Prevalence of the Public Administration Salary Law over special salary regimesPrevalencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre regímenes salariales especiales

Opinion 281 Opinion: 281 of 01/10/2019 October 1, 2019 C-281-2019 Ms. Pilar Garrido Gonzalo Minister of National Planning and Economic Policy S. D.

Dear Minister:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication DM-1133-2019, dated July 24, 2019, through which you raise several inquiries related to the Public Administration Salary Law, No. 2166 of October 9, 1957, amended, among others, by the Public Finance Strengthening Law, No. 9635 of December 3, 2018.

I.- SCOPE OF THE INQUIRY AND LEGAL OPINION You indicate in your inquiry that the Public Administration Salary Law was supplemented by Article 3 of the Public Finance Strengthening Law for the purpose of establishing uniform provisions regarding salary supplements (pluses) and public salaries. You add that, in some cases, these new provisions are incompatible with concomitant partial reforms and with prior special laws that regulate the same subjects but for specific sectors or institutions.

You argue that, given such incompatibilities, it is necessary to carry out legal interpretations to determine whether, in each case, tacit repeals or reforms operate or not. You indicate that a line of interpretation from the State's attorney is required regarding laws or provisions that were concomitantly reformed or that were not expressly reformed or repealed.

You state that this line of interpretation is particularly necessary in the following cases: 1) Articles 1 and 5 of Law No. 5867 of December 15, 1975, called "Prohibition Payment Compensation Law" ("Ley de Compensación por pago de Prohibición"); 2) Law No. 6836 of December 22, 1982, called "Law of Incentives for Medical Science Professionals" ("Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas"); 3) Law No. 8292 of July 31, 2002, called "General Internal Control Law" ("Ley General de Control Interno"); 4) Law No. 4755 of May 3, 1971, called "Code of Tax Rules and Procedures" ("Código de Normas y Procedimientos Tributarios"); 5) Law No. 7557 of October 20, 1995, called "General Customs Law" ("Ley General de Aduanas"); 6) Law No. 7969 of December 22, 1999, called "Regulatory Law for the Public Service of Compensated Transportation of Persons in Vehicles in the Taxi Modality" ("Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi"); and, 7) Law No. 8039 of October 12, 2000, called "Law on Procedures for the Observance of Intellectual Property Rights" ("Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual").

Based on the foregoing, you pose the following inquiries:

"1.- What type of standard is the Public Administration Salary Law, 2166 of October 9, 1957, with respect to the concomitant reforms applied through its Article 57 and with respect to special standards that specifically regulate the subject of salaries and salary supplements (pluses) for certain professional groups? Please specifically analyze the cases of Law 2166 versus the special provisions contained in laws that were not expressly reformed or repealed or that, even though reformed, generate a contradiction with the provisions of Law 2166, specifically Article 1, subsection a) and Article 5 of Law 5867; Law 6836, Law of Incentives for Medical Science Professionals, of December 22, 1982; Article 34 of Law 8292; Article 161 of Law 4755; Article 207 of Law 7557; Article 17 of Law 7969 and Article 20 of Law 8039.

In the event that one were to start from the assumption that Law 2166 is a later law of a special nature that applied tacit reforms to all special and prior laws that specifically regulate salaries and salary supplements (pluses):

2.- Is it correct to affirm that Article 36 of Law 2166 prevails with respect to prior special standards or concomitant partial reforms that regulate the subject of prohibition payment? If not, what should be the correct application of Article 36 compared to concomitant partial reforms such as those applied to Articles 1, subsection a) and 5 of Law 5867 or compared to Article 34 of Law 8292?

3.- Is it correct to affirm that those salary supplements (pluses) or salary components that are calculated, not on the base salary (base salarial), but on the totality of the salary, would now be calculated on the base salary, this for the purpose of being able to make a nominal calculation of them in compliance with Article 54 of Law 2166? Or is it appropriate to maintain them as percentage amounts by virtue of the fact that they are calculated on the totality of the salary and Transitory Provision XXV of Title III of Law 9635 establishes that the total salary of active public servants as of December 4, 2018 cannot be reduced? Please analyze salary supplements (pluses) such as dedication to the hospital career (dedicación a la carrera hospitalaria), dedication to the administrative career (dedicación a la carrera administrativa), and external consultation (consulta externa), established in the Law of Incentives for Medical Science Professionals.

4.- Is it appropriate that public servants working in the Administrative Tax Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo), the Customs Tribunal (Tribunal Aduanero), the Administrative Transport Tribunal (Tribunal Administrativo de Transportes), and the Administrative Registry Tribunal (Tribunal Registral Administrativo) continue to receive salary amounts comparable to those of the Judicial Branch, even though this implies a differentiated application of the scope of Law 2166 with respect to the totality of public servants working for the Executive Branch?" Attached to your inquiry, you sent us a copy of the legal opinion issued by the Legal Advisory Office of the Ministry of National Planning and Economic Policy. It is official communication ASJ-068-19 of July 17, 2019, which arrived at the following conclusions:

"a.- Normative antinomies can be resolved through three different hermeneutic criteria: the hierarchical, that of specialty, and the chronological. In the case of two special standards that regulate the same subject matter—namely salaries and salary supplements (pluses)—the provisions of the special standard issued later will prevail. b.- Although it can be affirmed that Law 2166 is of general application for the entire public sector, it is also a law that regulates a very specific subject matter, the subject matter of salaries and salary supplements (pluses) in the public sector, its content has this peculiarity as well as that of containing substantive precepts that make it a complete standard "per se", and by virtue of such characteristics it is valid to conclude that the Public Administration Salary Law is a law of a special nature and that all the provisions that were added to it as of December 4, 2018—the publication date and effective date of Title III of Law 9635—prevail with respect to prior special standards or concomitant partial reforms. c.- Both Article 36 (prohibition) and Article 57 (reform to subsection a) of Article 1 and to Article 5 of Law 5867, among others) were added to Law 2166 through the same Article 3 of Title III of Law 9635, for which reason there effectively exists an objective incompatibility between Article 36 of Law 2166 and Articles 1, subsection a) and 5 of Law 5867, a contradiction that is insurmountable because otherwise it would generate an odious distinction between public servants that would not be consistent with the will to establish uniform guidelines in salary matters that would be applicable to all institutions under the scope of Law 2166. Therefore, it coincides with the opinion issued by the Legal Advisory Office of the General Directorate of the Civil Service AJ-OF-554-2018 of December 20, 2018, which in this regard stated: 'Given the foregoing, it must be indicated that in the case of subsection a) of Law 5867, what would apply is a tacit reform, with the scope of the new prohibition percentage needing to be interpreted, that is, 30%, which also follows from the integral spirit of Law 9635.' d.- In order to avoid an odious discrimination between public sector professionals—in the specific case of legal professionals who begin working in the Executive Branch, the Judicial Branch, or the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) after December 4, 2018, in accordance with the integrality of Law 2166 and with the reforms applied regarding prohibitions through its Article 57, an intention to homogenize the way in which the payment of the prohibition compensation (compensación por prohibición) is recognized in the different public institutions under the scope of Article 26 of Law 2166 is evident, so it is valid to affirm that likewise, a tacit reform would be taking shape, by virtue of which the provision established in Article 36 of Law 2166 must prevail with respect to Article 5 of Law 5867, so that it is interpreted that the calculation of the prohibition for legal professionals who enter the Executive Branch, the Judicial Branch, or the Supreme Electoral Tribunal must be calculated on the base salary of the position in which they serve and not on the lowest salary of the Public Administration salary scale. e.- Article 36 of Law 2166 predominates with respect to all those omissions or contradictions committed in the express reforms to special laws that regulate the subject of prohibition payment, so that absolutely all professional persons who enter to perform work in the Public Administration after December 4, 2018, earn as a prohibition, without any distinction, either 30% (licensed professionals (licenciados)) or 15% (university baccalaureates (bachilleres universitarios)) calculated on the base salary of the position they hold. f.- For medical science professionals, who work in public institutions included under the scope of application of Article 26 of Law 2166, all the provisions established in the latter prevail with respect to the provisions established in Law 6836, safeguarding the acquired rights of those who were working in the Public Administration before December 4, 2018. g.- In order with the prevalence of Law 2166 over Law 6836, it is possible to affirm that for the recognition of the step increases (anualidades) obtained from 2019 onwards, the percentages established in Law 2166 apply—for all medical science professionals, regardless of their date of entry into the Public Administration—that is, 1.94% for professionals and 2.54% for non-professionals (Transitory Provision XXXI); likewise, for the purpose of applying Article 54 of Law 2166 for the conversion of any other existing incentive or compensation into a fixed nominal amount, it would correspond—in the case of salary supplements (pluses) such as the 11% for dedication to the hospital career, the 11% for dedication to the administrative career, or the 3% for each hour of external consultation starting from the fifth hour—to calculate each percentage on the base salary of the position held and not on the totality of the salary, because otherwise, it would not be arithmetically feasible to transform such salary components into fixed nominal amounts. h.- The prohibition regime for those who perform professional work in internal audit offices (auditorías internas) must be governed by the general provision established in Article 36 of Law 2166, that is, for a public servant who enters to work in the Public Administration for the first time after the entry into force of Title III of Law 9635 or who falls within the assumptions established in Article 9 of the Regulation to Title III of Law 9635, Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H, the new established percentages must be applied (whether 30% or 15% on the base salary of the position held); a contrario sensu, public servants—assigned to internal audit offices—who were active and subject to the prohibition regime before December 4, 2018, the date of entry into force of Title III of Law No. 9635, will maintain their conditions, provided there is employment continuity under the theory of the State as a single employer (Estado como patrono único) and the academic requirement is maintained. i.- Public servants who work in the Administrative Tax Tribunal, the Customs Tribunal, the Administrative Transport Tribunal, and the Administrative Registry Tribunal are subject to all the provisions of Law 2166; however, they shall be entitled to receive salary amounts comparable to those of the Judicial Branch according to the position they hold, as long as a law stating otherwise is not issued." Through our official communication ADPb-5537-2019, dated August 1, 2019, a hearing was granted to the General Directorate of the Civil Service regarding the inquiry raised. Said hearing was addressed through official communication DG-OF-445-2019 of August 16, 2019, signed by Mr. Alfredo Hasbum Camacho, General Director of the Civil Service. That document maintains that the legal and technical opinions rendered by the Legal Advisory Office of the Ministry of Planning in the cited official communication ASJ-068-19 are in accordance with the law, and therefore it expresses its agreement with the conclusions reached in that study. It indicates that the only objection with respect to said official communication is related to the way in which the economic compensation referred to in Article 5 of the aforementioned Law No. 5867 should be calculated. On that subject, the General Directorate of the Civil Service considers that such compensation must be calculated on the lowest base salary of the Public Administration salary scale (as expressly indicated in Article 5 cited) and not on the base salary of the position in which each servant serves, as suggested by the Legal Department of the Ministry of Planning based on the provisions of Article 36 of the Public Administration Salary Law.

Likewise, through official communication ADPb-5536-2019, dated August 1, 2019, we granted a hearing on the inquiry to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), a hearing that was answered through official communication PE-2042-2019, dated August 20, 2019, signed by Dr. Román Macaya Hayes, Executive President of said institution. That official communication indicates, without entering into the substance of the matters consulted, that "… this office considers it appropriate for the Institution to await the pronouncement issued by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República)." Next, we will refer to the scope of the figure of tacit repeal due to normative incompatibility, to then address each of the points on which our opinion is required.

II.- ON TACIT REPEAL DUE TO NORMATIVE INCOMPATIBILITY AND ITS APPLICATION TO THE MATTERS UNDER CONSULTATION Tacit repeal is a figure that operates when there is objective incompatibility between the content of a new legal norm and a prior norm, which results in the new norm prevailing over the provisions established in the older one.

Díez Picazo has indicated that repeal by incompatibility is characterized by the non-existence of a legislative act of repeal, by the absence of a direct and precise identification of the repealed object, and by it being a purely interpretive phenomenon:

"… in repeal by incompatibility, there is, strictly speaking, no act of repeal; or, at least, there is no legislative act whose direct and immediate purpose is to bring about the cessation of the validity of a prior law or legal provision. This may seem a purely tautological statement, since, if such a legislative act existed, the case would not be one of repeal by incompatibility, but, by definition, of express repeal. Even so, it is important to record this fact, because it will not cease to be relevant when analyzing the effects of repeal by incompatibility. In this, then, there is no act of repeal in the proper sense—at most, there is an act of the Judge or the legal operator when verifying the incompatibility—but simply ordinary positive exercise of the legislative power, that is, the creation of new norms. (...) Secondly, precisely due to the lack of an act of repeal stricto sensu, in repeal by incompatibility there is not, unlike what occurs in express repeal, a direct and precise identification of the repealed object. This is no longer that designated by an ad hoc repealing provision, but rather that which proves incompatible with the new law. But there is more: this lack of formal delimitation of the repealed object and, above all, the very nature of the incompatibility or antinomy as a logical relationship between propositions determine that the object of repeal by incompatibility can never be the legal text—as happens in express repeal—but must necessarily be the legal norm. (...) Thirdly, as a consequence of all the foregoing, it is unanimous the affirmation—though not so the implications drawn from it—that repeal by incompatibility is a phenomenon of an eminently interpretive nature or, if preferred, dependent on the interpretation given to the hypothetically incompatible norms." (DIEZ PICAZO (Luis María), The Repeal of Laws (La Derogación de las Leyes), Madrid, Editorial Cívitas, first edition, 1990, pp. 301-304).

To resolve conflicts of normative incompatibility, several criteria have been used. Among them, the hierarchical criterion, according to which the higher-ranking norm prevails over the lower-ranking norm; the chronological criterion, which establishes that, given provisions of equal normative rank, the one issued last must prevail, which implies that the later norm repeals the earlier one of the same rank; and, finally, the criterion of specialty, according to which the special norm must prevail over the general norm of equal rank, regardless of the date of entry into force of each of them.

In principle, the first two criteria mentioned present little complexity in their application, since it is enough to verify objective data (such as the normative rank of the conflicting provisions, or the date of issuance of those provisions) to make one precept prevail over another; however, the third stated criterion—that of specialty—does present greater complexity.

This Attorney General's Office has already highlighted the problems that arise when attempting to decide on the special or general nature of a norm (in this regard, among others, opinions C-007-2003 of January 16, 2003, C-063-2004 of February 24, 2004, and OJ-134-2004 of October 27, 2004 can be consulted). For its part, some of the most qualified doctrine on the matter has referred to the difficulty of classifying a norm as special, or general, in the following terms:

"From its very definition, the relativity of the concept of a special law is evident. It is relative, first of all, due to its relational nature: a norm cannot be intrinsically special, but rather it is so by comparison with another norm. Generality and specialty are not essential and absolute features of norms. They are, rather, gradations of their scope of regulation, which, as such, only acquire meaning when they are compared with the scopes of regulation of other norms. But there is more: if specialty lies in specifying a factual assumption from another broader one, it is evident that a norm, special with respect to another, can in turn be general with respect to a third and so on successively. Specialty, as a relational characteristic of norms, is susceptible—as if it were a system of concentric circles—of reproducing itself indefinitely, as the normative provisions of the legal system become differentiated and specified." (DIEZ-PICAZO, op cit., p. 345) Moreover, it must be taken into account that the problematic that has been alluded to does not end when one manages to discern the special or general nature of the conflicting norms, because even though it is true that the rule is that the special norm prevails over the general one, there are exceptions to that rule, exceptions that apply when it is possible to prove that the legislator's intention is that the later general norm prevail over the prior special norm. In that line, the following has been pointed out:

"... the preference for the special norm over the later norm can never have an absolute value, because teleological reasons may compel giving priority to the lex posterior generalis. Consider the hypotheses of a new integral regulation of the matter, no matter how limited the matter may be: it seems that the vocation for uniform regulation must prevail over pre-existing sectoral differences. Therefore, even those who defend the primacy of the specialty criterion in the event of conflict with the chronological criterion do so with reservations and without attributing absolute value to this statement. It has been suggested, in this sense, that the aphorism lex posterior generalis non derogat legi priori speciali operates as a mere hermeneutic presumption, which can be destroyed by a clear voluntas legis to the contrary." (DIEZ-PICAZO, op cit., p. 363.)

This Attorney General's Office has also indicated, repeatedly, that the prior special norm does not always prevail over the later general norm. To prove the existence of such precedents, the following transcriptions are valid:

"… the specialty of the norm is a hermeneutic criterion that allows the resolution of normative conflicts under certain requirements. Said criterion is not of an absolute or unconditional nature, since the logic and systematic character of the legal system may determine the application of the general norm over the special one. That application may derive, in effect, from the necessary fulfillment of the purpose of the general norm. Fulfillment that would be affected if the prior special law survived." (Opinion C-010-97 of January 21, 1997).

"… if the validity and effectiveness of the special law prevent the public purpose pursued by the general norm from being realized, preference must be given to the latter." (Opinion C-253-2001 of September 21, 2001).

"… the specialty criterion of the norm, insofar as it indicates the prevalence of the special norm over the general one, does not have the value of a legal rule always applicable over the chronological criterion. On the contrary, said prevalence yields in favor of the general norm when only thus does the later general norm acquire meaning, by virtue of the fact that this general norm has the vocation to regulate uniformly and, therefore, to include within its regulations the cases previously excluded, prevailing over pre-existing situations." (Opinion C-224-2003 of July 23, 2003).

"For it to be understood that a special law prevails over a law with a claim to generality, it is necessary that the former be later, which would evidence the irrefutable intention of the legislator to establish an exception to the rule." (Opinion C-048-2008 of February 18, 2008).

"The specialty criterion is one of the hermeneutic criteria applied in cases where the legal operator faces a normative antinomy, even when the antinomy is present within the same legal text. That is, the circumstance that we are dealing with norms issued in the same law does not prevent applying those same criteria. A clarification is required: the specialty criterion of the norm, insofar as it indicates the prevalence of the special norm over the general one, does not have the value of a legal rule always applicable over other criteria, including that of generality. On the contrary, said prevalence yields in favor of the general norm when only thus does the later general norm acquire meaning, by virtue of the fact that this general norm has the vocation to regulate uniformly and, therefore, to include within its regulations the cases previously excluded, prevailing over pre-existing situations." (C-347-2015 of December 11, 2015. In a similar vein, opinion C-188-98 of September 4, 1998, OJ-028-2000 of March 21, 2000, and opinion C-209-2005 of May 30, 2005 can also be consulted).

The First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) has also pointed out that "(...) the legal aphorism that 'the general law does not repeal the special one' cannot be followed as a strict rule of interpretation, because if the general law makes no exceptions and if its terms make it clear that it also governs situations regulated in a special law, there would be no doubt that the new law does affect what the first one provided." And it added that "… even understanding that it is a general law, the solution would consist in unraveling the 'spirit or will' of that law." (First Chamber of the Supreme Court of Justice, ruling No. 18 of 4:00 p.m. on March 30, 1982, cited in opinion C-188-98 of September 4, 1998).

Now then, before defining whether the Public Administration Salary Law must prevail over the prior special laws that established particular salary conditions in relation to certain institutions, or certain specific professional groups, it is necessary to determine if the legislator is empowered to regulate in a general manner the employment relations in the entire public sector.

In this regard, this Attorney General's Office considers that the answer to that question is affirmative. The power held by the legislator to impose the working conditions that must prevail throughout the public sector has a constitutional basis, since Article 191 of the Political Constitution admits the possibility that a single Statute (of legal rank) regulates the relations between the State (in a broad sense) and its servants.

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional), when analyzing an unconstitutionality action filed against the Law Creating the Budgetary Authority (Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria), pointed out that the legislator is empowered to establish the working conditions that must prevail throughout the entire Public Administration:

"… the regime of administrative autonomy granted to decentralized institutions by Article 188 of the Political Constitution does not include the Civil Service regime, with respect to which the legislator is empowered to define the general working conditions that must prevail throughout the entire public administration. In this sense, the government's salary policy is an integral part of government policy, which must constitute a uniform and universal state public employment regime. In this regard, the Full Court acting as the Constitutional Court had resolved the point with diaphanous clarity in the following terms: 'The goals (typical 'government matter') that the State sets for itself in the remuneration of its servants constitute an entire salary policy that has to do not only with the retribution of the effort of the individually considered person, but also with its consequences on the other aspects of the economy, since it can introduce distorting factors in the economy due to social unrest. By 'directive' must be understood the 'set of general instruments or rules for the execution of something,' that is, guidelines or orientations that serve as a conceptual framework for decision-making. So what is related to the setting of salaries as a general policy in the Public Sector cannot be said to be a material that is mainly, exclusively, or predominantly 'administrative', but rather 'government' material, and in which the subjection of a decentralized entity to the law is not only possible but also necessary and convenient.' Full Court, ruling of 6-16-84." (Constitutional Chamber, ruling No. 3309-94 of 3:00 p.m. on July 5, 1994. The underlining is ours).

In the same resolution referred to in the preceding extract, the Constitutional Chamber reiterated that the intention of Article 191 of the Constitution is to create a single employment regime for the totality of the State's institutions:

"VII.- Having defined salary policy as part of government policy, it is necessary to reiterate that when the constituent decentralized the Executive Branch, it sought to avoid arbitrary and anti-technical interference regarding the management of each of those institutions, defined by law. But the constituent legislator did not opt to create a salary or labor regime segregated from the central Executive Branch, since there is no doubt that Title XV, Sole Chapter of the Political Constitution has as its immediate antecedent the previous practice of massively dismissing state officials and employees on the occasion of each change of government. The antithesis of this practice, then, is a system of stable, professional, permanent public service, governed by an integrated and coherent normative body, establishing a single employment regime for public servants that includes the totality of the State's institutions (…)." (The underlining is ours).

Furthermore, we must indicate that this Office of the Attorney General (Procuraduría) has also issued opinions on the validity of issuing, in the matter of public employment, regulations of legal rank applicable to all public sector institutions. Thus, in OJ-110-2015 of September 24, 2015, reiterated in OJ-161-2017 of December 15, 2017, and in OJ-162-2017 of December 15, 2017, we stated the following:

"The bill under consideration intends its provisions to be applied to the entire public sector, an area that is composed not only of the centralized Public Administration but also the decentralized one, including autonomous institutions.

In this line, doubts could arise as to whether a law establishing the regulations by which autonomous institutions shall be governed regarding their relations with their personnel violates the autonomy conferred upon that type of entity by Article 188 of the Political Constitution.

In this regard, we must note that this Office of the Attorney General has indicated that autonomous institutions are subject to the law in this matter. For example, in the specific case of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), we held that the administrative and governmental autonomy guaranteed to it by the Political Constitution is in relation to social security, not in relation to other activities or purposes that the legislator imposes on that entity. (Opinion C-130-2000 of June 9, 2000). We have also stated that the Fund's autonomy refers solely to the matter of social security and that, for that reason, an infraconstitutional norm could not contravene the Fund's power of self-regulation in that area, but that for all other purposes assigned to it, other than that matter, it is indeed subject to what the legislator indicates. (OJ-034-2014 of March 10, 2014). And, specifically, in salary matters, we indicated that the administrative and political or governmental autonomy the Fund holds does not empower that institution to depart from provisions of legal rank that establish a specific remuneration system. (Opinion C-180-2015 of July 9, 2015).

Likewise, in the case of public universities, we have maintained that the regulatory power of those entities refers strictly to the scope guaranteed by university autonomy, that is, to academic activity, research, and social or cultural extension activities, and that outside of that scope, universities are subject to the legal regulations addressed to all subjects of the legal system. (C-269-2003 of September 12, 2003).

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has also indicated that the regime of administrative autonomy granted to decentralized institutions by Article 188 of the Political Constitution does not encompass the Civil Service regime, since the legislator is empowered to define the general working conditions that must prevail throughout the entire Public Administration. (Judgment No. 3309-94 of 3:05 p.m. on July 5, 1994).

Based on the foregoing, this Office of the Attorney General considers that no public sector institution is enabled, by virtue of its autonomy, to disregard the legislator's mandate regarding the regulation of the employment conditions of its servants…".

Having established then that the earlier special law does not always prevail over the later general law, and that the legislator is empowered to generally regulate employment conditions throughout the entire public sector, it is pertinent to determine if that claim of generality was what prevailed with the approval of the reform to the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública), a reform that was materialized through the Public Finance Strengthening Law (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas).

Regarding the above, this Office of the Attorney General considers it to be public and notorious that the legislator's intention with the issuance of the Public Finance Strengthening Law and, specifically, with its Title III, related to the subject of public employment, was to establish general parameters applicable to all employment relations in the public sector, a sector that includes both the Central Administration and the decentralized one, regardless of the degree of autonomy of each institution or the type of services provided to the State.

This claim of generality was embodied in Article 26 of the Public Administration Salary Law (amended by numeral 3 of the Public Finance Strengthening Law), according to which, the provisions of Chapter III of Law No. 2166 (a chapter titled "Organization of the Remuneration System and Unemployment Assistance for the Public Sector" - "Ordenamiento del Sistema Remunerativo y Auxilio de Cesantía para el Sector Público") are applicable to the central Administration, to the deconcentrated bodies attached to the different ministries, to the Legislative Branch (Poder Legislativo), to the Judicial Branch (Poder Judicial), to the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) (as well as to its dependencies and auxiliary bodies), to the decentralized Administration, including autonomous and semi-autonomous institutions, to public state enterprises, and to the municipalities.

Even more, this intention of the legislator to impose general guidelines on all employment relations in the public sector was evident in the legislative history of the cited Law No. 9635.

Thus, for example, in the session of March 14, 2018, of the Special Commission in charge of evaluating bill No. 20580, "Public Finance Strengthening Law," Deputy Sandra Piszk indicated that the State is a single employer, regardless of where one works and of its degree of autonomy:

"… I believe it is important to make clear that behind this entire matter, there is an effort to recognize that the State is a single employer, that regardless of where one works, it is the State, and the money comes from the same budget, because it has been interpreted over the years that autonomy is absolute, and autonomy is not absolute. During the course of our discussions, I will present to you, even, the opinion of the Costa Rican Social Security Fund, where they themselves recognize that autonomy is not absolute, and rather, they recommend interesting modifications. But there will be moments to discuss these things." (Legislative Assembly, legislative file No. 20580, folio 333).

Subsequently, in the session of March 20, 2018, the same deputy referred to the need to apply the regulations on public employment not only to the central Administration but also to autonomous institutions, as was ultimately established in Article 26 of the Public Administration Salary Law:

"All of the public sector or most of the public sector calculates its annuity (anualidades) on the base salary, right, isn't that so? And by the way, those with the lowest percentage are, precisely, the education sector. It turns out that today we received -or yesterday- we received information from the universities, and you know that at the University of Costa Rica, at least, the annuity is not only 5.5%, it has now been lowered to 3.75%, something like that, by agreement. But, it turns out that the annuity at the University of Costa Rica is calculated, not on the base salary, but on the base salary plus all other bonuses. And do you know how much the rector's annuity is? Four million three hundred and two thousand colones! So, I ask myself, whether these are things we need to fix or not. When we point out that this must be corrected and we speak that this must include not only the central government but even the autonomous institutions, it is because one encounters true injustices. Can you imagine what it is to have four million just in annuities? My God! There is no FEES that can cover things like that." (Legislative Assembly, legislative file No. 20580, folios 994 and 995).

Taking as a basis what has been presented so far, we will proceed next to analyze the incidence of the Public Administration Salary Law on the provisions mentioned in the consultation request.

III.- REGARDING THE PREVALENCE OF THE PUBLIC ADMINISTRATION SALARY LAW OVER THE NORMS REFERRED TO IN THE CONSULTATION To respond to the specific concerns raised before us, we will refer subsequently to the effects that the entry into force of the Public Finance Strengthening Law had (basically, through the reforms it introduced to the Public Administration Salary Law) on four specific topics: A) regarding Articles 1 and 5 of the Prohibition Payment Compensation Law (Ley de Compensación por el pago de Prohibición), B) regarding the Law of Incentives for Medical Science Professionals (Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas), C) regarding the General Law of Internal Control (Ley General de Control Interno), and D) regarding the salary of the members of the Administrative Tribunals.

A.- Incidence of the Public Administration Salary Law on the Prohibition Payment Compensation Law A1.- Incidence of the Public Administration Salary Law on Article 1 of the Prohibition Payment Compensation Law One of the general guidelines established by the Public Administration Salary Law due to the reform operated through the Public Finance Strengthening Law was to set uniform percentages of economic compensation for prohibition applicable to the entire public sector.

In that sense, Article 36 of the Public Administration Salary Law provided that said percentages would be 30% for servants with a licentiate level (or other higher academic degree) and 15% for professionals with a university bachelor's level. The complete text of the mentioned Article 36 is as follows:

"Article 36- Prohibition and compensation percentages. Public officials on whom a restriction for the liberal exercise of their profession, called prohibition (prohibición), has been legally imposed, and who meet the requirements established in Article 31 of this law, shall receive an economic compensation calculated on the base salary of the position they hold, in accordance with the following rules:

1. Thirty percent (30%) for servants at the licentiate level or another higher academic degree.

2. Fifteen percent (15%) for professionals at the university bachelor level." With the aim of applying the general rule referred to in the norm just transcribed, Article 57 of the Public Administration Salary Law ordered a series of reforms to pre-existing laws that regulated the payment of economic compensations for prohibition. Among the provisions expressly reformed through that norm is Article 1 of Law No. 5867 of December 15, 1975, called "Law of Economic Compensation for Prohibition Payment" (Ley de Compensación Económica por el pago de Prohibición). That article established, before the entry into force of the Public Finance Strengthening Law, that officials subject to a prohibition for the liberal exercise of their profession would receive an economic compensation of 65% in the case of professionals with a licentiate level or higher (subsection a), of 45% in the case of being graduates of licentiate or master's programs (subsection b), and of 30% in the case of being university bachelors (subsection c). The text of that article, before its reform, was as follows:

"Article 1.- For the personnel of the Tax Administration who, by reason of their positions, are subject to the prohibition contained in Article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), except for the members of the Administrative Tax Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo), the following economic compensation is established on the base salary of the salary scale of the Public Administration Salary Law:

• a)Sixty-five percent (65%) for professionals at the licentiate level or another higher academic degree.
• b)Forty-five percent (45%) for graduates of licentiate or master's programs.
• c)Thirty percent (30%) for those who are university bachelors or have passed the fourth year of the respective university career.
• d)Twenty-five percent (25%) for those who have passed the third university year or have equivalent preparation. (…)" The express reform to the norm just transcribed was materialized through Article 57, subsection h) and 58, subsection a), of the Public Administration Salary Law. The first of those provisions reformed subsection b) of the transcribed Article 1 so that it would read "b) Fifteen percent (15%) for those who are university bachelors." The second amendment referred to consisted of repealing subsections c) and d) of Article 1 under review.

With the mentioned changes, subsection a) of Article 1 of Law No. 5867 remained in force, a subsection that establishes -as we have already indicated- that in the case of professionals with a licentiate level or higher, the economic compensation would be 65% of the base salary, which contradicts the general rule established in Article 36 of the Public Administration Salary Law to the effect that the economic compensation for this type of official must be 30% of the base salary.

The current text of Article 1 of Law No. 5867, including the reforms and repeals to which allusion has been made, is as follows:

"Article 1.- For the personnel of the Tax Administration who, by reason of their positions, are subject to the prohibition contained in Article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures, except for the members of the Administrative Tax Tribunal, the following economic compensation is established on the base salary of the salary scale of the Public Administration Salary Law:

• a)Sixty-five percent (65%) for professionals at the licentiate level or another higher academic degree.
• b)Fifteen percent (15%) for those who are university bachelors.
• c)…" .

From the foregoing, it is evident that there is a contradiction between the general rule for the payment of economic compensation for prohibition provided in Article 36 of the Public Administration Salary Law (which contemplates payment of 30% for licentiate or higher), and what is provided in subsection a) of Article 1 of Law No. 5867 (which establishes, for that same scenario, a payment of 65% compensation). Such a contradiction is nothing other than an antinomy, which implies the tacit repeal of one of the two precepts. Given this, this Office of the Attorney General considers that the provision in Article 36 of the Public Administration Salary Law must prevail, not only because it is the most recent norm but also because it reflects the claim of generality and uniformity that inspired the reform in the matter of public employment operated through the Public Finance Strengthening Law.

The General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), referring to the manner in which administrative norms must be interpreted, provides the following:

"Article 10.- 1. The administrative norm must be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within the respect owed to the rights and interests of the individual.

2. It must be interpreted and integrated taking into account the other related norms and the nature and value of the conduct and facts to which it refers." During the legislative process of the General Law of Public Administration, Mr. Eduardo Ortiz referred to the scope of the provision just transcribed in the following terms:

"... note that according to paragraph 2) the interpretation is made taking into account the other related norms and also the nature of the facts, the value of the conduct that is being attempted to regulate or harmonize within the case. That is, taking into account all these elements, which naturally oblige the administrator and the judge to have a complete knowledge of the law in all its articles and of the situation they are trying to resolve, one reaches the conclusion that one article of the law, and this often happens, contradicts the rest or does not align with the purpose the others pursue, because it rather makes it impossible to realize what the law pursues or hinders its realization and also disregards the reality to which the law must be applied, so in that case we opt to say that the administrator, or the judge, can disregard that article in favor of the rest of the articles and the nature of the social situation being contemplated." (Legislative Assembly, Legislative File A 23 E5452. Transcribed by QUIRÓS CORONADO (Roberto), General Law of Public Administration Concorded and Annotated with the Legislative Debate and Constitutional Jurisprudence, San José, Editorial ASELEX S.A., first edition, 1996, page 93 and 94).

This Office of the Attorney General has also indicated, based on transcribed Article 10, that an interpretation that leads to consequences different from those intended by the legislator is not admissible:

"In accordance with the criteria governing the interpretation of administrative legal norms, the legal interpreter must give priority to teleological interpretation. Article 10.-1. of the General Law of Public Administration provides: (…) According to which, an interpretation that tends to distort the purpose of the law or that produces an effect contrary to that desired by the legislator is invalid. An interpretative criterion reaffirmed by Article 10 of the Civil Code, by providing that one must attend 'fundamentally to the spirit and purpose thereof'." (OJ-100-2004 of August 19, 2004, reiterated in Opinion C-349-2006 of August 30, 2006).

While it could be argued that the Prohibition Payment Compensation Law is a special law in relation to the Public Administration Salary Law, since it regulates a specific aspect of service relations applicable to a specific group of servants (those subject to a prohibition for the liberal exercise of their profession), the truth is that, in these cases, the claim of generality and uniformity of the Public Administration Salary Law must prevail over the earlier law that regulates the payment of economic compensation for prohibition.

Following another criterion, in this case, would imply deviating from the purpose of the reform to the Public Administration Salary Law, which consists of establishing general guidelines on the manner in which incentives and economic compensations derived from employment relations throughout the entire public sector are to be recognized.

Furthermore, this Office of the Attorney General does not find any particularity that justifies paying the officials to whom Article 1, subsection a), of Law No. 5867 applies, an economic compensation of 65% of their base salary for prohibition, while the rest of the public officials are paid, for that same restriction, 30%. That is, there is no verifiable distinctive feature that supports such differentiated treatment, so what is appropriate, under the constitutional principles of equality and reasonableness (razonabilidad), is to apply the general rule contained in Article 36 of the Public Administration Salary Law.

Apart from the above, the disproportion between the economic compensation that would be recognized for an official with a licentiate academic degree (65% of salary) and that recognized for one with a university bachelor's academic degree (15%) would be unreasonable, which ratifies the validity of the thesis presented.

A2.- Incidence of the Public Administration Salary Law on Article 5 of the Prohibition Payment Compensation Law The second query posed to us regarding the effects of the reform to the Public Administration Salary Law on the Prohibition Payment Compensation Law is related to Article 5 of the latter law. That norm establishes the percentages of economic compensation to be paid to officials subject to the prohibition for the liberal exercise of the profession provided in Article 244 of the Organic Law of the Judicial Branch (Ley Orgánica del Poder Judicial).

The cited Article 5, before the entry into force of the Public Finance Strengthening Law, provided as follows:

"Article 5.- The benefits provided in subsections a) and b) of Article 1 of this law, apply to the officials and employees of the Executive Branch (Poder Ejecutivo) referred to in Article 244 of the Organic Law of the Judicial Branch and to graduates of licentiate, master's, or doctoral programs in Law who are fulfilling such functions. These benefits shall also apply to officials at the licentiate or graduate level who work for the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal, the Civil Registry (Registro Civil), and the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República). Such compensation shall be calculated on the base salary corresponding to each institution." (Our underlining).

The text of that same provision after the reform operated by the Public Administration Salary Law is as follows:

"Article 5- Unless there is a special remuneration regime for the public official, the benefits provided in subsections a) and b) of Article 1 of this law apply to the employees of the Executive Branch, Judicial Branch, Supreme Electoral Tribunal, Civil Registry, Comptroller General of the Republic, Office of the Attorney General of the Republic, and municipalities, referred to in Article 244 of Law No. 8, Organic Law of the Judicial Branch, of November 29, 1937. Such compensation shall be calculated on the lowest salary indicated in the salary scale of the Public Administration issued by the General Directorate of Civil Service (Dirección General del Servicio Civil)." (Our underlining).

For its part, Article 36 of the Public Administration Salary Law (transcribed previously) provides that the percentages of economic compensation for the prohibition of liberal exercise of a profession apply to the base salary of the position each official holds and not to the lowest salary indicated in the salary scale of the Public Administration. The same occurs with Article 1 of Law No. 5867 itself, which establishes that the economic compensation is calculated on the base salary of the salary scale of the Public Administration Salary Law.

It is evident then that there is a contradiction between the way of calculating the economic compensation for prohibition provided in the Public Administration Salary Law and the way of calculating that compensation according to Article 5 of Law No. 5867.

In this case, following the claim of generality and uniformity that inspired the reform to the Public Administration Salary Law, we estimate that the method of calculating the economic compensation that must be applied is the one provided in Article 36 of the Public Administration Salary Law (on each official's base salary) and not the one provided in Article 5 of Law No. 5867 (on the lowest salary indicated in the salary scale of the Public Administration).

Such an interpretation, apart from maintaining the uniformity intended by the Public Administration Salary Law, is consistent with the constitutional principles of equality and reasonableness, since there is no objective and reasonable justification for the economic compensation for the prohibition referred to in Article 244 of the Organic Law of the Judicial Branch to be different (lower) than that applicable to other professionals for similar restrictions on professional practice.

Regarding the obligation to interpret the legal system in accordance with constitutional norms and principles, we have indicated the following:

"… by reason of the principle of unity of the legal system and the superior character of the Constitution as a legal norm, every law must be interpreted, formally and materially, in accordance with it, particularly with its values and principles. This is what in doctrine is called the principle of interpretation in conformity with the Constitution, which obliges the interpreter to choose that interpretation which best realizes constitutional values and principles and to reject any interpretation that is contrary to said values and principles, or contrary to a specific provision of the Constitution. At its core, interpretation in conformity with the Constitution is a result of applying the systematic method, that is, interpretation according to context, which requires that norms be interpreted as forming part of a normative system constituted by the entire legal system, according to its normative hierarchy, and the specific normative body of which the interpreted norm forms part.- In synthesis, norms must be interpreted in accordance with constitutional values and principles, their context, historical and legislative backgrounds, and in attention to the public purpose they pursue." (Opinion C-444-2005 of December 23, 2005, reiterated in C-349-2006 of August 30, 2006).

We must indicate (as we did in section A1- above) that there is no particularity whatsoever that allows grounding the calculation of economic compensation for prohibition for the officials referred to in Article 5 of Law No. 5867 using parameters different from those used to calculate the economic compensation for the generality of public officials affected by a similar restriction.

B.- Incidence of the Public Administration Salary Law on the Law of Incentives for Medical Science Professionals The opinion of this Office of the Attorney General is required regarding the prevalence or not of the Public Administration Salary Law over the Law of Incentives for Medical Science Professionals, No. 6836 of December 22, 1982.

To address this issue, it is important to indicate that the Law of Incentives for Medical Science Professionals, as its name indicates, contains specific regulations on aspects related to the remuneration of doctors, microbiologists, pharmacists, clinical psychologists, dentists, nurses, nutritionists, etc.

As we have already indicated in this opinion, the special or general nature of laws is relative. For example, the Law of Incentives for Medical Science Professionals could be considered special insofar as it regulates matters related to the remuneration of a certain type of servant, but in turn, it could be classified as general if it is related to laws aimed at regulating specific incentives, compensations, or additional salaries.

Given the described situation, what is truly transcendent -regardless of the special or general character of Law No. 6836- is to define the intention of the legislator with the approval of the Public Finance Strengthening Law, specifically, its article three, related to the reforms to the Public Administration Salary Law.

As we have already indicated, the claim of that law was, among other things, to establish general guidelines, applicable to all public sector officials, regarding the manner in which previously recognized additional salaries must be paid.

Based on the above, it must be noted that among the effects of the Public Administration Salary Law is not the repeal of the additional salaries pre-existing Law No. 9635, but rather their adaptation to the general rules to which all additional salaries paid in the public sector must submit. This Office of the Attorney General, when answering a query raised by the Supreme Electoral Tribunal regarding the validity or not of the additional salaries existing before the reform operated to the Public Administration Salary Law through the Public Finance Strengthening Law, indicated the following:

"From the analysis of Law No. 9635 and its regulation (issued through Decree No. 41564 of February 11, 2019) it does not emerge that its intention was to repeal the provisions, of different rank, that governed the remuneration of public servants (except in cases expressly provided for in the law itself) but rather to adapt that regulation to a general framework applicable to each of the existing salary components.

The foregoing is evident, for example, with what is provided in Article 54 of the Public Administration Salary Law, according to which, 'Any other incentive or compensation existing that upon the entry into force of this law is expressed in percentage terms, its future calculation shall be a fixed nominal amount...'.

That norm does not repeal the incentives or compensations existing before the Public Finance Strengthening Law, but rather establishes the manner in which they are to be calculated in the future, no longer as a percentage, but by means of a fixed nominal amount." In the case of the Law of Incentives for Medical Science Professionals, regardless of the special or general character that may be attributed to it in relation to the Public Administration Salary Law, the additional payments (sobresueldos) regulated therein remain in force despite the changes introduced in the Public Administration Salary Law; however, those additional payments (sobresueldos) must be calculated in accordance with the unifying framework set forth in the reform to the Public Administration Salary Law.

This Advisory Body is not unaware of the legal hermeneutics principle according to which, in the event of normative conflicts, the earlier special law must prevail over the later general law; however, as already analyzed in this opinion, that principle can never be unrestricted, since what must prevail, in any case, is the intent of the legislature.

An important aspect that we must reiterate is that the general and unifying parameters set forth in the Public Administration Salary Law with respect to the regulation of working conditions in the public sector are applicable regardless of the degree of autonomy of the institution for which each official provides their services.

In that sense, Article 191 of the Constitution, as well as the judicial and administrative jurisprudence informing it, make possible the uniform regulation, through legislation, of all employment relations in the public sector, without this being considered a violation of autonomy, because that possibility is set forth in a constitutional-level provision. Furthermore, the autonomy of public institutions is conceived and granted based on their purposes, not in relation to the subject.

Based on the foregoing, it is the opinion of this Office of the Attorney General (Procuraduría) that the provisions on public employment set forth in the Public Administration Salary Law related to, among other matters, the manner in which salaries and their components in the public sector must be calculated, prevail over any other pre-existing legal (or lower) rank provision regulating the same matter, including the Law of Incentives for Medical Science Professionals. Therefore, the remuneration of the officials referred to in the last of the cited laws (like that of any other public servant, regardless of the institution for which they work) must be adapted to the general parameters established in Law No. 2166, as amended by Law No. 9635.

In relation to the above, it should be noted that according to Article 54 of the Public Administration Salary Law: “Any other existing incentive or compensation (remuneración) which, upon the entry into force of this law, is expressed in percentage terms, its future calculation shall be a fixed nominal amount, resulting from the application of the percentage to the base salary as of January 2018.” The foregoing implies, first, that the salary components that were calculated on a percentage basis before December 4, 2018, must be converted into nominal amounts (nominalizarse); and, second, that the parameter for calculating the sum to be paid for each additional payment (sobresueldo) must necessarily be the base salary of each servant, and not their total salary.

Finally, it is necessary to indicate that, to safeguard acquired rights, and because Transitory Provision XXV of the Law for Strengthening Public Finances so provides, the total salary of the servants who were active as of December 4, 2018, the date on which that law entered into force, cannot be reduced.

C.- Impact (Incidencia) of the Public Administration Salary Law on the General Law of Internal Control We are asked whether Article 36 of the Public Administration Salary Law, transcribed previously (which provides for the payment of an economic compensation (compensación económica) for the prohibition on the private practice (ejercicio liberal) of the profession of 15% calculated on the base salary for university bachelor's degree holders and 30% for officials holding a licentiate degree (licenciatura) or higher), should prevail over Article 34 of the General Law of Internal Control, No. 8292 of July 31, 2002. The text of the cited Article 34 is as follows:

“Article 34.— Prohibitions. The internal auditor, the deputy internal auditor (subauditor interno), and the other officials of the internal audit unit shall have the following prohibitions:

• a)Perform active administration functions and actions, except those necessary to fulfill their competence.
• b)Be part of a directing body of an administrative procedure.
• c)Engage in private professions (profesiones liberales) outside the position, except in strictly personal matters, in those of their spouse, their ascendants, descendants, and collateral relatives by consanguinity and affinity up to the third degree, or, when the workday is not full-time, unless there is an impediment due to the existence of a direct or indirect interest of the entity or body itself. Teaching is excepted from this prohibition, provided it is outside the workday.
• d)Participate in political-electoral activities, except for casting a vote in national and municipal elections.
• e)Reveal information about audits or special audit studies being conducted and about anything that determines a possible civil, administrative, or eventually criminal liability of the officials of the entities and bodies subject to this Law.

For the prohibitions set forth in this Law, they shall be paid sixty-five percent (65%) on the base salary.” (Underlining is ours).

Evidently, there is an antinomy between the provision just transcribed and Article 36 of the Public Administration Salary Law, as it is not possible to apply one of them without disregarding (desaplicar) the other.

In this case, as in the one analyzed in the previous point, this Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that the objective (pretensión) of generality and uniformity that inspired the reform of the Public Administration Salary Law must prevail.

Regardless of the special nature or otherwise of the General Law of Internal Control with respect to the Public Administration Salary Law, what must prevail in this matter is the legislative intent to unify the provisions relating to the payment of economic compensations (compensaciones económicas) arising from the prohibition on the private practice (ejercicio liberal) of the profession.

Note even that, if one chooses to apply the percentage of economic compensation (compensación económica) for the prohibition set forth in Article 34 of the General Law of Internal Control, this would imply that the subordinate staff of the internal audit units subject to the prohibition should be paid a 65% economic compensation (compensación económica), while “… the internal auditors and deputy internal auditors,” that is, the heads of the audit units, would only receive a 30% economic compensation (compensación económica) if they hold a licentiate degree (licenciatura) or higher, and 15% if they are university bachelor's degree holders. This is because Article 15 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service was expressly amended by the Law for Strengthening Public Finances, in order to establish that the officials cited therein (among which are the internal auditors and deputy internal auditors of the Public Administration) are entitled to a 30% economic compensation (compensación económica) if they hold a licentiate degree (licenciatura) or higher, and 15% if they are university bachelor's degree holders.

It must be borne in mind, in any case, that as provided by Article 10 of the regulation to Title III of Law No. 9635, the new percentages of economic compensation (compensación económica) established in Article 36 of Law No. 9635 are not applicable to officials who, before the publication of that law, were already subject to some prohibition regime (régimen de prohibición).

It is also necessary to reiterate that, in accordance with Transitory Provision XXV of the Law for Strengthening Public Finances, and to safeguard acquired rights, the total salary of the servants who were active as of December 4, 2018, the date on which that law entered into force, cannot be reduced.

D.- Impact (Incidencia) of the Public Administration Salary Law on the salary of the officials of the administrative tribunals We are asked whether the persons who provide services in the Tax Administrative Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo), the National Customs Tribunal (Tribunal Aduanero Nacional), the Administrative Transport Tribunal (Tribunal Administrativo de Transporte), and the Administrative Registry Tribunal (Tribunal Registral Administrativo) can continue to be recognized salary amounts comparable to those of the Judicial Branch, even though this entails a differentiated application of the Public Administration Salary Law in relation to the rest of the public sector servants.

To address this query, it is relevant to transcribe the various legal-rank provisions that regulate the manner in which the indicated officials must be remunerated.

Thus, in the case of the Tax Administrative Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo), matters related to the salary of its servants are regulated in Article 161 of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), No. 4755 of May 3, 1971. The text of that provision is as follows:

“Article 161.— The Executive Branch must appoint, individually, the permanent members (propietarios) and the alternates (suplentes) of the Tax Administrative Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo), following a competitive selection process (concurso de antecedentes), which must be formally conducted, with the intervention of the authorities established by the Civil Service Statute. The formalities and substantive provisions established in that regulation shall also be observed for the removal of the members of this Tribunal. The formalities and substantive provisions established in that regulation shall also be observed for the removal of the members of this Tribunal. The remuneration (retribución) of the members of the Tribunal must be equal to the salary of the members of the superior tribunals of the Judicial Branch; that of the rest of the staff must be equated, as the case may be, to that of equivalent positions of the staff of those tribunals or of other bodies of the Judicial Branch where equal or similar positions are held.” (Underlining is ours).

Matters concerning the remuneration of the officials of the National Customs Tribunal (Tribunal Aduanero Nacional) are set forth in Article 207 of the General Customs Law (Ley General de Aduanas), No. 7557 of October 20, 1995:

“Article 207.- Appointment The members shall be appointed by the Minister of Finance, following a public competitive selection process (concurso público de antecedentes). In the same manner, an equal number of alternates (suplentes) shall be appointed, who must meet the same requirements as the permanent members (propietarios) and shall act in case of absence, impediment, recusal, or excuse of these. The grounds and procedures for removal and prohibition and the economic remuneration (retribución económica) of the members of the Tribunal shall be equal to those established for the members of the Tax Administrative Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo).” (Underlining is ours).

In the case of the Administrative Transport Tribunal (Tribunal Administrativo de Transporte), Article 17 of the Law Regulating the Public Service of Remunerated Transport of Persons in Vehicles in the Taxi Mode, No. 7969 of December 22, 1999, states the following:

“Article 17.- Composition The Tribunal shall be composed of three permanent members (propietarios) and three alternates (suplentes), appointed by the Executive Branch, for a period of six years. They may be reelected, following a competitive selection process (concurso de antecedentes) promoted by the Council and must be sworn in by the President of the Republic. The formalities and substantive provisions established in the regulation shall also be observed for their removal. The remuneration (retribución) of the members of the Tribunal must be equivalent to the salary of the members of the superior tribunals of the Judicial Branch; that of the rest of the staff must be equated, as the case may be, to that of related positions of the staff of those tribunals or of other bodies of the Judicial Branch where equal or similar positions are held.” (Underlining is ours).

Finally, in the case of the Administrative Registry Tribunal (Tribunal Registral Administrativo), the regulation regarding the manner in which its officials must be remunerated is found in Article 20 of the Law on Procedures for the Observance of Intellectual Property Rights, Law No. 8039 of October 12, 2000. This provision states:

“Article 20.—Composition. The Tribunal shall be composed of five members, two of whom shall be appointed by the Minister of Justice and Grace. The Administrative Board of the National Registry shall send three shortlists (ternas) to the Executive Branch, so that it may appoint the three remaining members. All appointments shall be made following a competitive selection process (concurso de antecedentes) and must be ratified by the Legislative Assembly. The Tribunal shall have five alternate members (miembros suplentes), who shall be appointed in the same manner as the principal members (titulares). The members of the Tribunal shall be appointed for a period of four years, may be reelected following a competitive selection process (concurso de antecedentes) under the same terms indicated in the first paragraph of this article. The formalities and substantive provisions established in the competitive selection process (concurso de antecedentes) and in the legal system shall also be observed for their removal. The remuneration (retribución) for the members of the Tribunal must be equivalent to the salary of the members of the superior tribunals of the Judicial Branch; that of the rest of the staff must be equated, as the case may be, to that of related positions of the staff of the bodies of the Judicial Branch where equal or similar positions are held. The alternates (suplentes) shall be remunerated for their services only when they effectively exercise the respective substitution, for whatever cause generates it.” (Underlining is ours).

To define the point submitted to the opinion of this Advisory Body, it is necessary to bear in mind that Law No. 9635, as we have already indicated, did not repeal the special salary regimes (regímenes salariales especiales) that existed before its entry into force, but rather its intention was —among other things— to regulate, in a uniform manner, the way in which the salary components established in those regimes must be recognized.

In the case of the salaries of the officials of the administrative tribunals referred to in the query, the peculiarity lies in that their salary regime (régimen salarial) is not defined based on components, incentives, or additional payments (sobresueldos) that can be subjected to the unifying framework established in the Public Administration Salary Law, since the remuneration of those officials is defined by reference to the salary received by certain servants of the Judicial Branch.

Based on that situation, it is not possible for the cited servants' additional payments (sobresueldos) to be adjusted to the provisions of the Public Administration Salary Law. But this impossibility is not due to an intention to disregard (desaplicar) what is provided in said law in their case, nor to granting them differentiated treatment, but rather because the formula that Law No. 2166 used to unify matters relating to the payment of additional payments (sobresueldos) is ineffective with respect to salaries that lack components or bonuses (pluses).

Since it is provided that the salaries of the officials referred to in the query are assimilated or equated to the remuneration received by their counterparts in the Judicial Branch, the impact that Law No. 2166 could have on their salaries can only become effective when the remunerations of the Judicial Branch employees undergo the changes ordered by said law.

Despite the foregoing, it is necessary to indicate that in all other aspects where it is materially possible to apply the provisions of the Public Administration Salary Law to the officials of the mentioned administrative Tribunals (as occurs, for example, with the periodicity of payment, or with the cap on remunerations, etc.), it is that law which must prevail over any other provision of equal or lower rank.

IV.- CONCLUSION Based on the foregoing, this Office of the Attorney General (Procuraduría) arrives at the following conclusions:

1.- To resolve conflicts of normative incompatibility, several criteria have been used. Among them, the hierarchical criterion, according to which the higher-ranking provision prevails over the lower-ranking one; the chronological criterion, which establishes that, in the face of provisions of equal normative rank, the one issued last must prevail, which implies that the later provision repeals the earlier one of the same rank; and the specialty criterion, according to which the special provision must prevail over the general provision of equal rank, regardless of the effective date of each of them.

2.- The first two hermeneutical criteria mentioned present little complexity in their application, since it suffices to verify objective data (such as the normative rank of the conflicting provisions, or the date of issuance of those provisions) to make one precept prevail over another; however, the third criterion stated —that of specialty— does involve greater complexity, because even though the rule is that the special provision prevails over the general one, there are exceptions to that rule, exceptions that apply when it is possible to prove that the intention of the legislature is for the later general provision to prevail over the earlier special provision.

3.- The intention of the legislature with the issuance of the Law for Strengthening Public Finances and, specifically, with its Title III, related to the subject of public employment, was to establish general parameters applicable to all employment relations in the public sector, a sector that includes both the Central Administration and the decentralized administration, regardless of the degree of autonomy of each institution, or the type of services provided to the State.

4.- There is a contradiction between the general rule for the payment of the economic compensation (compensación económica) for the prohibition provided for in Article 36 of the Public Administration Salary Law (which provides for a payment of 30% for a licentiate degree (licenciatura) or higher), and what is provided in subsection a) of Article 1 of Law No. 5867 (which establishes, for that same scenario, the payment of a 65% compensation). Given this, this Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that the purpose (pretensión) of generality and uniformity that inspired the reform of the Public Administration Salary Law, carried out by means of the Law for Strengthening Public Finances, must prevail.

5.- Although it could be asserted that the Law for Compensation for Prohibition Payment is a special law in relation to the Public Administration Salary Law, since it regulates a specific aspect of service relations applicable to a specific group of servants (those subject to a prohibition on the private practice (ejercicio liberal) of their profession), the fact is that, in these cases, the purpose (pretensión) of generality and uniformity of the Public Administration Salary Law must prevail over the earlier law that regulates the payment of the economic compensation (compensación económica) for the prohibition.

6.- Article 36 of the Public Administration Salary Law establishes that the parameter for calculating the economic compensation (compensación económica) for the prohibition is the base salary of each servant, while Article 5 of the "Law for Compensation for the Prohibition Payment" provides that the payment of the compensation for the prohibition referred to in Article 244 of the Organic Law of the Judicial Branch must be calculated on the lowest salary indicated on the salary scale of the Public Administration. In this case, always following the purpose (pretensión) of generality and uniformity that inspired the reform of the Public Administration Salary Law, we believe that the parameter for calculating the aforementioned economic compensation (compensación económica) must be the base salary of each servant.

7.- The provisions on public employment set forth in the Public Administration Salary Law related to, among other matters, the manner in which salaries and their components in the public sector must be calculated, prevail over any other pre-existing legal (or lower) rank provision regulating the same matter, including the Law of Incentives for Medical Science Professionals. Therefore, the remuneration of the officials referred to in the last of the cited laws (like that of any other public servant, regardless of the institution for which they work) must be adapted to the general parameters established in Law No. 2166, as amended by Law No. 9635.

8.- According to Article 54 of the Public Administration Salary Law: "Any other existing incentive or compensation (remuneración) which, upon the entry into force of this law, is expressed in percentage terms, its future calculation shall be a fixed nominal amount, resulting from the application of the percentage to the base salary as of January 2018." The foregoing implies, first, that the salary components that were calculated on a percentage basis before December 4, 2018, must be converted into nominal amounts (nominalizarse); and, second, that the parameter for calculating the sum to be paid for each additional payment (sobresueldo) must necessarily be the base salary of each servant, and not their total salary.

9.- Article 34 of the General Law of Internal Control provides that the economic compensation (compensación económica) for the prohibitions established by that provision for internal auditors, deputy internal auditors, and the other officials of the internal audit unit is 65% on the base salary of each of those officials; however, by virtue of the purpose (pretensión) of generality and uniformity that inspired the reform of the Public Administration Salary Law carried out by the Law for Strengthening Public Finances, it must be understood that the cited Article 34 was tacitly amended, such that the applicable economic compensation (compensación económica) for the prohibition established in that provision is that provided for in Article 36 of the Public Administration Salary Law.

10.- In the case of the officials of the Administrative Tribunals whose salary is not defined based on components, incentives, or additional payments (sobresueldos), but rather by reference to the salaries of the Judicial Branch, the impact that Law No. 2166 could have on their salary can only become effective when the remunerations of the Judicial Branch employees undergo the changes ordered by said law; however, in all other aspects where it is materially possible to apply the provisions of the Public Administration Salary Law to those servants (as occurs, for example, with the periodicity of payment, or with the cap on remunerations, etc.), it is that law which must prevail over any other provision of equal or lower rank.

Cordially; Julio César Mesén Montoya Attorney General (Procurador) cc: Alfredo Hasbum Camacho Director General of the Civil Service Román Macaya Hayes Executive President of the CCSS.

Texto Dictamen 281 Dictamen : 281 del 01/10/2019 1 de octubre del 2019 C- 281-2019 Señora Pilar Garrido Gonzalo Ministra de Planificación Nacional y Política Económica.

S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-1133-2019, del 24 de julio del 2019, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, reformada, entre otras, por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL Nos indica en la consulta que la Ley de Salarios de la Administración Pública fue adicionada por el artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas con el fin de establecer disposiciones uniformes en materia de pluses y salarios públicos. Agrega que, en algunos casos, esas disposiciones nuevas resultan incompatibles con reformas parciales concomitantes y con leyes especiales anteriores que regulan los mismos temas pero para sectores o instituciones específicas.

Sostiene que ante tales incompatibilidades es necesario realizar interpretaciones jurídicas para determinar si, en cada caso, operan o no derogatorias o reformas tácitas. Indica que se requiere contar con una línea de interpretación por parte del abogado del Estado con respecto a leyes o disposiciones que fueron reformadas de forma concomitante o que no fueron reformadas o derogadas de forma expresa.

Manifiesta que esa línea de interpretación es particularmente necesaria en los siguientes casos: 1) los artículos 1° y 5 de la ley n.° 5867 de 15 de diciembre de 1975, denominada “Ley de Compensación por pago de Prohibición”; 2) la ley n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982, denominada “Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas”; 3) la ley n.° 8292 de 31 de julio del 2002, denominada “Ley General de Control Interno”; 4) la ley n.° 4755 de 3 de mayo de 1971, denominada “Código de Normas y Procedimientos Tributarios”; 5) la ley n.° 7557 de 20 de octubre de 1995, denominada “Ley General de Aduanas”; 6) la ley n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, denominada “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi”; y, 7) la ley n.° 8039 de 12 de octubre del 2000, denominada “Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual”.

Partiendo de lo anterior, nos plantea las siguientes consultas:

“1.- ¿Qué tipo de norma es la Ley de Salarios de la Administración Pública, 2166 de 9 de octubre de 1957 con respecto a las reformas concomitantes aplicadas a través de su artículo 57 y con respecto a normas especiales que regulan de forma específica el tema de salarios y pluses para determinados grupos profesionales? Por favor analizar en específico los casos de la Ley 2166 frente a las disposiciones especiales contenidas en leyes que no fueron reformadas o derogadas de forma concreto artículo 1 inciso a) y artículo 5 de la Ley 5867; Ley 6836, Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, del 22 de diciembre de 1982; el artículo 34 de la Ley 8292; el artículo 161 de la Ley 4755; el artículo 207 de la Ley 7557; el artículo 17 de la Ley 7969 y artículo 20 de la Ley 8039.

En caso de que se partiera del supuesto de que la Ley 2166 es ley posterior y de carácter especial que aplicó reformas tácitas a todas las leyes especiales y anteriores que regulan de forma específica salarios y pluses:

2.- ¿Es correcto afirmar que el artículo 36 de la Ley 2166 prevalece con respecto a normas especiales previas o reformas parciales concomitantes que regulan el tema del pago de prohibición? En caso contrario ¿Cuál debe ser la aplicación correcta del artículo 36 frente a reformas parciales concomitantes como las aplicadas a los artículos 1 inciso a) y 5 de la Ley 5867 o frente al artículo 34 de la Ley 8292?

3.- ¿Es correcto afirmar que aquellos pluses o componentes salariales que se calculan, no sobre la base salarial, sino sobre la totalidad del salario, pasarían a calcularse sobre la base salarial, esto con el fin de poder efectuar un cálculo nominal de los mismos en cumplimiento del artículo 54 de la Ley 2166? 0 ¿Procede mantenerlos como montos porcentuales en virtud de que se calculan sobre la totalidad del salario y el Transitorio XXV del Título III de la Ley 9635 establece que el salario total de los servidores públicos activos al 4 de diciembre de 2018 no puede ser disminuido? Por favor analizar pluses como dedicación a la carrera hospitalaria, dedicación a la carrera administrativa y consulta externa, establecidos en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas.

4.- ¿Es procedente que a las personas servidoras públicas que laboran en el Tribunal Fiscal Administrativo, el Tribunal Aduanero, el Tribunal Administrativo de Transportes y el Tribunal Registral Administrativo, se les siga reconociendo montos salariales equiparables con los del Poder Judicial, a pesar de que esto implique una aplicación diferenciada de los alcances de la Ley 2166 con respecto a la totalidad de las y los servidores públicos que laboran para el Poder Ejecutivo?”.

Adjunto a la consulta nos remitió copia del criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Se trata del oficio ASJ-068-19 de 17 de julio de 2019, el cual arribó a las siguientes conclusiones:

"a.- Las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Tratándose de dos normas especiales que regulan la misma materia ₋sean salarios y pluses₋ prevalecerán las disposiciones de la norma especial emitida con posterioridad.

b.- Si bien se puede afirmar que la Ley 2166 resulta de aplicación general para todo el sector público, también se trata de una ley que regula una materia muy específica, la materia de los salarios y de los pluses en el sector público, su contenido tiene esta peculiaridad así como la de contener preceptos substantivos que la tornan en norma completa "per se", y en virtud de tales características es válido concluir que la Ley de Salarios de la Administración Pública es una ley de carácter especial y que todas las disposiciones que le fueron adicionadas a partir del 4 de diciembre de 2018 ₋fecha de publicación y rige del Título III de la Ley 9635₋ prevalecen con respecto a normas especiales previas o reformas parciales concomitantes.

c.- Tanto el artículo 36 (prohibición) como el artículo 57 (reforma al inciso a) del artículo 1 y al artículo 5 de la Ley 5867, entre otras) fueron adicionados a la Ley 2166 por medio del mismo artículo 3° del Título III de la Ley 9635, por lo que efectivamente existe una incompatibilidad objetiva entre el artículo 36 de la Ley 2166 y los artículos 1° inciso a) y 5 de la Ley 5867, contradicción que resulta insalvable pues de lo contrario se estaría generando una distinción odiosa entre servidores públicos que no resultaría acorde con la voluntad de establecer lineamientos uniformes en materia salarial que fueran aplicables para todas las instituciones bajo el ámbito de la Ley 2166. Por lo que se coincide con el criterio emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Servicio Civil AJ-OF-554-2018 de 20 de diciembre de 2018 que al respecto señaló: "Dado lo anterior, debe indicarse que en el caso del inciso a) de la Ley 5867, lo que aplicaría es una reforma tácita, debiendo interpretarse el alcance del nuevo porcentaje de prohibición, es decir 30%, el cual además se desprende del espíritu integral de la Ley 9635".

d.- En aras de evitar una discriminación odiosa entre profesionales del sector público ₋en el caso específico de los profesionales en derecho que ingresen a laborar, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, acorde con la integralidad de la Ley 2166 y con las reformas aplicadas en materia de prohibiciones por medio de su artículo 57, se desprende una intención de homogeneizar la forma en que se reconoce el pago de la compensación por prohibición en las distintas instituciones públicas bajo el ámbito del artículo 26 de la Ley 2166, por lo que es válido afirmar que de igual forma, se estaría configurando una reforma tácita, en virtud de la cual debe prevalecer la disposición establecida en el artículo 36 de la Ley 2166 con respecto al artículo 5 de la Ley 5867, de modo que se interprete que el cálculo de la prohibición para los profesionales en derecho que ingresen al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial o al Tribunal Supremo de Elecciones deberá calcularse sobre el salario base del puesto en el que se desempeñan y no sobre el salario más bajo de la escala de sueldos de la Administración Pública.

e.- El artículo 36 de la Ley 2166 predomina con respecto a todas aquellas omisiones o contradicciones cometidas en las reformas expresas a leyes especiales que regulan el tema del pago de prohibición, de modo que absolutamente todas las personas profesionales que ingresen a desempeñar labores en la Administración Pública, con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, ganen por concepto de prohibición, sin distinción alguna ya sea un 30% (licenciados) o un 15% (bachilleres universitarios) calculado sobre el salario base del puesto que desempeñan.

f.- Para los profesionales en ciencias médicas, que se desempeñan en instituciones públicas incluidas bajo el ámbito de aplicación del artículo 26 de la Ley 2166, prevalecen todas las disposiciones establecidas en esta última con respecto a las disposiciones establecidas en la Ley 6836, salvaguardando los derechos adquiridos de quienes se desempeñaban en la Administración Pública antes del 4 de diciembre de 2018.

g.- En orden con la prevalencia de la Ley 2166 frente a la Ley 6836, es posible afirmar que para el reconocimiento de las anualidades que se obtengan de 2019 en adelante, aplican ₋para todos los profesionales en ciencias médicas, independientemente de su fecha de ingreso a la Administración Pública₋ los porcentajes establecidos en la Ley 2166, es decir 1,94% para profesionales y 2,54% para no profesionales (Transitorio XXXI), de igual forma, en aras de aplicar el artículo 54 de la Ley 2166 para la conversión de cualquier otro incentivo o compensación existente en un monto nominal fijo, correspondería ₋en el caso de pluses salariales como el 11% por dedicación a la carrera hospitalaria, el 11% por dedicación a la carrera administrativa o el 3% por cada hora de consulta externa a partir de la quinta hora₋ calcular cada porcentaje sobre el salario base del puesto que se desempeñe y no sobre la totalidad del salario, pues de lo contrario, no sería aritméticamente factible transformar tales componentes salariales en montos nominales fijos.

h.- El régimen de prohibición para quienes desempeñan labores profesionales en auditorías internas se debe regir por la disposición general establecida en el artículo 36 de la Ley 2166, es decir, a una persona servidora pública que ingrese por primera vez a laborar en la Administración Pública, después de la entrada en vigencia del Título III de la Ley 9635 o que se encuentre dentro de los supuestos establecidos en el artículo 9 del Reglamento del Título III de la Ley 9635, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, se le deberán aplicar los nuevos porcentajes establecidos (sea el 30% o el 15% sobre el salario base del puesto que desempeña) a contrario sensu, las personas servidoras públicas ₋destacadas en auditorías internas₋ que se encontraban activas y sujetas al régimen de prohibición antes del 4 de diciembre de 2018, fecha de la entrada en vigencia del Título III de la Ley N° 9635, mantendrán sus condiciones, siempre que exista continuidad laboral bajo la teoría de Estado como patrono único y se mantenga el requisito académico.

i.- A las personas servidoras públicas que desempeñan labores en el Tribunal Fiscal Administrativo, el Tribunal Aduanero, el Tribunal Administrativo de Transportes y el Tribunal Registral Administrativo les resultan aplicables todas las disposiciones de la Ley 2166, sin embargo, corresponderá reconocerles montos salariales equiparables con los del Poder Judicial según el puesto que desempeñan, en tanto no se emita una ley que diga lo contrario." Mediante nuestro oficio ADPb-5537-2019, del 1° de agosto del 2019, se le confirió audiencia a la Dirección General de Servicio Civil sobre la consulta planteada. Dicha audiencia fue atendida por medio del oficio DG-OF-445-2019 del 16 de agosto del 2019, suscrito por el señor Alfredo Hasbum Camacho, Director General de Servicio Civil. Ese documento sostiene que los criterios jurídicos y técnicos vertidos por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Planificación en el oficio ASJ-068-19 citado se encuentran ajustados a la ley, por lo que manifiesta su conformidad con las conclusiones a las que arribó ese estudio. Indica que la única objeción con respecto a dicho oficio está relacionada con la forma en que debe calcularse la compensación económica a la que se refiere el artículo 5 de la ley n.° 5867 ya citada. Sobre ese tema, la Dirección General de Servicio Civil considera que tal compensación debe calcularse sobre el salario base más bajo de la escala de sueldos de la Administración Pública (como lo indica expresamente el artículo 5 citado) y no sobre el salario base del puesto en el que se desempeñe cada servidor, como lo sugiere el Departamento Legal del Ministerio de Planificación con base en lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Asimismo, por medio del oficio ADPb-5536-2019, del 1° de agosto del 2019, otorgamos audiencia de la consulta a la Caja Costarricense de Seguro Social, audiencia que fue contestada mediante el oficio PE-2042-2019, del 20 de agosto del 2019, suscrito por el Dr. Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo de dicha institución. Ese oficio indica, sin entrar al fondo de los temas consultados, que “… este despacho considera procedente por parte de la Institución, mantenerse a la espera del pronunciamiento que emita la Procuraduría General de la República”.

Seguidamente, nos referiremos a los alcances de la figura de la derogación tácita por incompatibilidad normativa, para abordar luego cada uno de los puntos sobre los que se requiere nuestro criterio.

II.- SOBRE LA DEROGACIÓN TÁCITA POR INCOMPATIBILIDAD NORMATIVA Y SU APLICACIÓN A LOS TEMAS EN CONSULTA La derogación tácita es una figura que opera cuando existe incompatibilidad objetiva entre el contenido de una nueva norma jurídica y una norma anterior, lo cual deriva en que la nueva norma prevalezca sobre las disposiciones establecidas en la más antigua.

Diez Picazo ha indicado que la derogación por incompatibilidad se caracteriza por la inexistencia de un acto legislativo de derogación, por la ausencia de una identificación directa y precisa del objeto derogado, y por tratarse de un fenómeno meramente interpretativo:

“… en la derogación por incompatibilidad no hay, en rigor, un acto de derogación; o, al menos, no hay un acto legislativo cuya finalidad directa e inmediata sea producir la cesación de la vigencia de una ley o disposición legal anterior. Ello puede parecer una afirmación puramente tautológica, ya que, si existiera tal acto legislativo, el supuesto no sería de derogación por incompatibilidad, sino, por definición, de derogación expresa. Aun así, es importante dejar constancia de este hecho, porque no dejará de ser relevante a la hora de analizar los efectos de la derogación por incompatibilidad. En ésta, pues, no hay acto de derogación en sentido propio −a lo sumo, hay un acto del Juez o del operador jurídico al constatar la incompatibilidad− sino simplemente ejercicio positivo ordinario de la potestad legislativa, o sea, creación de nuevas normas. (...) En segundo lugar, precisamente por la falta de un acto de derogación stricto sensu, en la derogación por incompatibilidad no se da, a diferencia de lo que ocurre en la derogación expresa, una identificación directa y precisa del objeto derogado. Este no es ya el designado por una disposición derogatoria ad hoc, sino aquello que resulte incompatible con la nueva ley. Pero es más: esta falta de delimitación formal del objeto derogado y, sobre todo, la naturaleza misma de la incompatibilidad o antinomia como relación lógica entre proposiciones determinan que el objeto de la derogación por incompatibilidad no pueda ser jamás el texto legal −como sucede en la derogación consecuencia de todo lo anterior, es unánime la afirmación −aunque no lo sean las implicaciones que de ella se extraigan− de que la derogación por incompatibilidad es un fenómeno de naturaleza eminentemente interpretativa o, si se prefiere, dependiente de la interpretación que se dé a las normas hipotéticamente incompatibles." (DIEZ PICAZO (Luis María), La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Cívitas, primera edición, 1990, pp. 301-304).

Para dirimir los conflictos de incompatibilidad normativa se ha hecho uso de varios criterios. Entre ellos, el jerárquico, según el cual, la norma de mayor rango priva sobre la de rango menor; el cronológico, el cual establece que, ante disposiciones de igual rango normativo, ha de privar la que haya sido emitida de último, lo que implica que la norma posterior deroga a la anterior del mismo rango; y, finalmente, el de especialidad, según el cual, la norma especial ha de privar sobre la norma general de igual rango, independientemente de la fecha de vigencia de cada una de ellas.

En principio, los dos primeros criterios aludidos presentan poca complejidad en su aplicación, pues basta con constatar datos objetivos (como son el rango normativo de las disposiciones en conflicto, o la fecha de emisión de esas disposiciones) para hacer prevalecer un precepto sobre otro; sin embargo, el tercer criterio enunciado ₋el de la especialidad₋ sí reviste mayor complejidad.

Ya ésta Procuraduría ha puesto en evidencia los problemas que surgen cuando se pretende decidir sobre el carácter especial o general de una norma (en ese sentido pueden consultarse, entre, otros, los pronunciamientos C-007-2003 del 16 de enero del 2003, C-063-2004 del 24 de febrero del 2004, y OJ-134-2004 del 27 de octubre del 2004). Por su parte, alguna de la doctrina más calificada sobre la materia se ha referido a la dificultad de clasificar una norma como especial, o general, en los siguientes términos:

"De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible ₋como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara₋ de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose". (DIEZ-PICAZO, op cit., p. 345) Ha de tomarse en cuenta, además, que la problemática a la que se ha venido haciendo alusión no se acaba cuando se logra discernir el carácter especial o general de las normas en conflicto, pues si bien es cierto la regla es que la norma especial priva sobre la general, existen excepciones a esa regla, excepciones que aplican cuando se logra acreditar que la intención del legislador es que la norma general posterior prive sobre la norma especial anterior. En esa línea, se ha señalado lo siguiente:

"... la preferencia por la norma especial sobre la norma posterior no puede tener jamás un valor absoluto, porque razones de orden teleológico pueden impeler a dar prioridad a la lex posterior generalis. Piénsese en las hipótesis de nueva regulación integral de la materia, por reducida que la materia sea: parece que la vocación de regulación uniforme debe prevalecer sobre las diferencias sectoriales preexistentes. Por ello, incluso quienes defienden la primacía del criterio de la especialidad en caso de conflicto con el criterio cronológico lo hacen con reservas y sin atribuir a esta afirmación un valor absoluto. Ha sido sugerido, en este sentido, que el aforismo lex posterior generalis non derogat legi priori speciali opera como una mera presunción hermenéutica, que puede ser destruida por una clara voluntas legis de sentido contrario". (DIEZ-PICAZO, op cit., p. 363.)

Esta Procuraduría ha indicado también, reiteradamente, que no siempre la norma especial anterior prevalece sobre la general posterior. Para acreditar la existencia de tales precedentes, valgan las siguientes transcripciones:

“… la especialidad de la norma es un criterio hermenéutico que permite la solución de los conflictos normativos bajo ciertos requerimientos. Dicho criterio no es de carácter absoluto o incondicionado, ya que la lógica y el carácter de sistema del ordenamiento puede determinar la aplicación de la norma general sobre la especial. Esa aplicación puede derivar, en efecto, del necesario cumplimiento del fin de la norma general. Cumplimiento que se vería afectado si superviviera la ley especial anterior.” (Dictamen C-010-97 del 21 de enero de 1997).

“… si la vigencia y la eficacia de la ley especial impiden que se concretice el fin público a que tiende la norma general, debe dársele preferencia a esta última.” (Dictamen C-253-2001 del 21 de setiembre del 2001).

“… el criterio de especialidad de la norma, en tanto señala la prevalencia de la norma especial sobre la general no tiene el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre el criterio cronológico. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, en virtud de que esa norma general tiene la vocación de regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de sus regulaciones los supuestos anteriormente excluidos, prevaleciendo sobre situaciones preexistentes.” (Dictamen C-224-2003 del 23 de julio del 2003).

“Para que pueda entenderse que una ley especial priva sobre una ley con pretensión de generalidad, es necesario que la primera sea posterior, lo que evidenciaría la intención irrefutable del legislador de establecer una excepción a la regla.” (Dictamen C-048-2008 del 18 de febrero del 2008).

“El criterio de especialidad es uno de los criterios hermenéuticos que se aplican en casos en que el operador jurídico se enfrenta ante una antinomia normativa, incluso cuando la antinomia está presente dentro de un mismo texto legal. Es decir, la circunstancia de que estemos ante normas emitidas en una misma ley no impide aplicar esos mismos criterios. Una precisión se impone: el criterio de especialidad de la norma, en tanto señala la prevalencia de la norma especial sobre la general, no tiene el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre los otros criterios, incluido el de generalidad. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, en virtud de que esa norma general tiene la vocación de regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de sus regulaciones los supuestos anteriormente excluidos, prevaleciendo sobre situaciones preexistentes.” (C-347-2015 del 11 de diciembre del 2015. En sentido similar pueden consultarse además el dictamen C-188-98 del 4 de setiembre de 1998, la OJ- 028-2000 del 21 de marzo del 2000 y el dictamen C-209-2005 del 30 de mayo del 2005).

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado también que "(...) el aforismo jurídico de que "la ley general no deroga a la especial", no puede seguirse como norma estricta de interpretación, porque si la ley general no hace excepciones y si sus términos dejan ver que rige también para situaciones reguladas en una ley especial, no habría duda de que la nueva ley sí incide sobre lo que la primera dispuso.” Y agregó que “… aun entendiendo que se trata de una ley general, la solución consistiría en desentrañar el "espíritu o voluntad" de esa ley”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 18 de las 16 horas del 30 de marzo de 1982, citada en el dictamen C-188-98 del 4 de setiembre de 1998).

Ahora bien, antes de definir si la Ley de Salarios de la Administración Pública debe privar sobre las leyes especiales anteriores que establecieron condiciones salariales particulares en relación con ciertas instituciones, o ciertos grupos profesionales específicos, es necesario determinar si el legislador está facultado para regular de manera general las relaciones de empleo en todo el sector público.

Al respecto, considera ésta Procuraduría que la respuesta a esa pregunta es afirmativa. La potestad con la que cuenta el legislador para imponer las condiciones de trabajo que han de imperar en todo el sector público tiene fundamento constitucional pues el artículo 191 de la Carta Política admite la posibilidad de que un solo Estatuto (de rango legal) regule las relaciones entre el Estado (en sentido amplio) y sus servidores.

La Sala Constitucional, al analizar una acción de inconstitucionalidad planteada contra la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, señaló que el legislador está facultado para establecer las condiciones de trabajo que han de privar en toda la Administración Pública:

“… el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos: "Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente." Corte Plena, sentencia del 16-6-84.” (Sala Constitucional, sentencia n.° 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994. El subrayado es nuestro).

En la misma resolución a la que se refiere el extracto anterior, la Sala Constitucional reiteró que la intención del artículo 191 constitucional es la de crear un régimen único de empleo para la totalidad de las instituciones del Estado:

“VII.- Definida la política salarial como parte de la política de gobierno, es necesario reiterar que cuando el constituyente descentralizó el Poder Ejecutivo, procuró evitar las injerencias arbitrarias y antitécnicas en cuanto a la gestión de cada una de esas instituciones, definida por ley. Pero no optó el legislador constituyente por crear un régimen salarial o laboral segregado del Poder Ejecutivo central, pues no hay duda que el Título XV, Capítulo Único de la Constitución Política tiene como antecedente inmediato, la práctica anterior de destituir masivamente a los funcionarios y empleados estatales con ocasión de cada cambio de gobierno. La antítesis de esta práctica, entonces es un sistema de servicio público estable, profesional, permanente, regido por un cuerpo normativo integrado y coherente, estableciéndose un régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado (…).” (El subrayado es nuestro).

Por otra parte, debemos indicar que ésta Procuraduría se ha pronunciado también sobre validez de emitir, en materia de empleo público, normativa de rango legal aplicable a todas las instituciones del sector público. Así, en la OJ-110-2015 del 24 de setiembre del 2015, reiterada en la OJ-161-2017 del 15 de diciembre del 2017 y en la OJ-162-2017 del 15 de diciembre del 2017, indicamos lo siguiente:

“El proyecto de ley que se analiza pretende que sus disposiciones se apliquen a todo el sector público, ámbito que está compuesto no solo por la Administración Pública centralizada, sino también por la descentralizada, incluyendo a las instituciones autónomas.

En esa línea, podría surgir la duda en punto a si una ley que establezca las regulaciones por las cuales habrán de regirse las instituciones autónomas en lo que a las relaciones con su personal se refiere, viola la autonomía que le confiere a ese tipo de entes el artículo 188 de la Constitución Política.

Al respecto, debemos señalar que ésta Procuraduría ha indicado que las instituciones autónomas están sujetas a la ley en esa materia. Por ejemplo, en el caso específico de la Caja Costarricense de Seguro Social, sostuvimos que la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza, está en función de los seguros sociales, no así en relación con otras actividades o fines que el legislador le imponga a esa entidad. (Dictamen C-130-2000 del 9 de junio de 2000). También hemos dicho que la autonomía de la Caja se refiere únicamente a la materia de seguros sociales y que, por tal motivo, no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autoregulación de la Caja en ese campo, pero que para todos los demás fines que le sean asignados, diferentes a esa materia, sí está sujeta a lo que indique el legislador. (OJ-034-2014 del 10 de marzo de 2014). Y, concretamente, en materia salarial, indicamos que la autonomía administrativa y política o de gobierno que ostenta la Caja, no faculta a esa institución para apartarse de disposiciones de rango legal que establezcan un determinado sistema retributivo. (Dictamen C-180-2015 del 9 de julio de 2015).

Asimismo, en el caso de las universidades públicas, hemos sostenido que la potestad normativa de esos entes está referida estrictamente al ámbito garantizado por la autonomía universitaria, es decir, a la actividad académica, la investigación y las actividades de extensión social o cultural, y que fuera de ese ámbito, las universidades están sujetas a las regulaciones legales dirigidas a todos los sujetos del ordenamiento jurídico. (C-269-2003 del 12 de setiembre de 2003).

También la Sala Constitucional ha indicado que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, pues el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la Administración Pública. (Sentencia n.° 3309-94 de las 15:05 horas del 5 de julio de 1994).

Partiendo de lo anterior, estima esta Procuraduría que ninguna institución del sector público está habilitada, en virtud de su autonomía, para desatender el mandato del legislador en lo relativo a la regulación de las condiciones de empleo de sus servidores…”.

Establecido entonces que no siempre la ley especial anterior priva sobre la ley general posterior, y que el legislador está facultado para regular de manera general las condiciones de empleo en todo el sector público, interesa determinar si esa pretensión de generalidad fue la que privó con la aprobación de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, reforma que se concretó por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Sobre lo anterior, considera esta Procuraduría que es público y notorio que la intención del legislador con la emisión de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, concretamente, con su Título III, relacionado con el tema de empleo público, fue la de establecer parámetros generales aplicables a la totalidad de las relaciones de empleo del sector público, sector que incluye tanto la Administración Central, como la descentralizada, con independencia del grado de autonomía de cada institución, o del tipo de servicios que se prestan al Estado.

Esa pretensión de generalidad quedó plasmada en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por el numeral 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), según el cual, las disposiciones del Capítulo III de la ley n.° 2166 (capítulo que se denominó “Ordenamiento del Sistema Remunerativo y Auxilio de Cesantía para el Sector Público”) son aplicables a la Administración central, a los órganos desconcentrados adscritos a los distintos ministerios, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (así como a sus dependencias y órganos auxiliares) a la Administración descentralizada, incluyendo a las instituciones autónomas y semiautónomas, a las empresas públicas del Estado y a las municipalidades.

Incluso, esa intención del legislador de hacer privar lineamientos generales en todas las relaciones de empleo del sector público quedó de manifiesto en los antecedentes de la ley n.° 9635 citada.

Así, por ejemplo, en la sesión del 14 de marzo del 2018 de la Comisión Especial encargada de dictaminar el expediente n.° 20580 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, la diputada Sandra Piszk indicó que el Estado es patrono único, independientemente del lugar donde se labore y de su grado de autonomía:

“… yo creo que es importante que quede claro que detrás de todo este asunto, hay un esfuerzo por reconocer que el Estado es un patrón único, que independientemente donde se labora, es el Estado, y la plata sale del mismo presupuesto, porque se ha interpretado a través de los años, de que la autonomía es absoluta, y la autonomía no es absoluta. Durante el transcurso de nuestras discusiones, voy a presentarles a ustedes, incluso, la opinión de la Caja Costarricense del Seguro Social, donde ellos mismos reconocen que la autonomía no es absoluta, y, más bien, recomiendan modificaciones interesantes. Pero ya habrá momentos para discutir estas cosas.” (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.° 20580, folio 333).

Posteriormente, en la sesión del 20 de marzo del 2018, la misma diputada se refirió a la necesidad de aplicar las regulaciones sobre empleo público no solo a la Administración central, sino también a las instituciones autónomas, como quedó establecido finalmente en el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

“Todo el sector público o la mayor parte del sector público calcula sus anualidades sobre salario base, ¿verdad, así es? Y por cierto, los que más bajo tienen porcentaje es, precisamente, el sector educación. Resulta que hoy nos llega ₋o ayer₋ nos llega la información de las universidades y usted sabe que en la Universidad de Costa Rica, por lo menos, la anualidad no solo es de 5.5 %, ahora se bajó a 3.75%, algo así, por acuerdo. Pero, resulta que la anualidad en la Universidad de Costa Rica se calcula, no sobre el salario base, sino sobre el salario base más todos los demás pluses. ¿Y saben de cuánto es la anualidad del rector? ¡Cuatro millones trescientos dos mil colones! Entonces, yo me pregunto, si son cosas que tenemos o no tenemos que arreglar. Cuando nosotros señalamos que esto hay que corregirlo y hablamos de que en esto tiene que incluirse no solo el gobierno central, sino incluso las autónomas es porque se encuentra uno con injusticias verdaderas. ¿Usted se imagina lo que es tener cuatro millones solo en anualidades? ¡Por Dios! No hay FEES que alcance para cosas de esas.” (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.° 20580, folios 994 y 995).

Tomando como base lo expuesto hasta el momento, procederemos de seguido a analizar la incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre las disposiciones mencionadas en la gestión consultiva.

III.- RESPECTO A LA PREVALENCIA DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SOBRE LAS NORMAS A LAS QUE SE REFIERE LA CONSULTA Para dar respuesta a las inquietudes concretas que se nos plantean, nos referiremos seguidamente a los efectos que tuvo la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (básicamente, mediante las reformas que introdujo a la Ley de Salarios de la Administración Pública) en cuatro temas específicos: A) lo relativo a los artículos 1° y 5 de la Ley de Compensación por el pago de Prohibición, B) lo relacionado con la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, C) lo concerniente a la Ley General de Control Interno, y D) lo referente al salario de los integrantes de los Tribunales Administrativos.

A.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre Ley de Compensación por el Pago de Prohibición A1.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre el artículo 1° de la Ley de Compensación por el pago de Prohibición Uno de los lineamientos generales que estableció la Ley de Salarios de la Administración Pública con motivo de la reforma operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, fue el de fijar porcentajes uniformes de compensación económica por prohibición aplicables a todo el sector público.

En ese sentido, el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispuso que dichos porcentajes serían de un 30% para los servidores con nivel de licenciatura (u otro grado académico superior) y de un 15% para los profesionales con nivel de bachillerato universitario. El texto completo del artículo 36 mencionado, es el siguiente:

“Artículo 36- Prohibición y porcentajes de compensación. Los funcionarios públicos a los que por vía legal se les ha impuesto la restricción para el ejercicio liberal de su profesión, denominada prohibición, y que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 31 de la presente ley, recibirán una compensación económica calculada sobre el salario base del puesto que desempeñan, de conformidad con las siguientes reglas:

1. Un treinta por ciento (30%) para los servidores en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

2. Un quince por ciento (15%) para los profesionales en el nivel de bachiller universitario.” Con el afán de aplicar la regla general a la que se refiere la norma recién transcrita, el artículo 57 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispuso realizar una serie de reformas a leyes preexistentes que regulaban el pago de compensaciones económicas por prohibición. Dentro de las disposiciones que se reformaron expresamente por medio de esa norma se encuentra el artículo 1° de la ley n.° 5867 de 15 de diciembre de 1975, denominada “Ley de Compensación Económica por el pago de Prohibición”. Ese artículo establecía, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que los funcionarios sujetos a alguna prohibición para el ejercicio liberal de la profesión recibirían una compensación económica de un 65% en caso de profesionales con nivel de licenciatura u otro superior (inciso a), de un 45% en caso de ser egresados de programas de licenciatura o maestría (inciso b), y de un 30% en caso de ser bachilleres universitarios (inciso c). El texto de ese artículo, antes de su reforma, era el siguiente:

“Artículo 1.- Para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

• a)Un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.
• b)Un cuarenta y cinco por ciento (45%) para los egresados de programas de licenciatura o maestría.
• c)Un treinta por ciento (30%) para quienes sean bachilleres universitarios o hayan aprobado el cuarto año de la respectiva carrera universitaria.
• d)Un veinticinco por ciento (25%) para quienes hayan aprobado el tercer año universitario o cuenten con una preparación equivalente. (…)” La reforma expresa a la norma recién transcrita se concretó por medio del artículo 57 inciso h) y 58 inciso a), de la Ley de Salarios de la Administración Pública. La primera de esas disposiciones reformó el inciso b) del artículo 1° transcrito para que indicara “b) Un quince por ciento (15%) para quienes sean bachilleres universitarios.” La segunda modificación aludida consistió en derogar los incisos c) y d) del artículo 1° en estudio.

Con los cambios mencionados quedó vigente el inciso a) del artículo 1° de la ley n.° 5867, inciso que establece ₋según ya indicamos₋ que en el caso de los profesionales con nivel de licenciatura u otro superior, la compensación económica sería de un 65% del salario base, lo cual contradice la regla general establecida en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública en el sentido de que la compensación económica para ese tipo de funcionarios debe ser de un 30% del salario base.

El texto vigente del artículo 1° de la ley n.° 5867, incluyendo las reformas y las derogaciones a las que se ha hecho alusión, es el siguiente:

“Artículo 1.- Para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

• a)Un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.
• b)Un quince por ciento (15%) para quienes sean bachilleres universitarios.
• c)…” .

De lo expuesto es evidente que existe una contradicción entre la regla general para el pago de la compensación económica por prohibición prevista en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (la cual contempla el pago de un 30% para licenciatura o superior), y lo dispuesto en el inciso a) del artículo 1° de la ley n.° 5867 (el cual establece, para ese mismo supuesto, el pago de un 65% de compensación). Tal contradicción no es otra cosa que una antinomia, lo que supone la derogación tácita de uno de los dos preceptos. Ante ello, considera ésta Procuraduría que debe privar lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no solo por ser la norma más reciente, sino también porque en ella se refleja la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma en materia de empleo público operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

La Ley General de la Administración Pública, refiriéndose a la manera en que deben ser interpretadas las normas administrativas, dispone lo siguiente:

“Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere”.

Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica. Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).

Si bien podría afirmarse que la Ley de Compensación por Pago de Prohibición es una ley especial en relación con la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues regula un aspecto puntual de las relaciones de servicio aplicable a un grupo específico de servidores (los sujetos a una prohibición para el ejercicio liberal de su profesión), lo cierto es que, en estos casos, la pretensión de generalidad y uniformidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública debe privar sobre la ley anterior que regula el pago de la compensación económica por prohibición.

Seguir otro criterio, en este caso, implicaría desviarse de la finalidad de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, consistente en establecer lineamientos generales sobre la manera en que han de reconocerse los incentivos y las compensaciones económicas derivadas de las relaciones de empleo en todo el sector público.

Además, no encuentra esta Procuraduría alguna particularidad que justifique cancelar a los funcionarios a los que se les aplica el artículo 1°, inciso a), de la ley n.° 5867 una compensación económica de un 65% de su salario base por concepto de prohibición, mientras que al resto de los funcionarios públicos se les cancela, por esa misma restricción, un 30%. Es decir, no existe algún rasgo distintivo constatable que respalde ese trato diferenciado, por lo que lo procedente, al amparo de los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad, es aplicar la regla general contenida en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Aparte de lo anterior, la desproporción entre la compensación económica que se reconocería a un funcionario con grado académico de licenciado (65% sobre el salario) y la que se reconocería a uno con el grado académico de bachiller universitario (15%) sería irrazonable, lo que ratifica la validez de la tesis expuesta.

A2.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública en el artículo 5 de la Ley de Compensación por el pago de Prohibición La segunda consulta que se nos plantea con relación a los efectos de la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley de Compensación por el pago de Prohibición, está relacionada con el artículo 5 de ésta última ley. Esa norma establece los porcentajes de compensación económica que han de pagarse a los funcionarios sujetos a la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión prevista en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

El artículo 5 aludido, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, disponía lo siguiente:

“Artículo 5.- Los beneficios dispuestos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta ley, se aplican a los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo referidos en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y a los egresados de programas de licenciatura, maestría o doctorado en Derecho, que estén cumpliendo tales funciones. Estos beneficios se aplicarán, igualmente, a los funcionarios que en el nivel de licenciatura o egresados, laboren para el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Registro Civil y la Contraloría General de la República. Tal compensación se calculará sobre el salario de base correspondiente a cada institución.” (El subrayado es nuestro).

El texto de esa misma disposición luego de la reforma operada por la Ley de Salarios de la Administración Pública es el siguiente:

“Artículo 5- Salvo que exista un régimen especial de remuneración para el funcionario público, los beneficios dispuestos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta ley se aplican a los empleados del Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Registro Civil, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República y municipalidades, referidos en el artículo 244 de la Ley N.° 8, Ley Orgánica del Poder Judicial, de 29 de noviembre de 1937. Tal compensación se calculará sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública que emite la Dirección General del Servicio Civil.” (El subrayado es nuestro).

Por su parte, el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (transcrito con anterioridad), dispone que los porcentajes de compensación económica por la prohibición al ejercicio liberal de la profesión aplican sobre el salario base del puesto que desempeña cada funcionario y no sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública. Lo mismo ocurre con el artículo 1° de la propia ley n.° 5867, el cual establece que la compensación económica se calcula sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Es evidente entonces que existe una contradicción entre la forma de calcular la compensación económica por prohibición prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública y la forma de calcular esa compensación según el artículo 5 de la ley n.° 5867.

En este caso, siguiendo la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, estimamos que el modo de cálculo de la compensación económica que debe aplicarse es el previsto en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (sobre el salario base de cada funcionario) y no el dispuesto en el artículo 5 de la ley n.° 5867 (sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública).

Tal interpretación, aparte de mantener la uniformidad pretendida por la Ley de Salarios de la Administración Pública, es congruente con los principios constitucionales de igualdad y de razonabilidad, pues no existe justificación objetiva y razonable para que la compensación económica por la prohibición a la que se refiere el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial sea distinta (más baja) que la aplicable a otros profesionales por restricciones similares al ejercicio profesional.

Sobre la obligación de interpretar el ordenamiento jurídico de conformidad con las normas y principios constitucionales, hemos indicado lo siguiente:

“… en razón del principio de unidad del ordenamiento jurídico y el carácter superior de la Constitución como norma jurídica, toda ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de conformidad con ésta, particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama el principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al intérprete a optar por aquella interpretación que mejor realice los valores y principios constitucionales y rechazar cualquier interpretación que sea contraria a dichos valores y principios, o contraria a una disposición específica de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la Constitución es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la interpretación según el contexto, que exige que las normas se interpreten como formando parte de un sistema normativo constituido por el conjunto del ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo normativo específico del cual forma parte la norma interpretada.- En síntesis, las normas deben ser interpretadas de conformidad con los valores y principios constitucionales, su contexto, antecedentes históricos y legislativos, y en atención al fin público que persiguen”. (Dictamen C-444-2005 del 23 de diciembre del 2005, reiterado en el C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).

Debemos indicar (al igual que lo hicimos en el apartado A1- anterior), que no existe particularidad alguna que permita fundamentar que a los funcionarios a los que se refiere el artículo 5 de la ley n.° 5867 se les calcule la compensación económica por prohibición con parámetros distintos a los que se utilizan para calcular la compensación económica a la generalidad de los funcionarios públicos afectos a una restricción similar.

B.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas Se requiere el criterio de ésta Procuraduría con respecto a la prevalencia o no de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, n.° 6836 de 22 de diciembre de 1982.

Para abordar ese tema es importante indicar que la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, como su nombre lo indica, contiene regulaciones específicas sobre aspectos relacionados con la remuneración de los médicos, microbiólogos, farmacéuticos, psicólogos clínicos, odontólogos, enfermeros, nutricionistas, etc.

Tal y como hemos indicado ya en este dictamen, la naturaleza especial o general de las leyes es relativa. Por ejemplo, la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas podría considerarse especial en tanto regula lo relacionado con la remuneración de cierto tipo de servidores, pero a su vez podría catalogarse como general si se le relaciona con leyes tendentes a regular incentivos, compensaciones o sobresueldos específicos.

Ante la situación descrita, lo que resulta realmente trascendente ₋con independencia del carácter especial o general de la ley n.° 6836₋ es definir la intención del legislador con la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, concretamente, de su artículo tercero, relacionado con las reformas a la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Tal y como hemos indicado ya, la pretensión de esa ley fue, entre otras cosas, establecer lineamientos generales, aplicables a todos los funcionarios del sector público, con respecto a la manera en que han de pagarse los sobresueldos reconocidos previamente.

Partiendo de lo anterior, debe señalarse que dentro de los efectos de la Ley de Salarios de la Administración Pública no se encuentra el de derogar los sobresueldos preexistentes a la ley n.° 9635, sino adecuarlos a las reglas generales a las que deben someterse todos los sobresueldos que se cancelan en el sector público. Ya esta Procuraduría, al contestar una consulta planteada por el Tribunal Supremo de Elecciones sobre la vigencia o no de los sobresueldos existentes antes de la reforma operada a la Ley de Salarios de la Administración Pública por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, indicó lo siguiente:

“Del análisis de la ley n.° 9635 y de su reglamento (emitido mediante el decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019) no se desprende que su intención haya sido la de derogar las disposiciones, de distinto rango, que regían la remuneración de los servidores públicos (salvo en los casos aplicable a cada uno de los componentes salariales existentes.

Lo anterior queda de manifiesto, por ejemplo, con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, según el cual, "Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo...".

Esa norma no deroga los incentivos o compensaciones existentes antes de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, sino que establece la forma en que han de calcularse a futuro, ya no porcentualmente, sino mediante un monto nominal fijo.” En el caso de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, independientemente del carácter especial o general que pueda atribuírsele en relación con la Ley de Salarios de la Administración Pública, los sobresueldos ahí regulados se mantienen vigentes a pesar de los cambios operados en la Ley de Salarios de la Administración Pública; sin embargo, esos sobresueldos deben calcularse de conformidad con el marco unificador contemplado en la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública.

No desconoce este Órgano Asesor el principio de hermenéutica jurídica según el cual, en caso de conflictos normativos, la ley especial anterior ha de privar sobre la ley general posterior; sin embargo, como ya se analizó en éste dictamen, ese principio jamás puede ser irrestricto, pues lo que debe privar, en todo caso, es la voluntad del legislador.

Un aspecto importante que debemos reiterar es que los parámetros generales y unificadores previstos en la Ley de Salarios de la Administración Pública con respecto a la regulación de las condiciones de trabajo en el sector público, son aplicables con independencia del grado de autonomía de la institución para la cual preste sus servicios cada uno de los funcionarios.

En ese sentido, el artículo 191 de la Constitución Política, así como la jurisprudencia judicial y administrativa que lo informa, posibilitan la regulación uniforme, por vía legal, de todas las relaciones de empleo en el sector público, sin que ello pueda considerarse como una violación a la autonomía, pues esa posibilidad está contemplada en una norma de rango constitucional. Además, la autonomía de las instituciones públicas está concebida y otorgada en función de sus fines, no en relación con el sujeto.

Partiendo de lo expuesto, es criterio de ésta Procuraduría que las disposiciones sobre empleo público contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública relacionadas, entre otros temas, con la forma en que deben calcularse los salarios y sus componentes en el sector público, privan sobre cualquier otra disposición de rango legal (o inferior) preexistente que regule la misma materia, incluida la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas. Por ello, la remuneración de los funcionarios a los que se refiere la última de las leyes citadas (al igual que la de cualquier otro servidor público, independientemente de la institución para la que labore) debe adecuarse a los parámetros generales establecidos en la ley n.° 2166, reformada por la n.° 9635.

En relación con lo anterior, debe precisarse que según el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública “Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018”. Lo anterior implica, en primer lugar, que los componentes salariales que antes del 4 de diciembre del 2018 se calculaban porcentualmente, deben nominalizarse; y, en segundo lugar, que el parámetro para el cálculo de la suma a pagar por cada sobresueldo debe ser, necesariamente, el salario base de cada servidor, y no su salario total.

Finalmente, es necesario indicar que, para salvaguardar los derechos adquiridos, y por haberlo dispuesto así el Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el salario total de los servidores que se encontraban activos al 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia esa ley, no puede ser disminuido.

C.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre la Ley General de Control Interno Se nos consulta si el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, transcrito con anterioridad (el cual prevé el pago de una compensación económica por la prohibición al ejercicio liberal de la profesión de un 15% calculado sobre el salario base para los bachilleres universitarios y de un 30% para los funcionarios que ostenten grados de licenciatura o superior) debe privar sobre el artículo 34 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 del 31 de julio del 2002. El texto del artículo 34 citado es el siguiente:

“Artículo 34.— Prohibiciones. El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la auditoría interna, tendrán las siguientes prohibiciones:

• a)Realizar funciones y actuaciones de administración activa, salvo las necesarias para cumplir su competencia.
• b)Formar parte de un órgano director de un procedimiento administrativo.
• c)Ejercer profesiones liberales fuera del cargo, salvo en asuntos estrictamente personales, en los de su cónyuge, sus ascendientes, descendientes y colaterales por consanguinidad y afinidad hasta tercer grado, o bien, cuando la jornada no sea de tiempo completo, excepto que exista impedimento por la existencia de un interés directo o indirecto del propio ente u órgano. De esta prohibición se exceptúa la docencia, siempre que sea fuera de la jornada laboral.
• d)Participar en actividades político-electorales, salvo la emisión del voto en las elecciones nacionales y municipales.
• e)Revelar información sobre las auditorías o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando y sobre aquello que determine una posible responsabilidad civil, administrativa o eventualmente penal de los funcionarios de los entes y órganos sujetos a esta Ley.

Por las prohibiciones contempladas en esta Ley se les pagará un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario base.” (El subrayado es nuestro).

Evidentemente, existe una antinomia entre la disposición recién transcrita y el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues no es posible aplicar una de ellas sin desaplicar la otra.

En este caso, al igual que en el analizado en el punto anterior, considera ésta Procuraduría que debe privar la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Independientemente de la naturaleza especial o no de la Ley General de Control Interno con respecto a la Ley de Salarios de la Administración Pública, lo que debe prevalecer en este asunto es la voluntad legislativa de unificar las disposiciones relativas al pago de las compensaciones económicas originadas en la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión.

Nótese incluso que, si se opta por aplicar el porcentaje de compensación económica por prohibición contemplado en el artículo 34 de la Ley General de Control Interno, ello implicaría que al personal subalterno de las auditorías internas sujeto a prohibición debería cancelársele un 65% de compensación económica, mientras que “… a los auditores y subauditores internos” , es decir, a los jefes de las auditorías, solo les correspondería un 30% de compensación económica si ostentan el grado de licenciatura o superior, y un 15% en caso de que sean bachilleres universitarios. Esto debido a que el artículo 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública sí fue reformado expresamente por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, a efecto de establecer que los funcionarios que ahí se citan (dentro de los que figuran los auditores y subauditores internos de la Administración Pública) les corresponde un 30% de compensación económica si ostentan el grado de licenciatura o superior, y un 15% en caso de que sean bachilleres universitarios.

Debe tenerse presente, en todo caso, que por haberlo dispuesto así el artículo 10 del reglamento al Título III de la ley n.° 9635, los nuevos porcentajes de compensación económica establecidos en el artículo 36 de la ley n.° 9635 no son aplicables a los funcionarios que antes de la publicación de esa ley se encontraban sujetos ya a algún régimen de prohibición.

También es necesario reiterar que de conformidad con el Transitorio XXV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y para salvaguardar los derechos adquiridos, el salario total de los servidores que se encontraban activos al 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia esa ley, no puede ser disminuido.

D.- Incidencia de la Ley de Salarios de la Administración Pública sobre el salario de los funcionarios de los tribunales administrativos Se nos consulta si a las personas que prestan servicios en el Tribunal Fiscal Administrativo, en el Tribunal Aduanero Nacional, en el Tribunal Administrativo de Transporte y en el Tribunal Registral Administrativo, se les puede seguir reconociendo montos salariales equiparables con los del Poder Judicial, a pesar de que ello lleve consigo una aplicación diferenciada de la Ley de Salarios de la Administración Pública en relación con el resto de servidores del sector público.

Para atender esa consulta, interesa transcribir las diversas normas de rango legal que regulan la forma en que ha de remunerarse a los funcionarios indicados.

Así, en el caso del Tribunal Fiscal Administrativo, lo relacionado con el salario de sus servidores está regulado en el artículo 161 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, n.° 4755 de 3 de mayo de 1971. El texto de esa norma es el siguiente:

“Artículo 161.— El Poder Ejecutivo deberá designar, individualmente, a los propietarios y a los suplentes del Tribunal Fiscal Administrativo, previo concurso de antecedentes, que ha de efectuarse formalmente, con la intervención de las autoridades que establece el Estatuto de Servicio Civil. Las formalidades y las disposiciones sustantivas fijadas en ese ordenamiento se observarán igualmente para la remoción de los miembros de este Tribunal.

Las formalidades y las disposiciones sustantivas fijadas en ese ordenamiento se observarán igualmente para la remoción de los miembros de este Tribunal.

La retribución de los integrantes del Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.” (El subrayado es nuestro).

Lo concerniente a la remuneración de los funcionarios del Tribunal Aduanero Nacional está contemplado en el artículo 207 de la Ley General de Aduanas, n.° 7557 de 20 de octubre de 1995:

“Artículo 207.- Nombramiento Los miembros serán nombrados por el Ministro de Hacienda, previo concurso público de antecedentes.

En esa forma, se nombrará igual número de suplentes, quienes deberán reunir los mismos requisitos de los propietarios y actuarán en caso de ausencia, impedimento, recusación o excusa de estos.

Las causales y los procedimientos de remoción y prohibición y la retribución económica de los miembros del Tribunal serán iguales a los fijados para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo.” (El subrayado es nuestro).

En el caso del Tribunal Administrativo de Transporte, el artículo 17 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, señala lo siguiente:

“Artículo 17.- Integración El Tribunal estará integrado por tres miembros propietarios y tres suplentes, designados por el Poder Ejecutivo, por un período de seis años.

Podrán ser reelegidos, previo concurso de antecedentes que promoverá el Consejo y deberán ser juramentados por el Presidente de la República. Las formalidades y disposiciones sustantivas fijadas en el ordenamiento se observarán igualmente para removerlos.

La retribución de los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.” (El subrayado es nuestro).

Finalmente, en el caso del Tribunal Registral Administrativo, la regulación en cuanto a la forma en que deben remunerarse sus funcionarios se encuentra en el artículo 20 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, ley n.° 8039 del 12 de octubre de 2000. Esa norma dispone:

“Artículo 20.—Integración. El Tribunal estará compuesto por cinco miembros, dos de los cuales serán nombrados por el Ministro de Justicia y Gracia. La Junta Administrativa del Registro Nacional enviará tres ternas al Poder Ejecutivo, para que nombre a los tres miembros restantes. Todos los nombramientos se harán previo concurso de antecedentes y deberán ser ratificados por la Asamblea Legislativa.

El Tribunal tendrá cinco miembros suplentes, los cuales serán nombrados de la misma manera que los titulares.

Los miembros del Tribunal serán nombrados por un período de cuatro años, podrán ser reelegidos previo concurso de antecedentes en los mismos términos indicados en el primer párrafo de este artículo. Las formalidades y disposiciones sustantivas fijadas en el concurso de antecedentes y en el ordenamiento jurídico, se observarán igualmente para removerlos.

La retribución a los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de los órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.

A los suplentes se les remunerarán sus servicios solo cuando ejerzan efectivamente la suplencia respectiva, por cualquier causa que la genere.” (El subrayado es nuestro).

Para definir el punto que se somete a criterio de éste Órgano Asesor, es preciso tener presente que la ley n.° 9635, como ya hemos indicado, no derogó los regímenes salariales especiales que existían antes de su entrada en vigencia, sino que su intención fue ₋entre otras cosas₋ la de regular, de manera uniforme, la forma en que deben ser reconocidos los componentes salariales establecidos en esos regímenes.

En el caso de los salarios de los funcionarios de los tribunales administrativos a los que se refiere la consulta, la particularidad radica en que su régimen salarial no está definido con base en componentes, incentivos o sobresueldos que puedan ser sometidos al marco unificador establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues la remuneración de esos funcionarios se define mediante una remisión al salario que devengan algunos servidores del Poder Judicial.

Partiendo de esa situación, no es posible que a los servidores citados se les ajusten sus sobresueldos a lo dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública. Pero esa imposibilidad no se debe a la intención de desaplicar en su caso lo dispuesto en dicha ley, ni a la de otorgarles un tratamiento diferenciado, sino a que la fórmula que utilizó la ley n.° 2166 para unificar lo relativo al pago de sobresueldos no tiene efectividad con respecto a salarios que carecen de componentes o pluses.

Al estar dispuesto que los salarios de los funcionarios a los que se refiere la consulta se asimilan o equiparan a la remuneración que reciban sus homólogos del Poder Judicial, el impacto que podría tener la ley n.° 2166 en sus salarios solo podrá hacerse efectivo cuando las remuneraciones de los empleados del Poder Judicial experimenten los cambios que ordena dicha ley.

A pesar de lo anterior, es necesario indicar que en todos los demás aspectos en los que sí sea materialmente posible aplicar a los funcionarios de los Tribunales administrativos mencionados las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública (como ocurre por ejemplo con la periodicidad del pago, o con el tope a las remuneraciones, etc.,) debe ser dicha ley la que prevalezca sobre cualquier otra disposición de rango igual o inferior.

IV.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, ésta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Para dirimir los conflictos de incompatibilidad normativa se ha hecho uso de varios criterios. Entre ellos, el jerárquico, según el cual, la norma de mayor rango priva sobre la de rango menor; el cronológico, el cual establece que, ante disposiciones de igual rango normativo, ha de privar la que haya sido emitida de último, lo que implica que la norma posterior deroga a la anterior del mismo rango; y el de especialidad, según el cual, la norma especial ha de privar sobre la norma general de igual rango, independientemente de la fecha de vigencia de cada una de ellas.

2.- Los dos primeros criterios hermenéuticos aludidos presentan poca complejidad en su aplicación, pues basta con constatar datos objetivos (como son el rango normativo de las disposiciones en conflicto, o la fecha de emisión de esas disposiciones) para hacer prevalecer un precepto sobre otro; sin embargo, el tercer criterio enunciado ₋el de la especialidad₋ sí reviste mayor complejidad, pues aun cuando la regla es que la norma especial priva sobre la general, existen excepciones a esa regla, excepciones que aplican cuando se logra acreditar que la intención del legislador es que la norma general posterior prive sobre la norma especial anterior.

3.- La intención del legislador con la emisión de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, concretamente, con su Título III, relacionado con el tema de empleo público, fue la de establecer parámetros generales aplicables a la totalidad de las relaciones de empleo del sector público, sector que incluye tanto la Administración Central, como la descentralizada, con independencia del grado de autonomía de cada institución, o del tipo de servicios que se prestan al Estado.

4.- Existe una contradicción entre la regla general para el pago de la compensación económica por prohibición prevista en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (la cual contempla el pago de un 30% para licenciatura o superior), y lo dispuesto en el inciso a) del artículo 1° de la ley n.° 5867 (el cual establece, para ese mismo supuesto, el pago de un 65% de compensación). Ante ello, considera ésta Procuraduría que debe privar la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, operada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

5.- Si bien podría afirmarse que la Ley de Compensación por Pago de Prohibición es una ley especial en relación con la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues regula un aspecto puntual de las relaciones de servicio aplicable a un grupo específico de servidores (los sujetos a una prohibición para el ejercicio liberal de su profesión), lo cierto es que, en éstos casos, la pretensión de generalidad y uniformidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública debe privar sobre la ley anterior que regula el pago de la compensación económica por prohibición.

6.- El artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública establece que el parámetro para el cálculo de la compensación económica por prohibición es el salario base de cada servidor, mientras que el artículo 5 de la “Ley de Compensación por el pago de Prohibición” dispone que el pago de la compensación por la prohibición a la que se refiere el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial debe calcularse sobre el salario más bajo indicado en la escala de sueldos de la Administración Pública. En este caso, siguiendo siempre la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, estimamos que el parámetro para el cálculo de la compensación económica aludida debe ser el del salario base de cada servidor.

7.- Las disposiciones sobre empleo público contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública relacionadas, entre otros temas, con la forma en que deben calcularse los salarios y sus componentes en el sector público, privan sobre cualquier otra disposición de rango legal (o inferior) preexistente que regule la misma materia, incluida la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas. Por ello, la remuneración de los funcionarios a los que se refiere la última de las leyes citadas (al igual que la de cualquier otro servidor público, independientemente de la institución para la que labore) debe adecuarse a los parámetros generales establecidos en la ley n.° 2166, reformada por la n.° 9635.

8.- Según el artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública “Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al salario base a enero de 2018”. Lo anterior implica, en primer lugar, que los componentes salariales que antes del 4 de diciembre del 2018 se calculaban porcentualmente, deben nominalizarse; y, en segundo lugar, que el parámetro para el cálculo de la suma a pagar por cada sobresueldo debe ser, necesariamente, el salario base de cada servidor, y no su salario total.

9.- El artículo 34 de la Ley General de Control Interno dispone que la compensación económica por las prohibiciones que establece esa norma a los auditores internos, a los subauditores internos y a los demás funcionarios de la auditoría interna, es de un 65% sobre el salario base de cada uno de esos funcionarios; sin embargo, en virtud de la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública operada por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, debe entenderse que el artículo 34 citado fue tácitamente reformado, de manera tal que la compensación económica aplicable por la prohibición establecida en esa norma es la que contempla el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

10.- En el caso de los funcionarios de los Tribunales Administrativos cuyo salario no está definido con base en componentes, incentivos o sobresueldos, sino mediante una remisión a los salarios del Poder Judicial, el impacto que podría tener la ley n.° 2166 en su salario solo podrá hacerse efectivo cuando las remuneraciones de los empleados del Poder Judicial experimenten los cambios que ordena dicha ley; sin embargo, en todos los demás aspectos en los que sí sea materialmente posible aplicar a esos servidores las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública (como ocurre por ejemplo con la periodicidad del pago, o con el tope a las remuneraciones, etc.,) debe ser dicha ley la que prevalezca sobre cualquier otra disposición de rango igual o inferior.

Cordialmente; Julio César Mesén Montoya cc: Alfredo Hasbum Camacho Director General de Servicio Civil Román Macaya Hayes Presidente Ejecutivo de la CCSS.