Unilateral conversion of a cantonal street into a national or traverse route by MOPT and CONAVI after Law 9329Conversión unilateral de calle cantonal en ruta nacional o de travesía por el MOPT y CONAVI tras la Ley 9329

Legal Opinion: 351 of 25/11/2019 November 25, 2019 C-351-2019 Mrs. Gabriela Vargas Aguilar Secretary of the Council Municipality of Santo Domingo Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. SCM-0080-02-19 of February 20, 2019, by which Article III, paragraph 1, of the ordinary session of the Municipal Council no. 225-2019 is transcribed, in which it was agreed to request our opinion on the following questions:

“1. Can the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), directly or through the National Roadway Council, unilaterally convert a duly inventoried cantonal public road into a national road or a through road according to the powers given to Municipalities in Law 9329?

2. In the event that the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), directly or through the National Roadway Council (CONAVI), has unilaterally declared a cantonal road as a national or through road, after the entry into force of Law No. 9329 Special Law for the Transfer of Powers: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Roadway Network, what would be the corresponding procedure for its annulment?

In the opinion of the attached legal advisory, it is indicated that the Municipalities possess full competence over cantonal roads and that, as of the enactment of Law 9329, the Ministry of Public Works and Transport was excluded from exercising any type of function over those roads. Therefore, it is considered that it is not possible for said Ministry to transform a cantonal road into a national route or a through road, and that, in such a case, the Administration may render its own act void (dejar sin efecto un acto propio), in accordance with the provisions of Articles 152 to 157, 173, and 183 of the General Law on Public Administration.

Since the matter consulted involves issues related to the competence of the Ministry of Public Works and Transport (hereinafter, MOPT) and the National Roadway Council (hereinafter, CONAVI), the Office of the Attorney General granted a hearing to both institutions.

The Ministry indicated that Law 9329 did not introduce reforms to Article 3 of the General Law on Public Roads nor to the Law Creating the National Roadway Council, and, therefore, it considers that, through said Council, it maintains the powers to determine the roads that make up the national roadway network (red vial nacional) and to declare through routes (rutas de travesía). Furthermore, it maintained that the appeal actions provided for in the General Law on Public Administration and the actions regulated in the Contentious Administrative Procedural Code are appropriate against the actions of CONAVI.

For its part, CONAVI stated that the Administration's criteria on the declaration of through routes are contained in the “Procedure for the Inclusion of Through Routes” approved by the Administration Council in Article IX of Minutes 76-2018 of September 10, 2018, which establishes the steps to follow for the exercise of that power and the technical and legal specifications of through routes.

I. Opinion of the Office of the Attorney General on the matter consulted

The purpose of the Special Law for the Transfer of Powers: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Roadway Network (No. 9329 of October 15, 2015), as its own Article 1 provides, is to “transfer to local governments the full and exclusive attention of the cantonal roadway network regulated in Law No. 5060, General Law on Public Roads, of August 22, 1972, in compliance with the mandate established in Article 170 of the Political Constitution.” Thus, as we have already stated on other occasions, this law guarantees that the powers pertaining to the cantonal roadway network are exercised exclusively by Local Governments, that is, that their “alignment, construction, reconstruction, concession (concesión), maintenance, and responsibility become part of the sphere of local powers of the Municipalities.” (Legal Opinion no. OJ-055-2011 of September 8, 2011).

Now, to determine what should be understood by the cantonal roadway network, Law 9329 itself refers to the provisions of the General Law on Public Roads (No. 5060 of August 22, 1972, hereinafter, LGCP), such that the power transferred to the Municipalities is the administration and full attention of what the LGCP defines as the cantonal roadway network, without it being understood that Law 9329 modified those provisions.

In this regard, it must be taken into account that, regarding the national roadway network, Article 1 of the LGCP establishes the following:

“NATIONAL ROADWAY NETWORK: Its administration corresponds to the Ministry of Public Works and Transport, which shall define it according to the requirements determined for that purpose by the Executive Branch, by way of an agreement (acuerdo). This network shall be constituted by the following classes of public roads:

• a)Primary highways: Network of trunk routes, to serve as corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance trips.
• b)Secondary highways: Routes that connect important canton capitals (cabeceras cantonales) - not served by primary highways - as well as other centers of population, production, or tourism, that generate a considerable number of interregional or intercantonal trips.
• c)Tertiary highways: Routes that serve as traffic collectors for primary and secondary highways, and which constitute the main roads for trips within a region, or between important districts.

The Ministry of Public Works and Transport shall designate, within the National roadway network, the restricted-access highways, on which the access or exit of vehicles shall only be permitted at certain intersections with other public roads. It shall also designate the expressways, which shall be restricted-access highways, with four or more lanes, with or without a central dividing island.” (The highlighting is not from the original).

Then, in defining the cantonal roadway network, that same article provides:

“CANTONAL ROADWAY NETWORK: Its administration corresponds to the municipalities. It shall be constituted by the following roads, not included by the Ministry of Public Works and Transport within the National roadway network:

• a)Neighborhood roads (Caminos vecinales): Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they link hamlets and towns with the National roadway network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.
• b)Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban throughways of the National roadway network.
• c)Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, footpaths, which provide access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement.” (The highlighting is not from the original).

It clearly follows from the above that the cantonal roadway network is constituted by all those public roads that have not been included by the MOPT within the national roadway network. And we have recognized this on previous occasions by indicating that “the determination of a public road falls, in the first instance, on the Ministry of Public Works and Transport, since only residually, those that it does not include within the national roadway network would be included within the municipal roadway network…” (Legal Opinion no. C-172-2012 of July 6, 2012. Reiterated in Legal Opinion no. C-179-2013 of September 2, 2013).

It also follows from the cited article that the classification of roads depends on the traffic volume they support and the quantity and type of trips they allow. Therefore, considering that the vehicular flow is a changing factor, the road classification mechanism must allow for the adjustment of the national and cantonal roadway network to the actual prevailing needs.

Furthermore, regarding the competence of the MOPT and CONAVI concerning the regulation and control of vehicular traffic and the declaration of roads that make up the national roadway network, the Law Creating that Ministry (No. 3155 of August 5, 1963) provides:

“Article 2.- The Ministry of Public Works and Transport has the following objective: a) Without prejudice to the powers of the National Roadway Council, to plan, construct, maintain, and improve the highways and roads of the national roadway network. To regulate and control the rights-of-way of the highways of said existing or planned network. To regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads. To exercise oversight (fiscalización) and technical stewardship (rectoría técnica) in matters of roadway infrastructure, by virtue of which it must advise and coordinate with local governments on the indispensable technical and logistical regulations that concern the adequate functionality of the cantonal roadway network, considered separately and in integration with the national roadway network.” Although that norm was modified by Law 9329 in the sense that the functions of planning, constructing, maintaining, and improving roads are pertaining only to the national roadway network, and that over the cantonal roadway network, advisory, oversight, and technical stewardship functions are exercised, the fact is that it was provided that these latter functions must tend to the adequate functionality of the cantonal roadway network in integration with the national network and that said Ministry maintains the powers to regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads, on which matter, the Constitutional Chamber has indicated:

"The Ministry of Public Works and Transport has the following objective: a) [...] To regulate and control the rights-of-way of existing or planned highways. To regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads." Therefore, the regulation of the circulation of vehicles, persons, and livestock on roads, of gas stations and public parking lots, the definition of roadway safety, its financing, payment of taxes, fines, and traffic fees, and matters referring to the ownership of motor vehicles (Article 1 of the Traffic Law for Terrestrial Public Roads) are specific tasks that derive from the general ordering of public roads, which by their nature are national, not local (municipal) issues, and that consequently, it is up to the Executive Branch to carry out their regulation.” (Ruling no. 5445-1995 at 14:30 on July 14, 1999. The highlighting does not correspond to the original).

Then, the Law Creating the National Roadway Council (No. 7798 of April 30, 1998) provides that the national roadway network is the set of national highways determined by CONAVI, supported by the respective technical studies (Article 1), that one of the objectives of this deconcentrated body with instrumental legal personality is to plan, program, administer, finance, execute, and control the conservation and construction of the national roadway network, in accordance with the programs prepared by the Planning Directorate of the MOPT (Article 4), that it corresponds to the Executive Director of CONAVI to determine, based on the pertinent technical studies, the roads that make up the national roadway network (Article 13, subsection f), and that the Administration Council of CONAVI has the authority to approve the roads that make up the national roadway network (Article 5, subsection f).

Based on the foregoing, it is possible to indicate that the works executed by the MOPT, through CONAVI, in the exercise of its powers to regulate traffic on public roads and to plan, declare, conserve, and construct the national roadway network, may affect or involve part of the cantonal roadway network, provided there is a public interest that must be satisfied, there is sufficient technical basis, and the resulting roads have the corresponding technical specifications.

Note that the foregoing is recognized in Article 3 of the LGCP and Article 1 of the Law Creating CONAVI, insofar as they establish the power to declare through routes:

“Article 3.- When a national highway crosses a populated area, the Ministry of Public Works and Transport shall designate one or several streets which shall be considered as part of that public road; but in populated areas subject to the urban regime, the designation shall be made after prior consultation with the respective Municipality, without for that reason, that road regime ceasing to apply to said highway section, with the Ministry assuming in that case the rights and obligations corresponding to the Municipalities.

Article 1.- This law regulates the construction and conservation of the highways, through streets (calles de travesía), and bridges of the national roadway network. For the purposes of this law, the following concepts are defined: (…) Through streets: Set of national public highways that cross the quadrant of an urban area or streets that connect two sections of a national highway in the referred area, in accordance with Article 3 of the General Law on Public Roads.” Based on those norms, when a highway of the national roadway network crosses a populated area, the MOPT, through CONAVI, may designate one or several local streets as through streets, these thereby becoming part of the national roadway network.

Taking those norms into account, on other occasions we have indicated that through routes form part of the national roadway network:

“Part of this Network [national roadway network] are the through streets or set of national highways that cross the quadrant of an urban area or streets that connect two sections of a national highway in the referred area, in accordance with Article 3 of the General Law on Public Roads. The Cantonal Roadway Network, for its part, is formed by neighborhood roads (caminos vecinales) (public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they link hamlets and towns with the National Roadway Network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips), local streets (calles locales) (public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban throughways of the National Roadway Network), and unclassified roads (caminos no clasificados) within the categories described above, such as bridle paths, trails or footpaths, which provide access to very few users (Article 2 of the General Law on Public Roads).” (Legal Opinion no. C-150-1998 of July 30, 1998. Reiterated in Legal Opinion no. C-144-2018 of June 19, 2018. The highlighting does not correspond to the original).

In this regard, also take into account that the Regulation to Law No. 9329 defines local streets as those public roads “included within the quadrant of an urban area, or included within urban development projects, that have the endorsement of the corresponding municipality and that are not classified as through streets of the national roadway network.” (Article 2, subsection a). The highlighting does not correspond to the original).

Now, as provided in Article 3 of the LGCP cited above, it is necessary that the declaration of a through route be preceded by a consultation or communication with the corresponding Municipality, which reaffirms the duty of coordination already established in Article 6 of the Municipal Code (Law No. 7794 of April 30, 1998) and that has been repeatedly commented on by the Constitutional Chamber, stating:

“X.- ON THE OBLIGATION OF COORDINATION WITH STATE INSTITUTIONS. (…) A conflict cannot, then, be created by antagonism or protagonism between the matter that integrates the general purpose of "local interests and services" and "national" or "state" public interests and services, intrinsically distinct from one another, but which in reality are called to coexist; and this is so, because both types of interest may be, eventually, intermingled and moreover, it is frequent that, depending on the economic and organizational capacity of local governments, their own limitations lead to expanding the circle of those that appear as national or state, which shows that the distinction should not be immutable, but gradual or variable; but in any case, as the jurisprudence cited above has expressed, it will ultimately correspond to the judge to decide whether the distinction criteria conform or not to constitutional dimensioning. Once the material competence of the municipality is defined in a specific territorial constituency, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be reputed national or state; for this reason, it is essential to define the form of co-participation of attributions that is inevitable, since the public capacity of municipalities is local, and that of the State and other entities, national; from which it results that the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances require it. That is to say, municipalities can share their powers with the Public Administration in general, a relationship that must develop within the terms defined in the law (Article 5 of the previous Municipal Code, Article 7 of the new Code), which establishes the obligation of "coordination" between the municipalities and the public institutions that concur in the performance of their powers, to avoid duplication of efforts and contradictions, above all, because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy as it is its expression. In other terms, the municipality is called to enter into cooperative relations with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coincidental nature - in many cases - of interests around a specific matter. In the doctrine, coordination is defined based on the existence of several independent centers of action, each with its own tasks and decision-making powers, and eventually discrepant; despite this, there must be a community of ends by subject matter, but by concurrence, insofar as the recipient object of the final results of the activity of the acts of each one is common.” The municipality is called to enter into cooperative relations with other public entities, and vice versa.” (Ruling no. 5445-1999 at 14:30 on July 14, 1999).

Concerning what has been said, it must be borne in mind that regarding the reform of Article 170 of the Political Constitution through Law No. 8106 of June 3, 2001, and the transfer of powers to Local Governments, the Constitutional Chamber indicated that:

“In short, according to the constitutional design of distribution of powers between the national and the local, the State is not authorized to transfer national powers to local governments, unless we interpreted that the 2001 constitutional reform modified the nature of local powers, assigning them not only the local ones, but also the national ones, a sort of "municipalization" of national powers - an extreme that is not deduced from either the intention or the content of that reform. Note that the powers that have been attributed by the Law of the Constitution to the State cannot be transferred to the municipalities, neither those that are intrinsically national, such as: immigration policy, and those defined by the legislator, given their transcendence and importance for the community as a whole. Stated thus, the issue that occupies us is quite complex, since not only must a delimitation of powers be made between the national, the regional, the local, the concurrent, etc., but technical aspects must also be taken into account so that the transfer responds to not only legal but also meta-legal standards (efficiency, effectiveness, continuity, etc.). Furthermore, we cannot ignore the fact that there is a constitutional imperative of coherence of the legal system, which presupposes an ordered idea of the legal system. In short, the legal development of the partial reform must necessarily produce legislation that allows for coherence of the infra-constitutional regulations – absence of antinomies or incompatibilities – which enhances the idea of a system as an ordered whole of norms. From this perspective, the general principles of Law impose on the legislator the duty to avoid or exclude legal antinomies.” (Ruling no. 11172-2013 at 16:40 on August 21, 2013).

The provisions of that ruling are consistent with what that same Chamber had previously stated regarding the division of local and national functions:

“In judgment 6469-97 at sixteen hundred twenty minutes on October eight, nineteen ninety-seven, this Tribunal indicated that the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of the powers constitutionally assigned to other State bodies, so that there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities, and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities. (…) Once the material competence of the municipality in a specific territorial constituency is defined, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be reputed national or state; for this reason, it is essential to define the form of co-participation of attributions that is inevitable, since the public capacity of municipalities is local, and that of the State and other entities, national; from which it results that the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances require it.” (judgment No. 5445-99).” (Ruling no. 2127-2003 at 13:37 on March 14, 2003).

And, based on those arguments, through Ruling no. 9514-2017 at 9:15 on June 21, 2017, the Chamber declared an unconstitutionality action filed against the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising, Article 227 of the Traffic Law, and Article 3 of the General Law on Public Roads discussed here, to be without merit.

Based on the foregoing, the existence of local interests in the administration of the cantonal roadway network cannot be interpreted to the point of preventing the satisfaction of the national interests that are protected by the conservation, improvement, and construction of the national roadway network.

The opposite would imply forcing CONAVI to resolve vehicular traffic needs through the construction, improvement, or expansion of the national roadway network, only in sectors where the cantonal roadway network is not affected in any way, despite the existence of technical studies that justify it.

The foregoing does not imply that the powers that Law 9329 grants to the Municipalities are being disregarded, because the Local Governments continue to exercise those functions over all roads that make up the cantonal roadway network, understanding by this network, the provisions of the LGCP, according to the referral that Law 9329 itself makes.

Additionally, it must be reiterated that all actions by the MOPT and CONAVI, in the exercise of their powers related to the national roadway network that affect or involve part of the cantonal roadway network, must be coordinated with the Municipalities.

Now, the declarations of national routes or through routes made are administrative actions (actuaciones administrativas) that, in that capacity, are subject to the system of nullities (régimen de nulidades) of administrative acts. Therefore, if they contain any defect of nullity (vicio de nulidad), anyone who holds a legitimate right or interest that they consider affected may exercise the administrative remedies (recursos administrativos) provided for in the General Law on Public Administration (No. 6227 of May 2, 1978) or request their judicial annulment, by filing the corresponding claim before the Contentious Administrative Jurisdiction, as provided in the Contentious Administrative Procedural Code (Law No. 8508 of April 28, 2006).

In the event that CONAVI considers that it must annul any of its acts, it must resort to the provisions of Articles 174, 180, and 183 of the LGAP, or, in the event that the acts to be annulled are declaratory of rights, to the lesividad procedure provided in Articles 183.3 of the LGAP and 10 subsection 5), 34, and 39 subsection 1 point e) of the Contentious Administrative Procedural Code, or to the procedure established in Article 173 of the LGAP, when the nullity is absolute, evident, and manifest.

II. Conclusions

In accordance with all the foregoing, the Office of the Attorney General concludes that:

1. The works executed by the MOPT, through CONAVI, in the exercise of its powers to regulate traffic on public roads and to plan, declare, conserve, and construct the national roadway network, may affect or involve part of the cantonal roadway network, provided there is a public interest that must be satisfied, there is sufficient technical basis, and the resulting roads have the corresponding technical specifications.

2. When a highway of the national roadway network crosses a populated area, the MOPT, through CONAVI, may designate one or several local streets as through routes, these thereby becoming part of the national roadway network.

3. All actions by the MOPT and CONAVI, in the exercise of their powers related to the national roadway network that affect or involve part of the cantonal roadway network, must be coordinated with the Municipalities.

4. The foregoing does not imply that the powers that Law 9329 grants to the Municipalities are being disregarded, because the Local Governments continue to exercise those functions over all roads that make up the cantonal roadway network, understanding by this network, the provisions of the LGCP, according to the referral that Law 9329 itself makes.

5. The declarations of national routes or through routes made are administrative actions that, in that capacity, are subject to the system of nullities of administrative acts. Therefore, if they contain any defect of nullity, anyone who holds a legitimate right or interest that they consider affected may exercise the administrative remedies provided for in the General Law on Public Administration or request their judicial annulment, by filing the corresponding claim before the Contentious Administrative Jurisdiction, as provided in the Contentious Administrative Procedural Code.

In the event that CONAVI considers that it must annul any of its acts, it must resort to the provisions of Articles 174, 180, and 183 of the LGAP, or, in the event that the acts to be annulled are declaratory of rights, to the lesividad procedure provided in Articles 183.3 of the LGAP and 10 subsection 5), 34, and 39 subsection 1 point e) of the Contentious Administrative Procedural Code, or to the procedure established in Article 173 of the LGAP, when the nullity is absolute, evident, and manifest.

Sincerely yours, Elizabeth León Rodríguez Attorney Copy:

Mr. Rodolfo Méndez Mata Minister of Public Works and Transport Mr. Mario Rodríguez Vargas Executive Director National Roadway Council

Dictamen : 351 del 25/11/2019 25 de noviembre de 2019 C-351-2019 Señora Gabriela Vargas Aguilar Secretaria del Concejo Municipalidad de Santo Domingo Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. SCM-0080-02-19 de 20 de febrero de 2019, mediante el cual se transcribe el artículo III, inciso 1, de la sesión ordinaria del Concejo Municipal no. 225-2019, en el que se acordó requerir nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1. ¿Puede el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en forma directa o por medio del Concejo Nacional de Vialidad, convertir unilateralmente una calle pública cantonal debidamente inventariada, en calle nacional o de travesía según las facultades dadas en la Ley 9329 a las Municipalidades?

2. En caso que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en forma directa o por medio del Concejo Nacional de Vialidad (CONAVI) haya declarado unilateralmente, una calle cantonal en nacional o travesía, posterior a la entrada en vigencia de la Ley N° 9329 Ley Especial para la transferencia de competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal ¿Cuál sería el procedimiento correspondiente para su anulación?

En el criterio de la asesoría legal que se adjunta, se indica que las Municipalidades poseen plena competencia sobre las vías cantonales y que, a partir de la promulgación de la Ley 9329 se excluyó al Ministerio de Obras Públicas y Transportes de ejercer cualquier tipo de función sobre esas vías. Por lo tanto, se estima que no es posible que ese Ministerio transforme una vía cantonal en una ruta nacional o de travesía, y que, en ese caso, la Administración puede dejar sin efecto un acto propio, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 152 a 157, 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.

Puesto que lo consultado involucra temas relacionados con la competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante, MOPT) y del Consejo Nacional de Vialidad (en adelante, CONAVI), la Procuraduría le confirió audiencia a ambas instituciones.

El Ministerio indicó que la Ley 9329 no introdujo reformas al artículo 3° de la Ley General de Caminos Públicos ni a la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, y, por tanto, considera que, a través de ese Consejo, mantiene las competencias para determinar las vías que integran la red vial nacional y declarar las rutas de travesía. Además, sostuvo que contra las acciones del CONAVI caben las acciones recursivas dispuestas en la Ley General de la Administración Pública y las acciones reguladas en el Código Procesal Contencioso Administrativo.

Por su parte, el CONAVI manifestó que los criterios de la Administración sobre la declaratoria de las rutas de travesía están contenidos en el “Procedimiento para la inclusión de rutas de travesía” aprobado por el Consejo de Administración en el artículo IX del Acta 76-2018 de 10 de setiembre de 2018, en el cual se establecen los pasos a seguir para el ejercicio de esa competencia y las especificaciones técnicas y legales de las rutas de travesía.

I. Criterio de la Procuraduría sobre lo consultado

La finalidad de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), como su propio artículo 1° lo dispone, es “transferir a los gobiernos locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 170 de la Constitución Política.” De tal forma, como ya lo hemos dispuesto en otras ocasiones, con dicha ley se garantiza que las competencias atinentes a la red vial cantonal sean ejercidas de manera exclusiva por los Gobiernos Locales, es decir, que su “alineamiento, construcción, reconstrucción, concesión, mantenimiento y responsabilidad pasen a ser parte del ámbito de competencias locales de las Municipalidades.” (Opinión jurídica no. OJ-055-2011 de 8 de setiembre de 2011).

Ahora bien, para determinar qué debe entenderse por red vial cantonal, la misma Ley 9329 remite a lo dispuesto en la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972, en adelante, LGCP), de manera que la competencia que se transfiere a las Municipalidades es la administración y atención plena de lo que la LGCP define como red vial cantonal, sin que pueda entenderse que la Ley 9329 haya modificado esas disposiciones.

En ese sentido, debe tenerse en cuenta que, sobre la red vial nacional, el artículo 1° de la LGCP, establece lo siguiente:

“RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de acuerdo. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:

• a)Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.
• b)Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.
• c)Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes.

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.” (El resaltado no es del original).

Luego, al definir la red vial cantonal, ese mismo artículo dispone:

“RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades. Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:

• a)Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.” (El resaltado no es del original).

De lo anterior se desprende con claridad que la red vial cantonal está constituida por todos aquellos caminos públicos que no hayan sido incluidos por el MOPT dentro de la red vial nacional. Y así lo hemos reconocido en anteriores oportunidades al indicar que “la determinación de un camino público recae en un primer momento, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues sólo residualmente los que no incluya dentro de la red vial nacional, quedarían comprendidos dentro de la red vial municipal…” (Dictamen no. C-172-2012 de 6 de julio de 2012. Reiterado en el dictamen no. C-179-2013 de 2 de setiembre de 2013).

Del artículo citado también se desprende que la clasificación de los caminos depende del volumen de tránsito que soportan y la cantidad y tipo de viajes que permiten. Por tanto, considerando que el flujo vehicular es un factor cambiante, el mecanismo de clasificación de los caminos debe permitir el ajuste de la red vial nacional y cantonal a las necesidades reales imperantes.

Además, sobre la competencia del MOPT y del CONAVI en cuanto a la regulación y control del tránsito vehicular y la declaratoria de las vías que integran la red vial nacional, la Ley de Creación de ese Ministerio (no. 3155 de 5 de agosto de 1963) dispone:

“Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

• a)Sin perjuicio de las potestades del Consejo Nacional de Vialidad, planificar, construir, mantener y mejorar las carreteras y caminos de la red vial nacional. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras de dicha red existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos. Ejercer la fiscalización y la rectoría técnica en materia de infraestructura vial, en virtud de lo cual debe asesorar y coordinar, con los gobiernos locales, sobre las regulaciones técnicas y logísticas indispensables que atañen a la adecuada funcionalidad de la red vial cantonal, considerada por separado y en integración con la red vial nacional.” Aunque esa norma fue modificada mediante la Ley 9329 en el sentido de que las funciones de planificar, construir, mantener y mejorar caminos es atinente solo a la red vial nacional, y que sobre la red vial cantonal se ejercen funciones de asesoría, fiscalización y rectoría técnica, lo cierto es que se dispuso que esas últimas funciones deben tender a la adecuada funcionalidad de la red vial cantonal en integración con la red nacional y que ese Ministerio mantiene las competencias de regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos, sobre lo cual, la Sala Constitucional ha indicado:

"El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto: a) [...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos." Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación.” (Voto no. 5445-1995 de las 14 horas 30 minutos de 14 de julio de 1999. El resaltado no corresponde al original).

Luego, la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad (no. 7798 de 30 de abril de 1998) dispone que la red vial nacional es el conjunto de carreteras nacionales determinadas por el CONAVI con sustento en los estudios técnicos respectivos (artículo 1°), que uno de los objetivos de ese órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental es planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del MOPT (artículo 4°), que corresponde al Director Ejecutivo de CONAVI determinar, con base en los estudios técnicos que correspondan, las vías que integran la red vial nacional (artículo 13 inciso f) y que el Consejo de Administración de CONAVI es competente para aprobar las vías que integran la red vial nacional (artículo 5° inciso f).

Con base en lo anterior, es posible indicar que las obras que ejecute el MOPT, a través de CONAVI, en el ejercicio de sus competencias de regular el tránsito por las vías públicas y de planear, declarar, conservar y construir la red vial nacional, pueden afectar o involucrar parte de la red vial cantonal, siempre que exista un interés público que deba satisfacerse, se cuente con el fundamento técnico suficiente y las vías resultantes cuenten con las especificaciones técnicas correspondientes.

Nótese que lo anterior está reconocido en el artículo 3° de la LGCP y 1° de la Ley de Creación de CONAVI, en cuanto establecen la facultad de declarar rutas de travesía:

“Artículo 3º.- Cuando una carretera nacional cruzare una población, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará una o varias calles las que serán consideradas como parte de esa vía pública; pero en poblaciones sujetas al régimen urbano, la designación se hará previa consulta con la Municipalidad respectiva, sin que por tal motivo deje de aplicarse a dicha sección de carretera aquel régimen, asumiendo el Ministerio en ese caso los derechos y obligaciones correspondientes a las Municipalidades.

Artículo 1°.- La presente ley regula la construcción y conservación de las carreteras, calles de travesía y puentes de la red vial nacional. Para los efectos de esta ley, se definen los siguientes conceptos:

(…)

Calles de travesía: Conjunto de carreteras públicas nacionales que atraviesan el cuadrante de un área urbana o de calles que unen dos secciones de carretera nacional en el área referida, de conformidad con el artículo 3 de la Ley General de Caminos Públicos.” Con base en esas normas, cuando una carretera de la red vial nacional atraviese una población, el MOPT, por medio del CONAVI, puede designar una o varias calles locales como calles de travesía, pasando éstas a formar parte de la red vial nacional.

Tomando en cuenta esas normas, en otras ocasiones hemos indicado que las rutas de travesía integran la red vial nacional:

“Forman parte de esta Red [red vial nacional], las calles de travesía o conjunto de carreteras nacionales que atraviesan el cuadrante de una área urbana o de calles que unen dos secciones de carretera nacional en el área referida, de conformidad con el artículo 3º de la Ley General de Caminos Públicos.

La Red Vial Cantonal, por su lado, está formada por los caminos vecinales (caminos públicos que suministran acceso directo a fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Red Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia), las calles locales (vías públicas incluidas dentro del cuadrante de una área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial Nacional) y los caminos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas o veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios (artículo 2º de la Ley General de Caminos Públicos).” (Dictamen no. C-150-1998 de 30 de julio de 1998. Reiterado en el dictamen no. C-144-2018 de 19 de junio de 2018. El resaltado no corresponde al original).

Al respecto también tómese en cuenta que el Reglamento a la Ley no. 9329 define como calles locales aquellas vías públicas “incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, o incluidas dentro de proyectos de urbanización, que cuenten con el aval de la municipalidad correspondiente y que no estén clasificadas como calles de travesía de la red vial nacional.” (Artículo 2° inciso a). El resaltado no corresponde al original).

Ahora bien, tal y como se dispone en el artículo 3° de la LGCP antes citado, es necesario que la declaratoria de una ruta de travesía esté precedida de una consulta o comunicación con la Municipalidad correspondiente, lo cual reafirma el deber de coordinación que ya de por sí establece el artículo 6° del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) y que ha sido comentado reiteradamente por la Sala Constitucional, al indicar:

“X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES.

(…)

No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación” entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad de los actos de cada uno.” La municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa.” (Voto no. 5445-1999 de las 14 horas 30 minutos de 14 de julio de 1999).

En relación con lo dicho, debe tenerse en cuenta que acerca de la reforma al artículo 170 de la Constitución Política mediante la Ley no. 8106 de 3 de junio de 2001 y el traslado de competencias a los Gobiernos Locales, la Sala Constitucional indicó que:

“En pocas palabras, de acuerdo con el diseño constitucional de distribución de competencias entre lo nacional y lo local, el Estado no está autorizado para transferir competencias nacionales a los gobiernos locales, salvo que interpretáramos que la reforma constitucional del 2001 modificó la naturaleza de las competencias locales, asignándole no solo las locales, sino también las nacionales, una especie de “municipalización” de las competencias nacionales-, extremo que no se deduce ni de la intención ni del contenido de esa reforma. Nótese que las competencias que han sido atribuidas por el Derecho de la Constitución al Estado no pueden ser transferidas a las municipalidades, tampoco aquellas que son intrínsecamente nacionales, tales como: la política migratoria, y aquellas que defina el legislador, dada su trascendencia y su importancia para la colectividad como un todo.

Planteadas así las cosas, el tema que nos ocupa es harto complejo, pues no solo se debe hacer un deslinde de competencias entre lo nacional, lo regional, lo local, lo concurrente, etc., sino que deben de tomarse en cuenta los aspectos técnicos para que la transferencia responda a estándares no solo jurídicos, sino metajurídicos (eficiencia, eficacia, continuidad, etc.).

Además, no podemos dejar de lado el hecho de que hay un imperativo constitucional de coherencia del ordenamiento jurídico, lo que supone una idea ordenada del sistema jurídico. En pocas palabras, el desarrollo legal de la reforma parcial debe necesariamente producir una legislación que permita una coherencia de la normativa infraconstitucional –ausencia de antinomias o incompatibilidades-, que potencie la idea de sistema como un todo ordenado de normas. Desde esta perspectiva, los principios generales de Derecho imponen al legislador el deber de evitar o excluir las antinomias jurídicas.” (Voto no. 11172-2013 de las 16 horas 40 minutos de 21 de agosto de 2013).

Lo dispuesto en ese voto resulta acorde a lo dicho por esa misma Sala con anterioridad sobre la división de funciones locales y nacionales:

“En la sentencia 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, este Tribunal indicó que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos.

(…)

Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias.” (sentencia N° 5445-99).” (Voto no. 2127-2003 de las 13 horas 37 minutos de 14 de marzo de 2003).

Y, con base en esos argumentos, mediante el voto no. 9514-2017 de 9 horas 15 minutos de 21 de junio de 2017 la Sala declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad planteada contra el Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, el artículo 227 de la Ley de Tránsito y el artículo 3° de la Ley General de Caminos Públicos aquí comentado.

Con fundamento en lo expuesto, la existencia de intereses locales en la administración de la red vial cantonal no puede interpretarse al punto de impedir la satisfacción de los intereses nacionales que se tutelan con la conservación, mejora y construcción de la red vial nacional.

Lo contrario implicaría obligar al CONAVI a resolver las necesidades del tráfico vehicular por medio de la construcción, mejora o ampliación de la red vial nacional, únicamente en sectores en los que no se afecte, en modo alguno, la red vial cantonal, pese a que existan estudios técnicos que lo justifiquen.

Lo indicado no implica que se estén desconociendo las competencias que la Ley 9329 otorga a las Municipalidades, porque los Gobiernos Locales continúan ejerciendo esas funciones sobre todas las vías que integren la red vial cantonal, entendiendo por esta red, lo dispuesto en la LGCP, según la remisión que la misma Ley 9329 efectúa.

Adicionalmente, debe reiterarse que todas las actuaciones del MOPT y del CONAVI, en ejercicio de sus competencias relativas a la red vial nacional que afecten o involucren parte de la red vial cantonal, deben ser coordinadas con las Municipalidades.

Ahora bien, las declaratorias de rutas nacionales o rutas de travesía efectuadas son actuaciones administrativas que, en ese carácter, están sujetas al régimen de nulidades de los actos administrativos. Por tanto, en caso de que contengan algún vicio de nulidad, quien ostente un derecho o interés legítimo que estime afectado, puede ejercer los recursos administrativos dispuestos en la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978) o solicitar su anulación judicialmente, presentando la demanda correspondiente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según lo dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006).

En el supuesto de que CONAVI considere que debe anular alguno de sus actos, debe recurrir a lo dispuesto en los artículos 174, 180 y 183 de la LGAP, o, en caso de los actos por anular sean declaratorios de derechos, al procedimiento de lesividad dispuesto en los artículos 183.3 de la LGAP y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo, o al procedimiento fijado en el artículo 173 de la LGAP, cuando la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.

II. Conclusiones

De conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

1. Las obras que ejecute el MOPT, a través del CONAVI, en el ejercicio de sus competencias de regular el tránsito por las vías públicas y de planear, declarar, conservar y construir la red vial nacional, pueden afectar o involucrar parte de la red vial cantonal, siempre que exista un interés público que deba satisfacerse, se cuente con el fundamento técnico suficiente y las vías resultantes cuenten con las especificaciones técnicas correspondientes.

2. Cuando una carretera de la red vial nacional atraviese una población, el MOPT, por medio del CONAVI, puede designar una o varias calles locales como rutas de travesía, pasando éstas a formar parte de la red vial nacional.

3. Todas las actuaciones del MOPT y del CONAVI, en ejercicio de sus competencias relativas a la red vial nacional que afecten o involucren parte de la red vial cantonal, deben ser coordinadas con las Municipalidades.

4. Lo indicado no implica que se estén desconociendo las competencias que la Ley 9329 otorga a las Municipalidades, porque los Gobiernos Locales continúan ejerciendo esas funciones sobre todas las vías que integren la red vial cantonal, entendiendo por esta red, lo dispuesto en la LGCP, según la remisión que la misma Ley 9329 efectúa.

5. Las declaratorias de rutas nacionales o rutas de travesía efectuadas son actuaciones administrativas que, en ese carácter, están sujetas al régimen de nulidades de los actos administrativos. Por tanto, en caso de que contengan algún vicio de nulidad, quien ostente un derecho o interés legítimo que estime afectado, puede ejercer los recursos administrativos dispuestos en la Ley General de la Administración Pública o solicitar su anulación judicialmente, presentando la demanda correspondiente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según lo dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo.

En el supuesto de que el CONAVI considere que debe anular alguno de sus actos, debe recurrir a lo dispuesto en los artículos 174, 180 y 183 de la LGAP, o, en caso de los actos por anular sean declaratorios de derechos, al procedimiento de lesividad dispuesto en los artículos 183.3 de la LGAP y 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo, o al procedimiento fijado en el artículo 173 de la LGAP, cuando la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez Copia:

Sr. Rodolfo Méndez Mata Ministro de Obras Públicas y Transportes Sr. Mario Rodríguez Vargas Director Ejecutivo Consejo Nacional de Vialidad