Board members' intervention in procurement and the duty of probityIntervención de directivos en contratación administrativa y deber de probidad

Opinion : 081 of 05/03/2020 March 5, 2020 C-081-2020 Mrs. Ericka Alvarez Ramírez President of the Board of Directors National Council for Persons with Disabilities (CONAPDIS) Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter No. JD-156-2018, received in this Office on November 9, 2018, through which the following questions are posed to us:

1.- Is it contrary to ethics and the duty of probity (deber de probidad) for a member of the Board of Directors of CONAPDIS, without being supported by an agreement of the Collegiate Body, to try to become personally and actively involved in administrative contracting procedures, regardless of the phase in which they are found (development of the initial decision, preparation of the tender specifications, evaluation, award, and contractual execution)?

2.- Is it possible for a member of the Board of Directors of CONAPDIS, with the purpose of supporting internal control decisions, to intervene in administrative contracting processes?

3.- Would it be possible to interpret that the condition of member of the Board of Directors of CONAPDIS implies some type of influence peddling, conflict of interest, and/or pressure on a public official, if they try to become actively involved in administrative contracting processes?

4.- Can a member of the Board of Directors of CONAPDIS, in order to safeguard the interests of the institution, manage, process, or even propose consultants for the development of specifications of contractual objects in administrative contracting processes?

5.- In the event of a case arising in which a member of the Board of Directors of CONAPDIS incurs in a case of meddling in matters related to administrative contracting, proper to the active administration, must the collegiate body conduct a sanctioning administrative procedure against them, or is it a case that must be investigated by the Ethics Office (Procuraduría de la Ética)?

In the first term, we note that your consultative communication indicates that some directors, "concerned because there are important administrative contracting processes that are not advancing at the expected pace or speed, have the impulse to intervene personally and without the support of an agreement of this Collegiate Body," an intervention that – as indicated to us – can range from informal inquiries to the officials in charge of the contracting processes, "to making visits to the departments with the desire to participate personally and actively in the process." This type of situation, as indicated to us, generates the concern that there may be impediments or implications of an ethical nature, whether due to the configuration of a conflict of interest or an infraction of the duty of probity.

Given that the questions arise in relation to those matters pertaining to the ethical field in the public function, it is first appropriate to make an approach to the scope and content of the mentioned concepts, which will allow determining if, in the type of situations consulted, we could be facing an irregularity from that point of view.

I. The duty of probity and conflicts of interest in the public function

It is important to note that this Attorney General's Office has addressed this topic on multiple occasions, on which we have a robust and consistent line of reasoning.

We must start from the fact that the members of the Board of Directors of CONAPDIS, as they hold the condition of public officials in the exercise of that position, are subject to the entire block of legality that regulates the obligations and responsibilities in the public function.

Thus, among many others, the topic of obligations and eventual responsibilities is regulated in the General Law of Public Administration, the Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Law No. 8422), the General Law of Internal Control, and the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, just to cite the "macro" laws, omni-comprehensive of the duties in the public function, which are also based on the principles that flow directly from the Political Constitution, specifically in its Article 11, a constitutional norm that provides that "Public officials are simple depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted therein. They must take an oath to observe and comply with this Constitution and the laws. The action to demand criminal liability for their acts is public. The Public Administration in a broad sense will be subject to a procedure of results evaluation and accountability, with the consequent personal responsibility for the officials in the fulfillment of their duties (...)" In this matter, it is particularly relevant to refer to Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function, since this norm entails an important effort to mark a decisive guideline for the correct exercise of any public office and the liability regime of the public official. Said norm provides:

"Article 3.—Duty of probity. The public official shall be obliged to orient their management towards the satisfaction of the public interest. This duty shall manifest itself, fundamentally, by identifying and attending to the priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; by ensuring that the decisions adopted in compliance with their attributions conform to impartiality and to the objectives proper to the institution in which they perform; and, finally, by administering public resources in adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily." Regarding the enormous importance of the scope of said norm in relation to the exercise of a public office of any hierarchy and nature, in the first instance, it is necessary to point out that the normativization of the duty of probity, as established in Law 8422, has constituted a significant advance in the fight against corruption in the public function, since an ethical duty was conferred its own place in our legal system, which, due to its transcendence and breadth, comprises the essential ethical-legal obligations and duties of the exercise of the public function, which acquires transcendence above all in light of the consequences of its eventual transgression.

As observed, in the wording of the norm that defines the duty of probity, a series of important indeterminate legal concepts are listed as part of said duty, such as the satisfaction of the public interest, collective needs, rectitude, and good faith in the exercise of the powers conferred by law.

The foregoing confers great flexibility on the norm, as it allows the legal operator, as the case may be, to apply said principle to sanction any improper conduct that may arise within the field of ethics, and which has now been brought to the legal plane.

Thus, the normative formula of Article 3 of Law No. 8422 leaves sufficient space to be able to judge and, if appropriate, sanction any action or omission that violates the scope of the duty of probity. This allows us, beyond the typification of a series of faults (such as, for example, those listed by Article 38 ibid), to have a sufficiently comprehensive and flexible legal formula that permits covering, as the case may be, those improper conducts that may arise in the field of ethics, in order to hold the official responsible for them.

On this topic, and for the purpose of delving into what concerns the different types of liability that may derive from actions, and particularly the characteristics and differentiating elements between the disciplinary and the criminal regime, our legal opinion No. OJ-107-2009 of October 29, 2009, among other pronouncements, may be consulted.

Regarding the ethical principles derived from the duty of probity, we have repeatedly noted the following considerations, specifically in relation to the cited Article 3 of Law 8422:

"Complementarily, subsection 11) of Article 1 of the regulation to the Law Against Corruption and Illicit Enrichment establishes:

'Article 1—Definitions. For the application of this Regulation, the following terms have the meaning indicated below:

(...) 11) Duty of probity: Obligation of the public official to orient their management towards the satisfaction of the public interest, which is expressed, fundamentally, in the following actions: a) Identify and attend to the priority collective needs in a planned, regular, efficient, continuous manner and under equal conditions for the inhabitants of the Republic; b) Demonstrate rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; c) Ensure that the decisions adopted in compliance with their attributions conform to impartiality and to the objectives proper to the institution in which they perform; d) Administer public resources in adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily; e) Refuse gifts, presents, prizes, rewards, or any other emolument, honorarium, stipend, salary, or benefit from natural or legal persons, national or foreign, by reason of the fulfillment of their functions or on the occasion thereof, in the country or abroad; except for the cases admitted by Law. f) Abstain from hearing and resolving a matter when the same grounds for disqualification and recusal exist as established in the Organic Law of the Judicial Branch, in the Civil Procedural Code, and in other laws. g) Orient their administrative activity to primarily satisfy the public interest.' (...) It is worth mentioning that Opinion No. C-245-2005 of this Attorney General's Office dated July 4, 2005, noted certain general considerations on the topic, which it is pertinent to revisit as follows:

'The Constitutional Chamber has referred to the need to establish provisions that tend to avoid conflicts of interest in the Administration, since this affects administrative functioning and the ethical principles on which administrative management must be based: "The public official is not allowed to perform another function or work that may induce the impairment of the strict fulfillment of the duties of the office, or in any way compromise their impartiality and independence, based on the constitutional principles of responsibility of the officials, of the principle-duty of legality, and of the requirement of efficiency and suitability imposed on the public administration. At the core, what exists is a moral demand from society in relation to the provision of public service..." Constitutional Chamber, resolution No. 2883-96 of 5:00 p.m. on June 13, 1996. "... Article 11 of the Political Constitution stipulates the principle of legality, as well as lays the constitutional foundations of the duty of objectivity and impartiality of public officials, by indicating that they are subject to the Constitution and the laws; herein lies the foundation of incompatibilities, the public official cannot be in a situation where there is a collision between public interest and private interest..." Constitutional Chamber, resolution No. 3932-95 of 3:33 p.m. on July 18, 1995.' Likewise, in Opinion C-102-2004 of April 2, 2004, we expressed the following:

'In the first place, the exercise of the public function is governed by a set of values, principles, and norms of a high ethical and moral content, with the purpose of guaranteeing impartiality, objectivity (see, among others, votes numbers 1749-2001 and 5549-99 of the Constitutional Court, which, although referring to incompatibilities, have a general scope), independence, and avoiding nepotism in the exercise of the public function. From this perspective, the aim is "(...) to endow public servants with independence, in order to place them in a position of impartiality to avoid conflict of interest and unfair concurrence." (See vote No. 3932-95). In this matter, evidently, the public interest prevails over the private interest (see vote No. 5549-95).' Under this order of ideas, it is necessary to indicate that the impartiality that must govern the action of every public official constitutes a constitutional principle of the public function, which is fundamental for achieving the satisfaction of public needs through objective conducts that allow the provision of the service in an effective and continuous manner for the community. On the matter, our Constitutional Court has established the following:

'(...) OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES GOVERNING THE PUBLIC FUNCTION. In a democratic State like ours, it is necessary to subject the public function to a series of norms that guarantee an objective behavior through which the manipulation of the State apparatus to satisfy the private interests of some officials is avoided, to the extent possible. There exist a series of general principles and fundamental precepts regarding the organization of the public function that conceive the Administration as an instrument placed at the objective service of general interests: a) that the Administration must act according to a series of organizational principles (effectiveness, hierarchy, concentration, deconcentration); b) that its organs must be created, governed, and coordinated by law; and c) that the law must regulate the system of access to the public function, the system of incompatibilities, and the guarantees to ensure impartiality in the exercise of their functions. The majority of these principles have materialized in the General Law of Public Administration, but they derive from various constitutional norms, Articles 1, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 132, 191, and 192, from which derives everything concerning the State of the Republic of Costa Rica in relation to the democratic principle, the responsibility of the State, legality in public action, the incompatibility regime of the members of the Supreme Powers, and the principles governing public service, both with regard to access and efficiency in its provision. It is not enough that administrative activity be effective and suitable to fully respond to the public interest, nor that the rules of speed, simplicity, economy, and performance are observed, but it is also necessary to apply organizational and control instruments apt to guarantee the composition and the optimal global satisfaction of the multiple interests expressed within a pluralistic society, so that citizens in the same situation must receive the same benefits and in the same measure. Thus, the principle of impartiality is constituted as a limit and -at the same time- as a guarantee of the functioning or effectiveness of administrative action, which translates into acting with substantial objectivity or indifference regarding interferences from pressure groups, political forces, or influential private persons or groups for the official. This is then the legally protected interest or right in crimes against the public administration in general or the administration of justice in particular: the protection of the principle of impartiality or neutrality of administrative action as a means of achieving an equal and objective satisfaction of general interests (...)." (Resolution No. 11524-2000 of 2:48 p.m. on December 21, 2000)' In this same line of thought, it is appropriate to keep in mind what is provided in the 'General guidelines on principles and ethical statements to be observed by the heads, subordinate officeholders, officials of the Comptroller General of the Republic, internal audit offices, and public servants in general,'[i] which, for what interests us here, state the following:

1.2 Objectivity and impartiality 1. The heads, subordinate officeholders, and other public officials must be independent of internal and external interest groups, and must also be objective when making decisions. 2. It is essential that the heads, subordinate officeholders, and other public officials be independent and impartial in the exercise of their function. 3. In all matters related to their work, the heads, subordinate officeholders, and other public officials must ensure that their independence is not affected by personal or external interests. For example, independence could be affected by pressures or influences from persons internal or external to the entity they serve; by the prejudices of the heads and other public officials about persons, the administration, projects, or programs; by having recently worked in the administration of the entity they serve; or by personal or financial relationships that cause conflicts of loyalties or interests. Heads, subordinate officeholders, and other public officials are obliged not to intervene in matters where they have any personal or family interest, directly or indirectly. 4. Objectivity and impartiality are required in all work performed by heads, subordinate officeholders, and other public officials, and particularly in their decisions, which must be accurate and objective and in adherence to the law.

(...)

1.4 Conflict of interest (...) 2. Heads, subordinate officeholders, and other public officials must avoid all kinds of inconvenient relationships and acts with persons that may influence, compromise, or threaten the real or potential capacity of the institution to act, and therefore, to appear and act with independence. 3. Heads, subordinate officeholders, and other public officials must not use their official office for private purposes and must avoid relationships and acts that imply a risk of corruption or that may raise reasonable doubts about their objectivity and independence. 4. Heads, subordinate officeholders, and other public officials must not improperly take advantage of the services provided by the institution they serve, for their own benefit, or that of family or friends, directly or indirectly.

(...) 7. Heads, subordinate officeholders, and other public officials must not carry out work or activities, remunerated or not, that are in conflict with their duties and responsibilities in the public function, or whose exercise may give grounds for reasonable doubt about the impartiality in the decision-making incumbent upon the person or the institution they represent.

(...) 14. Heads, subordinate officeholders, and other public officials must not direct, administer, sponsor, represent, or provide services, remunerated or not, to persons who manage or exploit concessions or privileges of the administration or who are its suppliers or contractors.

(...) 17. Heads, subordinate officeholders, and other public officials must excuse themselves from participating in acts that cause a conflict of interest. The public official must reasonably abstain from participating in any public, family, or private activity in general, where a conflict of interest may exist with respect to their investiture as a public servant, whether because it may compromise their judgment, cause doubts about their impartiality to a reasonably objective person, among others.' (...) It is equally important to emphasize the importance that this legislation came to grant to the strict observance of the duty of probity in the exercise of the public function, since in accordance with the provisions of its Article 4, the violation of this duty constitutes just cause for separation from public office without employer liability.

In sum, from an ethical point of view, the public service relationship includes the prohibition of placing oneself in any type of situation that may become improper, inconvenient, or conflictive in view of the tasks the official performs within the Administration. At this point, it is important to draw attention to the fact that the spirit of the norms cited above is to safeguard the ethical principles in this field with such zeal that the aim is to eradicate all situations of conflict of interest, even those that exist potentially. This means that even when a situation of clear incompatibility between their private activities and the exercise of their functions has not currently and effectively arisen for the official, they must avoid placing themselves in a position that allows the emergence of that circumstance." (Opinion C-391-2006 of October 4, 2006. In the same sense, opinions C-429-2005 of December 12, 2005, C-345-2006 of August 28, 2006, C-029-2007 of February 7, 2007, C-008-2008 of January 14, 2008, C-138-2010 of July 13, 2010, C-093-2011 of April 25, 2011, C-139-2012 of June 5, 2012, and C-118-2013 of July 1, 2013, among others) Regarding the aforementioned duty of probity, as well as the topic of conflicts of interest, our opinions No. C-278-2006 dated July 7, 2006, C-128-2007 dated April 27, 2007, C-192-2008 dated June 4, 2008, C-181-2009 dated June 29, 2009, C-294-2012 dated November 30, 2012, C-283-2014 dated September 8, 2014, and C-408-2014 dated November 18, 2014, which extensively develop these aspects, can be consulted, among many others.

II. Private interests cannot conflict with the public interests that must be protected in the exercise of the office

In light of the foregoing considerations, it is clear that the members of the Board of Directors are obliged to orient their management towards the satisfaction of the public interest, having to demonstrate rectitude and impartiality at all times. As we have seen, the constitutional jurisprudence has expressed that this impartial position translates into an action imbued with substantial objectivity or indifference regarding the interferences of pressure groups, political forces, or influential private persons or groups for the official.

Let us recall that a conflict of interest arises when there is a potential or real clash between the public duty and some type of private interest that the servant may have, where such interest entails the risk of influencing – unduly – when exercising the powers of the office.

It is important to consider that "An unavoidable group of incompatibilities is that referring to the matter of administrative contracting, of great importance due to the special vulnerability it faces to conflicts of interest. The most common scenarios, in this case, are aimed at restricting participation in public contracting procedures of officials with high or strategic positions or positions in the administrative structure that give them the capacity to influence the determination of these or to take advantage of their condition to obtain an undue advantage." (Gutiérrez Delgado, Tatiana, "CONFLICTS OF INTEREST IN THE PUBLIC FUNCTION: PREVENTION AND PROPER MANAGEMENT", Journal of Law of the Public Treasury of the Comptroller General of the Republic, volume XIV, I semester, year 2020).

Thus, a first specific consideration extracted from what has been said so far leads to affirm categorically that if a member of the Board of Directors has any type of personal interest – direct or indirect – they must not intervene or become involved in any way in the processing of the administrative contracting procedures carried out in the institution.

Otherwise, a clear conflict of interest would be occurring, with an infraction of the duties of the public function, particularly in relation to the postulates derived from the duty of probity, and it may even lead to an irregular or even criminal conduct, such as influence peddling (tráfico de influencias).

III. Institutional interests. Position of the directors in relation to administrative contracting procedures

Now, another different scenario is that a director wants to participate or intervene in the institution's administrative contracting processes without having any type of personal interest in the matters, but solely with the motivation of making the management of the contracts more efficient and effective; that is, with a strictly institutional interest, aimed at the better achievement of public ends.

In this last case, even though there may not be a public-private conflict of interest, the director must still remain outside the administrative contracting management executed by the active administration, but for other reasons.

Indeed, it cannot be lost sight of that the matter of contracting is very sensitive in order of the transparency in the use of public funds made through the processes of acquisition of goods and services. Therefore, there must be very clear rules in relation to the phases that these contracting procedures must fulfill, establishing a specific and transparent distribution of functions that allows managing the processes in an unquestionable manner.

An example of these guidelines to follow is found in the so-called "Methodology for Assessing Procurement Systems" (known as MAPS), a highly technical and professional tool that evaluates public procurement systems in their entirety. It is universal and can be used by all countries, regardless of income level or development status, hence many countries around the world have already applied it. This modern tool aims to generate a diagnosis that can support more efficient reforms to improve public procurement systems.

The MAPS methodology is based on 4 pillars and 14 indicators that correspond to the aspirational characteristics of a public procurement system. The 4 pillars are:

1. Legal, regulatory, and policy framework 2. Institutional framework and management capacity 3. Public procurement operations and market practices 4. Accountability, integrity, and transparency of the public procurement system MAPS was originally created by a joint initiative of the World Bank and the Development Assistance Committee (DAC) in the years 2003-2004. It has been used by development banks, bilateral development agencies, and partner countries to assess their procurement systems (in this regard, the site http://www.mapsinitiative.org/about/ can be consulted).

As part of this tool – and in what concretely interests us regarding the consultation posed – one of the evaluation sub-indicators we find is the following:

"Sub-indicator 5(d) – Avoiding conflicts of interest. The normative/regulatory function must be free from potential conflicts of interest. Even the appearance of a conflict of interest can undermine confidence in the system and will need to be resolved. Therefore, the responsibilities of the function must contemplate clarity and segregation of duties, i.e.: they must be structured in a way that avoids conflicts of interest. Some functions are not compatible. In particular, individuals or a group of individuals should not be in a position to commit and at the same time conceal errors or fraud in the normal course of their duties. Individuals should not be directly involved in procurement operations (e.g., by being members of evaluation committees), and at the same time be in charge of monitoring/auditing procurement practices or acting on behalf of an appeals body (refer to sub-indicator 12(b))." (MAPS, year 2018) In light of all the foregoing, we find that a member of the Board of Directors – which is the highest-ranking body within the institution – must not interfere or participate in any way in the administrative contracting processes, in those phases that are under the charge and responsibility of the executive area of the institution, for example, the Institutional Procurement Office (Proveeduría Institucional), the Administrative Directorate, or any other administrative office responsible for the processes of acquiring goods and services.

Indeed, as rightly noted in the evaluation indicator transcribed above, in this delicate matter there must be a correct segregation of functions, in order to avoid any risk of conflict of interest, as the basic principle that no one can occupy the position of controller and controlled at the same time could even be improperly compromised.

Note that if a director participates and becomes actively involved in the development of any contracting procedure, their position and impartiality become seriously compromised at the moment when any decision, evaluation, or oversight related to such procedure may be discussed within the Board of Directors (Junta Directiva).

IV. The correct oversight of contracting activity through internal control mechanisms

Addressing the terms of your consultation, in which it is mentioned that some directors feel compelled to personally intervene in administrative contracting matters "out of concern that such processes are not being handled efficiently or expeditiously," it is important to note that such concern or initiative cannot be channeled by exceeding the Board's powers and intervening in the tasks of the active (executing) administration (administración activa), given the potential risk that may arise with respect to the duty of impartiality, as explained above. This is so even if it is an initiative motivated by good faith and the intention to improve contracting processes.

Rather, such concern should be correctly directed toward promoting better compliance with the principles of administrative contracting (including speed, efficiency, transparency, and legality), but through the implementation or improvement of internal control systems, which are indeed the responsibility of the institutional hierarchy.

On this subject, in our legal opinion C-177-2007 dated June 4, 2007, we stated the following:

"The superior oversight system of the Public Treasury (Hacienda Pública) is a coherent whole governed by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), an auxiliary body of the Legislative Assembly in the supervision of the Public Treasury and integrated, in addition, by the active administrations. It is an oversight system '(…) that filters throughout the entire Public Administration and encompasses both the heads of public entities, companies, or bodies and the internal audit units of the respective administrations.' (O.J.-101-2002, of July 5, 2002).

This oversight system integrates, then, both external control, which is the responsibility of the Comptroller General of the Republic, and internal control, which is the responsibility of the highest authority of each unit, as well as subordinate titleholders (Article 18 of the Financial Administration and Public Budgets Law, No. 8131 of September 18, 2001, and Article 10 of the General Internal Control Law, Law No. 8292 of July 31, 2002).

With the issuance of the General Internal Control Law, a fundamental component of the oversight system, the obligation of public institutions to establish an internal control system, in accordance with institutional powers and attributions, was mandated. As stated in OJ-143-2002 of October 10, 2002:

'The Internal Control Law aims to consolidate the concept of the internal control system established by the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, specifying in a better way the constituent elements of the system, its objectives, and functions. The Law seeks to reinforce the responsibility of the internal control bodies (active administration and internal audit units) in this function. Internal control does not depend on a specific body, the audit unit, but on the entire organization and fundamentally on the hierarchy of the entity. The active administration thus becomes an essential element for the establishment of the internal control system and for its effective and efficient functioning, all with the aim of protecting public funds and guaranteeing the efficacy and efficiency of the administrative apparatus. Objectives that do not correspond to a specific Public Administration, but should be inherent to every administrative organization.' In Opinion C-003-03 of January 14, 2003, this Attorney General's Office stated regarding the objectives of the oversight system:

'A system that, for the purposes that interest us, must tend to protect and conserve public assets against any loss, waste, misuse, irregularity, or illegal act (subsection a), Article 8); guarantee efficiency and efficacy of operations and comply with the legal and technical framework (subsections c and d) of the referred Article 8).' (emphasis added) Likewise, in our opinion C-125-2019 … we stated the following:

'The internal control system assigns specific forms of control to the bodies that comprise it: the active Administration and the internal audit unit. The internal audit unit can only exercise control that falls within the concept of auditing. The need to guarantee its functional independence implies a prohibition on exercising the administrative and control functions proper to the active administration.

1.- A functional concept In our Public Administration, the concept of control has traditionally been associated with the Comptroller General of the Republic and the internal audit units, on one hand, and with the concept of public funds, on the other. Within that conception, it has been normal to estimate that within the administrative organization, control is exercised by the audit unit and that this control is aimed at determining if public funds have been used and administered in accordance with the law and accounting practices. Administrative authorities have not been considered part of the control. Likewise, it has not been considered that the control system has a different objective from the protection of public assets, including the corresponding funds.

Starting with the approval of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, the control function underwent a significant modification. Indeed, the control function is analyzed as a system in which the Comptroller General of the Republic occupies the apex. An oversight system composed of various components, united by control over public funds and private activities and funds of public origin, and directed at evaluating the financial and administrative management of public bodies. The control system cannot be identified with the Comptroller General or with the audit units of public administrations. Internal control is part of the active Administration. If the active Administration not only has to implement control systems but is also a control body, the need arises to demarcate its control from the function of the internal auditor. In the General Internal Control Law, No. 8292 of July 31, 2002, this delimitation occurs based on the functional concept of auditing. Indeed, Article 21 of the Law contains a 'functional' concept of internal auditing, referring to the activity itself, its objective, and its effect on the organization and society. This is defined as an 'advisory' activity, aimed at providing assurance to the organization, 'through the practice of a systemic and professional approach to evaluate and improve the effectiveness of risk management, control, and governance processes in the entities and bodies subject to this Law…' (…) To this end, one of the auditor's tasks is to verify that control is exercised by administrative officials, as part of the exercise of their competence. Thereby maintaining the principle that the establishment of an internal control system is the competence of the active Administration.

(…) In that sense, the administrative function must be understood as the establishment and execution of the internal control system, encompassing the actions executed by the active administration to provide assurance in the achievement of legal objectives (Article 8). Achievement that corresponds, above all, to the internal administration. It is up to it to achieve the legal ends, the definition of plans, objectives, and goals of administrative action, compliance with legal regulations, as well as the achievement of effective and efficient operational action. The active administration verifies compliance with control actions 'in the course of normal operations integrated into such actions' (Article 17).(…)

As is deduced with utmost clarity from the transcribed considerations, it cannot be lost sight of that there are control tasks that the Administration itself must implement, under its exclusive responsibility, because this derives from the regime contained in the General Internal Control Law, a regulation in which we find express provisions, such as the following:

'Article 10.-Responsibility for the internal control system. It shall be the responsibility of the head (jerarca) and the subordinate titleholder to establish, maintain, perfect, and evaluate the institutional internal control system. Likewise, it shall be the responsibility of the active administration to perform the actions necessary to guarantee its effective functioning.' As we can see, the institutional hierarchy has not only the authority but also the obligation to design and implement those control norms and mechanisms that are timely and adequate to guarantee good institutional management, which of course includes, as indicated, effective and efficient action by the active (executing) administration.

In this way, through a correct design of internal control mechanisms and oversight of their timely compliance, the hierarchy can contribute to substantially improving the effectiveness and efficiency of the administrative contracting processes being carried out in the institution, including the accountability that must be rendered by the administrative units that are subordinate to the Board of Directors.

V. Sanctioning procedure for the imposition of liabilities

Finally, regarding the question related to the eventual pursuit of a sanctioning procedure against a member of the Board of Directors, it is important to bear in mind that one must be facing a scenario where a violation of the duties of public function has been configured, and furthermore, the action must have been committed with intent (dolo) or gross negligence (culpa grave). On this matter, the following considerations should be revisited:

'II. On the liability of the public servant before the Administration and the way to prove it. - The guiding principle regarding the determination of public servant liability is found in numerals 199 and 210 of the General Law of Public Administration, which state:

'(…)

Article 210.- 1. The public servant shall be liable before the Administration for all damages caused to the latter by intent or gross negligence, even if no damage to a third party has occurred.

2. To enforce this liability, the previous articles shall apply, with the appropriate exceptions.

3. The recovery action shall be executive, and the title shall be the certification of the amount of the damage issued by the head of the respective entity. (…)' Under the above context, we find that the liability regime governing in this sense is subjective, meaning that the animus of the agent when committing the fault must be demonstrated to prove its existence.

For this, an administrative procedure must be carried out, allowing in each case to elucidate whether the elements related to intent or gross negligence were configured, which would thus lead to confirming the existence of liability on the part of the public servant.

By way of summary, legal opinion C-036-2011 of February 22, 2011, is brought up, which states in the relevant part:

'(…) On repeated occasions, we have indicated that, unlike the liability of the Administration, the liability of the official is not strict, but subjective, in accordance with the regulation contained in the General Law of Public Administration. This is so because the public official responds personally, before third parties or before the Administration itself, when they have acted with gross negligence or intent (The difference between both concepts lies, according to doctrine, in the voluntariness or intentionality of the action or omission; for which reason there will be intent when there is a deliberate will to cause damage, and negligence when there is carelessness or recklessness), as provided in Articles 199 and 210 of the cited General Law (See in this regard, among others, opinions C-127-98 of June 30, 1998, and C-052-99 of March 6, 1999, C-276-2000 of November 13, 2000, C-055-2001 of February 27, 2001; as well as legal opinions O.J.-112-99 of September 20, 1999, O.J.-135-2000 of December 5, 2000, and O.J.-081-2001 of June 25, 2001) (…) On the other hand, if the public servant produces damage that only affects the Administration, without affecting third parties, or acts or issues manifestly illegal acts or obeys them without objection (Article 199, in relation to the provisions of Articles 107, 108, 109, and 110 of the General Law of Public Administration), or orders the execution of absolutely null acts, or executes them out of obedience and without objection (Articles 146.3.4, in relation to 170.1.2 Ibidem), personal liabilities could arise in the civil, administrative-disciplinary, and eventually criminal spheres; provided always that they acted with intent or gross negligence in the performance of their duties, and even if they only used the means and opportunities offered by the position. These three types of liability can be pursued jointly or separately, and could derive from the same act or fact attributable to the official (…)' For such purposes, the Administration must follow the procedure detailed in Article 308 of the General Law of Public Administration, in such a way as to guarantee the right of defense and to determine with certainty the existence of the elements of intent or gross negligence in the public servant's actions.

Regarding what should be understood by intent or gross negligence, the Attorney General's Office has established:

'(…) Likewise, all this must be judged in light of the correct scope given to these concepts, since, as we noted above on the occasion of the citation of the legislative records that gather the discussion of these regulations, a serious violation of the duties of the position must be proven, to the point of configuring an indisputable negligence, which precisely because it is evident, is punishable.

We have then that this gross negligence demands the existence and proof of a violation of elementary rules regarding the performance of the position that was done intentionally or by running a risk in an undue, reckless, or careless manner. Hence, attention has been drawn to the fact that "what could be called slight negligence or professional negligence or habitual negligence, those explainable oversights in an official are not sanctioned. But what is a serious oversight, a forgetting of elementary rules of prudence in the performance of their position, those are sanctioned as offensive and before the administration..." (Record No. 104 of the Permanent Commission of Government and Administration of April 3, 1970, p. 10). (Opinion C-014-2008 of January 18, 2008) (…)' Now then, the mere demonstration of intent or gross negligence is not sufficient for the Administration's right to be compensated for the actions of the public servant to arise, but it is necessary to determine the damage that has been caused and that it is effective, assessable, and indemnifiable:

'(…) It is of interest to indicate that regarding the possible civil liability that can also be imputed to officials or former officials, it will only proceed insofar as the corresponding Administration manages to determine, through the respective rigorous administrative procedures, whether some type of effective damage has been caused against it that is susceptible to being assessable and individualizable and, above all, imputable to the person against whom the liability action in civil matters would be directed. For this, it must be previously determined and assessed whether the person against whom the administrative procedure is intended to be initiated remains a public official and whether in each particular case prescription periods have not intervened or occurred (also take into account the prescription periods that have been established by Law No. 7611 of July 12, 1996, which reformed numerals 198, 207, and 208 of the aforementioned General Law); all of which must remain under the absolute responsibility of the Active Administration to determine. (O.J.-118-2003 of July 22, 2003) (…)' Opinion C-036-2011 of February 22, 2011.

From the foregoing, it is inferred that the fact that disbursements were made under the protection of a regulatory provision does not inhibit the Administration from carrying out the corresponding administrative procedures to determine if intent or gross negligence existed on the part of the involved officials and, therefore, if it is appropriate to hold them liable for the damages caused and proceed with the recovery action for the same. (Opinion C-195-2014 of June 19, 2014) In light of all the considerations set forth, note that the members of the Board of Directors of that institution are subject to the liability regime within the sphere of public function, which can be of an administrative, civil, or criminal nature.

Now then, in relation to the subject matter of the consultation before us, where the concern is raised as to whether an eventual administrative procedure to determine the liability of a director should be initiated by the administration itself or whether the matter should be referred to the Ethics Attorney's Office (Procuraduría de la Ética), we must indicate that in these types of scenarios, disciplinary actions must be taken directly by the institution itself.

The foregoing, because in accordance with the regulatory framework that governs the Ethics Attorney's Office, we find that it lacks legal authority to initiate a disciplinary or civil procedure, nor does it hold powers to impose any type of sanction on public officials.

That is to say, it cannot resolve or definitively declare the administrative liability that a public servant might bear by reason of committing an action contrary to the ethical principles and duties of public function.

Indeed, in light of Article 3, subsection h) of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Ley No. 6815), the Public Ethics Attorney's Office is empowered to hear the administrative complaints that accuse the violation of the ethical principles and duties of public function, which are processed in accordance with the procedure provided in Articles 8 to 26 of the Regulation to the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Function (Decreto Ejecutivo No. 32333).

The cited regulation empowers the Ethics Attorney's Office to process the 'preliminary investigation' of administrative complaints, which is the stage prior to the administrative procedure. Based on the results obtained through said preliminary investigation, and if it finds sufficient merit, the Public Ethics Attorney's Office is enabled to issue a non-binding report addressed to the body with sanctioning power over the respective public official, in which it makes known the allegedly irregular facts so that it may assess the opening of an administrative procedure of a disciplinary or civil nature, as well as to file a criminal complaint before the courts of justice, if pertinent.

In this regard, the Constitutional Chamber has already held the following:

'Consequently, it must be clarified that the primary function of the Public Ethics Attorney's Office, after the preliminary investigation, is to denounce the public official before the corresponding authority, it being that, in relation to the provisions of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Function, it would be before the pertinent instance, so that it is that instance that determines the liability derived from the non-compliance with the Law and not the Public Ethics Attorney's Office.' (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, judgment 2008-18564 of 2:44 p.m. on December 17, 2008) Thus, the Ethics Attorney's Office only has the competence to open a preliminary investigation for facts that may entail an eventual violation of the duty of probity or may constitute an act of corruption, either ex officio or as a result of the filing of a complaint. Such investigation, should it yield sufficient elements of judgment, can lead either to a criminal complaint, in case of the possible configuration of a crime, or to a recommendation directed to the Administration, precisely so that the latter may open the corresponding administrative procedure and impose the eventual sanction of a disciplinary or civil nature.

Under this perspective, in the event that the Administration itself already has sufficient elements of judgment to take the disciplinary actions of the case –whether due to a statement of facts prepared by the audit unit or because the hierarchy became aware of the facts directly by any other means–, there would be no practical sense in sending the matter to the Ethics Attorney's Office, given that, as we explained, it does not have legal powers to initiate disciplinary actions, which must indeed be taken immediately by the institutional hierarchy, in this case, the collegiate body (Board of Directors), precisely based on the knowledge it already has of the facts.

VI. Conclusions

1. If a member of the Board of Directors holds any type of personal interest –direct or indirect– they must not intervene or become involved in any way in the processing of the administrative contracting procedures carried out in the institution. Otherwise, a clear conflict of interest contrary to the duties of public function would be produced, particularly in relation to the postulates derived from the duty of probity, and an irregular or even criminal conduct, such as influence peddling, could even be configured.

2. A second –different– scenario is that a director wants to participate or intervene in the administrative contracting processes of the institution without having any type of personal interest in the matters, but solely with the motivation of achieving more efficient and effective contracting management; that is, with a strictly institutional interest, aimed at the better achievement of public ends.

3. In this last case, although there may be no public-private conflict of interest, the director must likewise remain detached from the administrative contracting management executed by the active administration, for other reasons. In this delicate matter, there must be a correct segregation of functions, because given their hierarchical position, their position and impartiality could be unduly compromised at the moment when any decision, evaluation, or oversight related to a contracting procedure may be discussed within the Board of Directors.

4. If any director deems it important to intervene in this matter out of a strictly institutional interest, in order to achieve the better attainment of public interests in the processes of provisioning goods and services, such concern should be correctly directed toward promoting better compliance with the principles of administrative contracting (including speed, efficiency, transparency, and legality), but through the implementation or improvement of internal control systems, which are indeed the responsibility of the institutional hierarchy.

5. By that means, through a correct design of internal control mechanisms and oversight of their timely compliance, the hierarchy can contribute to substantially improving the effectiveness and efficiency of the administrative contracting processes being carried out in the institution.

6. The members of the Board of Directors of that institution are subject to the liability regime within the sphere of public function, which can be of an administrative, civil, or criminal nature.

7. In relation to the concern as to whether an eventual administrative procedure to determine the liability of a director should be initiated by the administration itself or whether the matter should be referred to the Ethics Attorney's Office, we must indicate that in these types of scenarios, disciplinary actions must be taken directly by the institution itself.

Yours respectfully, signed sincerely, Andrea Calderón Gassmann Attorney General's Office

Dictamen : 081 del 05/03/2020 05 de marzo del 2020 C-081-2020 Señora Ericka Alvarez Ramírez Presidente Junta Directiva Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (CONAPDIS) Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio N° JD-156-2018, recibido en este Despacho el día 9 de noviembre del 2018, mediante el cual se nos plantean las siguientes interrogantes:

1.- ¿Es contrario a la ética y el deber de probidad el que un miembro de la Junta Directiva del CONAPDIS, sin que lo respalde un acuerdo del Órgano Colegiado, trate de involucrarse personal y activamente en procedimientos de contratación administrativa, independientemente de la fase en que se encuentren (desarrollo de la decisión inicial, elaboración del cartel, evaluación, adjudicación y ejecución contractual)?

2.- ¿Es posible para un miembro de la Junta Directiva del CONAPDIS, con la finalidad de apoyar las decisiones de control interno, el intervenir en procesos de contratación administrativa?

3.- ¿Sería posible interpretar que la condición de miembro de la Junta Directiva del CONAPDIS, implique algún tipo de tráfico de influencias, conflicto de intereses y/o presión a un funcionario público, si trata de involucrarse activamente en procesos de contratación administrativa?

4.- ¿Puede un miembro de la Junta Directiva del CONAPDIS, en aras de velar por los intereses de la institución, gerenciar, tramitar o incluso proponer consultores para el desarrollo de especificaciones de objetos contractuales en procesos de contratación administrativa?

5.- En caso de suscitarse un caso en el cual un miembro de la Junta Directiva del CONAPDIS incurra en un caso en que se inmiscuya en temas relacionados con la contratación administrativa, propios de la administración activa, ¿debe hacerle el órgano colegiado un procedimiento administrativo sancionatorio o bien es un caso que lo debe de investigar la Procuraduría de la Ética?

En primer término, tenemos que en su gestión consultiva se nos señala que algunos directores, “preocupados porque hay procesos importantes de contratación administrativa que no avanzan al ritmo o velocidad esperados, tienen el impulso de intervenir personalmente y sin el respaldo de un acuerdo de este Órgano Colegiado”, intervención que –según se nos indica– puede darse desde consultas informales a los funcionarios encargados de los procesos de contratación, “hasta hacer visitas a las dependencias con el afán de participar personal y activamente en el proceso”.

Este tipo de situaciones, según se nos señala, genera la inquietud de que existan impedimentos o implicaciones de índole ética, ya sea por la configuración de un conflicto de intereses o una infracción al deber de probidad.

En vista de que los cuestionamientos surgen en relación con esos temas atinentes al campo ético en la función pública, corresponde en primer término hacer un acercamiento al alcance y contenido de los conceptos mencionados, lo que permitirá determinar si en el tipo de situaciones que se consultan, podríamos estar ante una irregularidad desde ese punto de vista.

I. El deber de probidad y los conflictos de intereses en la función pública

Resulta importante señalar que esta Procuraduría General se ha ocupado en múltiples ocasiones de este tema, sobre el cual contamos con una línea robusta y consistente al respecto.

Debemos partir de que los miembros de la Junta Directiva del CONAPDIS, en tanto ostentan la condición de funcionarios públicos en el ejercicio de ese cargo, se encuentran sujetos a todo el bloque de legalidad que regula las obligaciones y responsabilidades en la función pública.

Así, entre muchas otras, el tema de las obligaciones y eventuales responsabilidades se encuentra regulado en la Ley General de la Administración Pública, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N° 8422), La Ley General de Control Interno y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, eso tan solo para citar las leyes “macro”, omnicomprensivas de los deberes en la función pública, que además se basan en los principios que fluyen directamente de la Constitución Política, puntualmente en su artículo 11, norma constitucional que dispone que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)“ En esta materia, cobra particular relevancia hacer referencia al artículo 3° de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, toda vez que esta norma entraña un importante esfuerzo por marcar una pauta decisiva en orden al correcto ejercicio de cualquier cargo público y del régimen de responsabilidad del funcionario público. Dicha norma dispone:

“Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” Sobre la enorme importancia del alcance de dicha norma en lo relativo al ejercicio de un cargo público de cualquier jerarquía y naturaleza, en primera instancia, es necesario señalar que la normativización del deber de probidad, tal y como se establece en la Ley 8422, ha constituido un significativo avance en la lucha contra la corrupción en la función pública, ya que se le confirió un lugar propio en nuestro ordenamiento jurídico a un deber de carácter ético, que por su trascendencia y amplitud comprende las obligaciones y deberes éticos- legales esenciales del ejercicio de la función pública, lo que adquiere trascendencia de frente, sobre todo, a las consecuencias de su eventual transgresión.

Tal y como se observa, en la redacción de la norma que define el deber de probidad, se enlistan como parte de dicho deber una serie de importantes conceptos jurídicos indeterminados, tales como la satisfacción del interés público, las necesidades colectivas, la rectitud y la buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley.

Lo anterior le confiere a la norma una gran flexibilidad, ya que le permite al operador jurídico, según sea el caso, aplicar dicho principio para sancionar cualquier conducta indebida que pueda presentarse dentro del campo de la ética, y que ahora ha sido llevada al plano legal.

Así, la fórmula normativa del artículo 3° de la Ley N° 8422 deja el suficiente espacio para poder juzgar y si es del caso sancionar cualquier actuación u omisión que viole los alcances del deber de probidad. Esto nos permite, más allá de la tipificación de una serie de faltas (como por ejemplo, las enumeradas por el 38 iusibíd), contar con una fórmula legal lo suficientemente comprensiva y flexible que permita cobijar, según sea el caso de que se trate, aquellas conductas indebidas que pueden llegar a presentarse en el campo de la ética, a fin de responsabilizar al funcionario por ellas.

Sobre este tema, y para efectos de ahondar en lo que atañe a los diferentes tipos de responsabilidad que pueden derivarse de las actuaciones, y particularmente las características y elementos diferenciadores entre el régimen disciplinario y el penal, puede consultarse nuestra opinión jurídica N° OJ-107-2009 del 29 de octubre del 2009, entre otros pronunciamientos.

Sobre los principios éticos derivados del deber de probidad, hemos señalado reiteradamente las siguientes consideraciones, puntualmente en relación con el citado artículo 3 de la Ley 8422:

“De modo complementario, el inciso 11) del artículo 1º del reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito establece:

“Artículo 1º-Definiciones. Para la aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes tienen el significado que a continuación se indican:

(...)

• 11)Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones:
• a)Identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igual para los habitantes de la República; b) Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; c) Asegurar que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña; d) Administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente; e) Rechazar dádivas, obsequios, premios, recompensas, o cualquier otro emolumento, honorario, estipendio, salario o beneficio por parte de personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, en razón del cumplimiento de sus funciones o con ocasión de éstas, en el país o fuera de él; salvo los casos que admita la Ley.
• f)Abstenerse de conocer y resolver un asunto cuando existan las mismas causas de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica de Poder Judicial, en el Código Procesal Civil, y en otras leyes.
• g)Orientar su actividad administrativa a satisfacer primordialmente el interés público.” (…)

Valga mencionar que el dictamen de esta Procuraduría General N° C-245-2005 de fecha 4 de julio del 2005 señaló ciertas consideraciones generales sobre el tema, que resulta pertinente retomarlas como sigue:

“La Sala Constitucional se ha referido a la necesidad de establecer disposiciones que tiendan a evitar los conflictos de interés en la Administración, ya que ello afecta el funcionamiento administrativo y los principios éticos en que debe fundarse la gestión administrativa: “Al funcionario público no se le permite desempeñar otra función o trabajo que pueda inducir al menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo, o de alguna forma comprometer su imparcialidad e independencia, con fundamento en los principios constitucionales de responsabilidad de los funcionarios, del principio-deber de legalidad y de la exigencia de eficiencia e idoneidad que se impone a la administración pública. En el fondo lo que existe es una exigencia moral de parte de la sociedad en relación a (sic) la prestación del servicio público…” Sala Constitucional, resolución N° 2883-96 de 17:00 hrs. de 13 de junio de 1996. “… el artículo 11 de la Constitución Política estipula el principio de legalidad, así como sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que estos están sometidos a la Constitución y a las leyes; aquí nace el fundamento de las incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión entre interés público e interés privado…”. Sala Constitucional, resolución N° 3932-95 de las 15:33 horas del 18 de julio de 1995.

Asimismo en el dictamen C-102-2004 de 2 de abril de 2004, expresamos lo siguiente:

“En primer lugar, el ejercicio de la función pública está regentada por un conjunto de valores, principios y normas de un alto contenido ético y moral, con el propósito de garantizar la imparcialidad, la objetividad (véanse, entre otros, los votos números 1749-2001 y 5549-99 del Tribunal Constitucional, los cuales, aunque referidos a las incompatibilidades, tienen un alcance general), la independencia y evitar el nepotismo en el ejercicio de la función pública. Desde esta perspectiva, se busca “(…) dotar de independencia a los servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de imparcialidad para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia desleal.” (Véase el voto n.° 3932-95). En esta materia, evidentemente, el interés público prevalece sobre el interés particular (véanse el voto n.° 5549-95).” Bajo este orden de ideas, es necesario indicar que la imparcialidad que debe regir la actuación de todo funcionario público, constituye un principio constitucional de la función pública, que es fundamental para lograr la satisfacción de las necesidades públicas a través de conductas objetivas que permitan la prestación del servicio de manera eficaz y continua para la colectividad. Sobre el particular, nuestro Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente:

“(…) DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN PÚBLICA. En un Estado democrático como el nuestro, es necesario someter a la función pública a una serie de normas que garanticen un comportamiento objetivo a través del cual se evite, en la medida de lo posible, la manipulación del aparato del Estado para satisfacer los intereses particulares de algunos funcionarios. Existen una serie de principios generales y preceptos fundamentales en torno a la organización de la función pública que conciben a la Administración como un instrumento puesto al servicio objetivo de los intereses generales: a) que la Administración debe actuar de acuerdo a una serie de principios organizativos (eficacia, jerarquía, concentración, desconcentración); b) que sus órganos deben ser creados, regidos y coordinados por la ley; y c) que la ley debe regular el sistema de acceso a la función pública, el sistema de incompatibilidades y las garantías para asegurar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La mayoría de estos principios se han materializado en la Ley General de la Administración Pública, pero que derivan de varias normas constitucionales, los artículos 1°, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 132, 191 y 192, de los que deriva todo lo concerniente al Estado de la República de Costa Rica en relación con los principios democrático, de responsabilidad del Estado, de legalidad en la actuación pública, el régimen de incompatibilidades de los miembros de los Supremos Poderes, y los principios que rigen el servicio público, tanto en lo que se refiere al acceso como la eficiencia en su prestación. No basta que la actividad administrativa sea eficaz e idónea para dar cumplida respuesta al interés público, así como tampoco que sean observadas las reglas de rapidez, sencillez, economicidad y rendimiento, sino que también es necesaria la aplicación de instrumentos de organización y control aptos para garantizar la composición y la óptima satisfacción global de los múltiples intereses expresados en el seno de una sociedad pluralista, de modo tal que los ciudadanos que se encuentren en igual situación deben percibir las mismas prestaciones y en igual medida. Es así como el principio de imparcialidad se constituye en un límite y -al mismo tiempo- en una garantía del funcionamiento o eficacia de la actuación administrativa, que se traduce en el obrar con una sustancial objetividad o indiferencia respecto a las interferencias de grupos de presión, fuerzas políticas o personas o grupos privados influyentes para el funcionario. Este es entonces el bien jurídico protegido o tutelado en los delitos contra la administración pública en general o la administración de justicia en lo particular: la protección del principio de imparcialidad o neutralidad de la actuación administrativa como medio de alcanzar una satisfacción igual y objetiva de los intereses generales (…)." (Resolución N° 11524-2000 de las 14:48 horas del 21 de diciembre del 2000) En esta misma línea de pensamiento, conviene tener presente lo dispuesto en las “Directrices generales sobre principios y enunciados éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la Contraloría General de la República, auditorías internas y servidores públicos en general”,[i] que para lo que aquí nos interesa señalan lo siguiente:

1.2 Objetividad e imparcialidad 1. Los jerarcas, los titulares subordinados y demás funcionarios públicos deben ser independientes de grupos de intereses internos y externos, así como también deben ser objetivos al tomar decisiones.

2. Es esencial que los jerarcas, los titulares subordinados y demás funcionarios públicos sean independientes e imparciales en el ejercicio de su función.

3. En todas las cuestiones relacionadas con su labor, los jerarcas, los titulares subordinados y demás funcionarios públicos deben cuidar porque su independencia no se vea afectada por intereses personales o externos. Por ejemplo, la independencia podría verse afectada por las presiones o las influencias de personas internas o externas a la propia entidad para la que sirven; por los prejuicios de los jerarcas y demás funcionarios públicos acerca de las personas, la administración, los proyectos o los programas; por haber trabajado recientemente en la administración de la entidad a la cual sirven; o por relaciones personales o financieras que provoquen conflictos de lealtades o de intereses. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos están obligados a no intervenir en asuntos donde tengan algún interés personal o familiar, directa o indirectamente.

4. Se requiere objetividad e imparcialidad en toda la labor efectuada por los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos, y en particular en sus decisiones, que deberán ser exactas y objetivas y apegadas a la ley.

(…)

1.4 Conflicto de intereses (…)

2. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos deben evitar toda clase de relaciones y actos inconvenientes con personas que puedan influir, comprometer o amenazar la capacidad real o potencial de la institución para actuar, y por ende, parecer y actuar con independencia.

3. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán utilizar su cargo oficial con propósitos privados y deberán evitar relaciones y actos que impliquen un riesgo de corrupción o que puedan suscitar dudas razonables acerca de su objetividad e independencia.

4. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán aprovecharse indebidamente de los servicios que presta la institución a la que sirven, en beneficio propio, de familiares o amigos, directa o indirectamente.

(…)

7. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán llevar a cabo trabajos o actividades, remuneradas o no, que estén en conflicto con sus deberes y responsabilidades en la función pública, o cuyo ejercicio pueda dar motivo de duda razonable sobre la imparcialidad en la toma de decisiones que competen a la persona o a la institución que representa.

(…)

14. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos no deberán dirigir, administrar, patrocinar, representar o prestar servicios remunerados o no, a personas que gestionen o exploten concesiones o privilegios de la administración o que fueren sus proveedores o contratistas.

(…)

17. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos deberán excusarse de participar en actos que ocasionen conflicto de intereses. El funcionario público debe abstenerse razonablemente de participar en cualquier actividad pública, familiar o privada en general, donde pueda existir un conflicto de intereses con respecto a su investidura de servidor público, sea porque puede comprometer su criterio, ocasionar dudas sobre su imparcialidad a una persona razonablemente objetiva, entre otros.” (…)

Igualmente conviene recalcar la importancia que esta legislación vino a otorgarle a la observancia estricta del deber de probidad en el ejercicio de la función pública, en tanto de conformidad con lo dispuesto en su artículo 4° la violación a este deber constituye causa justa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal.

En suma, desde el punto de vista ético, la relación de servicio público comprende la prohibición de colocarse en cualquier tipo de situación que pueda tornarse indebida, inconveniente o conflictiva de frente a las labores que cumple el funcionario dentro de la Administración. En este punto resulta importante llamar la atención sobre el hecho de que el espíritu de las normas citadas líneas atrás es resguardar con tal celo los principios éticos en este campo, que se busca erradicar toda situación de conflicto de intereses que exista incluso de forma potencial. Esto quiere decir que aún cuando de modo actual y efectivo al funcionario no se le haya presentado una situación de clara incompatibilidad entre sus actividades privadas y el ejercicio de sus funciones, debe evitar colocarse en una posición que permita el surgimiento de esa circunstancia.” (Dictamen C-391-2006 del 4 de octubre del 2006. En el mismo sentido, dictámenes C-429-2005 del 12 de diciembre del 2005, C-345-2006 del 28 de agosto del 2006, C-029-2007 del 7 de febrero del 2007, C-008-2008 del 14 de enero del 2008, C-138-2010 del 13 de julio del 2010, C-093-2011 del 25 de abril del 2011, C-139-2012 del 5 de junio del 2012 y C-118-2013 del 1° de julio del 2013, entre otros) Sobre el mencionado deber de probidad, así como el tema de los conflictos de intereses, pueden consultarse, entre muchos otros, nuestros dictámenes números C-278-2006 de fecha 7 de julio del 2006, C-128-2007 de fecha 27 de abril del 2007, C-192-2008 del 4 de junio del 2008, C-181-2009 del 29 de junio del 2009, C-294-2012 del 30 de noviembre del 2012, C-283-2014 del 8 de setiembre del 2014 y C-408-2014 del 18 de noviembre del 2014, los cuales desarrollan profusamente estos aspectos.

II.Los intereses privados no pueden entrar en conflicto con los intereses públicos que deben protegerse en el ejercicio del cargo

A la luz de las anteriores consideraciones, resulta claro que los miembros de la Junta Directiva están obligados a orientar su gestión a la satisfacción del interés público, debiendo demostrar rectitud e imparcialidad en todo momento. Como vimos, la jurisprudencia constitucional ha expresado que esa posición imparcial se traduce en una actuación impregnada de sustancial objetividad o indiferencia respecto a las interferencias de grupos de presión, fuerzas políticas o personas o grupos privados influyentes para el funcionario.

Recordemos que un conflicto de intereses surge cuando se produce un eventual o real enfrentamiento entre el deber público y algún tipo de interés privado que pueda tener el servidor, en donde tal interés apareja el riesgo de influir –indebidamente– al momento de ejercer las potestades del cargo.

Es importante tener en consideración que “Un grupo de incompatibilidades infaltable es el referido a la materia de contratación administrativa, de gran importancia por la especial vulnerabilidad que enfrenta ésta a los conflictos de intereses. Los supuestos más comunes, en este caso, se dirigen a restringir la participación en procedimientos de contratación pública de funcionarios con cargos o posiciones altas o estratégicas en la estructura administrativa que les brindan capacidad de influir en la determinación de éstos o aprovechar su condición para obtener una ventaja indebida”. (Gutiérrez Delgado, Tatiana, "LOS CONFLICTOS DE INTERESES EN LA FUNCIÓN PÚBLICA: PREVENCIÓN Y MANEJO ADECUADO", Revista de Derecho de la Hacienda Pública de la Contraloría General de la República, volumen XIV, I semestre, año 2020).

Así las cosas, una primera consideración puntual que se extrae de lo dicho hasta aquí conduce a afirmar en forma categórica que si un miembro de la Junta Directiva tuviera algún tipo de interés personal –directo o indirecto– no debe intervenir ni involucrarse de ningún modo en la tramitación de los procedimientos de contratación administrativa que se llevan a cabo en la institución.

De lo contrario, se estaría produciendo un claro conflicto de intereses, con infracción a los deberes de la función pública, particularmente en relación con los postulados que se derivan del deber de probidad, e incluso puede llegar a configurarse una conducta irregular o hasta delictiva, como el tráfico de influencias.

III. Intereses institucionales. Posición de los directivos en relación con los procedimientos de contratación administrativa

Ahora bien, otro supuesto distinto es el que un directivo quiera participar o intervenir en los procesos de contratación administrativa de la institución sin tener ningún tipo de interés personal en los asuntos, sino únicamente con la motivación de lograr que la gestión de las contrataciones sea más eficiente y eficaz; es decir, con un interés estrictamente institucional, dirigido a la mejor consecución de los fines públicos.

En este último caso, aunque pueda no existir un conflicto de intereses público-privado, igualmente el directivo debe permanecer ajeno a la gestión de contratación administrativa que ejecuta la administración activa, pero por otras razones.

En efecto, no puede perderse de vista que la materia de contratación es muy sensible en orden a la transparencia en el uso de fondos públicos que se hace mediante los procesos de adquisición de bienes y servicios. Por ello, deben existir reglas muy claras en relación con las fases que deben cumplir estos procedimientos de contratación, estableciéndose una distribución de funciones puntual y transparente que permita gestionar los procesos de modo incuestionable.

Un ejemplo de estas pautas a seguir lo encontramos en la denominada “Methodology for Assessing Procurement Systems” (Metodología para Evaluar los Sistemas de Adquisiciones, conocida como MAPS), herramienta sumamente técnica y profesional que evalúa los sistemas de adquisiciones públicas en su totalidad. Es universal y puede ser utilizada por todos los países, independientemente del nivel de ingresos o el estado de desarrollo, de ahí que muchos países alrededor del mundo ya la han aplicado. Esta herramienta moderna tiene la finalidad de generar un diagnóstico que pueda apoyar reformas más eficientes para mejorar los sistemas de contratación pública.

La metodología MAPS se basa en 4 pilares y 14 indicadores que corresponden a las características de aspiración de un sistema de contratación pública. Los 4 pilares son:

1. Marco legal, regulatorio y de políticas 2. Marco institucional y capacidad de gestión 3. Operaciones de contratación pública y prácticas de mercado 4. Rendición de cuentas, integridad y transparencia del sistema de contratación pública MAPS fue creado originalmente por una iniciativa conjunta del Banco Mundial y el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) en los años 2003-2004. Ha sido utilizado por los bancos de desarrollo, agencias bilaterales de desarrollo y países socios para evaluar sus sistemas de adquisición (al respecto, puede consultarse el sitio http://www.mapsinitiative.org/about/).

Como parte de esta herramienta –y en lo que concretamente nos interesa en orden a la consulta planteada– tenemos que uno de los subindicadores de evaluación que encontramos es el siguiente:

“Subindicador 5 (d) – Evitar los conflictos de intereses. La función normativa/regulatoria debe estar libre de posibles conflictos de intereses. Incluso la apariencia de un conflicto de intereses puede minar la confianza en el sistema y necesitará resolverse. Por lo tanto, las responsabilidades de la función deben contemplar la claridad y la segregación de las obligaciones, es decir: deben estructurarse de modo que se eviten conflictos de intereses. Algunas funciones no son compatibles. En particular, los individuos o un grupo de individuos no deben estar en posición de cometer y al mismo tiempo ocultar errores o fraude en el curso normal de sus obligaciones. Los individuos no deben estar directamente involucrados en operaciones de contratación (por caso, siendo miembros de comités de evaluación), y al mismo tiempo estar a cargo de monitorear/auditar prácticas de contratación o actuar en nombre de un ente de apelaciones (referirse al subindicador 12(b)).” (MAPS, año 2018) A la luz de todo lo anterior, tenemos que un miembro de la Junta Directiva –que es el órgano de máxima jerarquía dentro de la institución–, no debe interferir ni participar en modo alguno de los procesos de contratación administrativa, en aquellas fases que se encuentran a cargo y bajo la responsabilidad del área ejecutiva de la institución, por ejemplo, la Proveeduría Institucional, la Dirección Administrativa, o cualquier otra oficina administrativa que se encargue de los procesos de adquisición de bienes y servicios.

En efecto, como bien se señala en el indicador de evaluación que transcribimos supra, en esta delicada materia debe existir una correcta segregación de funciones, a efectos de que se evite cualquier riesgo de conflicto de intereses, pues incluso podría comprometerse indebidamente el principio básico de que nadie puede ocupar la posición de fiscalizador y de fiscalizado al mismo tiempo.

Nótese que si un directivo participa y se involucra activamente en el desarrollo de algún procedimiento de contratación, queda seriamente comprometida su posición y su imparcialidad al momento en que cualquier decisión, evaluación o fiscalización relacionada con tal procedimiento pueda llegar a discutirse en el seno de la Junta Directiva.

IV. La correcta fiscalización de la actividad de contratación a través de los mecanismos de control interno

Atendiendo a los términos de su consulta, en donde se menciona que algunos directivos tienen el impulso de intervenir personalmente en los asuntos de contratación administrativa “a raíz de la preocupación en el sentido de que tales procesos no se están manejando de modo eficiente o célere”, es importante señalar que tal preocupación o iniciativa no puede ser canalizada desbordando las competencias de la Junta e interviniendo en las labores de la administración activa (ejecutora), dado el eventual riesgo que se puede generar de frente al deber de imparcialidad, según quedó los procesos de contratación.

Antes bien, tal preocupación habría de ser correctamente orientada a propiciar el mejor cumplimiento de los principios de contratación administrativa (entre ellos, celeridad, eficiencia, transparencia y legalidad), pero mediante la implementación o mejora de los sistemas de control interno, que sí son responsabilidad de la jerarquía institucional.

Sobre este tema, en nuestro dictamen C-177-2007 de fecha 4 de junio del 2007, señalamos lo siguiente:

“El sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública es un todo coherente regido por la Contraloría General de la República, órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública e integrado, además, por las administraciones activas. Se trata de un sistema de fiscalización "(…) que se filtra a lo largo y ancho de la Administración Pública y que abarca tanto a los jerarcas de los entes, empresas u órganos públicos como a las auditorías internas de las respectivas administraciones." (O.J.-101-2002, del 5 de julio del 2002).

Este sistema de fiscalización integra, entonces, tanto el control externo, que compete a la Contraloría General de la República, como el control interno, el cual es responsabilidad de la máxima autoridad de cada dependencia, así como de los titulares subordinados (artículo 18 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, N° 8131 del 18 de setiembre del 2001 y 10 de la Ley General de Control Interno, Ley N.º 8292 del 31 de julio del 2002).

Con la emisión de la Ley General de Control Interno, integrante fundamental del sistema de fiscalización, se dispuso la obligación de las instituciones públicas de establecer un sistema de control interno, acorde con las competencias y atribuciones institucionales. Como se señaló en la OJ-143-2002 del 10 de octubre del 2002:

" La Ley de Control Interno tiene como objeto consolidar el concepto de sistema de control interno que estableció la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, precisando en mejor manera los elementos integrantes del sistema, sus objetivos y funciones. La Ley pretende reforzar la responsabilidad de los órganos de control interno (administración activa y auditorías internas) en esta función. El control interno no depende de un órgano específico, la auditoría, sino de toda la organización y fundamentalmente de la jerarquía del ente. La administración activa se convierte, así, en un elemento esencial para el establecimiento del sistema de control interno y para su funcionamiento efectivo y eficiente, todo con el objeto de proteger los fondos públicos y garantizar la eficacia y eficiencia del aparato administrativo. Objetivos que no corresponden a una Administración Pública en concreto, sino que deberían ser propios de toda organización administrativa." En el Dictamen C-003-03 del 14 de enero del 2003, esta Procuraduría señaló en orden a los objetivos del sistema de fiscalización:

"Un sistema que, para los efectos que nos interesan, debe tender a proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal (inciso a), artículo 8); garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico (incisos c y d) del referido artículo 8).” (énfasis agregado) Asimismo, en nuestro dictamen C-125-2019 … señalamos lo siguiente:

“El sistema de control interno asigna formas de control específicas a los órganos que lo integran: la Administración activa y la auditoría interna. La auditoría interna solo puede ejercer el control que se enmarque en el concepto de auditoría. La necesidad de garantizar su independencia funcional implica una prohibición de ejercer las funciones administrativas y de control propias de la administración activa.

1-. Un concepto funcional En nuestra Administración Pública tradicionalmente el concepto de control se ha asociado con la Contraloría General de la República y las auditorías internas, por una parte, y con el concepto de fondos públicos, por otra parte. Dentro de esa concepción ha sido normal estimar que dentro de la organización administrativa el control lo ejerce la auditoría y que ese control está dirigido a determinar si los fondos públicos se han utilizado y administrado conforme a la ley y a las prácticas contables. No se ha considerado a las autoridades administrativas como parte del control. Asimismo, no se ha estimado que el sistema de control tiene otro objetivo distinto de la protección del patrimonio público, incluido los fondos correspondientes.

A partir de la aprobación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la función de control sufre una modificación sensible. En efecto, la función de control se analiza como un sistema en el cual la Contraloría General de la República ocupa el vértice. Un sistema de fiscalización compuesto por diversos componentes, unidos por el control a los fondos públicos y actividades y fondos privados de origen público y dirigido a evaluar la gestión financiera y administrativa de los organismos públicos. El sistema de control no puede ser identificado con la Contraloría General o con las auditorías de las administraciones públicas. El control interno es parte de la Administración activa. Si la Administración activa no sólo tiene que implantar sistemas de controles sino que es órgano de control, se plantea la necesidad de deslindar su control de la función del auditor interno. En la Ley General de Control Interno, N° 8292 de 31 de julio de 2002, esa delimitación se produce a partir del concepto funcional de auditoría. Efectivamente, el artículo 21 de la Ley contiene un concepto “funcional” de auditoría interna, referido a la actividad en sí misma, a su objetivo y a su efecto sobre la organización y la sociedad. Esta se define como una actividad “asesora”, dirigida a proporcionar seguridad a la organización, “mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley…”.

(…) Para ello, una de las tareas del auditor es verificar que el control sea ejercido por los funcionarios administrativos, como parte del ejercicio de su competencia. Con lo cual se mantiene el principio de que el establecimiento de un sistema de control interno es competencia de la Administración activa.

(…) En ese sentido, debe entenderse como función administrativa el establecimiento y ejecución del sistema de control interno, comprensivo de las acciones ejecutadas por la administración activa para proporcionar seguridad en la consecución de los objetivos legales (artículo 8). Consecución que corresponde ante todo a la administración interna. Es a ella a quien corresponde la consecución de los fines legales, la definición de los planes, objetivos y metas del accionar administrativo, el cumplimiento de la normativa legal, así como el logro de una acción operativa eficaz y eficiente. La administración activa verifica el cumplimiento de las acciones de control “en el curso de las operaciones normales integradas a tales acciones” (artículo 17).(…)

Tal como se desprende con suma claridad de las consideraciones transcritas, no puede perderse de vista que existen labores de control que la propia Administración debe implementar, bajo su exclusiva responsabilidad, porque ello se deriva del régimen contenido en la Ley General de Control Interno, normativa en la cual encontramos disposiciones expresas, como las siguientes:

“Artículo 10.-Responsabilidad por el sistema de control interno. Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.” Como podemos ver, la jerarquía institucional tiene no solo la facultad sino también la obligación de diseñar y poner en marcha aquellas normas y mecanismos de control que resulten oportunos y adecuados a efectos de garantizar la buena gestión institucional, lo que desde luego incluye, como se indicó, una acción eficaz y eficiente por parte de la administración activa (ejecutora).

De ese modo, a través de un correcto diseño de los mecanismos de control interno y la fiscalización de su oportuno cumplimiento, la jerarquía puede contribuir a mejorar sustancialmente la eficacia y eficiencia de los procesos de contratación administrativa que se están llevando a cabo en la institución, incluyendo la rendición de cuentas que deben hacer los repartos administrativos que se encuentran subordinados a la Junta Directiva.

V. Procedimiento sancionatorio para la imposición de responsabilidades

Por último, en cuanto a la interrogante relacionada con el eventual seguimiento de un procedimiento sancionatorio a un miembro de la Junta Directiva, es importante tener presente que debe estarse ante una hipótesis en que se haya configurado una infracción a los deberes de la función pública, y además, la actuación debe ser cometida con dolo o culpa grave. Sobre el particular, valga retomar las siguientes consideraciones:

“II. De la responsabilidad del servidor frente a la Administración y la forma de acreditarla. - El norte en relación con la determinación de la responsabilidad del servidor público, se encuentra en los numerales 199 y 210 de la Ley General de la Administración Pública que indican:

“(…)

Artículo 210.- 1. El servidor público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause a ésta por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a tercero.

2. Para hacer efectiva esta responsabilidad se aplicarán los artículos anteriores, con las salvedades que procedan.

3. La acción de recuperación será ejecutiva y el título será la certificación sobre el monto del daño expedida por el jerarca del ente respectivo. (…)” Bajo el anterior contexto tenemos, que el régimen de responsabilidad que rige en este sentido es subjetivo, es decir, que debe quedar demostrado el animus del agente al cometer la falta, para acreditar su existencia.

Para ello, debe efectuarse un procedimiento administrativo, que permita en cada caso dilucidar si se configuraron los elementos relativos al dolo o la culpa grave, que conllevarían así a confirmar la existencia de responsabilidad por parte del servidor.

A manera de recuento, se trae a colación el dictamen C-036-2011 del 22 de febrero de 2011, que en lo conducente expone:

“(…) En reiteradas ocasiones hemos indicado que a diferencia de la responsabilidad de la Administración, la responsabilidad del funcionario no es objetiva, sino subjetiva, de conformidad con la regulación que contiene la Ley General de la Administración Pública. Esto es así, porque el funcionario público responde personalmente, frente a terceros o ante la propia Administración, cuando haya actuado con culpa grave o dolo (La diferencia entre ambos conceptos radica, según la doctrina, en la voluntariedad o intencionalidad de la acción u omisión; en razón de lo cual habrá dolo cuando exista deliberada voluntad de dañar, y culpa cuando medie negligencia o imprudencia), según lo disponen los artículos 199 y 210 de la citada Ley General (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-127-98 de 30 de junio de 1998 y C-052-99 de 6 de marzo de 1999, C-276-2000 de 13 de noviembre del 2000, C-055-2001 de 27 de febrero del 2001; así como las opiniones jurídicas O.J.-112-99 de 20 de setiembre de 1999, O.J.-135-2000 de 5 de diciembre del 2000 y O.J.-081-2001 de 25 de junio del 2001) (…) Por otro lado, si el servidor produce un daño que sólo afecta a la Administración, sin trascender a terceros, o bien actúa o emite actos manifiestamente ilegales o los obedece sin objeción (artículo 199, en relación con lo dispuesto en los artículos 107, 108, 109 y 110 de la Ley General de la Administración Pública), u ordena la ejecución de actos absolutamente nulos, o los ejecuta por obediencia y sin objeción (Artículos 146.3.4, en relación con el 170.1.2 Ibídem), podría derivar responsabilidades personales en el ámbito civil, administrativo-disciplinario y eventualmente penal; siempre y cuando haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes, y aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. Estos tres tipos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente, y se podrían derivar de un mismo acto o hecho atribuible al funcionario (…)” Para tales efectos, la Administración debe seguir el procedimiento que detalla el artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública, de manera que se garantice el derecho de defensa y se logre determinar con certeza la existencia de los elementos de dolo o culpa grave en el actuar del servidor.

Respecto de lo que debe entenderse por dolo o culpa grave, la Procuraduría ha establecido:

“(…) Asimismo, todo ello deberá ser juzgado a la luz del correcto alcance que se le ha dado a estos conceptos, pues, como señaláramos arriba con ocasión de la cita de las actas legislativas que recogen la discusión de estas regulaciones, debe probarse una violación grave a los deberes del cargo, al punto de que se configure una indiscutible negligencia, que justamente por resultar evidente resulta punible.

Tenemos entonces que esa culpa grave demanda la existencia y acreditación una violación a reglas elementales sobre el desempeño del cargo que se ha hecho intencionalmente o corriéndose un riesgo de forma indebida, imprudente o descuidada. De ahí que se haya llamado la atención sobre el hecho de que “lo que se podría llamar culpa leve o culpa profesional o culpa habitual, esos descuidos reglas elementales de prudencia en el desempeño de su cargo, esos es sancionado por ofendido y frente a la administración..." (Acta Nº 104 de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de 3 de abril de 1970, pág. 10). (Dictamen C-014-2008 del 18 de enero del 2008) (…)” Ahora bien, no basta con la sola demostración del dolo o culpa grave para que surja el derecho de la Administración a ser indemnizada por las actuaciones del servidor, sino que es necesario que se determine el daño que ha producido y que el mismo sea efectivo, evaluable e indemnizable:

“(…) Interesa indicar que en cuanto a la posible responsabilidad civil que puede igualmente imputarse a los funcionarios o exfuncionarios, ella sólo procederá en el tanto la Administración que corresponda logre determinar, mediante los respectivos procedimientos administrativos de rigor, si ha mediado contra ella algún tipo de daño efectivo que sea susceptible de ser evaluable e individualizable y, sobre todo imputable a la persona contra la que se enderezaría la acción de responsabilidad en materia civil. Para ello deberá determinarse y valorarse, previamente, si la persona contra la cual se pretende iniciar el procedimiento administrativo, se mantiene aún como funcionario público y si en cada caso particular no han mediado o acaecido términos de prescripción (téngase también en cuenta los plazos de prescripción que han sido establecidos mediante la Ley N° 7611 del 12 de julio de 1996, la cual reformó los numerales 198, 207 y 208 de la supracitada Ley General); todo lo cual deberá quedar bajo la absoluta responsabilidad de la Administración Activa el determinarlo. (O.J.-118-2003 del 22 de julio del 2003) (…)” Dictamen C-036-2011 del 22 de febrero de 2011.

De lo anterior se colige, que el hecho de que los giros se hubieran efectuado al amparo de una disposición reglamentaria, no inhibe a la Administración de efectuar los procedimientos administrativos correspondientes, para determinar si existió dolo o culpa grave por parte de los funcionarios involucrados y si por ende, corresponde responsabilizarlos de los daños ocasionados y proceder con la acción de recuperación de los mismos. (Dictamen C-195-2014 del 19 de junio del 2014) A la luz de todas las consideraciones expuestas, nótese que los miembros de la Junta Directiva de esa institución quedan sujetos al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal.

Ahora bien, en relación con la temática de la consulta que aquí nos ocupa, donde se plantea la inquietud acerca de si un eventual procedimiento administrativo para determinar la responsabilidad de un directivo debe iniciarlo la misma administración o el asunto debe remitirse a la Procuraduría de la Ética, debemos indicar que en este tipo de supuestos las acciones disciplinarias debe tomarlas directamente la propia institución.

Lo anterior, por cuanto de conformidad con el marco normativo que regula la Procuraduría de la Ética, tenemos que la misma carece de atribuciones legales para dar inicio a un procedimiento de carácter disciplinario o civil, y tampoco ostenta facultades para imponer algún tipo de sanción a los funcionarios públicos.

Es decir, no puede resolver ni declarar en definitiva la responsabilidad administrativa que le podría corresponder a un servidor público en razón de la comisión de una actuación contraria a los principios y deberes éticos de la función pública.

En efecto, a la luz del artículo 3 inciso h) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815), la Procuraduría de la Ética Pública está facultada para conocer de las denuncias administrativas que acusan la violación de los principios y deberes éticos de la función pública, las cuales se tramitan conforme al procedimiento previsto en los artículos 8 al 26 del Reglamento a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Decreto Ejecutivo No. 32333).

La normativa citada faculta a la Procuraduría de la Ética para tramitar la “investigación preliminar” de las denuncias administrativas, que es la etapa previa al procedimiento administrativo. A partir de los resultados obtenidos a través de dicha investigación preliminar, y en caso en que encuentre mérito suficiente, la Procuraduría de la Ética Pública queda habilitada para emitir un informe no vinculante dirigido al órgano con poder sancionatorio sobre el funcionario público respectivo, en el cual pone en conocimiento los hechos presuntamente irregulares con el fin de que valore la apertura de un procedimiento administrativo de carácter disciplinario o civil, así como para interponer una denuncia penal ante los tribunales de justicia, de ser pertinente.

Al respecto, ya la Sala Constitucional ha sostenido lo siguiente:

“En consecuencia, debe aclararse que la función primordial de la Procuraduría de la Ética Pública, luego de la investigación preliminar es la de denunciar al funcionario público ante quien corresponda, siendo que en relación con lo dispuesto por la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, sería ante la instancia pertinente, para que sea aquella la que determine la responsabilidad derivada del incumplimiento a la Ley y no la Procuraduría de la Ética Pública.”. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 2008-18564 de las 14:44 horas del 17 de diciembre de 2008) Así, la Procuraduría de la Ética únicamente tiene competencia para abrir una investigación preliminar por hechos que puedan aparejar una eventual infracción al deber de probidad o puedan ser constitutivos de un acto de corrupción, sea de oficio o a raíz de la interposición de una denuncia. Tal investigación, en caso de arrojar los suficientes elementos de juicio, puede desembocar ya sea en una denuncia penal, en caso de la posible configuración de un delito, o bien en una recomendación dirigida a la Administración, justamente a fin de que ésta pueda abrir el correspondiente procedimiento administrativo e imponer la eventual sanción de carácter disciplinario o civil.

Bajo esta óptica, en caso de que la propia Administración ya cuente con los elementos de juicio suficientes para tomar las acciones disciplinarias del caso –sea por una relación de hechos elaborada por la auditoría o por haberse impuesto del conocimiento de los hechos la jerarquía en forma directa por cualquier otro medio–, no tendría ningún sentido práctico enviar el asunto a la Procuraduría de la Ética, dado que, como lo explicamos, ésta no cuenta con potestades legales para iniciar acciones disciplinarias, las cuales sí debe tomar de forma inmediata la jerarquía institucional, en este caso, el órgano colegiado (Junta Directiva), justamente a partir del conocimiento que ya tiene de los hechos.

VI. Conclusiones

1. Si un miembro de la Junta Directiva ostenta algún tipo de interés personal –directo o indirecto– no debe intervenir ni involucrarse de ningún modo en la tramitación de los procedimientos de contratación administrativa que se llevan a cabo en la institución. De lo contrario, se estaría produciendo un claro conflicto de intereses contrario a los deberes de la función pública, particularmente en relación con los postulados que se derivan del deber de probidad, e incluso puede llegar a configurarse una conducta irregular o hasta delictiva, como el tráfico de influencias.

2. Un segundo supuesto –distinto– es que un directivo quiera participar o intervenir en los procesos de contratación administrativa de la institución sin tener ningún tipo de interés personal en los asuntos, sino únicamente con la motivación de lograr que la gestión de las contrataciones sea más eficiente y eficaz; es decir, con un interés estrictamente institucional, dirigido a la mejor consecución de los fines públicos.

3. En este último caso, aunque pueda no existir un conflicto de intereses público-privado, igualmente el directivo debe permanecer ajeno a la gestión de contratación administrativa que ejecuta la administración activa, por otras razones. En esta delicada materia debe existir una correcta segregación de funciones, pues dada la posición jerárquica se podría comprometer indebidamente su posición y su imparcialidad al momento en que cualquier decisión, evaluación o fiscalización relacionada con un procedimiento de contratación pueda llegar a discutirse en el seno de la Junta Directiva.

4. Si algún directivo estima importante intervenir en esta materia por un interés estrictamente institucional, a fin de lograr la mejor consecución de los intereses públicos en los procesos de aprovisionamiento de bienes y servicios, tal preocupación habría de ser correctamente orientada a propiciar el mejor cumplimiento de los principios de contratación administrativa (entre ellos, celeridad, eficiencia, transparencia y legalidad), pero mediante la implementación o mejora de los sistemas de control interno, que sí son responsabilidad de la jerarquía institucional.

5. Por esa vía, a través de un correcto diseño de los mecanismos de control interno y la fiscalización de su oportuno cumplimiento, la jerarquía puede contribuir a mejorar sustancialmente la eficacia y eficiencia de los procesos de contratación administrativa que se están llevando a cabo en la institución.

6. Los miembros de la Junta Directiva de esa institución se encuentran sujetos al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal.

7. En relación con la inquietud acerca de si un eventual procedimiento administrativo para determinar la responsabilidad de un directivo debe iniciarlo la misma administración o el asunto debe remitirse a la Procuraduría de la Ética, debemos indicar que en este tipo de supuestos las acciones disciplinarias debe tomarlas directamente la propia institución.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann