Unconstitutionality of titling lands in the Golfo Dulce Forest Reserve without prior declassificationInconstitucionalidad de titular tierras en la Reserva Forestal Golfo Dulce sin desafectación previa

Legal Opinion: 087 - J of 08/14/2019 August 14, 2019 OJ-87-2019 Sra. Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área a.i. Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Sra. Ana Julia Araya Alfaro Jefa de Área Comisiones Legislativas II Asamblea Legislativa Estimadas señoras:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official letters Nos. AL-DCLEAMB-147-2018 and AL-C20938-004-2019, in which you request the non-binding legal opinion of this Procuraduría on the bill being processed under legislative file number 20770, named "Ley para resolver el conflicto de tenencia de la tierra en función del desarrollo rural sostenible, territorio Península de Osa, Puntarenas, Costa Rica (Adición de un transitorio VI y un transitorio VII a la Ley Forestal N° 7575 del 16 de abril de 1996)” published in La Gaceta No. 119 of July 3, 2018.

• 1)Nature of this pronouncement:

By virtue of what is regulated by our Ley Orgánica (No. 6815 of September 27, 1982), the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and for that reason, this criterion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important legislative work. Furthermore, as we do not fall within the scenarios established by Article 157 of the Reglamento of the Asamblea Legislativa, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

• 2)Considerations on the bill:

As indicated in the explanatory memorandum (exposición de motivos), the bill submitted for our consideration aims to solve the problem of land tenure (tenencia de la tierra) in the Península de Osa, specifically within the Reserva Forestal Golfo Dulce, by adding two transitional provisions (transitorios) to the Ley Forestal (No. 7575 of February 13, 1996).

The proposed Transitorio VI would authorize the Instituto de Desarrollo Rural (INDER) to segregate and transfer the lands that, in addition to being within the Reserva Forestal Golfo Dulce, are comprised in the Asentamiento Osa (registered in the name of said Institute under farm number 6-39334) to private individuals who meet the requirements established by the Ley de Informaciones Posesorias. The Transitorio VII would permit the titling (titulación), through the possessory information (información posesoria) procedure, of unregistered lands located within the Reserva Forestal Golfo Dulce but outside the Asentamiento Osa.

In the case of Transitorio VII, it is indicated that private individuals who manage to obtain a title deed (título de propiedad) through the procedure established therein will sign an environmental commitment (compromiso ambiental) which will be annotated in the registration entry of said title deed in the Registro Nacional, committing themselves not to carry out a land-use change (cambio de uso del suelo) on the forest lands located on those properties. For the two regulated scenarios, it is indicated that priority will be given to the occupants of the lands who are recognized in the censuses conducted or recognized by INDER.

Furthermore, lands covered by cloud forests (bosques nubosos), registered in the name of INDER, that are located above five hundred meters above sea level are excluded from the possibility of titling, due to their importance.

The Reserva Forestal Golfo Dulce was established by Decreto Ejecutivo No. 8494 of April 28, 1978; therefore, according to Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias (No. 139 of July 14, 1941), it is possible for occupants who can prove a ten-year possession (posesión decenal) prior to that date to register the occupied land in their name.

In the case of occupants who can prove a ten-year possession prior to the declaration of the Reserva Forestal Golfo Dulce, and who are located within the farm registered in the Registro Público in the name of INDER under registration number 6-39334, according to Article 1, subsection f) of the Ley de Informaciones Posesorias, they could not register the land in their name under the framework of said Law, but they could establish a judicial usucapion (usucapión) process or the procedure provided for in the Law for the transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) into the Instituto de Desarrollo Rural (INDER) (No. 9036 of May 11, 2012), in its Article 85, subsection c, and which is developed in its Reglamento (Decreto Ejecutivo No. 41086 of April 9, 2018).

According to what is set forth, a legal reform such as the one projected is not necessary for occupants who have possessed their lands ten years before the establishment of the Reserva Forestal Golfo Dulce to be able to title those lands. A normative framework already exists for them to title them, upon meeting the requirements established for that purpose.

It is different if the final objective of the bill is to allow occupants who entered into possession after the wild protected area (área silvestre protegida) was established, or who have not possessed the land for ten years prior to its establishment, to be able to register lands in their name.

The bill makes no distinction in this regard; therefore, with its approval, the private titling of lands that form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) would be permitted, in a generalized manner, without disaffecting them from the public domain (demanio público).

Article 13 of the Ley Forestal defines the Natural Heritage of the State, providing that:

“Article 13.- Constitution and administration.

The Natural Heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the Sistema Bancario Nacional and becomes part of its assets.

The Ministerio del Ambiente y Energía shall administer the heritage.

When appropriate, through the Procuraduría General de la República, it shall register the lands in the Registro Público de la Propiedad as individualized farms owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real estate properties with forest or of forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, which were obtained in the name of the State, must transfer them to the name of the State.” Furthermore, in accordance with the provisions of Articles 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, 58 of the Ley de Biodiversidad (No. 7788 of April 30, 1998), and 2 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 of October 30, 1992), the wild protected areas also form part of that heritage.

The Sala Constitucional, on repeated occasions, has determined that the Natural Heritage of the State is composed of two components:

“a) The Wild Protected Areas, regardless of their management category, declared by Law or Decreto Ejecutivo: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Ley Forestal 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, article 32; Ley de Biodiversidad No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales No. 6084, article 3 subsections d and f, in relation to the Ley Orgánica del MINAE No. 7152 and its Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude belonging to the State and public institutions (Article 13 of the Ley Forestal), which have an immediate legal designation…” (Sala Constitucional, Voto No. 16975 of 14:53 on November 12, 2008).

For the foregoing reason, there is no doubt that the lands that are the subject of this bill are property forming part of the Natural Heritage of the State. And, therefore, it must be taken into account that according to Article 14 of the Ley Forestal, the Natural Heritage of the State is a public domain asset (bien de dominio público), its possession by private individuals shall cause no right in their favor, and the State's action of revendication for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registro Público by means of possessory information, and both the invasion and occupation of them shall be penalized in accordance with the provisions of that law.

Given the inherent characteristics of public domain assets, the Sala Constitucional has been categorical in indicating that:

“…any normative provision that generically permits or empowers the Administration to transfer assets of the public domain shall be unconstitutional, and especially when it concerns assets that form the Natural Heritage of the State, whatever their name or category –national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, natural monuments– … to subject them to the regime of private domain…” (Voto No. 2063-2007 of 14:40 on February 14, 2007).

Thus, the titling of public domain lands cannot be carried out without them first being disaffected from that public domain status, that is, excluded from the public domain regime:

“…the designation (afectación) is the linkage, whether by formal act or not, by which a public asset is integrated into the national heritage by virtue of its purpose and the corresponding legal provisions. This entails, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of or modify the special regime that regulates them, disaffecting them, which means separating them from the public purpose to which they are bound. It requires an express and concrete legislative act, so that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a specific and individualized asset from the public domain, without generic disaffection being possible, much less implied…” (Voto No. 10466-2000 of 10:17 on November 24, 2000).

And the fact is that, even if the bill expressly stated that it is intended to disaffect the public domain assets that form part of the Reserva Forestal Golfo Dulce and the Asentamiento Osa so that they may be registered in the name of private individuals, that disaffection is not unrestricted.

In the first place, it must be taken into account that the Sala Constitucional has determined that disaffection has effects for the future; therefore, the Law that declares it could not recognize, as a valid ten-year possession to permit titling, that which was exercised by the occupant when the property was a public domain asset, meaning that an illegal occupation of the public domain could not be legitimized for the purpose of meeting the ten-year possession requirement demanded by the Ley de Informaciones Posesorias.

In that sense, what was determined by the Sala Constitucional regarding legislative file No. 16657, in which it was intended to disaffect and permit the titling of the border zone with Panama, is applicable to this bill:

“In any case, the Bill starts from a false premise, which is to confer on private individuals a legitimate possession over the state border strip that they have never had. Article 23 of the consulted Bill establishes that the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139, of July 14, 1941, and its reforms, are of supplementary application. However, that law requires, as the main requirement to access titling, that the person has possessed the property under the conditions indicated in Article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession in the capacity of owner. But this type of possession could never occur on the border strips, since, being public domain assets, this kind of possession was forbidden to private individuals. Thus, for example, Article 14 of the Ley Forestal, No. 7575, of February 13, 1996, establishes:

«The forest lands and forests that constitute the Natural Heritage of the State, detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall cause no right in their favor, and the State's action of revendication for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registry by means of possessory information, and both the invasion and occupation of them shall be penalized in accordance with the provisions of this law.» (…)

Based on this regulation, it would only be valid to consider, as possible for titling, those lands that, although included within a demarcated area of public domain assets, were already the object of private possession, in the terms of Article 856 of the Civil Code, with ten years of priority to the date the specific public domain area came into effect, which, in the case of our border zones, is quite difficult due to the age of the declaration of public domain status of those strips. This principle was set forth in Article 7, first paragraph, of the Ley de Informaciones Posesoria, which literally states:

«When the property to which the information refers is comprised within a wild protected area, whatever its management category, the title applicant must prove to be the holder of the legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree in which that wild area was created.» Furthermore, this Sala Constitucional has endorsed this principle for the computation of the period of possession within public domain areas, in the following terms:

«...because given the nature of the asset being claimed (public thing), the period of possession suitable for usucapion must elapse before the designation of the asset to the public domain occurs. That is to say, the declaration of a wild protected area prevents possession subsequent to the designation from counting, and prevents the requirements for usucapion from being met if, at that time, the right has not been acquired, that is, the ten years of possession suitable for usucapion under the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is merely the natural result of applying the concepts regarding the object of possession and its condition of being exercised in the capacity of titleholder, necessary for possession ad usucapionem. It should be recalled that assets designated to the public domain, whatever their specifications, are not susceptible to acquisition by usucapion if, before the designation occurred, the necessary conditions for the acquisition of the right were not met.» (Voto No. 4587-97 of 15:45 on August 5, 1997).

It is unacceptable that, through law, a legal fiction is established whereby a mere illegal detentorship of a public asset becomes a possession suitable to usucap positively in public domain areas of the State. The jurisprudence of this Constitutional Court is clear in that sense:

«The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. They are called public domain assets, which do not belong individually to private parties and are outside the commerce of men. (...) As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, although not a right to property...» (Voto No. 2306-91 of 14:45 on November 6, 1991).

The legal proposal submitted for consultation would imply a free transfer to the usurpers of the public domain, since the permit holders or concessionaires in wild areas and the "leaseholders" of the Instituto de Desarrollo Rural (INDER), due to the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Ley de Informaciones Posesorias demands…. This is not the constitutionally viable means to provide a legal solution to the irregular situation of peasants occupying public domain areas of the State, so the legislator must implement other legal figures that are not contrary to the Law of the Constitution. It is a contradiction to permit the titling of real estate to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as owner over real estate of a public domain nature, such as our border strips. What is more, the Bill is legally unfeasible, since the objective sought would not be achievable until ten years after the border sectors had been disaffected, which is when the persons would have effectively possessed in the terms of our Civil Code and the Ley de Informaciones Posesorias (see, in this same sense, Legal Opinion No. 139-J of 09/27/2001 of the Procuraduría General de la República).” (Voto No. 18836-2014 of 16:20 on November 18, 2014).

In the second place, it must be noted that the Sala Constitucional has recognized, on multiple occasions, that the validity of the reduction of the extent of a wild protected area depends on whether it conforms to the provisions of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. In other words, reducing the land area of a wild protected area is not unconstitutional if two essential requirements are met: if the measure is adopted by means of a law and if, beforehand, there are sufficient technical studies that justify the measure.

Specifically, it has been determined that:

“The objection of constitutionality raised in this action is valid. No other conclusion can be reached, when from the doctrine upheld by this Court, the rule is extracted according to which any modification that implies the reduction of the limits of a wild protected area –regardless of its management category– must be made by means of a legislative act supported by a prior technical criterion that justifies its adoption. That is why the omission to comply with the substantial requirements noted above has been classified as illegitimate from the constitutional viewpoint, as it entails the violation of the environment and health as fundamental rights, as well as the constitutional principles of proportionality and reasonableness (ruling number 2003-11397 of October 8, 2003). After all, the Sala has held that «the substantial requirement of having a technical study justifying the reduction of the area is essential even if there were no other legal regulation that expressly established it» (ruling 1999-2988). Indeed, the abundant jurisprudence has made the principle and the right guaranteed in Article 50 of the Constitution prevail. As an example, it is of interest to cite an excerpt from ruling number 7294-98 of October 13, 1998: «...to reduce any wild protected area, the Asamblea Legislativa must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or put it in danger and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms dictated with respect to this matter be duly grounded in serious technical studies, even if there were no other legal regulation that expressly established it. In the judgment of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, to the effect that to reduce a wild protected area by formal law, the technical studies justifying the measure must be carried out beforehand, is nothing other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.» (Reiterated in resolution 1999-2988 of April 23, 1999).” (Voto No. 1056-2009 of 14:59 on January 28, 2009. In the same sense, see Votos Nos. 11155-2007, 14772-2010, and 2375-2017).

The Sala has added a third requirement for the reduction of wild protected areas, indicating that:

“A protected area can only be reduced if it is done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation is provided for the suppressed area with another of equal size. This follows from what this Sala has resolved on previous occasions, in Votos numbers 2012-13367 and 2009-1056… there is no doubt that all norms in which there is a reduction of protected areas without the backing of technical studies or any compensation are unconstitutional” (Voto No. 12887-2014 of 14:30 on August 8, 2014).

Specifically regarding the technical study that must justify the measure, it has been indicated that:

“In this sense, the requirement for technical studies justifying the approval of bills tending to the reduction or disaffection of an environmentally protected area must be satisfied before or during the development of the legislative procedure. Furthermore, the requirement for technical studies is not a mere formality but rather a material requirement; that is, it must be materially demonstrated, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, to propose recommendations aimed at mitigating the negative impact on it, and to demonstrate how such a measure implies a development that meets the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs.” (Voto No. 13367-2012 of 11:33 on September 21, 2012. In the same sense, see Voto No. 10158-2013).

The jurisprudential development set forth configures the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of wild protected areas, according to which this type of protected space cannot be diminished or modified unless the requirements established for that purpose are met.

Furthermore, it must be taken into account that the Sala Constitucional has determined that the requirements established by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente are not applicable solely to the reduction of wild protected areas but are also exigible for the disaffection from the public domain of any asset that forms part of the Natural Heritage of the State or any asset of environmental interest. (Voto No. 2375-2017 of 10:40 on February 15, 2017).

Based on all the foregoing, as was done in OJ-085-2008 of September 16, 2008, regarding a bill very similar to this one, it must be indicated that this initiative presents potential defects of unconstitutionality. In the first term, the initiative disregards the regime of public domain assets by permitting their titling without disaffecting them from the public domain in an express and concrete manner, and by recognizing the possession exercised by illegal occupants of the Reserva Forestal Golfo Dulce as valid for usucapion.

In the second place, it does not meet the requirements set forth in the constitutional jurisprudence for the disaffection or reduction of wild protected areas, as it does not contemplate any compensation measure, and, although certain documents are cited in the explanatory memorandum, the truth is that there is no evidence of the existence of a specific technical study that geographically determines which part of the Natural Heritage of the State will be disaffected and that guarantees that the proposed measure will not affect the integrity of the wild protected area nor imply an impact on the environment.

• 3)Conclusion:

While the approval of Bill No. 20770, named "Ley para resolver el conflicto de tenencia de la tierra en función del desarrollo rural sostenible, territorio Península de Osa, Puntarenas, Costa Rica (Adición de un transitorio VI y un transitorio VII a la Ley Forestal N°7575 del 16 de abril de 1996)”, is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the potential defects of unconstitutionality pointed out.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 087 - J del 14/08/2019 14 de agosto de 2019 OJ-87-2019 Sra. Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área a.i.

Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Sra. Ana Julia Araya Alfaro Jefa de Área Comisiones Legislativas II Asamblea Legislativa Estimadas señoras:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a sus oficios Nos. AL- DCLEAMB-147-2018 y AL-C20938-004-2019, en los cuales requieren la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 20770, denominado "Ley para resolver el conflicto de tenencia de la tierra en función del desarrollo rural sostenible, territorio Península de Osa, Puntarenas, Costa Rica (Adición de un transitorio VI y un transitorio VII a la Ley Forestal N° 7575 del 16 de abril de 1996)” publicado a La Gaceta No. 119 de 03 de julio de 2018.

• 1)Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Además, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

• 2)Consideraciones sobre el proyecto de ley:

Tal y como se indica en la exposición de motivos, el proyecto de ley sometido a nuestra consideración pretende solucionar el problema de tenencia de la tierra en la Península de Osa, específicamente dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, adicionando dos transitorios a la Ley Forestal (No. 7575 de 13 de febrero de 1996).

El transitorio VI propuesto autorizaría al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) a segregar y traspasar los terrenos que además de estar dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, están comprendidos en el Asentamiento Osa (inscrito a nombre de dicho Instituto bajo el número de finca 6-39334) a los particulares que cumplan con los requisitos que establece la Ley de Informaciones Posesorias. El transitorio VII permitiría la titulación, mediante el trámite de información posesoria, de los terrenos no inscritos que se encuentren dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, pero que estén fuera del Asentamiento Osa.

En el caso del transitorio VII, se indica que los particulares que logren obtener un título de propiedad mediante el procedimiento allí fijado, firmarán un compromiso ambiental que quedará anotado en el asiento de inscripción de dicho título de propiedad en el Registro Nacional, comprometiéndose a no realizar cambio de uso de suelo de los terrenos de bosque que se encuentran en esos fundos. Para los dos supuestos regulados, se indica que tendrán prioridad los ocupantes de los terrenos que sean reconocidos en los censos realizados o reconocidos por el INDER.

Además, se excluye de la posibilidad de titular, aquellos terrenos cubiertos por bosques nubosos, inscritos a nombre del INDER, que se ubiquen por encima de los quinientos metros sobre el nivel del mar, por la importancia que éstos presentan.

La Reserva Forestal Golfo Dulce fue constituida mediante el Decreto Ejecutivo No. 8494 de 28 de abril de 1978, por lo que, según el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias (No. 139 de 14 de julio de 1941) es posible que los ocupantes que logren demostrar una posesión decenal anterior a esa fecha puedan inscribir a su nombre el terreno ocupado.

Para el caso de los ocupantes que logren demostrar una posesión decenal anterior a la declaratoria de la Reserva Forestal Golfo Dulce, que se ubiquen dentro de la finca inscrita en el Registro Público a nombre del INDER, bajo la matrícula 6-39334, según el artículo 1° inciso f) de la Ley de Informaciones Posesorias no podrían inscribir el terreno a su nombre bajo el marco de dicha Ley, pero sí podrían establecer un proceso judicial de usucapión o el procedimiento que prevé la Ley de transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) (No. 9036 de 11 de mayo de 2012), en su artículo 85, inciso c, y que desarrolla su Reglamento (Decreto Ejecutivo No. 41086 de 9 de abril de 2018).

Según lo dispuesto, no resulta necesaria una reforma legal como la proyectada para que los ocupantes que hayan poseído sus terrenos diez años antes de la constitución de la Reserva Forestal Golfo Dulce, puedan titular esos terrenos. Pues ya existe un marco normativo para que, cumpliendo los requisitos dispuestos al efecto, puedan titularlos.

Distinto es que el objetivo final del proyecto sea permitir que ocupantes que entraron a poseer después de constituida el área silvestre protegida, o que no hayan poseído por diez años de previo a su constitución, puedan inscribir terrenos a su nombre.

El proyecto no hace ninguna distinción al respecto, por lo tanto, con su aprobación se permitiría, de manera generalizada, la titulación particular de terrenos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, sin desafectarlos del demanio público.

El artículo 13 de la Ley Forestal define el patrimonio natural del Estado disponiendo que:

“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.

Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” Además, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 58 de la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 de 30 de octubre de 1992), las áreas silvestres protegidas también forman parte de ese patrimonio.

La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el patrimonio natural del Estado está conformado por dos componentes:

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata…” (Sala Constitucional voto No. 16975 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008).

Por lo anterior, no hay duda alguna de que los terrenos objeto del presente proyecto de ley son bienes integrantes del patrimonio natural del Estado. Y, por ello, debe tenerse en cuenta que según el artículo 14 de la Ley Forestal, el patrimonio natural del Estado es un bien de dominio público, su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esa ley.

Dadas las características propias que tienen los bienes demaniales, la Sala Constitucional ha sido tajante al indicar que:

“…será inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica, y máxime cuando se trate de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su denominación o categoría –parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales, monumentos naturales– … para someterlas al régimen de dominio privado…” (Voto No. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

De tal manera, la titulación de terrenos de dominio público no puede llevarse a cabo sin que éstos sean desafectados de esa demanialidad, es decir, excluidos del régimen de dominio público:

“…la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita…” (Voto No. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos del 24 de noviembre del 2000).

Y es que, aunque en el proyecto de ley se dispusiera expresamente que se pretende desafectar los bienes demaniales que forman parte de la Reserva Forestal Golfo Dulce y del Asentamiento Osa para que sean inscritos a nombre de particulares, esa desafectación no es irrestricta.

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha dispuesto que la desafectación tiene efectos a futuro, por lo que, la Ley que la declara no podría reconocer como posesión decenal válida para permitir la titulación, aquella desplegada por el ocupante cuando el inmueble era un bien demanial, es decir, no podría legitimarse una ocupación ilegal del dominio público a efectos de cumplir con el requisito de posesión decenal exigido por la Ley de Informaciones Posesorias.

En ese sentido, al presente proyecto de ley le resulta aplicable lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el expediente legislativo No. 16657 en el que se pretendía desafectar y permitir la titulación de la zona fronteriza con Panamá:

“De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares. Así, por ejemplo, el artículo 14, de la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, establece:

«Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley».

(…)

Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

«Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.» También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

«...porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho.» (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:

«El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...» (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias…. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).” (Voto No. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014).

En segundo lugar, debe advertirse que la Sala Constitucional ha reconocido, en múltiples ocasiones, que la validez de la disminución de la cabida de un área silvestre protegida depende de si se ajusta o no a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. En otras palabras, reducir el terreno de un área silvestre protegida no resulta inconstitucional si se cumple con dos requisitos esenciales: si la medida se adopta mediante una ley y si, de previo, se cuenta con estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida.

Concretamente, se ha dispuesto que:

“El reparo de constitucionalidad que se plantea en esta acción, es procedente. No a otra conclusión se puede llegar, cuando de la doctrina sustentada por este Tribunal, se extrae la regla según la cual cualquier modificación que implique la reducción de los límites de un área silvestre protegida –sin importar cuál sea su categoría de manejo- debe hacerse mediante acto legislativo avalado por un criterio técnico previo, que justifique su adopción. Por ello es que la omisión de cumplir con los requisitos sustanciales antes apuntados, ha sido calificada de ilegítima desde el punto de vista constitucional, pues supone la vulneración al ambiente y a la salud como derechos fundamentales, así como a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad (sentencia número 2003-11397 del 8 de octubre de 2003). Después de todo, la Sala ha sostenido que «el requisito sustancial de contar con un estudio técnico que justifique la reducción del área, resulta imprescindible aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente» (sentencia 1999-2988). En efecto, la profusa jurisprudencia ha hecho prevalecer el principio y el derecho garantizado en el artículo 50 constitucional. Como ejemplo, interesa citar un extracto de la sentencia número 7294-98 del 13 de octubre de 1998: «…para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.» (Reiterada en la resolución 1999-2988 del 23 de abril de 1999).” (Voto No. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009. En igual sentido véanse los votos Nos. 11155-2007, 14772-2010 y 2375-2017).

La Sala ha añadido un tercer requisito para la disminución de las áreas silvestres protegidas, indicando que:

“Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en los votos números 2012-13367 y 2009-1056… no cabe duda que todas aquellas normas en las cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (Voto No. 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014).

Puntualmente sobre el estudio técnico que debe justificar la medida, se ha indicado que:

“En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto No. 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012. En igual sentido véase el voto No. 10158-2013).

El desarrollo jurisprudencial expuesto configura el principio de irreductibilidad de las áreas silvestres protegidas, según el cual este tipo de espacios protegidos no pueden disminuirse o modificarse si no se cumplen los requisitos fijados al efecto.

Además, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha dispuesto que los requisitos que establece el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente no son aplicables únicamente a la reducción de las áreas silvestres protegidas, sino que también son exigibles a la desafectación del dominio público de cualquier bien que forme parte del patrimonio natural del Estado o cualquier bien de interés ambiental. (Voto No. 2375-2017 de 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017).

Con base en todo lo expuesto, tal y como se hizo en la OJ-085-2008 de 16 de setiembre de 2008 sobre un proyecto de ley muy similar al presente, debe indicarse que esta iniciativa presenta eventuales vicios de inconstitucionalidad. En primer término, la iniciativa desconoce el régimen de los bienes de dominio público permitiendo su titulación sin desafectarlos del demanio público en forma expresa y concreta, y reconociendo como posesión válida para usucapir la desplegada por ocupantes ilegales de la Reserva Forestal Golfo Dulce.

En segundo lugar, no cumple los requisitos dispuestos en la jurisprudencia constitucional para la desafectación o disminución de las áreas silvestres protegidas, pues, no contempla ninguna medida de compensación, y, aunque en la exposición de motivos se citen ciertos documentos, lo cierto es que no consta la existencia de un estudio técnico específico que determine geográficamente qué parte del patrimonio natural del Estado será desafectada y que garantice que la medida propuesta no afectará la integridad del área silvestre protegida ni implicará una afectación al ambiente.

• 3)Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley No. 20770, denominado "Ley para resolver el conflicto de tenencia de la tierra en función del desarrollo rural sostenible, territorio Península de Osa, Puntarenas, Costa Rica (Adición de un transitorio VI y un transitorio VII a la Ley Forestal N°7575 del 16 de abril de 1996)”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar los eventuales vicios de inconstitucionalidad señalados.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez