorizar estos movimientos, siempre que no les causen evidente perjuicio y cuando satisfaga una necesidad real de la municipalidad.” [9] Véase al resepcto el ofico AJ-102-2016 19 de febrero de 2016, de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil.

[10] Expediente legislativo N.° 20.787 [11] “ARTICULO 37.- La sustitución del patrono no afectará los contratos de trabajo existentes, en perjuicio del trabajador. El patrono sustituido será solidariamente responsable con el nuevo patrono por las obligaciones derivadas de los contratos o de la ley, nacidas antes de la fecha de la sustitución y hasta por el término de seis meses. Concluido este plazo, la responsabilidad subsistirá únicamente para el nuevo patrono.” [12] El auditor y el contador municipales, así como el secretario del Concejo, entre otros, son de nombramiento del Concejo municipal, no del Alcalde (arts. 13, inciso f); 52 y 53, del Código Municipal.