Scope of the PGR's Advisory Function on Legislative BillsAlcance de la función consultiva de la PGR sobre proyectos de ley

Legal Opinion: 127 - J of 10/30/2019 October 30, 2019 OJ-127-2019 Madam Carmen Chan Mora Deputy Legislative Assembly Dear Madam:

At the request and with the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your memo OFI-DCCh-596-2019 of October 16, 2019, through which you present a series of questions related to legal opinion OJ-123-2019 of October 10, 2019, issued by Procuradora Elizabeth León Rodríguez, which we will proceed to quote verbatim as they are analyzed.

"1.-Do you believe, in your capacity as Attorney General, that the assessments put forth by Procuradora Elizabeth León Rodríguez regarding Expediente N°21478 Law for the Sustainable Use of Shrimp Fishing in Costa Rica should be made on the legality of the content and not on the constitutionality related to the substance of the bill, given that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) is the jurisdictional body competent to elucidate these aspects regarding the bill's conformity with the Political Constitution?

Likewise, by advancing an opinion on 'possible constitutional defects (vicios de constitucionalidad)', it would seem that with this response the Procuraduría does not consider the possibility that the legislator has, through the use of procedural tools provided in the Regulations of the Legislative Assembly, to make the legislative consultation at the appropriate procedural moment on those aspects of form or substance of the bill." On this matter, we must indicate that in accordance with our Organic Law No. 6815 of September 27, 1982, the advisory work of the Procuraduría General is exercised in a scope limited to the Public Administration (Administración Pública).

For these purposes, the Legislative Assembly could only be considered as Public Administration when it consults on a matter related to the exercise of its administrative function, but not when it acts in the exercise of its legislative function, which also applies when the opinion is requested by a particular deputy.

Despite the foregoing, this Procuraduría, in a desire to collaborate with the important work carried out by the deputies, has been responding to consultations on certain bills or regarding legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that may reasonably be deemed of general interest, with the warning that such pronouncements lack binding effect (see legal opinion No. OJ-165-2005 of October 19, 2005).

This openness by the Procuraduría, despite requiring an additional effort with the limited human resources available and not being a function typically described in our Organic Law, we have assumed and justified based on the repeated requests of the deputies themselves, understanding that they have found in our institution a support in the processing of important matters, as a complement to the always respectable opinion of the Department of Technical Services of the Legislative Assembly.

Nevertheless, the scope of our advisory function is not unrestricted, nor does it allow ignoring the essential admissibility requirements for consultations, since the opposite would imply distorting our advisory function (legal opinions OJ-095-2009 of October 5, 2005 and OJ-53-2010 of August 9, 2010).

The foregoing implies that our opinions directed to the Legislative Assembly or to a particular deputy are simple, non-binding legal opinions issued in a spirit of collaboration, but they do not intend to supplant the powers of other bodies or public entities, much less when they have constitutional rank.

Thus, in the exercise of our non-binding advisory function, we can warn about aspects of legality, constitutionality, and even legislative technique in the processing of a bill or in a matter of political oversight, but this is not intended to supplant current powers or disrespect the scope of the legislator's discretion when making their decisions. This was even cautioned in opinion OJ-123-2019, where it was concluded that the approval or rejection of the bill is a legislative decision.

On the other hand, we must point out that these requests for an opinion from the Legislative Assembly or from a deputy are delegated by the Attorney General of the Republic to a Procurador or Procuradora according to their degree of specialty, but the final result always has the approval of the head of the institution, as this is the natural step to formalize the requested opinion.

Thus, we must indicate to the inquiring deputy that the legal opinion outlined under number OJ-123-2019 of October 10, 2019, is an official opinion of the Procuraduría, as it has the approval of the Attorney General of the Republic, as occurs with all our opinions and rulings.

Now, as we point out, that legal opinion lacks binding character and was issued in a desire to collaborate with the inquiring deputy on that occasion, so the analysis carried out therein does not bind the Legislative Assembly or the Commission processing the bill.

Likewise, we reiterate that it is usual, as part of our advisory function, to refer to all legal aspects necessary to respond to the consultation, even those of constitutionality, although this does not imply "advancing an opinion," since it is clear that in light of the provisions of articles 10 and 48 of the Constitution, the Constitutional Chamber is the supreme interpreter of the Constitution.

Therefore, it will be said Chamber that, ultimately, must pronounce in a binding erga omnes manner on the constitutionality of a specific bill (a priori review) or of an already approved law (a posteriori review).

Similarly, we must point out that this Procuraduría is not unaware of the legislative powers of consultation and the right of amendment that the deputies may exercise in light of the Regulations of the Legislative Assembly, so the collaboration we provide to the deputies does not have the objective of disregarding said powers.

"2.-Please determine if LEGAL OPINION OJ-123-2019 is the official opinion of the Procuraduría on the expediente in question, given that the Comisión de Asuntos Agropecuarios has not agreed, by a majority of its deputies, in light of the democratic constitutional principle, to request the opinion of the Procuraduría on Expediente N°21478; a matter that is proper to legislative policy." As explained in the previous section, legal opinion OJ-123-2019 of October 10, 2019, was issued with the approval of the Attorney General of the Republic in a desire to collaborate with the inquiring deputy.

Said opinion, however, has no binding character either for the Comisión de Asuntos Agropecuarios or for the Legislative Assembly, nor does it nullify the powers that said Commission may have as a collegial body in the processing of bills. This includes the possibility of again raising with this Procuraduría any consultation related to the legislative file in question, whether on the original text or any substitute text introduced in the legislative process.

We do not omit to point out that although it is not usual for this Procuraduría to pronounce on bills consulted individually by deputies (without the approval of the respective Commission), in some specific cases it is difficult to determine if the consultation raised is proper to the work of political oversight or to the legislative procedure. The foregoing, added to the fact that the consultation procedure from the Legislative Assembly to the Procuraduría is not regulated by law, means admissibility is resolved through interpretation by this advisory body in each specific case.

For this reason, on that occasion when issuing opinion OJ-123-2019, it was deemed appropriate to respond to the deputy's consultation in a spirit of collaboration. However, this does not bind the Commission, since our opinions do not have that nature when directed to the Legislative Assembly.

"3.-I would like to know the opinion of the Procuraduría body, on whether: Does Expediente N°21478 consider, or not, re-establishing the social and labor security of the persons linked to the shrimp fishing activity, who have been affected by the cancellation of shrimp licenses, and that by reactivating the activity, the human right to food security is also guaranteed?

Bill 21478 aims to reform several articles of the Fisheries and Aquaculture Law No. 8436 of March 1, 2005, in order to reactivate trawling, which has been prohibited for several years by ruling of the Constitutional Chamber No. 10540-2013 of August 7, 2013.

If the statement of purpose of the bill is analyzed, it is observed that the proponents justify its approval based on the need to find a balance and seek sustainable alternatives to improve the quality of life of the national fishing sector, which is considered widely affected by the prohibition ordered by the Constitutional Chamber. In this regard, it is indicated:

"It is thus that INCOPESCA, as an autonomous institution specialized in fisheries and aquaculture and of the public sector, and as the executing authority of Law No. 8436, Fisheries and Aquaculture Law, has respectfully assumed the ruling of the Constitutional Chamber, without neglecting the responsibility involved in attending to the populations of persons who directly or indirectly live from shrimp fishing. For the fulfillment of this mandate, agreements have been issued by the Board of Directors of INCOPESCA, in order to regulate and seek the sustainable development of this fishery...

(...)

With these reforms, compliance is given to the recommendations derived from the technical-scientific research carried out by INCOPESCA, so that the shrimp fishing activity can be carried out sustainably and in compliance with the principle of Democratic Sustainable Development and stimulating production and the most adequate distribution of wealth." Consequently, the proposing legislators believe that bill 21478 is the ideal means to overcome the prohibition ordered by the Constitutional Chamber, as it allows trawling by achieving a balance with the existing social and food needs of the population, especially those who directly or indirectly live from shrimp fishing.

In this regard, we must indicate that this assessment is a matter that falls within the scope of discretion of the deputies, so this Procuraduría, as an advisory body, could not pronounce on aspects of timeliness and suitability, nor determine whether the bill presented meets, or does not meet, the intended social objective.

On the contrary, the analysis carried out by this advisory body within its scope of competence is limited to the legal aspects of the bill (not social ones), specifically those of legality, constitutionality, or legislative technique that may be derived from its assessment.

This strictly legal analysis was carried out in legal opinion OJ-123-2019, in which the scope of Constitutional Chamber ruling No. 10540-2013 of August 7, 2013, and the impact it may have on the processing of the bill, were pointed out, taking into consideration the requirements that the Chamber itself gave to allow the reinstatement of trawling.

Specifically, it was indicated in our previous opinion that the constitutionality of the bill submitted for our consideration depends on the technical study or report that supports it. Consequently, the law that re-establishes shrimp trawling must be based on a technical foundation that guarantees that said activity will not generate environmental damage and will not endanger the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Likewise, in the aforementioned opinion, the Procuraduría pointed out that, being a legal advisory body, it cannot technically evaluate the study serving as the basis for the bill; however, it did make certain assessments regarding its objective and its relationship with what is finally proposed in the legal initiative. Hence, it determined that the technical study underlying bill 21478 does not appear to meet all the requirements established for that purpose by the Constitutional Chamber.

Notwithstanding the foregoing, we must reiterate that such assertion is made solely with a desire to warn the deputies about the risks in the event of a potential challenge before the Constitutional Chamber, but of course, it has no binding effect whatsoever nor does it supplant what said Chamber ultimately decides on the matter. Precisely for this reason, opinion OJ-123-2019 warns that the approval or rejection of the bill is a legislative decision.

In this way, we respond to the questions raised by the deputy.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta)

Opinión Jurídica : 127 - J del 30/10/2019 30 de octubre 2019 OJ-127-2019 Señora Carmen Chan Mora Diputada Asamblea Legislativa Estimada señora:

A solicitud y con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio OFI-DCCh-596-2019 del 16 de octubre de 2019, mediante el cual presenta una serie de interrogantes relacionadas con la opinión jurídica OJ-123-2019 del 10 de octubre de 2019, emitida por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, las cuales procederemos a citar textualmente según se vayan analizando.

“1.-¿Cree usted en calidad Procurador General que las valoraciones esgrimidas por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez del Expediente N°21478 Ley para el Aprovechamiento Sostenible de la Pesca de Camarón en Costa Rica deben hacerse sobre la legalidad del contenido y no sobre la constitucionalidad relacionada con el fondo del proyecto, ya que es la Sala Constitucional el órgano jurisdiccional competente para dilucidar estos aspectos sobre la adecuación del proyecto de ley a la Constitución Política?.

Asimismo, el adelantar criterio sobre “posibles vicios de constitucionalidad”, pareciera que con esta respuesta la Procuraduría no considera la posibilidad que tiene el legislador mediante el uso de herramientas procesales que dispone el Reglamento de la Asamblea Legislativa para hacer la consulta legislativa en su momento procesal oportuno sobre aquellos aspectos de forma o de fondo del proyecto.” Sobre el particular, debemos indicar que de conformidad con nuestra Ley Orgánica N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor consultiva de la Procuraduría General se ejerce en un ámbito circunscrito a la Administración Pública.

Para esos efectos la Asamblea Legislativa únicamente podría ser considerada como Administración Pública, cuando consulta un tema relacionado al ejercicio de su función administrativa, no así, cuando actúa en ejercicio de su función legislativa, lo cual también aplica también cuando el criterio es requerido por un diputado o diputada particular.

A pesar de lo anterior, esta Procuraduría en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, ha venido evacuando consultas sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general, con la advertencia de que tales pronunciamientos carecen de efecto vinculante (ver opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005).

Esta apertura de la Procuraduría, a pesar de requerir un esfuerzo adicional con los limitados recursos humanos disponibles y que no es una función típicamente descrita en nuestra Ley Orgánica, la hemos asumido y justificado en los propios requerimientos reiterados de las señoras y señores diputados, entendiendo que han encontrado en nuestra institución un respaldo en la tramitación de asuntos importantes, como complemento al siempre respetable criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.

No obstante ello, el ámbito de nuestra función consultiva no es irrestricto y tampoco permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora (opiniones jurídicas OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005 y OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010).

Lo anterior implica que nuestros criterios dirigidos a la Asamblea Legislativa o a un diputado o diputada en particular, se tratan de simples opiniones jurídicas no vinculantes emitidas con el afán de colaboración, pero no tienen la intención de suplantar las competencias de otros órganos u entes públicos, mucho menos cuando ellos tienen rango constitucional.

Es así como en ejercicio de nuestra función asesora no vinculante, podemos advertir sobre aspectos de legalidad, de constitucionalidad e incluso de técnica legislativa en la tramitación de algún proyecto de ley o en algún tema de control político, pero ello no tiene la intención de suplantar competencias vigentes ni irrespetar el ámbito de discrecionalidad del legislador al momento de tomar sus decisiones. Así fue advertido incluso en el criterio OJ-123-2019, donde se concluyó que la aprobación o no del proyecto es una decisión legislativa.

Por otro lado, debemos señalar que esos requerimientos de criterio por parte de la Asamblea Legislativa o de algún diputado o diputada, son delegados por el señor Procurador General de la República en algún Procurador o Procuradora según su grado de especialidad, pero el resultado final siempre cuenta con el aval o aprobación del jerarca, pues es el paso natural para oficializar el criterio solicitado.

Es así como debemos indicarle a la señora diputada consultante, que la opinión jurídica esbozada mediante número OJ-123-2019 del 10 de octubre de 2019, es un criterio oficial de la Procuraduría, pues cuenta con el aval o aprobación del señor Procurador General de la República, tal como ocurre con todos nuestros criterios y dictámenes.

Ahora bien, tal como señalamos, esa opinión jurídica carece de carácter vinculante y fue emitida con un afán de colaboración con el señor diputado consultante en aquella oportunidad, por lo que el análisis ahí realizado no vincula a la Asamblea Legislativa ni a la Comisión que tramita el proyecto de ley.

Asimismo, reiteramos que es usual como parte de nuestra función de asesoría, que nos refiramos a todos los aspectos jurídicos necesarios para evacuar la consulta, aun aquellos de constitucionalidad, aunque ello no supone “adelantar criterio”, pues es claro que a la luz de lo dispuesto en los numerales 10 y 48 de la Constitución, es la Sala Constitucional la intérprete suprema de la Constitución.

Por lo tanto, será dicha Sala la que, en definitiva, deba pronunciarse de manera vinculante erga omnes, sobre la constitucionalidad de un determinado proyecto de ley (control a priori) o de una ley ya aprobada (control a posteriori).

De igual forma, debemos señalar que esta Procuraduría no desconoce las potestades legislativas de consulta y el derecho de enmienda que pueden ejercer las señoras y señores diputados a la luz del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que la colaboración que brindamos a las señoras y señores diputados no tiene como objetivo desconocer dichas potestades.

“2.-Favor determinar si la OPINIÓN JURÍDICA OJ-123-2019 es el criterio oficial de la Procuraduría sobre el expediente en cuestión, toda vez que la Comisión de Asuntos Agropecuarios no ha acordado por mayoría de sus diputados, a la luz del principio democrático constitucional, solicitarle el criterio a la Procuraduría sobre el expediente N°21478; un asunto que es propio de política legislativa.” Como se explicó en el apartado anterior, la opinión jurídica OJ-123-2019 del 10 de octubre de 2019 fue emitida con el aval del señor Procurador General de la República en un afán de colaborar con el señor diputado consultante.

Dicho criterio, sin embargo, no tiene carácter vinculante ni para la Comisión de Asuntos Agropecuarios ni para la Asamblea Legislativa y tampoco enerva las atribuciones que como órgano colegiado puede tener dicha Comisión en la tramitación de los proyectos de ley. Ello incluye la posibilidad de volver a plantear a esta Procuraduría cualquier consulta relacionada con el introduzca en la corriente legislativa.

No omitimos señalar que si bien no es usual que esta Procuraduría se pronuncie sobre proyectos de ley consultados de manera individual por las señoras y señores diputados (sin el aval de la respectiva Comisión), en algunos casos específicos es difícil determinar si la consulta que se plantea es propia de la labor de control político o del trámite legislativo. Lo anterior, sumado a que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado vía ley, la admisibilidad se resuelve vía interpretación de este órgano asesor en cada caso concreto.

Por tal motivo, en aquella oportunidad al emitirse el criterio OJ-123-2019, se estimó procedente evacuar la consulta del señor diputado con un afán de colaboración. Sin embargo, ello no vincula a la Comisión, pues nuestros criterios no cuentan con esa naturaleza en tanto se dirijan a la Asamblea Legislativa.

“3.-Quisiera conocer el criterio por parte del Órgano Procurador, si: ¿El Expediente N°21478 considera o no, restablecer la seguridad social y laboral de las personas vinculadas a la actividad de la pesca del camarón, que se han visto afectadas por la cancelación de las licencias de camarón, y que al reactivar la actividad se garantiza también el derecho humano a la seguridad alimentaria?

El proyecto de ley 21478 pretende reformar varios artículos de la Ley de Pesca y Acuicultura N° 8436 de 1° de marzo de 2005, con el fin de reactivar la pesca de arrastre, la cual lleva varios años prohibida mediante el voto de la Sala Constitucional N° 10540-2013 de 7 de agosto de 2013.

Si se analiza la exposición de motivos del proyecto de ley, se observa que los proponentes justifican su aprobación en la necesidad de encontrar un balance y buscar alternativas sostenibles para mejorar la calidad de vida del sector pesquero nacional, que se considera ampliamente afectado con la prohibición ordenada por la Sala Constitucional. Al respecto, se indica:

“Es así como el INCOPESCA, como institución autónoma especializada en pesca y acuicultura y del sector público y como autoridad ejecutora de la Ley No. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura, ha sumido con respeto el dictado de la Sala Constitucional, sin dejar de lado, la responsabilidad que reviste atender a las poblaciones de personas que de manera directa o indirecta viven de la pesca de camarón. Para el cumplimiento de este mandado se han emitido acuerdos por parte de la Junta Directiva del INCOPESCA, a efecto de regular y buscar el desarrollo sostenible de esta pesquería…

(…)

Con estas reformas se da acatamiento a las recomendaciones derivadas de la investigación técnico científico realizada por el INCOPESCA, de manera que la actividad de pesca de camarón se pueda realizar en forma sostenible y cumpliendo con el principio de Desarrollo Sostenible Democrático y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.” Consecuentemente, los legisladores proponentes estiman que el proyecto de ley 21478, es el medio idóneo para superar la prohibición ordenada por la Sala Constitucional en cuanto permite la pesca de arrastre logrando un balance con las necesidades sociales y alimentarias existentes en la población, especialmente aquella que de manera directa o indirecta vive de la pesca de camarón.

Al respecto, debemos indicar que dicha valoración es un tema que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad de las señoras y señores diputados, por lo que esta Procuraduría, como órgano asesor, no podría pronunciarse sobre aspectos de oportunidad y conveniencia ni determinar si el proyecto de ley presentado cumple o no el objetivo social buscado.

Por el contrario, el análisis que realiza este órgano asesor dentro de su ámbito competencial, se limita a los aspectos jurídicos del proyecto de ley (no sociales), específicamente aquellos de legalidad, constitucionalidad o técnica legislativa que puedan extraerse de su valoración.

Dicho análisis estrictamente jurídico fue realizado en la opinión jurídica OJ-123-2019, en la cual se señalaron los alcances de la sentencia de la Sala Constitucional N° 10540-2013 de 7 de agosto de 2013 y el impacto que la misma puede tener sobre la tramitación del proyecto de ley, tomando en consideración los requerimientos que dio la propia Sala para permitir que se restituya la pesca de arrastre.

Específicamente, se indicó en nuestro criterio previo que la constitucionalidad del proyecto de ley sometido a nuestra consideración, depende del estudio o informe técnico que le dé sustento. En consecuencia, la ley que reestablezca la pesca de arrastre de camarón debe partir de una base técnica que garantice que dicha actividad no generará daños ambientales y no pondrá en riesgo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Asimismo, en el criterio indicado, la Procuraduría señaló que, al ser un órgano asesor jurídico, no puede evaluar técnicamente el estudio que sirve de base al proyecto de ley, sin embargo, sí realizó ciertas valoraciones acerca de su objetivo y su relación con lo que finalmente se propone en la iniciativa legal. De ahí que determinara que el estudio técnico base del proyecto de ley 21478 no parece reunir todos los requisitos que al efecto estableció la Sala Constitucional.

No obstante lo anterior, debemos reiterar que tal aseveración es realizada únicamente con un afán de prevenir a las señoras y señores diputados sobre los riesgos ante una eventual impugnación en Sala Constitucional, pero por supuesto, no tiene vinculatoriedad alguna ni suplanta lo que en definitiva resuelva dicha Sala sobre el particular. Precisamente por ello, el criterio OJ-123-2019 advierte que la aprobación o no del proyecto de ley es una decisión legislativa.

De esta forma damos respuesta a las interrogantes planteadas por la señora diputada.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta