Opinion on bill to penalize illegal appropriation and import of fuelsCriterio sobre proyecto de ley para sancionar el apoderamiento e importación ilegal de combustibles

Legal Opinion 044 **Legal Opinion**: 044 - J of 02/27/2020 February 27, 2020 OJ-044-2020 Ms. Cinthya Díaz Briceño Head Area of Legislative Committees IV Legislative Assembly Dear Ms. Díaz:

With the approval of the Attorney General of the Republic, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, we proceed to respond to official letters AL-DCLEAMB-050-2019 dated September 19 and AL-DCLEAMB-071-2019 dated November 13, both from the year 2019, and to official letter AL-DCLEAMB-078-2020 dated February 6, 2020, through which the Office of the Attorney General of the Republic is requested to provide a technical-legal opinion regarding the draft bill "Ley para sancionar el apoderamiento y la importación ilegal de los combustibles derivados del petróleo, hidrocarburos o mezclas de hidrocarburos," file No. 21.447.

**I.- OBJECTIVE OF THE DRAFT BILL** The draft bill, as its title indicates, aims to sanction illicit activities related to the illegal seizure of petroleum-derived fuels, hydrocarbons, or hydrocarbon mixtures that are the property of the Refinadora Costarricense de Petróleo, hereinafter RECOPE, as well as the illegal importation of fuels.

Given the large amount of illegal fuel theft that has been occurring in recent years, in relation to the damage to the pipeline (poliducto) and the materials it transports, the Legislative Assembly has raised the need to create a normative body to criminalize (tipificar) conduct that, in addition to being linked to the illegal transfer of said fuel, causes damage to the National Fuel System (Sistema Nacional de Combustibles), theft of hydrocarbons, their derivatives or hydrocarbon mixtures, illegal transport and distribution of hydrocarbons, seizure, alteration or illegitimate manipulation of hydrocarbon markers and control instruments, receiving of hydrocarbons, their derivatives or mixtures, illegal facilitation of fuel, and others.

The incessant mechanisms used for fuel theft and illegal taps on the pipeline are becoming increasingly sophisticated[1] and put the safety of the surrounding communities at serious risk; it is for this reason that an effective legal tool is considered, insofar as through it, illicit conduct is criminalized, which is currently not regulated by our legal system.

It is indeed necessary to highlight from the proposed draft its intentions to toughen the penalties for the conduct to be punished, since, from a brief comparison with the dosimetry of other penalties already existing in the Penal Code (Código Penal), a substantial increase is observed, which reveals the purposes of protecting the goods concerned through the imposition of more severe penalties.

**II.- OPINION OF THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC** **1.- Preliminary aspects.** **a) Clarification on the scope of this legal opinion.** Before issuing the technical-legal opinion requested in relation to said draft bill, we would like to clarify that this opinion will address the substitute text submitted via official letter AL-DCLEAMB-078-2020 dated February 6, 2020, as this is the most recent version.

On the other hand, we must indicate the scope of this pronouncement, since, according to the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), it is not possible to issue binding opinions when what is being consulted is a draft bill.

Article 4 of our Organic Law grants the Office of the Attorney General an advisory competence in relation to the bodies of the Public Administration, who "through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Office of the Attorney General." These opinions are binding for the consulting administrative agencies, as indicated in Article 2.

The administrative jurisprudence of this Advisory Body recognizes the possibility that the Legislative Assembly may consult on aspects related to the administrative work it performs, exceptionally, to its main activity, in which case the opinions issued will be binding. However, in the case of consultations related to the legislative task of issuing laws that it carries out, we are unable to issue binding opinions, as this competence falls outside what is stated in the regulations that govern us; however, in order to collaborate, an opinion will be issued on the draft bill under analysis, not without first warning that, due to the aforementioned, this pronouncement is a non-binding legal opinion.

**b) Declaration of public interest regarding the National Fuel System.** The Draft Bill No. 21.447 "Ley para sancionar el apoderamiento y la importación ilegal de los combustibles derivados del petróleo, Hidrocarburos o mezclas de Hidrocarburos," in its article 4, aims to establish a declaration of public interest over the National Fuel System (Sistema Nacional de Combustibles) (see its definition in subsection h) of article 3 of the initiative at hand), which is constituted by "... the set of specialized facilities and equipment that, in an interrelated manner, allow for the continuous supply of the needs of the national hydrocarbons market...", with the aim that it not only includes RECOPE's pipeline but also the set of facilities and specialized equipment that allow the supply of the public service of supplying fuels derived from hydrocarbons; the foregoing for the purpose of protecting any other infrastructure that could be affected in the future by criminal acts of theft of said material, which is considered opportune, considering that this pipeline system may change its name over time, belong to another public entity, or undergo modifications to its infrastructure, location, and extent.

It is appropriate to indicate firstly that the legislator enjoys broad discretion to assess and configure what they deem to be of public interest, understanding this, as indicated in article 113 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)[2], as the expression of the individual interests of the administered. Of course, it goes without saying that the assessment the legislator makes of the public interest must, however, result from an informed and duly substantiated process.

Regarding discretion in relation to the determination of any activity as being of public interest, it is appropriate to cite vote No. 3090-2013 of 4:10 p.m. on March 6, 2013, of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional):

"In this regard, regarding the notion of 'public interest,' the jurisprudence of this Chamber has indicated that: '(...) the notion of 'public interest' that appears in Public Law fulfills a triple function: a) it is one of the criteria that inspires the interpretation and application of its rules; b) it is a legal concept that, for its part, needs to be interpreted, and; c) it constitutes the core of administrative discretion. The essence of all discretionary activity is the singular assessment of the public interest carried out in accordance with the criteria set by legislation. Thus, discretion exists so that the Administration can assess what is truly convenient or detrimental to the public interest, so that it can make its decision free from detailed prior conditioning, and subjected to the examination of the relevant circumstances that concur in each case (see judgment number 2006-001114 of 9:45 a.m. on February 3, 2006).'" Without prejudice to the foregoing, it should be noted that according to the draft bill under consultation, the intended declaration of public interest of the National Fuel System would serve to protect other assets that the Administration is obliged to safeguard, such as national security, public health, and the right to a healthy and ecologically balanced environment, insofar as mishandling of this material could lead to a disaster of immeasurable proportions.

On the other hand, both the distribution and transport of fuel, by their very nature and the importance they have for life in society, are considered per se a public service[3] and [4], as they satisfy a need of general interest, also due to the risk they represent both for the balance of the environment and for public health in general.

It is for this reason that it is an activity regulated by the State, not only because of its transcendence but also because of the harmful effects that the indiscriminate distribution and transport of fuel, without any type of authorization and using rudimentary mechanisms that endanger not only those who handle them but also nearby human settlements, as well as the environment, could have to the detriment of the public interest that the Administration is obliged to protect.

The Constitutional Chamber has indicated that considering a certain activity as a public service is a matter of opportunity:

"For example, article 3 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos) contains several definitions, among them that of public service, as any activity that due to its importance for the sustainable development of the country is qualified as such by the Legislative Assembly, in order to subject it to the regulations of this law. As can be seen, the determination of whether a need is of public interest is not a legal issue, but one of fact and circumstance, which obliges - as already stated - a judgment of opportunity and convenience. There are no activities that by 'nature' or imperatives of Constitutional Law are inherent to public service, but rather this will depend on each society, its needs, and the sphere - private or public - in which these are best satisfied...". Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution No. 517-1998 of 2:32 p.m. on August 26, 1998.

On the other hand, the Hydrocarbons Law (Ley de Hidrocarburos), No. 7399 of May 3, 1994, in its article 1 establishes the following:

"ARTICLE 1.- The State has the absolute, inalienable, and imprescriptible domain over the sources and deposits of petroleum and any other hydrocarbon substances existing in the national territory ....".

In view of the fact that perforations to the pipeline could cause serious risks to the health of the population and the environment, these two being the most concerning aspects, precisely because of the great danger represented by illegal cuts and taps of fuel (from the extraction process to transport and storage, circulating on high-traffic roads without any type of labeling or care and whose storage is carried out in inadequate containers), it is of great importance to provide normative content and the necessary tools that the country requires to combat this criminal activity, which has been constantly growing.

**c) Fuel theft. A recent criminal phenomenon but in resounding boom.** Fuel theft is a constantly growing crime, insofar as the theft of this material has triggered an entire illicit market, originating unlawful conduct of possession, transport, storage, distribution, and commercialization, and beyond the economic losses it may generate for RECOPE and the damage to infrastructure that is strategic for national development, it is a criminal phenomenon that has serious repercussions on the environment and on the public health of the inhabitants and even not only harms those people who are near the pipeline but is also affecting residential areas[5]. Furthermore, the illegal taps put the contamination of aquifers, crops, lands, and stormwater systems at risk.

The perforations to the pipeline and the theft of materials have been increasing in recent years[6], and for this, RECOPE uses a protocol to address fuel leaks through various mechanisms, whether by a third-party complaint, by an alert from the pipeline control center (centro de control del oleoducto, CCO) upon detecting abnormal flow and/or pressure behaviors, feedback from the leak and theft detection and location system, hiring a specialized company, an alert from contracted private security, the public force, maintenance crews, and from the monitoring center, among others[7].

The illegal transport of this material, as another manifestation of this criminal activity, by not complying with the minimum safety requirements to be able to transport it, endangers citizens, since it is carried out in inadequate containers.

In Costa Rica, this new criminal activity, just as has occurred in other countries such as Mexico and Colombia, has developed rapidly, taking on alarming dimensions associated with organized crime; the immense risk is also concerning that one of these criminal acts or collateral activities, such as the transfer and inappropriate storage of the stolen product, could generate a large-scale explosion, as occurred in Mexico due to a clandestine tap in a duct of the Mexican state oil company Pemex in Tlahuelilpan, Hidalgo[8], with 93 dead in the largest tragedy due to fuel theft in the history of that Aztec land.

**2.- Analysis of the most relevant aspects of the draft bill under review.** Starting from article 5 of said draft bill, 11 new independent criminal types are created that contain different governing verbs (verbos rectores) from each other and that, although it is true they might bear some resemblance to some of the types included in the Penal Code, they are special types to specifically regulate the damage, theft, illegitimate transport, among others, of fuels derived from petroleum, hydrocarbons, or hydrocarbon mixtures. Nevertheless, it is important to make some comments and various recommendations regarding their implementation, basically related to the principle of the unity of the Code, the toughening of penalties, as well as the generic circumstances of aggravation.

**2.1.- Principle of Unity of the Code.** The design of criminal policy is an exclusive competence of the legislator, which the Political Constitution itself, in its article 121.1), assigns to them to issue laws; that is, the power to determine which conducts are penalized and with what amount of penalty, when it states that the creation of crimes and penalties is reserved to the law.

The known proposal chooses to make the decision to create a comprehensive normative body, separate from the repressive code, even though some of its norms contain typical conduct that would perfectly fit into the already known typologies of theft and damages, in their simple and aggravated forms, contained in articles 212, 213, 228, and 229 of the Penal Code.

In this way, the exclusivity in the issuance of laws on crimes and penalties does not translate – in our legal system – into what the doctrine has called "reserve of the Code" or "unity of the code". That is, it is not required that the normative provisions that create crimes and impose sanctions must necessarily be contained and registered in a single normative body structured as a unit, a situation represented in our legal system by the Penal Code, since there is a very wide possibility – absolutely constitutional – for the legislator to issue a special penal law – separate from the general regime – thus guaranteeing a better realization of their aspirations and results.

For the foregoing, in these cases and in view of the spirit of the draft bill being consulted, in order to regulate not only theft but also other illicit conduct that is occurring in relation to this matter, to integrate all the conduct in a single normative text, it is convenient that this be brought together in a special norm, as has occurred, for example, in our legal system with the Ley de Control de Ganado Bovino, prevención y sanción de su robo, hurto y receptación, No. 8799 of April 17, 2010, the Ley de penalización de la violencia contra las mujeres, No. 8589 of April 25, 2007, and the Ley que sanciona los daños a los hitos fronterizos, No. 9756 of October 29, 2019, just to cite a few examples.

In this regard, in vote No. 4879-2011 of 4:12 p.m. on April 13, 2011, the Constitutional Chamber, when resolving an action of unconstitutionality filed against articles 20 and 21 of the aforementioned law, related to the Control of Bovine Cattle, prevention and sanction of its robbery, larceny, and receiving, No. 8799, indicated:

"V…it is completely acceptable that to establish a special sanction for a specific type of larceny (namely, the larceny of cattle to which the dismemberment or death of the animals is added) the legislator refers to the active verb and to the conduct described in the figure of larceny described in the Penal Code.- The foregoing, far from introducing confusion and imprecision, rather favors the existence of an orderly state sanctioning structure, insofar as the human activity that constitutes the crime is well determined in the Penal Code and does not suffer any variation with the special law, which only adds to it the special conditions that – according to the legislator – have justified a particular repressive response and its inclusion in a special law.- For this reason, there is no constitutional violation of criminal legality (tipicidad) in the discussed article 20 of Law 8799 because, rather, the reference made ensures the citizen the application of all the legal development that exists around the criminal conduct criminalized as larceny in the Penal Code." As can be noted in the text under consultation, what is intended is to introduce several special norms so that whoever damages, steals, transports, seizes illegitimately, among others, fuels derived from petroleum is punished with a penalty, facilitating that some conduct that is not criminalized in the Penal Code is also subject to sanction in our legal system, with which only the special conditions that justify their inclusion in a special law are added to the norms, in view of the problems that are arising in relation to this new illicit act that is growing in the country.

Precisely, that same thing is what is currently happening with the illicit act of hydrocarbon theft, which, although it is true that both damage to structures and theft are criminalized in the Penal Code, they do not have the full range of criminalized conducts – with their various specificities – that are intended to be implemented with these special norms and that, therefore, are necessary to protect other legal interests that could be affected.

Upon reviewing the other criminal types that are introduced, not all would be regulated in the previously indicated articles of the Penal Code, such as, for example, the illegal transport and distribution of hydrocarbons, the illegitimate alteration of hydrocarbon markers, the generic circumstances of aggravation such as environmental damage, danger to the health or life of persons, among others. Furthermore, what is intended with the initiative is to sanction illicit activities related to the illegal seizure of fuels derived from petroleum, hydrocarbons, or hydrocarbon mixtures, in order to be able to stop these crimes that are growing day by day and that threaten other legal interests of greater magnitude.

**2.2.- The toughening of penalties as one of the directions of this draft bill.** As stated at the beginning, a distinctive feature of this draft bill stands out, firstly, a determined interest in regulating a high-impact criminal phenomenon, and secondly, imposing relatively high penalties when compared to other amounts for similar crimes, as happens with the crimes of theft, aggravated theft, receiving, and facilitation, to cite just a few examples.

In this understanding, it is observed that in 8 of the 9 criminal types that make up the fabric of crimes of draft bill 21.447 (not counting the aggravated forms), the maximum limit of the penalty to be imposed is equal to or greater than 4 years, which reveals that our legislator has resolved to comply with the mandate set forth in the International Instrument of the United Nations Organization, called "Convention against Transnational Organized Crime (Palermo Convention of the year 2000)"[9], which in its article 2, subsection b) stipulates:

"... b) “serious crime” (delito grave) shall mean conduct constituting an offence punishable by a maximum deprivation of liberty of at least four years or a more serious penalty (…)".

The concept of "serious crime" began to be used in the Justice Administration service with the enactment of Law No. 8754 of July 22, 2009 (Ley contra la Delincuencia Organizada), which in the third paragraph of article 1 provides:

"For the entire penal system, a serious crime is one that within its range of penalties can be sanctioned with imprisonment of four years or more." Subsequently, laws such as the Creation of the Specialized Jurisdiction in Organized Crime in Costa Rica (Creación de la Jurisdicción especializada en Delincuencia Organizada en Costa Rica), No. 9481 of September 13, 2017, as well as Law No. 9769 of October 18, 2019 (Strengthening of the Specialized Jurisdiction in Organized Crime), came to reiterate and strengthen the concept of serious crime, which today is reflected in the criminal dosimetry of many of the criminal types intended to be approved.

**2.3.- Comments on some proposed criminal types.** As has been sustained, a toughening of sanctions is observed, which is in line with the legislative intentions to severely punish this type of illicit acts, which cause so much damage to the country's economy and lead to high enrichment for the perpetrators, both individually and those criminally associated.

A brief look at some changes in the dosimetry of the penalties will place us in the true context of what is intended: in article 5, in relation to damage to the pipeline, a penalty of 6 months to 4 years in prison is established for anyone who damages in any way the National Fuel System, the same penalty contained in the Penal Code in its article 229 in relation to aggravated damage; that is, a figure in its simple presentation is assigned from the outset the penalty of current aggravated damage, which reflects a change of paradigm regarding that punitive treatment.

In the second paragraph of the aforementioned article 5, the penalty is increased from 4 to 6 years in prison, if as a consequence of the damage caused, a fuel spill occurs, which is considered an aggravation of great significance in view of the harms to public health and the environment that such conduct may cause. As can be observed, the conduct that causes damage of greater significance – such as the fuel spill with the accompanying environmental consequences – is punished more severely, with penalties that, by their dosimetry, would make any prison benefit impossible (such as the benefit of conditional execution of the sentence or the application of alternative measures).

To avoid the problem of overcrowding present in our prisons, in these aggravated cases – or in the simple figures – it would be possible to grant house arrest with electronic monitoring, given the permission of article 57 bis of the Penal Code, which establishes that to obtain this substitute penalty, the imposed sanction cannot be greater than 6 years in prison.

On the other hand, in article 6 of the substitute text of the draft bill being consulted, in relation to the theft of hydrocarbons, their derivatives, or hydrocarbon mixtures, by means of the use of force, the same penalty as in the Penal Code in its article 213 for aggravated theft (5 to 15 years in prison) is established, considering that the theft of said substance produces serious dislocations to the economy not only of RECOPE but to the country in general, coupled with the possible damages of difficult reparation to public health and the environment.

As previously commented, it is possible to implement other substitute penalties such as house arrest with electronic monitoring, given that in the previous text dated November 13, 2019, the penalty to be imposed was more excessive (8 to 15 years in prison), and prevented any other type of sanction other than deprivation of liberty.

In what concerns the illegal transport and distribution of hydrocarbons, their derivatives, or hydrocarbon mixtures (article 7), the criminal type, already from the heading, establishes within its differentiating elements that it is any act or circumstance that is not permitted by law; therefore, if it is already contained in the heading and this forms part of the understanding of the criminal type, it would be unnecessary for it to be stated in the wording of the typology. For this reason, it is recommended to eliminate the adjective "illegal" and record only "without the due authorization of RECOPE". With only this last mentioned element, the conduct to be punished (or the form in which the origin of that material will be proven) would be well defined, and it provides the necessary inputs to the legal operator to be able to process those conducts that fail to comply with said authorization from the competent entity.

We must remind the Members of Congress that, related to this topic, the draft bill called "Ley para combatir el trasiego Ilegal de Combustibles," file No. 21.441, exists in the legislative pipeline.

In relation to article 13, the illegal disposal of fuels destined for fishing activity is penalized, provided it is an exempted product for use by that sector. At this point, it is important to draw attention to the participation of INCOPESCA as the governing body for some of the aspects addressed in these criminal types.

Indeed, in accordance with subsection O) of article 5 [10] and article 45[11] of Law No. 7384 of March 16, 1994 (Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura), said institute is the entity responsible for the administration and control of the efficient use of fuel destined for non-sport fishing activity, and the Decreto Ejecutivo No. 30644-MEIC of June 14, 2002, establishes the characteristics and requirements that diesel and gasoline fuels must meet; likewise, in the Ley para regular la comercialización, el almacenamiento y el transporte de combustible por las zonas marinas y fluviales sometidas a la jurisdicción del Estado Costarricense, No. 9690 of October 26, 2012, among other matters, its article 13 regulates the following:

"ARTICLE 13.- Sanction for commercialization or supply of fuel from a vessel, ship, or boat, without having authorization or a license. Whoever commercializes, transships, or supplies unauthorized fuel from a vessel, ship, or boat located in any of the areas that make up the marine and fluvial zones subject to the jurisdiction of the Costa Rican State, without having the respective license, authorization, or permit, duly issued by the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, shall be sanctioned with a fine of ten base salaries." Given the foregoing, in relation to said legal provisions already established in our legal system, a new wording is recommended that, with the purpose of granting greater clarity, incorporates the participation of INCOPESCA, as well as taking into account the Decreto Ejecutivo No. 30644-MEIC of June 14, 2002, and Law 9690.

**2.4.- Generic circumstances of aggravation.** In article 14 of the draft bill under consultation, an aggravation is established in those cases in which, as a result of the illicit conduct committed, a danger to the health or life of persons occurs, environmental damage occurs, when a public official, public servant, or any person exercising public functions intervenes, on the occasion of them or through abuse of their position, or when the perpetrator or participant forms part of a group that qualifies as organized crime (delincuencia organizada), in accordance with Law No. 8754 of July 24, 2009 (Ley contra la Delincuencia Organizada).

In this regard, it is of interest to indicate that aggravating circumstances are accidental circumstances of the crime, which may or may not concur in the criminal act, but if they do, they are inseparably joined to the essential elements of the crime, increasing criminal responsibility. This is how the legislator handles it through article 72 of the Penal Code:

"When aggravating and mitigating circumstances concur in the same punishable act, the Judge shall assess them by their number and importance, in accordance with the previous article." We consider that the aggravation of the penalty by one-third is more than fair in all the stated scenarios, but for the moment, we are interested in focusing on the first two, that is, when a danger to the health or life of persons occurs or when environmental damage is inflicted.

The coverage of such precious legal interests as the health or life of people (understood as public health in broader terms), as well as the environment, is entirely a success on the part of the legislator, since the type of maneuvers carried out to the detriment of the pipeline and the products transported through it, as a result of poor handling through the use of rudimentary mechanisms (the perforation of pipelines causes uncontrolled spills of hydrocarbons that can contaminate the land, air, and water), almost inevitably have a harmful impact on the aforementioned legal interests.

There is a whole framework of legal regulations that allow us to affirm, without hesitation, that the introduction, as aggravated forms, of the creation of danger to the health and life of people, as well as to the environment, tends toward broader and more comprehensive protection, in close relationship with liability for environmental damage caused by inadequate management of hazardous activities (in the case of events in compliance with the law) and with much more reason when the damage inflicted is the product of illegal activities.[12] In relation to this topic, the Ley de Hidrocarburos, N° 7399 of May 3, 1994, in its article 41 states:

"ARTICLE 41.- Exploration and exploitation activities must comply with all legal and regulatory norms and requirements on environmental protection and the recovery of renewable natural resources." Likewise, the Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 of October 4, 1995, in its article 59, establishes the following in relation to environmental pollution:

"Pollution is understood as any alteration or modification of the environment that may harm human health, threaten natural resources, or affect the environment in general of the Nation. The discharge and emission of pollutants shall be obligatorily adjusted to the technical regulations issued. The State shall adopt the measures necessary to prevent or correct environmental pollution." Moreover, in article 68 of Law N° 7554, the prevention of soil pollution is defined and outlined:

"It is the obligation of individuals or legal entities, public or private, to avoid soil pollution due to the accumulation, storage, collection, transportation, or inadequate final disposal of waste and toxic or hazardous substances of any nature." Also, along the same lines, article 98 of Law N° 7554 prescribes:

"Damage or pollution to the environment may be produced by acts or omissions and is attributable to all individuals or legal entities that carry it out." Furthermore, it is recommended to introduce another article to define the issue of liability for environmental damage, which is not regulated in the Project. Thus, for example, in the Ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 of June 24, 2010, in its article 57, liability for environmental damages and losses is established, which is an important aspect that must be incorporated into the text of the bill before us, to protect such valuable legal interests, thereby ensuring that said damage is repaired by the agent who produced it, since these are environmental damages that demand reparation.

It must be kept in mind that in relation to this type of illicit acts, environmental damage is difficult to repair, and therefore any environmental liability regime must be based on the principles of preventive and precautionary environmental law, and must also be of a joint and several nature; thus, ideally, each and every person (individual or legal entity) who participated, both in the creation of the risk and in the production of the damage, should respond equally when it comes to compensating and indemnifying the damage that occurred (see in this regard article 106 of the Código Penal, which defines the civil liability of participants in the criminal act).

In an article referring to the environmental impact of clandestine gasoline taps[13] of January 22, 2019, titled "Creation of the United Nations Environment Programme," consequences of the utmost seriousness are noted:

"Regarding the damage caused by fuel spills, Dr. José Víctor R. Tamariz Flores, academic secretary and professor in the Environmental Sciences graduate program of the Department of Agricultural Sciences Research of the Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, highlighted that in the air, the combustion of these hydrocarbons causes an increase in greenhouse gases, since there is an increase in carbon dioxide (CO2), nitrogen oxides (NOx), gases derived from sulfur such as sulfur oxides, among other pollutants that persist in the environment.

Likewise, he explained that the hydrocarbon spill also causes effects on the physical properties of the soil, especially on its capacity to retain water and on its mechanisms for absorbing nutrients.

Regarding its chemical properties, Dr. Tamariz explained that the spill affects the soil's pH to a large extent, damaging its electrical conductivity and increasing the levels of pollutants contained in the hydrocarbons, such as aromatic compounds and long-chain aliphatic compounds that the soil will take years to destroy. It also affects the redox conditions of the soils, which prevents them from carrying out numerous biogeochemical reactions that are important for the ecosystem.

In its biological activity, the specialist indicated, the spilled hydrocarbons kill the microbiota existing in the soil, affecting all the synthesis and substance reorganization activities necessary to produce nutrients in plants, since they are eliminated." In the book Tutela Ambiental, in Chapter III, Environmental impact of oil activity[14], the following is stated:

"Activity related to oil entails a high risk of environmental impact, therefore it must be developed with adequate planning, with extreme care throughout its entire trajectory, from its exploration to its commercialization..." Hence the importance of regulating in a section the aggravating factor for liability for environmental damage, an aspect that, for example, was also regulated in its time in the Ley Federal para prevenir y sancionar los delitos cometidos en materia de hidrocarburos of the United Mexican States, published in the Diario Oficial de la Federación on January 12, 2016, and which in its article 20[15] provides as follows:

"The sanction corresponding to the crime in question shall be increased by up to one half, for whoever or whomever intentionally commits some of the conducts described in this Law and thereby causes damage to natural resources, flora, fauna, ecosystems, water quality, soil, subsoil, or the environment." Finally, the draft commentary establishes in Chapter III, specifically in article 16, the seizure (decomiso) of the stolen fuel, as well as taking the necessary precautions for it to be delivered to RECOPE for its disposal.

As we stated above, there exists in the legislative stream another bill N° 21.441 called "Ley para combatir el trasiego ilegal de combustible," which regulates the illegal trafficking of fuels, sanctioning any person who illegally stores, transports, distributes, and commercializes fuel within the national territory; therefore, it is recommended to take it into account in order to avoid duplications in legislative work.

3.- Conclusions.

According to the aspects analyzed throughout this legal opinion, this Procuraduría General deems that the present Bill is viable for approval, leaving it to the discretion of the proponents, if they so choose, to consider the suggestions and recommendations put forth by this Advisory Body.

We thus render our report on the consultation formulated.

Lic. José Enrique Castro Marín Licda. Adriana Bonilla Bonilla Procurador Director Abogada de Procuraduría [1] There are well-founded investigations regarding the participation of organized crime in this type of criminal activities.

[2] "Article 113.- 1. The public servant must perform their duties in a manner that primarily satisfies the public interest, which shall be considered as the expression of the coinciding individual interests of the administered individuals. 2. The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when they may be in conflict. 3. In the appreciation of the public interest, the values of legal certainty and justice for the community and the individual shall be taken into account, primarily, to which mere convenience cannot in any case be placed before." [3] The Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), N° 7593 indicates in its article 3, paragraph a) the following: "a) Public Service: that which, due to its importance for the sustainable development of the country, is qualified by the Legislative Assembly for the purpose of subjecting it to the regulations of this law." [4] The Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), its article 5, paragraph d), establishes that the supply of fuels derived from hydrocarbons is a public service: "Article 5.- Functions (…) d) Supply of fuels derived from hydrocarbons, within which are included: 1) derivatives of petroleum, asphalts, gas, and naphthas destined to supply national demand in distribution plants, and 2) derivatives of petroleum, asphalts, gas, and naphthas destined for the final consumer. The Regulatory Authority must set the rates for the transportation used for national supply." [5]Site https://www.diarioextra.com/Noticia/detalle/393569/robo-de-combustible-deja-a-7000-siquirrenos-sin-agua consulted on September 24, 2019.

[6] Statistics on fuel theft provided through official communication CRP-0141-2019 of December 3, 2019, by RECOPE.

[7] Ibid.

[8] Site https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-46930014 consulted on November 25, 2019.

[9] Approved according to Law N° 8302 of September 12, 2002.

[10] "ARTICLE 5.- The Institute shall have the following powers: o) Regulate and manage the subsidies that the State assigns to the fishing and aquaculture sector." [11] "ARTICLE 45.- The fishing sector shall acquire from RECOPE the fuel (gasoline and diesel) for non-sport fishing activity at a price competitive with the international price, based on the average import cost of the previous month and considering the C.I.F. refinery cost, as well as the costs of distribution by oil pipeline and distribution at plants, such that the price is F.O.B. Plant. This price shall be fixed by the Servicio Nacional de Electricidad; which must be previously requested by RECOPE, according to the provisions of Law No. 6588 of July 30, 1981, or the Institute. The Institute shall be in charge of the administration and control of the efficient use of fuel destined for non-sport fishing activity." [12] On the subject of liability for the production of environmental damage, see the resolutions of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 1669-2000 of 14:51 hrs. of February 18, 2000, and N° 9966-2010 of 15:38 hrs. of June 9, 2010.

[13]Environmental impact of illegal taps. extracted from http:// www. https://hombrenaturaleza.org.mx/impacto-ambiental-en-las-tomas-clandestinas-de-gasolina/ consulted on December 10, 2019.

[14] MANCINI, María Teresa. Tutela Ambiental. Ediar, Buenos Aires. 2003, pp 221-222.

[15] Ley Federal para prevenir y sancionar los delitos cometidos en materia de hidrocarburos, extracted from the site http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lfpsdmh.htm and consulted on December 10, 2019.

Texto Opinión Jurídica 044 Opinión Jurídica : 044 - J del 27/02/2020 27 de febrero de 2020 OJ-044-2020 Licenciada Cinthya Díaz Briceño Jefa Área Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, procedemos a dar respuesta a los oficios AL-DCLEAMB-050-2019 de fecha 19 de setiembre y AL- DCLEAMB-071-2019 de 13 de noviembre, ambos del año 2019 y al oficio AL-DCLEAMB-078-2020 de fecha 06 de febrero del 2020, mediante los cuales se solicita a la Procuraduría General de la República criterio técnico jurídico respecto al proyecto “Ley para sancionar el apoderamiento y la importación ilegal de los combustibles derivados del petróleo, hidrocarburos o mezclas de hidrocarburos”, I.- OBJETIVO DEL PROYECTO El proyecto tal y como su título lo refiere, pretende sancionar las actividades ilícitas relacionadas con el apoderamiento ilegal de combustibles derivados del petróleo, hidrocarburos o mezclas de hidrocarburos que sean propiedad de la Refinadora Costarricense de Petróleo, en adelante RECOPE, así como la importación ilegal de combustibles.

Ante la gran cantidad de sustracción ilegal de combustible que se ha venido presentando en los últimos años, en relación al daño al poliducto y los materiales que transporta, se ha planteado la necesidad por parte de la Asamblea Legislativa de crear un cuerpo normativo a efectos de tipificar conductas que, además de estar vinculadas con el trasiego ilegal de dicho combustible, provoquen daño al Sistema Nacional de Combustibles, robo de hidrocarburos, sus derivados o mezclas de hidrocarburos, transporte y distribución ilegal de hidrocarburos, apoderamiento, alteración o manipulación ilegítima de marcadores de hidrocarburos e instrumentos de control, receptación de hidrocarburos, sus derivados o mezclas, favorecimiento ilegal de combustible y otros.

Los incesantes mecanismos usados para el robo de combustible y tomas ilegales al poliducto, se están sofisticando cada vez más[1] y ponen en grave riesgo la seguridad de las comunidades circundantes; es por ello que se considera una herramienta legal efectiva, en el tanto a través de esta se tipifican conductas ilícitas y que hoy no están reguladas por nuestro ordenamiento jurídico.

Sí es menester rescatar de la propuesta de comentario sus intenciones de endurecer las penas de las conductas a castigar, ya que, de una breve comparación con la dosimetría de otras penalidades ya existentes en el Código Penal, se observa un incremento sustancial, lo que revela los propósitos de protección de los bienes concernidos a través de la imposición de penas más severas.

II.- CRITERIO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA 1.- Aspectos preliminares.

• a)Aclaración sobre los alcances de la presente opinión jurídica.

Antes de emitir el criterio técnico jurídico solicitado en relación a dicho Proyecto de ley, nos permitimos aclarar que éste criterio versara sobre el texto sustitutivo remitido mediante oficio AL- DCLEAMB-078-2020 de fecha 06 de febrero de 2020, al ser este la versión de más reciente data.

Por otra parte, debemos de indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que, según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.

El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, le otorga a la Procuraduría General una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes “por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2°.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa de emisión de leyes que desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios de acatamiento obligatorio, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige; sin embargo, con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

• b)Declaratoria de interés público sobre el Sistema Nacional de Combustibles.

El Proyecto de Ley N° 21.447 “Ley para sancionar el apoderamiento y la importación ilegal de los combustibles derivados del petróleo, Hidrocarburos o mezclas de Hidrocarburos”, en su artículo 4° pretende establecer una declaratoria de interés público sobre el Sistema Nacional de Combustibles (véase su definición en el inciso h) del artículo 3° de la iniciativa que nos ocupa), el cual está constituido por “… el conjunto de instalaciones y equipos especializados que, en forma interrelacionadas, permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de hidrocarburos…”, con la finalidad de que no solo comprenda el poliducto de RECOPE sino, además, el conjunto de instalaciones y equipos especializados que permiten el abastecimiento del servicio público del suministro de combustibles derivados de hidrocarburos; lo anterior con el fin de proteger cualquier otra infraestructura que se pueda ver afectada en un futuro por actos delictivos de sustracción de dicho material, lo cual se considera oportuno, considerando que este sistema de tuberías puede variar de nombre con el tiempo, pertenecer a otro estamento público o bien, sufrir modificaciones en su infraestructura, ubicación y extensión.

Conviene indicar primeramente que el legislador goza de una amplia discrecionalidad para valorar y configurar aquello que estima es de interés público, entendiendo por éste, conforme lo indica el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública[2], la expresión de los intereses individuales de los administrados. Por supuesto, resulta de suyo que la valoración que el legislador realice del interés público debe resultar, no obstante, de un proceso informado y debidamente fundamentado.

Sobre la discrecionalidad en relación con la determinación de cualquier actividad como de interés público, conviene citar el voto N° 3090-2013 de las 16:10 horas del 6 de marzo de 2013 de la Sala Constitucional:

“Al respecto, en cuanto a la noción de “interés público”, la jurisprudencia de esta Sala ha señalado que: “(…) la noción de “interés público” que aparece en el Derecho Público cumple una función triple: a) es uno de los criterios que inspira la interpretación y aplicación de sus normas; b) es un concepto jurídico que, por su parte, necesita ser interpretado, y; c) constituye el núcleo de la discrecionalidad administrativa. La esencia de toda actividad discrecional lo constituye la apreciación singular del interés público realizada conforme a los criterios marcados por la legislación. De manera que la discrecionalidad existe para que la Administración pueda apreciar lo que realmente conviene o perjudica al interés público, para que pueda tomar su decisión libre de un detallado condicionamiento previo, y sometido al examen de las circunstancias relevantes que concurren en cada caso (véase sentencia número 2006-001114 de las 09:45 horas del 03 de febrero de 2006).” Sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que de acuerdo con el proyecto objeto de consulta, la declaratoria de interés público que se pretende del Sistema Nacional de Combustibles, lo que vendría es a proteger otros bienes que la Administración está obligada a resguardar como la seguridad nacional, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por cuanto una mala manipulación de este material podría acarrear un desastre de magnitudes inconmensurables.

Por otra parte, tanto la distribución y el transporte de combustible, por su propia naturaleza y la importancia que tienen para la vida en sociedad, son considerados per se un servicio público[3] y [4], ya que vienen a satisfacer una necesidad de interés general, además por el riesgo que representa tanto para el equilibrio del medio ambiente como para la salud pública en general.

Es por esa razón que se trata de una actividad regulada por el Estado, no solo por su trascendencia sino también por los efectos nocivos que podría tener en perjuicio del interés público que la Administración está obligada a proteger, que la distribución y el trasporte de combustible se manejen en forma indiscriminada y sin ningún tipo de autorización y empleando mecanismos rudimentarios que ponen en riesgo no solo a quienes los manipulen, sino también a los asentamientos humanos cercanos, así como al medio ambiente.

La Sala Constitucional ha señalado que el considerar una determinada actividad como servicio público, es un aspecto de oportunidad:

"Por ejemplo, el artículo 3 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos contiene varias definiciones, entre ellas la de servicio público, como toda actividad que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificada como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarla a las regulaciones de esta ley. Como puede apreciarse, la determinación de si una necesidad es de interés público no es una cuestión jurídica, sino de hecho y circunstancial, que obliga –como ya se dijo- a un juicio de oportunidad y conveniencia. No existen actividades que por "naturaleza" o imperativos del Derecho Constitucional sean propias del servicio público, sino que eso dependerá de cada sociedad, sus necesidades y en el ámbito –privado o público- en que estas se satisfagan de mejor manera...". Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 517-1998 de 14:32 hrs. del 26 de agosto de 1998.

Por otra parte, la Ley de Hidrocarburos, N° 7399 del 03 de mayo de 1994 en su artículo 1° establece lo siguiente:

“ARTICULO 1.- El Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible, de las fuentes y depósitos de petróleo y de cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional ….”.

En vista de que las perforaciones al poliducto podrían provocar graves riesgos para la salud de la población y el medio ambiente, siendo estos dos los aspectos que más preocupan, precisamente por el gran peligro que representan los cortes y las tomas ilegales de combustible (desde el proceso de extracción hasta el transporte y almacenamiento, circulando por carreteras de alto tránsito sin ningún tipo de rotulación ni cuidado y cuyo almacenamiento se realiza en recipientes inadecuados), resulta de gran importancia darle un contenido normativo y las herramientas necesarias que el país requiere para el combate de esta actividad delictiva, que ha ido en constante crecimiento.

• c)El robo de combustible. Un fenómeno delictivo reciente pero de rotundo auge.

El robo de combustible es un delito en constante crecimiento, en el tanto la sustracción de este material ha desencadenado todo un mercado ilícito, originando conductas antijurídicas de posesión, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización y más allá de las pérdidas económicas que le puedan generar a RECOPE y los daños a una infraestructura que es estratégica para el desarrollo nacional, es un fenómeno delincuencial que tiene serias repercusiones en el medio ambiente y en la salud pública de los pobladores e incluso, no solo perjudica a aquellas personas que están cercanas al poliducto sino también está afectando a áreas residenciales[5]. Además, las tomas ilegales ponen en riesgo la contaminación de los mantos acuíferos, cultivos, tierras y los sistemas de aguas pluviales.

Las perforaciones al poliducto y la sustracción de materiales en los últimos años han ido en aumento[6], y para ello RECOPE utiliza un protocolo para atender las fugas de combustibles mediante diversos mecanismos, ya sea por denuncia de un tercero, por una alerta por parte del centro de control del oleoducto (CCO) al detectar comportamientos anormales de flujos y/o presiones, retroalimentación del sistema de detección y localización de fugas y robos, contratando a una empresa especializada, alerta por parte de seguridad privada contratada, fuerza pública, cuadrillas de mantenimiento y por parte del centro de monitoreo, entre otros[7].

El transporte ilegal de este material, como otra de las manifestaciones de esta actividad delictiva, al no cumplir con los requerimientos de seguridad mínimas para poderlo trasladar pone en peligro a la ciudadanía, ya que se realiza en recipientes inadecuados.

En Costa Rica, esta nueva actividad delictiva al igual que ha ocurrido en otros países como por ejemplo México y Colombia, se ha desarrollado con rapidez, tomando dimensiones alarmantes asociadas al crimen organizado; también es preocupante el inmenso riesgo de que uno de estos actos delictivos o actividades colaterales, como el trasiego y almacenamiento inapropiado del producto sustraído, pueda generar una explosión de grandes dimensiones, como se generó en México por una toma clandestina en un ducto de la petrolera estatal mexicana Pemex en Tlahuelilan, Hidalgo[8], con 93 muertos en la mayor tragedia por robo de combustible en la historia de aquella tierra azteca.

2.- Análisis de los aspectos más relevantes del proyecto de comentario.

A partir del artículo 5° de dicho proyecto, se crean 11 nuevos tipos penales independientes que contienen verbos rectores distintos entre sí y que si bien es cierto podrían tener alguna semejanza con algunos de los tipos recogidos en el Código Penal, son tipos especiales para regular específicamente el daño, robo, transporte ilegítimo, entre otros de los combustibles derivados del petróleo, hidrocarburos o mezclas de hidrocarburos. No empece, es importante realizar algunos comentarios y diversas recomendaciones de cara a su implementación, básicamente relativos al principio de unidad de Código, el endurecimiento de las penas, así como de las circunstancias genéricas de agravación.

2.1.- Principio de Unidad de Código.

El diseño de la política criminal es una competencia exclusiva del legislador, que la propia Constitución Política en su artículo 121.1) le asigna de dictar leyes; es decir, la facultad de determinar qué conductas se penalizan y con qué quantum de pena, cuando señala que la creación de los delitos y las penas está reservado a la ley.

La propuesta que se conoce opta por tomar la decisión de crear un cuerpo normativo integral, separado del código represivo, a pesar de que algunas de sus normas contienen conductas típicas que perfectamente encajarían en las ya conocidas tipologías del robo y de los daños, en sus formas simples y agravadas, contenidas en los artículos 212, 213, 228 y 229 del Código Penal.

De este modo, la exclusividad en la emisión de leyes en materia de delitos y penas no se traduce –en nuestro ordenamiento jurídico-, en lo que la doctrina ha denominado “reserva de Código” o “unidad de código”. Es decir, no se exige que las disposiciones normativas que crean delitos e imponen sanciones deban estar necesariamente contenidas e inscritas en un mismo cuerpo normativo estructurado como una unidad, situación representada en nuestro ordenamiento jurídico por el Código Penal, ya que existe una amplísima posibilidad –absolutamente constitucional- de que el legislador dicte una ley penal especial –separada del régimen general-, garantizando así una mejor concreción de sus aspiraciones y resultados.

Por lo anterior, para estos casos y en vista del espíritu del proyecto que se nos consulta, con el fin de regular no solo el robo sino otras conductas ilícitas que se están presentando en relación a esta materia, para integrar todas las conductas en un solo texto normativo, es conveniente que esta se aglutine en una norma especial, como por ejemplo se ha dado en nuestro ordenamiento jurídico con la Ley de Control de Ganado Bovino, prevención y sanción de su robo, hurto y receptación, N° 8799 del 17 de abril del 2010, la Ley de penalización de la violencia contra las mujeres, N° 8589 del 25 de abril 2007 y la Ley que sanciona los daños a los hitos fronterizos, N° 9756 del 29 de octubre de 2019, solo por citar algunos ejemplos.

Al respecto, en el voto N° 4879-2011 de las 16:12 hrs. del 13 de abril del 2011, la Sala Constitucional al resolver una acción de inconstitucionalidad planteada contra los artículos 20 y 21 de la ley ya mencionada, relativa al Control de Ganado Bovino, prevención y sanción de su robo, hurto y receptación N° 8799, indicó:

“V…es completamente aceptable que para establecer una sanción especial para un tipo concreto de hurto (a saber el hurto de ganado al que se suma el desmembramiento o la muerte de los animales) el legislador remita al verbo activo y a la conducta descrita en la figura de hurto descrita en el Código Penal.- Lo anterior lejos de introducir confusión e imprecisión, más bien favorece la existencia de una estructura sancionadora estatal ordenada, por cuanto la actividad humana que configura el delito está bien determinada en el Código Penal y no sufre ninguna variación con la ley especial, que solamente le agrega las condiciones especiales que –según el legislador- han justificado una particular respuesta represiva y su inclusión en ley especial.- Por eso motivo, no existe lesión constitucional a la tipicidad en el artículo 20 de la Ley 8799 discutido porque, más bien, la remisión que se hace asegura al ciudadano la aplicación de todo el desarrollo jurídico que existe alrededor de la conducta delictiva tipificada como hurto en el Código Penal”.

Como puede notarse en el texto objeto de consulta, lo que se pretende es introducir varias normas especiales para que aquel que dañe, robe, transporte, se apodere ilegítimamente, entre otros, de los combustibles derivados del petróleo sea castigado con una pena, propiciando que algunas conductas que no se encuentran tipificadas en el Código Penal sean también objeto de sanción en nuestro ordenamiento jurídico, con lo cual solamente se le agregan a las normas las condiciones especiales que justifican su inclusión en una ley especial, de cara a la problemática que está presentando en relación a este nuevo ilícito que va en crecimiento en el país.

Precisamente es eso mismo lo que está sucediendo en la actualidad con el ilícito del robo de hidrocarburos, que si bien es cierto tanto el daño a estructuras como el robo se encuentran tipificados en el Código Penal, no tienen toda la gama de las conductas tipificadas –con sus diversas especificidades- que se quieren implementar con estas normas especiales y que, por lo tanto, son necesarias para proteger otros bienes jurídicos que se podrían ver afectados.

Al revisar los demás tipos penales que se introducen, no todos estarían regulados en los artículos indicados anteriormente del Código Penal, como por ejemplo el transporte y distribución ilegal de hidrocarburos, la alteración ilegitima de marcadores de hidrocarburos, las circunstancias genéricas de agravación como el daño ambiental, el peligro para la salud o la vida de las personas, entre otros, además lo que se pretende con la iniciativa es sancionar las actividades ilícitas relacionadas con el apoderamiento ilegal de combustibles derivados del petróleo, hidrocarburos o mezclas de hidrocarburos, para poder así poner un alto a estos delitos que van en crecimiento día con día y que atentan contra otros bienes jurídicos de mayor envergadura.

2.2.- El endurecimiento de las penas como uno de los derroteros del presente proyecto de ley.

Tal y como se dijo al inicio, resalta como característica señera del presente proyecto de ley, en primer lugar, un decidido interés en regular un fenómeno delictivo de alto impacto y en segundo lugar, imponer penas relativamente altas si se compara con otros montos de delitos similares, tal y como acontece con los delitos de robo, robo agravado, receptación y favorecimiento, por citar solo algunos ejemplos.

En esa inteligencia, se observa que en 8 de los 9 tipos penales que conforman el tramado de delitos del proyecto 21.447 (sin contar las formas gravadas), el límite máximo de la pena a imponer es igual o superior a los 4 años, lo que revela que nuestro legislador ha resuelto darle cumplimiento al mandato dispuesto en el Instrumento Internacional de la Organización de las Naciones Unidas, denominado “Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convenio de Palermo del año 2000)”[9], la cual en su artículo 2°, inciso b) estipula:

“… b) por “delito grave” se entenderá la conducta que constituya un delito punible con una privación de libertad máxima de al menos cuatro años o con una pena más grave (…)”.

El concepto de “delito grave” se empezó a utilizar en el servicio de Administración de Justicia a partir de la promulgación de la Ley N° 8754 del 22 de julio de 2009 (Ley contra la Delincuencia Organizada), que en el párrafo tercero del artículo 1° dispone:

“Para todo el sistema penal, delito grave es el que dentro de su rango de penas pueda ser sancionado con prisión de cuatro años o más.” Posteriormente, leyes tales como la Creación de la Jurisdicción especializada en Delincuencia Organizada en Costa Rica, N° 9481 del 13 de setiembre de 2017, así como la Ley N° 9769 del 18 de octubre de 2019 (Fortalecimiento de la Jurisdicción especializada en Delincuencia Organizada), vinieron a reiterar y robustecer el concepto de delito grave, que hoy se ve reflejado en la dosimetría penal de muchos de los tipos penales que se pretenden aprobar.

2.3.- Comentarios a algunos tipos penales propuestos.

Como ya se ha venido sosteniendo, se observa un endurecimiento de las sanciones, lo que va a tono con las intenciones legislativas de castigar severamente este tipo de ilícitos, que tanto daño le hacen a la economía del país y que provocan altos enriquecimientos a los perpetradores, tanto individuales como a los asociados criminalmente.

Un breve vistazo a algunos cambios en la dosimetría de las penas, nos pondrá en el verdadero contexto de lo que se pretende: en el artículo 5° en relación con el daño al poliducto, se establece una pena de 6 meses a 4 años de prisión a quien dañe de cualquier forma el Sistema Nacional de Combustibles, misma pena contenida en el Código Penal en su artículo 229 en relación al daño agravado; es decir, a una figura en su presentación simple se le asigna de entrada la penalidad del daño agravado actual, lo que refleja un cambio de paradigma en lo que atañe a ese tratamiento punitivo.

En el párrafo segundo del referido artículo 5°, la pena se aumenta de 4 a 6 años de prisión, si como consecuencia del daño ocasionado se produzca un derrame de combustible, lo cual se considera una agravación de gran trascendencia en vista de los perjuicios para la salud pública y el medio ambiente que pueda propiciar dicha conducta. Como puede observarse, la conducta que provoca un daño de mayor trascendencia –como lo es el derrame de combustible con las aparejadas consecuencias ambientales- es castigado más severamente, con penas que por su dosimetría harían imposible cualquier beneficio carcelario (como el beneficio de ejecución condicional de la pena o la aplicación de medidas alternas).

Para evitar el problema del hacinamiento que presentan nuestros centros carcelarios, en estos casos agravados –o bien en la figuras simples- sería posible el otorgamiento del arresto domiciliario con monitoreo electrónico, dada la permisión del artículo 57 bis del Código Penal que establece que para obtener esta pena sustitutiva la sanción impuesta no puede ser mayor a 6 de años de prisión.

Por otra parte, en el artículo 6° del texto sustitutivo del proyecto que se nos consulta, en relación al robo de hidrocarburos, sus derivados o mezclas de hidrocarburos, mediante el uso de la fuerza, se establece la misma pena del Código Penal en su artículo 213 del robo agravado (5 a 15 años de prisión), considerando que el robo de dicha sustancia produce graves dislocaciones a la economía no solo de RECOPE sino al país en general, aunado a los posibles daños de difícil reparación a la salud pública y al medio ambiente.

Al igual que lo comentado anteriormente, es posible implementar otras penas sustitutivas como el arresto domiciliario con monitoreo electrónico, dado que en el texto anterior de 13 de noviembre de 2019 la pena a imponer era más excesiva (8 a 15 años de prisión), e impedía otro tipo de sanción que no fuera la privación de libertad.

En lo que atañe al transporte y distribución ilegal de hidrocarburos, sus derivados o mezclas de hidrocarburos (artículo 7°), ya el tipo penal desde el epígrafe establece dentro de sus elementos diferenciadores que es todo acto o circunstancia que no está permitido por ley; por ende, si ya está contenido en el epígrafe y este forma parte de la comprensión del tipo penal, sería innecesario que esté reseñado en el tenor de la tipología. Por ello se recomienda eliminar el adjetivo “ilegal” y consignar solamente “sin la debida autorización de RECOPE”. Con solo este último elemento mencionado, quedaría bien definida la conducta a castigar (o en la forma en cómo se va a probar el origen de ese material) y da los insumos necesarios al operador del derecho para poder procesar aquellas conductas que incumplan con dicha autorización del ente competente.

Debemos recordarles a los señores Diputados que relacionado con este tema, existe en la corriente legislativa el Proyecto denominado “Ley para combatir el trasiego Ilegal de Combustibles”, En relación con el artículo 13, se pena la disposición ilegal de combustibles destinados a la actividad pesquera, siempre y cuando se trate de un producto exonerado para uso de aquel sector. En este punto es importante llamar la atención sobre la participación de INCOPESCA como ente rector de algunos de los extremos que se ventilan en estos tipos penales.

En efecto, de conformidad con el inciso O) del artículo 5º [10] y el artículo 45[11] de la Ley Nº 7384 de 16 de marzo de 1994 (Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura), dicho instituto es el ente encargado de la administración y el control del uso eficiente del combustible, destinado a la actividad pesquera no deportiva, y el Decreto Ejecutivo N° 30644-MEIC del 14 de junio de 2002 establece las características y requisitos que deben cumplir los combustibles de diesel y gasolina; asimismo, en la Ley para regular la comercialización, el almacenamiento y el transporte de combustible por las zonas marinas y fluviales sometidas a la jurisdicción del Estado Costarricense, N° 9690 del 26 de octubre del 2012, entre otros eventos regula en su artículo 13 lo siguiente:

“ARTÍCULO 13.- Sanción por comercialización o suministro de combustible desde una embarcación, buque o navío, sin contar con autorización o licencia. Será sancionado con una pena de multa de diez salarios base, quien comercialice, transborde o suministre combustible no autorizado desde una embarcación, buque o navío ubicado en alguna de las áreas que integran las zonas marinas y fluviales sometidas a la jurisdicción del Estado costarricense, sin contar con la licencia, la autorización o el permiso respectivo, debidamente emitido por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura”.

Dado lo anteriormente indicado, en relación a dichas disposiciones legales ya establecidas en nuestro ordenamiento, se recomienda una nueva redacción que, con el propósito de otorgar mayor claridad, se incorpore la participación de INCOPESCA, así como que se tenga en cuenta el Decreto Ejecutivo N° 30644-MEIC del 14 de junio de 2002 y la Ley 9690.

2.4.- Circunstancias genéricas de agravación.

En el artículo 14 del proyecto que se nos consulta, se establece una agravación en aquellos casos en que como resultado de la conducta ilícita cometida, se produzca un peligro para la salud o la vida de las personas, se produzca un daño ambiental, cuando intervenga un funcionario público, servidor público, o alguna persona que ejerza funciones públicas, con ocasión de ellas o con abuso de su cargo, o bien cuando el autor o partícipe integren un grupo que califique como delincuencia organizada, de conformidad con la Ley N° 8754 del 24 de julio de 2009 (Ley contra la Delincuencia Organizada).

Al respecto, es de interés indicar que los agravantes son circunstancias accidentales del delito, que pueden concurrir o no en el hecho delictivo, pero si lo hacen, se unen de forma inseparable a los elementos esenciales del delito incrementando la responsabilidad penal. Así los maneja el legislador a través del artículo 72 del Código Penal:

“Cuando concurran circunstancias agravantes y atenuantes en el mismo hecho punible, el Juez las apreciará por su número e importancia, de acuerdo con el artículo anterior”.

Consideramos que la agravación de la pena en un tercio es más que justa en todos los supuestos enunciados, pero de momento nos interesa detenernos en los dos primeros, sea cuando se produzca un peligro para la salud o la vida de las personas o cuando se inflija un daño ambiental.

La cobertura de esos bienes jurídicos tan preciados como son la salud o la vida de las personas (entendida como salud pública en términos más amplios), así como el medio ambiente, es todo un acierto del legislador, ya que indiscutiblemente el tipo de maniobras que se realizan en perjuicio del poliducto y los productos por él transportados, por efecto de un mal manejo por el uso de mecanismos rudimentarios (la perforación de los poliductos provocan derrames no controlados de hidrocarburos que pueden contaminar la tierra, el aire y el agua), tienen casi que irremediablemente un impacto lesivo sobre los bienes jurídicos de referencia.

Existe todo un entramado de regulaciones legales que permiten sostener, sin ambages, que la introducción como formas gravadas de la producción de peligro en la salud y vida de las personas, así como sobre el medio ambiente, tienden a una protección más amplia e integral, en íntima relación con la responsabilidad por los daños ambientales provocados por manejos inadecuados de actividades de riesgo (en el caso de eventos ajustados a la ley) y con mucho más razón cuando el daño infligido es producto de actividades ilícitas.[12] En relación a este tema la Ley de Hidrocarburos, N° 7399 de 3 de mayo de 1994, en su artículo 41 indica:

“ARTICULO 41.- Las actividades de exploración y de explotación deben cumplir con todas las normas y los requisitos legales y reglamentarios sobre la protección ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables”.

Asimismo, la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 04 de octubre de 1995 en su artículo 59, establece en relación con la contaminación al ambiente lo siguiente:

“Se entiende por contaminación toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente en general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará obligatoriamente, a las regulaciones técnicas que se emitan. El Estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental”.

Por otra parte, en el artículo 68 de la Ley N° 7554 se define la prevención de la contaminación del suelo y se reseña:

“Es obligación de las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, evitar la contaminación del suelo por acumulación, almacenamiento, recolección, transporte o disposición final inadecuada de desechos y sustancias tóxicas o peligrosas de cualquier naturaleza”.

También en esa misma línea, en el artículo 98 de la Ley N° 7554 se prescribe:

“El daño o contaminación al ambiente puede producirse por conductas de acción u omisión y les son imputables a todas las personas físicas o jurídicas que la realicen”.

Asimismo, se recomienda introducir otro artículo para poder definir el tema de la responsabilidad por daño ambiental, que no está regulado en el Proyecto. Así, por ejemplo, en la Ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 de 24 de junio de 2010 en su artículo 57, se establece la responsabilidad por daños y perjuicios ambientales, lo cual es un aspecto importante que se debe de incorporar en el texto del proyecto de ley que nos ocupa, para proteger esos bienes jurídicos tan valiosos, asegurándose de esa manera que dicho daño sea reparado por el agente que lo produjo, pues se trata de daños ambientales que exigen reparación.

Hay que tener presente que en relación a este tipo de ilícitos los daños ambientales son de difícil reparación y por lo tanto todo régimen de responsabilidad ambiental debe estar basado en los principios del derecho ambiental preventivo y precautorio, y debe ser además de carácter solidario; de esta forma, lo ideal es que todos y cada uno de las personas (físicas o jurídicas) que participaron, tanto en la creación del riesgo como en la producción de los daños, respondan por igual a la hora de compensar e indemnizar el daño acontecido (véase al respecto el artículo 106 del Código Penal, que define la responsabilidad civil de los partícipes en el hecho delictivo).

En un artículo referente al impacto ambiental en las tomas clandestinas de gasolina[13] del 22 de enero del 2019, titulado “Creación del Programa de las Naciones Unidas para el medio ambiente”, se señalan consecuencias de suma gravedad:

“En cuanto a los daños que causa el derrame de combustible, el doctor José Víctor R. Tamariz Flores, secretario académico y docente en el posgrado de Ciencias Ambientales del Departamento de Investigación de Ciencias Agrícolas de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla destacó que en el aire, la combustión de estos hidrocarburos provoca un incremento en los gases de efecto invernadero, ya que existe un aumento de dióxido de carbono (CO2), óxidos de nitrógeno (NOx), gases derivados del azufre como óxidos de azufre, entre otros contaminantes que permanecen en el ambiente.

Asimismo, explicó que el derrame de hidrocarburo también causa efectos en las propiedades físicas del suelo, sobre todo en su capacidad para retener agua y en sus mecanismos para absorber nutrientes.

En cuanto a sus propiedades químicas, el doctor Tamariz explicó que el derrame afecta en buena medida el pH del suelo, dañando su conductividad eléctrica e incrementando los niveles de contaminantes que vienen en los hidrocarburos, como los compuestos aromáticos y los compuestos alifáticos de cadenas largas que el suelo tardará años en poderlos destruir. Asimismo, afecta las condiciones redox de los suelos, lo que impide que estos realicen numerosas reacciones biogeoquímicas que son importantes para el ecosistema.

En su actividad biológica, indicó el especialista, los hidrocarburos derramados matan la microbiota que existe en el suelo, afectando todas las actividades de síntesis y de reorganización de sustancias para producir nutrientes en las plantas, ya que se ven eliminados”.

En el libro Tutela Ambiental en el Capítulo III Impacto ambiental de la actividad petrolera[14], se indica lo siguiente:

“La actividad referida al petróleo conlleva un alto riesgo de impacto ambiental, por lo que debe ser desarrollada con planificación adecuada, con extremo cuidado en todo su trayecto, desde su De ahí la importancia de regular en un apartado el agravante por la responsabilidad por daños ambientales, aspecto que por ejemplo también fue regulado en su oportunidad en la Ley Federal para prevenir y sancionar los delitos cometidos en materia de hidrocarburos de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de enero de 2016 y que en su artículo 20[15] dispone lo siguiente:

“Se aumentará hasta en una mitad la sanción que corresponda por el delito de que se trate, a quien o quienes cometan dolosamente algunas conductas descritas en esta Ley y que con ello provoquen un daño a los recursos naturales, a la flora, a la fauna, a los ecosistemas, a la calidad del agua, suelo, al subsuelo o al ambiente”.

Finalmente, el proyecto de comentario establece en el Capítulo III, propiamente en el artículo 16 el decomiso del combustible sustraído, así como también se toman las previsiones del caso para que sea entregado a RECOPE para su disposición.

Tal y como lo dijimos líneas arriba, existe en la corriente legislativa otro proyecto de ley N° 21.441 denominado “Ley para combatir el trasiego ilegal de combustible”, donde se regula el trasiego ilegal de combustibles para lo cual se sanciona a toda aquella persona que almacene, transporte, distribuya y comercialice ilegalmente combustible en el territorio nacional, por lo que se recomienda tomarlo en cuenta a afectos de evitar duplicidades en la labor legislativa.

3.- Conclusiones.

De acuerdo a los aspectos analizados a lo largo de la presente opinión jurídica, esta Procuraduría General estima que el presente Proyecto de ley es viable para su aprobación, quedando a criterio de los proponentes, si a bien lo tienen, considerar las sugerencias y recomendaciones planteadas por este Órgano Asesor.

De esta manera, dejamos rendido nuestro informe sobre la consulta formulada.

Lic. José Enrique Castro Marín Licda. Adriana Bonilla Bonilla Procurador Director Abogada de Procuraduría [1] Existen fundadas investigaciones acerca de la participación del crimen organizado en este tipo de actividades delictivas.

[2] “Artículo 113.- 1. El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados.

2. El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto.

3. En la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia”.

[3] Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), N° 7593 indica en su artículo 3° inciso a) lo siguiente:

“a) Servicio Público: el que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificado por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarlo a las regulaciones de esta ley”.

[4] La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) su artículo 5° inciso d), establece que el suministro de combustibles derivados de los hidrocarburos es un servicio público:

“Artículo 5.- Funciones (…)

• d)Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen: 1) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. La Autoridad Reguladora deberá fijar las tarifas del transporte que se emplea para el abastecimiento nacional”.

[5]Sitio https://www.diarioextra.com/Noticia/detalle/393569/robo-de-combustible- deja-a-7000-siquirrenos-sin-agua consultado el 24 de setiembre de 2019.

[6] Estadística sobre robo de combustible suministrada mediante oficio CRP-0141-2019 del 3 de diciembre de 2019 por RECOPE.

[7] Ibid.

[8] Sitio https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-46930014 consultado del 25 de noviembre de 2019.

[9] Aprobada según Ley N° 8302 de 12 de setiembre de 2002.

[10] “ARTICULO 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:

• o)Regular y manejar los subsidios que el Estado asigne al sector pesquero y de acuicultura”.

[11] “ARTICULO 45.- El sector pesquero adquirirá de RECOPE el combustible (gasolina y diesel), para la actividad de pesca no deportiva a un precio competitivo con el precio internacional, basado en el costo promedio de importación del mes anterior y considerando el costo C.I.F. refinería, así como los costos de distribución por oleoducto y distribución en planteles, de tal forma que el precio sea F.O.B. Plantel.

Ese precio será fijado por el Servicio Nacional de Electricidad; al cual deberá solicitarlo previamente RECOPE, según lo dispuesto en la Ley No. 6588 del 30 de julio de 1981, o el Instituto.

El Instituto se encargará de la administración y el control del uso eficiente del combustible, destinado a la actividad pesquera no deportiva”.

[12] Sobre el tema de la responsabilidad por la producción de daños ambientales, véase las resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 1669-2000 de las 14:51 hrs. del 18 de febrero de 2000 y la N° 9966-2010 de las 15:38 hrs. del 9 de junio de 2010.

[13]Impacto ambiental de las tomas ilegales. extraído http://www. https://hombrenaturaleza.org.mx/impacto-ambiental-en-las-tomas-clandestinas-de-gasolina/ consultado el 10 de diciembre de 2019.

[14] MANCINI, María Teresa. Tutela Ambiental. Ediar, Buenos Aires. 2003, pp 221-222.

[15] Ley Federal para prevenir y sancionar los delitos cometidos en materia de hidrocarburos, extraído del sitio http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lfpsdmh.htm y consultado el 10 de diciembre de 2019.