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C-200-2019 · 08/07/2019
OutcomeResultado
The PGR concludes that the ICD cannot allocate seized funds or interest from forfeited money to operational expenses outside prevention and enforcement programs, except in a declared state of emergency; budget restrictions do not constitute a state of necessity and urgency.La PGR concluye que el ICD no puede destinar dineros comisados ni intereses de dineros decomisados a gastos operativos fuera de los programas de prevención y represión, salvo un estado de emergencia declarado; las restricciones presupuestarias no constituyen un estado de necesidad y urgencia.
SummaryResumen
The Costa Rican Drug Institute consulted whether it could use seized funds and interest from forfeited money to finance operational expenses in cases of urgency and necessity. The Attorney General's Office opines that money from seizures and interest from forfeited funds must be used exclusively for prevention and enforcement programs as established in Articles 85 and 87 of Law 8204. These resources cannot be diverted to ordinary operational expenses unless there is a state of necessity and urgency constituting a declared emergency under the National Emergency Law, which justifies an exceptional legal regime. The budget restrictions affecting the ICD do not qualify as a state of necessity and urgency but merely as "mere urgency" which does not authorize changing the legal purpose of the funds. Article 84 of Law 8204, which allows forfeited assets to be used for other purposes in qualified cases, does not apply to seized money or interest from forfeited money.El Instituto Costarricense sobre Drogas consultó si puede usar dineros comisados e intereses de dineros decomisados para financiar gastos operativos en casos de urgencia y necesidad. La Procuraduría General de la República dictamina que el dinero proveniente de comisos y los intereses generados por dinero decomisado deben destinarse exclusivamente a los programas de prevención y represión establecidos en los artículos 85 y 87 de la Ley 8204. No es posible desviar esos recursos a gastos operativos ordinarios, salvo que exista un estado de necesidad y urgencia constitutivo de una emergencia declarada según la Ley Nacional de Emergencias, que justifique un régimen de excepción. Las restricciones presupuestarias que afectan al ICD no califican como un estado de necesidad y urgencia, sino como una "mera urgencia" que no autoriza el cambio de destino de los fondos. El artículo 84 de la Ley 8204, que permite destinar bienes decomisados a otros fines en casos calificados, no es aplicable al dinero comisado ni a los intereses del dinero decomisado.
Key excerptExtracto clave
However, regarding money from seizures and interest from operations related to forfeited money, the Institute is subject to the purpose established by the legislature in Articles 87 and 85, respectively. Purpose referring to prevention and enforcement programs under the ICD's responsibility in the various spheres of the Institute's action, namely drug consumption and trafficking, money laundering, terrorism and organized crime. As well as, in a smaller percentage, the securing and maintenance of forfeited assets or the monitoring and maintenance of seized assets. The budget restrictions affecting various agencies financed with National Budget resources, while liable to lead to the inoperability of some of the affected agencies and the breach of their contractual obligations and/or the exercise of substantive functions, do not constitute a state of necessity and urgency justifying an exceptional regime and, in particular, disregarding the legal purpose imposed by the legislature on seized money and interest from forfeited money.No obstante, en relación con el dinero proveniente del comiso y los intereses de la operaciones relacionadas con el dinero decomisado, el Instituto está sujeto al destino establecido por el legislador en los artículos 87 y 85, respectivamente. Destino referido a los programas de prevención y de represión a cargo del ICD en los diferentes ámbitos del accionar del Instituto, sea el consumo y tráfico de las drogas, la legitimación de capitales, el terrorismo y la delincuencia organizada. Así como, en menor porcentaje, al aseguramiento y mantenimiento de los bienes decomisados o el seguimiento y mantenimiento de los bienes comisados. Las restricciones presupuestarias que afectan a los diferentes organismos financiados con recursos del Presupuesto Nacional si bien son susceptibles de conducir a una inoperancia de alguno de los organismos afectados y al incumplimiento de sus obligaciones contractuales y/o el ejercicio de las funciones sustantivas, no constituyen un estado de necesidad y urgencia que justifique un régimen de excepción y, en particular, desconocer el destino legal impuesto por el legislador al dinero comisado y los intereses de los dineros decomisados.
Pull quotesCitas destacadas
"No obstante, en relación con el dinero proveniente del comiso y los intereses de la operaciones relacionadas con el dinero decomisado, el Instituto está sujeto al destino establecido por el legislador en los artículos 87 y 85, respectivamente."
"However, regarding money from seizures and interest from operations related to forfeited money, the Institute is subject to the purpose established by the legislature in Articles 87 and 85, respectively."
Conclusión
"No obstante, en relación con el dinero proveniente del comiso y los intereses de la operaciones relacionadas con el dinero decomisado, el Instituto está sujeto al destino establecido por el legislador en los artículos 87 y 85, respectivamente."
Conclusión
"Las restricciones presupuestarias que afectan a los diferentes organismos financiados con recursos del Presupuesto Nacional ... no constituyen un estado de necesidad y urgencia que justifique un régimen de excepción ..."
"The budget restrictions affecting various agencies financed with National Budget resources ... do not constitute a state of necessity and urgency justifying an exceptional regime ..."
Conclusión
"Las restricciones presupuestarias que afectan a los diferentes organismos financiados con recursos del Presupuesto Nacional ... no constituyen un estado de necesidad y urgencia que justifique un régimen de excepción ..."
Conclusión
"De producirse la situación que se indica, a lo sumo podría calificarse de mera urgencia en los términos conceptualizados por la jurisprudencia constitucional."
"Should such a situation arise, at most it could be classified as mere urgency in the terms conceptualized by constitutional jurisprudence."
Conclusión
"De producirse la situación que se indica, a lo sumo podría calificarse de mera urgencia en los términos conceptualizados por la jurisprudencia constitucional."
Conclusión
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Opinion : 200 of 08/07/2019 July 8, 2019 C-200-2019 Sir Juan Gerardo Alfaro López President of the Board of Directors Costa Rican Institute on Drugs Ministry of the Presidency Dear Sir:
I refer to your official letter No. ICD-CD-010-2019 of May 24 last, whereby you request the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic regarding the destination of seized and confiscated funds in relation to the financing of operational expenses. Specifically, you ask:
"1. Is there a possibility for the Costa Rican Institute on Drugs to use specific resources, understood as seized funds and interest from confiscated funds, defined in the Narcotics Law (No. 8204), to be used for operational purposes in cases of urgency and necessity?
2. If an internal state of necessity and urgency is verified that warrants the allocation of a percentage of those funds for the common operating expenses of the Institution, what is the maximum percentage limit that could be allocated to such extraordinary expenses?
3. What is the maximum period during which the Institution may allocate said percentage of funds to purposes other than those established in Law 8204?
4. What parameters should be taken into account for the assumptions of "urgency and necessity"? How should the Board of Directors define those assumptions?
5. May the Director General of the ICD allocate seized funds to cover operational needs pursuant to Article 87 of Law 8204?
6. Could there be other assumptions apart from necessity and urgency that allow allocating part of those specific funds to situations that make it possible to fulfill the purposes of the Costa Rican Institute on Drugs?" You attach the joint opinion of the Legal Advisory Office of the ICD and the Legal Advisory Office of the Board of Directors of the ICD, official letter No. 002-2019 of May 7, 2019. According to that opinion, the Institute's revenues may be categorized as 1) current transfers from the Central Government, 2) interest on investments of confiscated funds, and 3) revenues from seizures. Regarding the possibility that resources from seized funds and the income generated by confiscated funds be used for payments of internet services, telephony, and building leases, it indicates that since the funds have a distribution established by law, their handling must be carried out taking into account the purpose for which the legislature created them, so a change in their destination would only be possible if there is a statement of reasons for the act that allows it. It adds that for the Board of Directors to be able to allocate resources to these cases, there must be a reason of urgent necessity and the limits of discretion must be considered. Necessity of urgency which refers to discretion, Articles 8, 9, 15, 16, and 17 of the Law of Public Administration. Based on this, it considers that if the ICD is able to demonstrate a situation of necessity or urgency that makes the use of seized or confiscated funds essential for the payment of common operating expenses, the Board of Directors could classify the matter as exceptional under Article 84 of Law 8204 when dealing with confiscated funds or under Article 87, second paragraph, when dealing with seized funds. It could thereby allocate a clear, defined, and technically substantiated percentage of funds to be used for operational purposes that allow the sustainability of the Institute. It concludes that: 1) both seized funds and the interest generated by confiscated funds may be used for payments of common administrative or operational operating expenses of the Costa Rican Institute on Drugs, provided there is a duly demonstrated and substantiated situation of urgency or emergency. 2) Under Article 84 of Law 8204, the interest from confiscated funds may be allocated to other purposes provided the Board of Directors can classify a matter as exceptional where the analysis is carried out under assumptions that encompass the purpose of the regulation, criteria of timing and convenience, and public interest arising from a matter of necessity or urgency. 3) Under Article 97 of Law 8204, seized funds may be disposed of and used provided they are allocated to the objectives of the Law.
The Law on narcotics, psychotropic substances, drugs of unauthorized use, related activities, money laundering, and terrorist financing, No. 7786 of April 30, 1998, fully reformed by Law 8204 of December 26, 2001, contains several provisions regarding the financing of the activities under the purview of the Costa Rican Institute on Drugs. The Institute has various funding sources, some of which have the character of earmarked destinations, whose destination may only be modified by law or, alternatively, in a state of emergency that determines the application of an exceptional legal regime.
A-. FUNDING FOR THE "PURPOSES" OF THE ICD An instrumental legal entity, holder of a budget independent from the National Budget, the Costa Rican Institute on Drugs has the authority to administer the resources that have been assigned to it.
These resources derive from various funding sources and, in some cases, these sources have their own regulation.
"Article 145 of Law 7786 provides:
Article 145.—To fulfill its purposes, the Institute shall have the following resources:
These different funding sources have a common destination, which is the financing of the purposes of the Institute. Purposes which are defined by law and which could be summarized as the prevention and repression of the production, trafficking, improper use, and illicit consumption of drugs capable of causing dependency. But also of crimes related to drug trafficking, organized crime, terrorist financing, and money laundering. Purposes for the achievement of which the legislature assigns various functions.
The general rule of jurisdiction established in Article 99 of the Law comprises part of those purposes, since it provides:
"Article 99.- The Costa Rican Institute on Drugs shall be responsible for coordinating, designing, and implementing policies, plans, and strategies for the prevention of drug consumption, the treatment, rehabilitation, and reintegration of drug-dependent persons, as well as policies, plans, and strategies against illicit drug trafficking and related activities, money laundering, and terrorist financing.
Said Institute, as the body responsible for the design and coordination in the execution of policies to address the phenomenon of drugs, money laundering, and terrorist financing, shall coordinate with the institutions executing related programs and projects in these matters." (As reformed by Article 2, point 1., subparagraph b) of the Law on Strengthening Legislation against Terrorism, No. 8719 of March 4, 2009).
Since Article 150 of the same Law establishes a prohibition on allocating assets and resources of the Institute for purposes other than those provided in the Law, when discussing whether a particular activity, program, or expense may be financed with the Institute's resources, one must adhere to those purposes of prevention and repression of drug consumption, illicit drug trafficking, money laundering, terrorism, and, in general, organized crime. For this, it is important to take into account the functions corresponding to the Institute, functions regulated throughout the law and, in particular, in Article 100:
"Article 100.- The Costa Rican Institute on Drugs shall design the National Plan on drugs, money laundering, and terrorist financing, and shall coordinate policies for the prevention of drug consumption, the treatment, rehabilitation, and reintegration of drug-dependent persons, as well as crime prevention policies: use, possession, commercialization, and illicit trafficking of drugs, narcotics, psychotropics, inhalable substances, drugs and pharmaceuticals capable of producing physical or psychological dependency, precursors, and controlled chemical substances, according to the international conventions signed and ratified by Costa Rica and in accordance with any other legal instrument approved on this matter and those included in the official lists, periodically published in La Gaceta.
To fulfill the aforementioned jurisdiction, the Institute shall exercise, among others, the following functions:
In matters of consumption prevention, treatment, rehabilitation, and reintegration, the IAFA is responsible for the approval of all programs, public and private, oriented toward these purposes. The Ministry of Public Education (MEP) shall be responsible for defining and approving the methodological and didactic techniques related to the implementation of the cited programs and projects, oriented toward these purposes, within the formal Educational System." (As reformed by Article 2, point 1., subparagraph b) of the Law on Strengthening Legislation against Terrorism, No. 8719 of March 4, 2009).
For the exercise of these functions, which the legislature itself defined as directed toward the realization of the purposes that justify the Institute's existence, it must carry out instrumental activity in order to meet the needs in human resources, materials such as equipment, services, buildings, all of which generates expenses that may be financed with the Institute's resources to the extent, we repeat, that the goods and services are intended for the fulfillment of the purposes, defined in the terms previously specified.
However, the consultation indicates that, from the set of funding sources that Article 145 establishes, the legislature has contemplated the resources corresponding to seizures and confiscations, in order to give them an earmarked destination, to which we refer below.
B-. RESOURCES WITH EARMARKED DESTINATION The Institute asks whether it can use seized resources and interest from confiscated funds for operational purposes. In general, it asks whether there could be other assumptions apart from necessity and urgency that allow allocating part of the specific resources to situations that make it possible to fulfill the purposes of the Institute.
The earmarked destinations referred to by the person making the inquiry are those derived from returns on confiscated money or, alternatively, consisting of seized financial resources.
The confiscation of assets used in the commission of crimes or derived from them is expressly provided in the Law. Among those confiscable assets is money:
"Article 83.—All movable and immovable property, vehicles, instruments, equipment, securities, money, and other objects used in the commission of the crimes provided for in this law, as well as the various assets or proceeds from such actions, shall be confiscated by the competent authority hearing the case; the same shall proceed regarding shares, capital contributions, financial products, and the estate of legal persons linked to these acts.
Interested third parties who meet the requirements of Article 94 of this law shall have a one-month period, starting from the respective annotation in the case of assets registered in the National Registry; when dealing with non-registrable or unregistered assets, the one-month period shall run from the publication of the respective edict in the official gazette La Gaceta, to claim the confiscated goods and objects, a period in which they must satisfy the legal requirements demanded, for each case, without prejudice to the provisions of the preceding articles.
As of the confiscation, the assets shall be fully exempt from the payment of all types of taxes, fees, levies, charges, municipal services, stamps, all the items and late-payment interest that comprise the circulation tax, and any other form of contribution. In the case of vehicles destined for circulation, only the mandatory automobile insurance must be paid without any charge for interest. In the case of real property under condominium ownership, the collection of administration, conservation, and operation expenses for the services and common areas, as established in Law No. 7933, Regulatory Law of Condominium Property, of October 28, 1999, and its reforms, shall not proceed." (As reformed by the sole article of Law No. 9074 of September 20, 2012) The assets of various natures, securities, and confiscated financial resources must be allocated to the "fulfillment of the purposes described in the law." This would give leeway to consider that they could finance any program or action that tends to realize the referred purposes. However, it must be taken into account that the legislature allocated a part of those confiscated assets to specific activities. This is the case of confiscated money. Said money may be invested to maximize its return or, alternatively, for the purchase of equipment for the anti-drug fight. Special regulation is warranted for the interest on the invested money, as provided in numeral 85:
"Article 85.—The judicial authority shall deposit the confiscated money into the current accounts of the Costa Rican Institute on Drugs that it shall arrange for this purpose in any bank of the National Banking System and, immediately, shall send it a copy of the deposit made. The Institute may invest those confiscated funds under any financial modality offered by state banks that allows maximizing returns and minimizing risks. The confiscated money may also be invested by the Institute in the purchase of equipment for the anti-drug fight, after ensuring that in the event the seizure is not upheld, it will be returned.
From the interest that the invested money produces, the Institute must allocate:
These programs must contain the various activities directed toward either prevention or repression, as well as the definition of the various resources necessary to carry out those activities and fulfill goals and purposes. Resources that must make it possible to cover all the expenses required to execute the activities that make up the program, since if it does not contemplate the various expenses entailed, the effective cost of the program might not be accounted for. And it could even affect its execution.
Now then, a percentage of the resources is allocated to securing and maintaining the confiscated goods. But not all goods, only those whose destination is that established in Article 84. A numeral that provides that, if the confiscation is ordered, the judicial authority must deliver the goods to the Asset Recovery Unit of the ICD at the place it determines and in the capacity of judicial depositary. Goods that must be allocated "for the fulfillment of the purposes described in this law, except for very qualified cases determined and approved by the Board of Directors; likewise, it may administer them or deliver them in trust to a state bank, as suits its interests." It follows from the above that as depositary, the ICD must care for the asset, maintaining it in the place designated for it and giving it the use that has been provided for. A provision from which it follows that the ICD must have a place to receive, keep, and care for the asset it receives as judicial depositary.
The same criterion must be maintained with the resources subject to seizure, as provided in Article 87 of the Law:
"Article 87.—Any final ruling that puts an end to the proceeding must be immediately communicated by the competent authority to the Asset Recovery Unit of the Institute. The omission of such communication shall cause the judicial official who fails to carry out said diligence to incur the crime of dereliction of duty.
If the seizure in favor of the Costa Rican Institute on Drugs is ordered for movable and immovable property, as well as securities, financial products, or cash money mentioned in the preceding articles, the Institute may keep them or dispose of them, being able to use them, alienate them, or allocate them to the objectives of the law, as well as donate them to public interest entities, preferentially to organizations whose purpose is drug prevention or repression.
In cases of sale, auction, public sale, or any form of alienation, only the certificate of adjudication or document evidencing the legal transaction shall be required for the National Registry to carry out the registration or transfer in favor of the third-party acquirer; a document that shall be issued by the Asset Recovery Unit. This document shall be exempt from all types of transfer and registration taxes established by law.
When dealing with cash money, financial products, securities, or the proceeds of sold goods, the Institute must allocate:
While the distribution is being carried out or the resources are being used, as provided in the preceding paragraph, the Institute may invest these funds under any financial modality offered by state banks that allows maximizing returns and minimizing risks." (As reformed by the sole article of Law No. 9074 of September 20, 2012) Regarding the assets subject to seizure, a distinction is made between the seizure of money and the seizure of other assets. Those other assets may be sold, allocated to fulfill the purposes of the law, or donated to other public interest entities. On the contrary, when dealing with cash money, the Institute must allocate it in the percentages indicated in the numeral to preventive and repressive programs. Therefore, the programs it finances must also contemplate the various expenses that will have to be incurred to execute them. As applicable, the expenses the ICD will incur to maintain and monitor the assets received in seizure.
Given that the inquiry is directed at determining whether certain operational expenses may be financed with the resources allocated to a program, it is advisable to remember that, according to the regulations issued by the Office of the Comptroller General of the Republic, a budgetary program must contemplate the expenses related to its execution. Indeed, Resolution R-DC-064-2013 from the Comptroller's Office at 3:00 p.m. on May 9, 2013, defines a budgetary program as:
"Budgetary program: Corresponds to the grouping of lower-level programmatic categories, which are related to one another, aimed at fulfilling generic purposes expressed in objectives and goals, to which material and financial resources are assigned, administered by an executing unit, and reflect their corresponding budgetary allocations." Therefore, the preventive or repressive programs must contemplate the material, financial, and human resources that make the execution of the program possible and at the same time allow determining the effective cost of that program. In that sense, the operational expense that the program entails. In the case of the securing or monitoring and maintenance of the confiscated or seized goods, the expenses those activities demand, with the understanding that only 10% of the resources may be allocated to those activities.
Now then, it is asked whether, in situations of urgency and necessity, the Institute could allocate the resources from seizure and the interest derived from confiscated money to other purposes, which must be understood as purposes other than those of prevention and repression.
C-. URGENCY AND NECESSITY AS A SOURCE OF EXCEPTIONAL LEGALITY The inquiry seeks an opinion regarding the possibility of using seized funds and interest derived from confiscated money for operational purposes in cases of urgency and necessity.
The Institute asserts that, based on Article 84 of Law 8204, it is authorized to allocate confiscated resources to other purposes in "very qualified" cases, cases that would encompass a state of urgency and necessity. Article 84 provides:
"Article 84.—If the confiscation is ordered, the Asset Recovery Unit of the Costa Rican Institute on Drugs (ICD) shall assume exclusively, in judicial deposit, the goods it deems of economic interest. For this purpose, the judicial authority must deliver the goods to the Asset Recovery Unit, at the place it determines.
The ICD must allocate these goods exclusively to the fulfillment of the purposes described in this law, except for very qualified cases determined and approved by the Board of Directors; likewise, it may administer them or deliver them in trust to a state bank, as suits its interests. C….). emphasis added." It is important to stress that the transcribed paragraphs refer to assets of economic interest but not expressly to the interest from confiscated money or to seized money. This is reaffirmed by the following paragraphs referring to assets registered in the National Registry; as well as the reference to the granting of licenses, patents, and concessions to exploit the assets subject to seizure or confiscation. This calls into question whether the regulation covers money and, therefore, whether there is authorization for the ICD to allocate seized money or the interest from confiscated money to operational expenses not associated with prevention or repression programs. Moreover, the literal wording of the first paragraph of Article 84 refers to confiscated goods, not to seizure.
On the other hand, to conclude that a change of destination is possible, the ICD resorts to the provisions of Article 5 of the General Law of Public Administration in relation to the National Law on Emergencies and Risk Prevention, No. 8488 of November 22, 2005.
Article 5 of the Law of Public Administration establishes a limit for the application of the fundamental principles of public service. Said application must not alter contracts or violate the rights acquired based on those contracts. In other words, the fundamental principles of public service, among which are the principle of adaptation and that of efficiency, do not authorize a contractual modification to the detriment of acquired rights. The sole possibility that such contractual alteration may occur is given by reasons of urgent necessity.
And it is that the emergency authorizes a legislation of exception that justifies repealing the rules established for normal situations. This derives from Article 180 of the Political Constitution and is present in various provisions of our legal system. Among them, the National Emergency and Risk Prevention Law. Indeed, this Law authorizes that, once the emergency is declared, appointments may be made without being subject to the provisions of the Civil Service Statute, that expropriation may be decreed without prior compensation, Article 35; that easements (servidumbres) and a temporary occupation of lands may be imposed, Article 36, in order to carry out the works that the emergency determines; likewise, the imposition of temporary restrictions on the use of the land or on habitability, transit, and the exchange of goods and services in the affected region, for a period of 5 days, Article 34.
Two aspects that must be emphasized are:
First, that for any measure implied by the regime of exception, there must be a causal link between the event causing the state of emergency and the damage effectively caused. In other words, the damage must be a consequence of the event causing the emergency. Furthermore, any measure is justified by the satisfaction of the needs of the affected people and the protection of goods and services, Article 32 of the Emergency Law.
Second, at the basis of the declaration of emergency and the application of a regime of exception lies a fundamental element that acts as a principle of the Law, and this is the state of necessity and urgency. This principle is defined as a danger to a fundamental legal right:
"State of necessity and urgency: A situation of danger to a legal right that can only be saved through the violation of another legal right, with the least possible damage to the latter and subject to subsequently rendering the accounts demanded by the laws of economic, legal, and fiscal control." The state of necessity and urgency that the Law contemplates is not something foreign to the emergency. On the contrary, a state of emergency can only be conceived of and declared because a state of necessity and urgency exists. This follows from the definition of state of emergency and emergency in Article 4 of the Law:
"Article 4-Definitions. For purposes of clarity and interpretation of this law, the following concepts are defined:
(….).
State of emergency: A declaration of the Executive Branch, via executive decree, grounded in a state of necessity and urgency, caused by circumstances of war, internal commotion, and public calamity. This declaration allows for managing, through exceptional means, the actions and the allocation of resources necessary to address the emergency, in accordance with Article 180 of the Political Constitution. (…)
Emergency: A state of crisis provoked by the disaster and based on the magnitude of the damage and losses. It is a state of necessity and urgency that requires immediate actions to be taken in order to save lives and property, avoid suffering, and attend to the needs of those affected. It can be managed in three progressive phases: response, rehabilitation, and reconstruction; it extends over time until the situation is definitively controlled." The disaster is triggered by a natural, technological, or man-made phenomenon, and its effect is to alter the normal operating conditions of the community.
Only under the circumstances indicated can the regime of exception be applied, we reiterate, which is reaffirmed by Article 30 of the Emergency Law. And more specifically, in the case of budgetary matters, exceptional treatment in light of budgetary rigidity is only possible in the event of a declaration of emergency:
"Article 31.-Effects of the declaration of emergency. The declaration of emergency allows for exceptional treatment in light of budgetary rigidity, by virtue of Article 180 of the Political Constitution, so that the Government can rapidly obtain sufficient economic, material, or other resources to attend to the people, goods, and services in danger or affected by war, internal commotion, or public calamity, subject to subsequently rendering the accounts demanded by the laws of economic, legal, and fiscal control. (….)." Constitutional jurisprudence since 1992 has differentiated between the state of necessity and urgency and mere urgency. This difference is present in several resolutions, of which we transcribe No. 6322-2003 of 14:14 hours on July 3, 2003, because it gathers part of the principles established by the Constitutional Chamber on this matter:
"6.- only the declared state of necessity exempts compliance with environmental regulations: The state of emergency is a source of Law, which entails, in some cases, a displacement, and in others, an increase of public competencies, precisely so that it can deal with the exceptional situation that arises ("urgent or unforeseen needs in cases of war, internal commotion, or public calamity"); such that the Executive Branch is empowered to exempt normal procedures for its activities or processes, with exceptional, more expeditious, and simplified procedures being provided for such cases. These are, by definition, transitory and urgent situations in which it is necessary to maintain the continuity of public services, such that the Administration is allowed to improvise an authority for the service of general interests that cannot be sacrificed to legalistic scruples. In this way, the law of exception – formed by the set of rules issued at the time of necessity – becomes unconstitutional in the event of normality, since it is an essentially temporary law, that is, solely and exclusively to resolve the specific emergency being faced, given that "[...] exceptional treatment is not admissible for carrying out ordinary administrative activity, even if it is urgent in nature; [...]" (ruling number 2001-6503, cited above).
In this sense, a distinction must be made between "mere urgency," a term that acts as a qualifier, and which in many cases is not even necessarily fundamental or imminent, while "[...] it is nothing more [than] the prompt execution or remedy of a given situation, which has originated in the effects of how it has been managed itself, [...]" (Ruling number 3410-92, of fourteen hours and forty-five minutes on November tenth, nineteen ninety-two); so it can well be understood as the Administration's need to act in a specific situation, and in most cases, it is due to the Administration's inertia in finding a solution for it, according to the instruments the legal system provides it; from the "state of necessity," understanding by this eventual situations – that is, not occurring within the framework of normality, and of such magnitude that they can imminently affect life and property, public interest and order, or public safety, such that they cannot be controlled, managed, or dominated based on the ordinary regulations available to the Government, and which make administrative intervention inevitable and unpostponable, even outside the law. Therefore, it is contrary to Constitutional Law, not only the regulations, but also the actions of public institutions that dispense with the ordinary processes and procedures for the ordinary operation of the Administration, and which in this case refer to the dispensation of environmental regulations, such as – for example – carrying out the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) or requesting health permits. In situations of necessity that are foreseeable in the long, medium, or short term, the exemption from compliance with environmental obligations cannot be sought, given that they become ordinary administrative activity (the case of building dikes in rivers to protect the population from floods (ruling number 2001-6503). In this regard, it must be clear that for an emergency measure to be understood as constitutionally valid, it must attend solely and exclusively to providing a solution to the emergency situation that motivates it, and also have the common good as its purpose: that is, it must be just and also reasonable (proportionality in the strict sense).” (The text highlighted in bold is from the original).
In resolution No. 2699-2011 of 15:06 hrs. on March 2, 2011, the Constitutional Chamber analyzed the possibility of a regime of exception when emergencies arise concerning “fundamental legal rights, such as life and property of persons.” It admits the application of certain measures in an undeclared emergency to address actions by public bodies in response to highly localized exceptional circumstances.
From the above, it follows that not all “urgency” justifies a legal regime of exception and, therefore, nor does it justify an alteration regarding financial or budgetary rules.
According to the legal opinion that was attached, if the Institute’s Board of Directors manages to prove a situation of necessity or urgency that makes the use of seized or confiscated money essential for paying common operating expenses, it could allocate a clear, delimited, and technically substantiated percentage of said money to use it for operational purposes that ensure the Institute’s sustainability.
It is necessary to highlight that to declare a state of urgency and necessity, it is indispensable that this state exists, an existence that endangers assets, superior values such as life, people's property, the existence and continuity of the State, its territorial integrity, and social peace in general. Therefore, there must be a causal relationship between that state of urgency and necessity and the real danger to those assets and values, which justifies overriding the applicable legal rules, in this case, in budgetary matters.
From the cited opinion, it also seems to follow that the fiscal crisis has led to the issuance of directives on budgetary execution and expenditure restriction, for which reason the ICD currently lacks the budgetary resources to finance basic services, which could constitute the qualified cause for determining the change in the legal destination of resources.
In light of this, it is important to remember that the measures adopted, and especially the reduction of allocated resources, affect the different bodies financed with resources from the National Budget. This situation could, eventually, lead to the inoperability of one of the affected bodies, non-compliance with its contractual obligations, and failure to fulfill its substantive functions. However, there is no evidence that this situation can be qualified per se as a state of necessity and urgency, which would occur if one were facing internal commotion, public calamity, etc. At most, should a situation like the one indicated occur, it could be qualified as mere urgency in the terms conceptualized by constitutional jurisprudence: the prompt execution or remedy of a given situation, which has originated in the effects of how it has been managed itself.
CONCLUSION:
Based on the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office that:
1-. The Costa Rican Drug Institute has various sources of financing, Article 145 of the Law, directed at financing the Institute's purposes, as assigned by the Law on Narcotics, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Financing of Terrorism, Law No. 7786 of April 30, 1998, fully amended by Law No. 8204 of December 26, 2001. This includes the prevention and repression of the production, trafficking, improper use, and illicit consumption of drugs capable of causing dependence, as well as crimes related to drug trafficking, organized crime, the financing of terrorism, and money laundering.
2-. However, regarding the money from seizure (comiso) and the interest from operations related to confiscated (decomisado) money, the Institute is subject to the destination established by the legislator in Articles 87 and 85, respectively.
3-. Destination referred to the prevention and repression programs in charge of the ICD in the different spheres of the Institute's action, namely the consumption and trafficking of drugs, money laundering, terrorism, and organized crime. As well as, in a smaller percentage, to the securing and maintenance of confiscated property or the follow-up and maintenance of seized property.
4-. Programs that must contain the various activities directed, whether to prevention or repression, as well as the delimitation of the different resources necessary to carry out these activities and meet goals and objectives. Resources that must allow for covering all the expenses required to execute the activities that make up the program, so that the lack of allocation does not hinder the program's execution or prevent knowledge of its effective cost.
5-. Article 84 of the Law, in its second paragraph, allows confiscated property to be destined for purposes not described in the Law, in highly qualified cases determined and approved by the Institute’s Board of Directors. However, said numeral does not specifically refer to money subject to seizure or to the interest on confiscated money, such that it can be concluded that in qualified cases, it is authorized for said money to be allocated to operational expenses not associated with prevention or repression programs or in relation to the securing and maintenance of confiscated property or the follow-up and maintenance of seized property.
6-. The state of emergency decreed by the Executive Branch is the source of a legal regime of exception in the cases where the Constitution and the National Emergency and Risk Prevention Law establish it. This state of emergency is based on a situation of urgency and necessity.
7-. The application of a regime of exception requires the existence of a causal link between the event causing the state of emergency and the damage effectively caused.
8-. The budgetary restrictions affecting the different bodies financed with resources from the National Budget, while susceptible to leading to the inoperability of one of the affected bodies and non-compliance with its contractual obligations and/or the exercise of its substantive functions, do not constitute a state of necessity and urgency that justifies a regime of exception and, in particular, overriding the legal destination imposed by the legislator on seized money and the interest on confiscated money. Should the situation indicated occur, at most it could be qualified as mere urgency in the terms conceptualized by constitutional jurisprudence.
Sincerely,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves Deputy Attorney General
Dictamen : 200 del 08/07/2019 8 de julio, 2019 C-200-2019 Señor Juan Gerardo Alfaro López Presidente Consejo Directivo Instituto Costarricense sobre Drogas Ministerio de la Presidencia Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio N. ICD-CD-010-2019 de 24 de mayo último, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con el destino de los dineros comisados y decomisados respecto del financiamiento de gastos operativos. En concreto, consulta Ud:
“1. ¿Existe la posibilidad para el Instituto Costarricense sobre Drogas, de utilizar recursos específicos, entiéndase dineros comisados e intereses de dineros decomisados, definidos en la Ley de Estupefacientes (N.8204), para que sean utilizados con fines operativos en casos de urgencia y necesidad?
2. Si se comprueba un estado interno de necesidad y urgencia que amerite el destino de un porcentaje de esos dineros para el giro común de la Institución ¿Cuál es el tope de porcentaje que se podría dedicar a dichos gastos extraordinarios?
3. ¿Cuál es el plazo máximo durante el cual la Institución podrá dedicar dicho porcentaje de dineros a fines distintos a los establecidos en la Ley 8204?
4. ¿Qué parámetros se deben tomar en cuenta para los supuestos de “urgencia y necesidad”? ¿Cómo debería delimitar dichos supuestos el Consejo Directivo?
5. ¿El Director General del ICD podría destinar dineros comisados para cubrir necesidades operativas según el artículo 87 de la Ley 8204?
6. ¿Podrían existir otros supuestos distintos a la necesidad y urgencia que permitan destinar parte de esos fondos específicos a situaciones que hagan posible el cumplimiento de los fines del Instituto Costarricense sobre Drogas?”.
Adjunta Ud. el criterio conjunto de la Asesoría Legal del ICD y la Asesoría Legal del Consejo Directivo del ICD, oficio N. 002-2019 de 7 de mayo de 2019. De acuerdo con dicho criterio, los ingresos del Instituto pueden ser categorizados como 1) transferencia corriente del Gobierno Central, 2) intereses sobre inversiones de dineros decomisados y 3) ingresos por comisos. Respecto de la posibilidad de que los recursos provenientes de dineros comisados y de los ingresos que generan los ingresos decomisados sean utilizados para pagos de servicios de internet, telefonía, arrendamiento de edificios, señala que al tener los dineros una distribución establecida por ley, el manejo de los mismos debe realizarse tomando en cuenta la finalidad para la que el legislador los creó, por lo que el cambio de su destino solo podría darse si consta una motivación del acto que lo permita. Agrega que para que el Consejo Directivo pueda destinar los recursos a estos casos debe estarse ante una razón de urgente necesidad y considerarse los límites de la discrecionalidad. Necesidad de urgencia que remite a la discrecionalidad, artículos 8, 9, 15, 16 y 17 de la Ley de la Administración Pública. A partir de lo cual considera que si el ICD logra acreditar una situación de necesidad o urgencia, que haga imprescindible el uso de dineros comisados o decomisados para el pago de gastos de giro común, el Consejo Directivo podría calificar el asunto como excepcional según el artículo 84 de la Ley 8204 cuando sean dineros decomisados o según el artículo 87, párrafo segundo, cuando sean dineros comisados. Con lo que podría destinar un porcentaje claro, delimitado y fundamentado técnicamente de dineros para ser utilizados en fines operativos que permitan la sostenibilidad del Instituto. Concluye que: 1) tanto los dineros comisados como los intereses que generan los dineros decomisados pueden ser utilizados para pagos de giro administrativo común u operativo del Instituto Costarricense sobre Drogas, siempre que haya una situación de urgencia o emergencia comprobada y debidamente motivada. 2) Según el artículo 84 de la Ley 8204, los intereses de dineros decomisados se podrán destinar a otros fines siempre que el Consejo Directivo pueda calificar un asunto como excepcional donde el análisis se haga bajo supuestos que abarquen el fin de la norma, criterios de oportunidad y conveniencia e interés público surgido a raíz de un asunto de necesidad o urgencia 3) según el artículo 97 de la Ley 8204, los dineros comisados podrán disponerse y utilizarse siempre que sean destinados a los objetivos de la Ley.
La Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N. 7786 de 30 de abril de 1998, reformada íntegramente por la Ley 8204 de 26 de diciembre de 2001, contiene varias disposiciones en relación con el financiamiento de las actividades que competen al Instituto Costarricense sobre Drogas. El Instituto cuenta con diversas fuentes de financiamiento, algunas que revisten el carácter de destinos específicos, cuyo destino solo podría ser modificado por ley o bien, en un estado de emergencia que determine la aplicación de un régimen legal de excepción.
A-. UN FINANCIAMIENTO PARA LOS “FINES” DEL ICD Persona jurídica instrumental, titular de un presupuesto independiente del Presupuesto Nacional, el Instituto Costarricense de Drogas tiene la facultad de administrar los recursos que le han sido asignados.
Estos recursos derivan de diversas fuentes de financiamiento y, en algunos casos, estas fuentes tienen una regulación propia “Dispone el artículo 145 de la Ley 7786:
Artículo 145.—Para el cumplimiento de sus fines, el Instituto contará con los siguientes recursos:
De lo que se deriva que el presupuesto del Instituto se financia no solo por transferencias presupuestarias del Presupuesto Nacional, sino por recursos que el propio Instituto genera con su actividad (incisos e, g) y por los rendimientos de sus recursos. Asimismo, por diversos recursos que se recauden en aplicación de la ley, como podría ser la imposición de sanciones y, en concreto, multas. Y ello a pesar de que el numeral 146 obliga al Poder Ejecutivo a “suplir” las necesidades presupuestarias del ICD, garantizando los recursos necesarios para una gestión eficiente y el cumplimiento, eficiente, de sus funciones.
Esas distintas fuentes de financiamiento tienen un destino común que es el financiamiento de los fines del Instituto. Fines que son definidos por ley y que podrían resumirse en la prevención y represión de la producción, el tráfico, el uso indebido y el consumo ilícito de las drogas susceptibles de causar dependencia. Pero también de delitos relacionados con el narcotráfico, la delincuencia organizada, el financiamiento del terrorismo, el lavado de dinero. Fines para cuya consecución el legislador le atribuye diversas funciones.
La norma general de competencia establecida en el artículo 99 de la Ley comprende parte de esos fines, puesto que dispone:
“Artículo 99.- El Instituto Costarricense sobre Drogas será el encargado de coordinar, diseñar e implementar las políticas, los planes y las estrategias para la prevención del consumo de drogas, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción de los farmacodependientes, así como las políticas, los planes y las estrategias contra el tráfico ilícito de drogas y actividades conexas, la legitimación de capitales y el financiamiento al terrorismo.
Dicho Instituto, como órgano responsable del diseño y la coordinación en la ejecución de las políticas para el abordaje del fenómeno de las drogas, la legitimación de capitales y el financiamiento al terrorismo, coordinará con las instituciones ejecutoras de programas y proyectos afines en estas materias”. (Así reformado por el artículo 2°, punto 1., aparte b) de la Ley de Fortalecimiento de la Legislación contra el Terrorismo, N° 8719 de 4 de marzo de 2009).
Puesto que el artículo 150 de la misma Ley establece una prohibición de destinar bienes y recursos del Instituto a otros fines que no sean los previstos en la Ley, cuando se discute si una determinada actividad, programa o gasto puede ser financiado con los recursos del Instituto, debe estarse a esos fines de prevención y represión del consumo de drogas, del tráfico ilícito de drogas, la legitimación de capitales, el terrorismo y en general, la delincuencia organizada. Para lo cual es importante tomar en cuenta las funciones que le corresponden al Instituto, funciones reguladas a lo largo de la ley y, en particular, en el artículo 100:
“Artículo 100.- El Instituto Costarricense sobre Drogas diseñará el Plan nacional sobre drogas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, y coordinará las políticas de prevención del consumo de drogas, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción de los farmacodependientes, así como las políticas de prevención del delito: uso, tenencia, comercialización y tráfico ilícito de drogas, estupefacientes, psicotrópicos, sustancias inhalables, drogas y fármacos susceptibles de producir dependencia física o psíquica, precursores y sustancias químicas controladas, según las convenciones internacionales suscritas y ratificadas por Costa Rica y de acuerdo con cualquier otro instrumento jurídico que se apruebe sobre esta materia y las que se incluyan en los listados oficiales, publicados periódicamente en La Gaceta.
Para el cumplimiento de la competencia supracitada, el Instituto ejercerá, entre otras, las siguientes funciones:
En materia de prevención del consumo, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción, al IAFA le corresponde la aprobación de todos los programas, públicos y privados, orientados a estos fines. Al Ministerio de Educación Pública (MEP), le corresponderá definir y aprobar las técnicas metodológicas y didácticas relacionadas con la implementación de los programas y proyectos citados, orientados a estos fines, dentro del Sistema Educativo formal”. (Así reformado por el artículo 2°, punto 1., aparte b) de la Ley de Fortalecimiento de la Legislación contra el Terrorismo, N° 8719 de 4 de marzo de 2009).
Para el ejercicio de estas funciones, que el propio legislador definió como dirigidas a la concreción de los fines que justifican la existencia del Instituto, este debe realizar una actividad instrumental en orden a la satisfacción de las necesidades en recursos humanos, materiales como equipo, servicios, edificios, todo lo cual genera gastos que podrán ser financiados con los recursos del Instituto en tanto, repetimos, los bienes y servicios estén destinados al cumplimiento de los fines, definidos en los términos antes precisados.
No obstante, señala la consulta que del conjunto de fuentes de financiamiento que el artículo 145 establece, el legislador ha contemplado los recursos correspondientes a los comisos y decomisos, a efecto de darles un destino específico, a lo cual nos referimos de seguido.
B-. RECURSOS CON DESTINO ESPECIFICO Consulta el Instituto si puede utilizar recursos comisados e intereses de dineros decomisados para fines operativos. En general, consulta si podrían existir supuestos distintos a la necesidad y urgencia que permitan destinar parte de los recursos específicos a situaciones que hagan posible el cumplimiento de los fines del Instituto.
Los destinos específicos a que se refiere el consultante son los derivados de rendimientos de dinero decomisado o bien, que consistan en recursos financieros comisados.
El decomiso de los bienes utilizados en la comisión de los delitos o provenientes de estos está expresamente dispuesto en la Ley. Dentro de esos bienes decomisables se encuentra el dinero:
“Artículo 83.—Todos los bienes muebles e inmuebles, vehículos, instrumentos, equipos, valores, dinero y demás objetos utilizados en la comisión de los delitos previstos en esta ley, así como los diversos bienes o valores provenientes de tales acciones, serán decomisados por la autoridad competente que conozca de la causa; lo mismo procederá respecto de las acciones, los aportes de capital, los productos financieros y la hacienda de personas jurídicas vinculadas con estos hechos.
Los terceros interesados que cumplan los presupuestos del artículo 94 de esta ley tendrán un mes plazo, a partir de la anotación respectiva en el caso de bienes inscritos en el Registro Nacional; cuando se trate de bienes no inscribibles o no inscritos, el plazo de un mes correrá a partir de la publicación del respectivo edicto en el diario oficial La Gaceta, para reclamar los bienes y objetos decomisados, plazo en el cual deberán satisfacer los requisitos legales que se exijan, para cada caso, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores.
A partir del decomiso, los bienes estarán exentos de pleno derecho del pago de todo tipo de impuestos, cánones, tasas, cargas, servicios municipales, timbres, todos los rubros y los intereses por mora que componen el derecho de circulación y cualquier otra forma de contribución. En el caso de los vehículos que se destinen a circular, únicamente se deberá pagar el seguro obligatorio de automóviles sin ningún cargo por intereses. En el caso de bienes inmuebles en propiedad horizontal no procederá el cobro de gastos de administración, conservación y operación de los servicios y bienes comunes, que se establecen en la Ley N.º 7933, Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, de 28 de octubre de 1999, y sus reformas”. (Así reformado por el artículo único de la ley N° 9074 del 20 de setiembre de 2012) Los bienes de distinta naturaleza, los valores, los recursos financieros decomisados deben ser destinados al “cumplimiento de los fines descritos en la ley”. Lo que daría margen para considerar que podrían financiar cualquier programa o acción que tienda a concretar los referidos fines. No obstante, debe tomarse en cuenta que el legislador destinó una parte de esos bienes decomisados a actividades específicas. Es el caso del dinero decomisado. Este podrá ser invertido para maximizar su rendimiento o bien, para compra de equipo para la lucha antidroga. Regulación especial merece los intereses del dinero invertido, según dispone el numeral 85:
“Artículo 85.-La autoridad judicial depositará el dinero decomisado en las cuentas corrientes del Instituto Costarricense sobre Drogas que para tal efecto dispondrá en cualquier banco del Sistema Bancario Nacional y, de inmediato, le remitirá copia del depósito efectuado. El Instituto podrá invertir esos dineros decomisados bajo cualquier modalidad financiera ofrecida por los bancos estatales, que permita maximizar los rendimientos y minimizar los riesgos. El dinero decomisado también podrá ser invertido por el Instituto en la compra de equipo para la lucha antidrogas, previo aseguramiento de que en caso de que no proceda el comiso este será devuelto.
De los intereses que produzca el dinero invertido, el Instituto deberá destinar:
Estos programas deberán contener las distintas actividades dirigidas, sea a la prevención, sea a la represión, así como la delimitación de los distintos recursos necesarios para realizar esas actividades y cumplir metas y fines. Recursos que deben permitir sufragar todos los gastos requeridos para ejecutar las actividades en que consiste el programa, ya que en caso de que no contemple los distintos gastos que conlleva podría no darse cuenta del costo efectivo del programa. E incluso, afectar su ejecución.
Ahora bien, un porcentaje de los recursos se destina a asegurar y mantener los bienes decomisados. Pero no todo bien, sino los que tengan como destino el establecido en el artículo 84. Numeral que dispone que en caso de ordenarse el decomiso, la autoridad judicial deberá entregar a la Unidad de Recuperación de Activos del ICD los bienes en el lugar que esta determine y en condición de depositario judicial. Bienes que deberán ser destinados “al cumplimiento de los fines descritos en la presente ley, salvo casos muy calificados determinados y aprobados por el Consejo Directivo; asimismo, podrá administrarlos o entregarlos en fideicomiso a un banco estatal, según convenga a sus intereses”. Se sigue de lo anterior que como depositario el ICD debe cuidar del bien, manteniéndolo en el lugar señalado para ello y dándole el uso que se haya previsto. Disposición de la cual se desprende que el ICD debe contar con un lugar para poder recibir, mantener, cuidar el bien que recibe como depositario judicial.
Igual criterio debe mantenerse con los recursos objeto de comiso, según lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley:
“Artículo 87.—Cualquier resolución firme que ponga fin al proceso deberá ser comunicada de forma inmediata por la autoridad competente a la Unidad de Recuperación de Activos del Instituto. La omisión de dicha comunicación hará incurrir en el delito de incumplimiento de deberes al funcionario judicial que no lleve a cabo dicha diligencia.
Si se ordena el comiso a favor del Instituto Costarricense sobre Drogas de los bienes muebles e inmuebles, así como de los valores, productos financieros o el dinero en efectivo mencionados en los artículos anteriores, el Instituto podrá conservarlos o disponer de ellos, pudiendo utilizarlos, enajenarlos o destinarlos a los objetivos de la ley, así como también donarlos a entidades de interés público, prioritariamente a organismos cuyo fin sea la prevención o represión de las drogas.
En los casos de venta, subasta, remate o cualquier forma de enajenación se requerirá únicamente el acta de adjudicación o documento que compruebe el negocio jurídico para que el Registro Nacional realice la inscripción o el traspaso a favor del tercero adquirente; documento que será emitido por la Unidad de Recuperación de Activos. Este documento estará exento de todo tipo de impuestos de traspaso e inscripción establecidos por ley.
Cuando se trate de dinero en efectivo, productos financieros, valores o el producto de bienes vendidos, el Instituto deberá destinar:
Mientras se efectúa la distribución o se utilizan los recursos, según lo dispuesto en el párrafo anterior, el Instituto podrá invertir estos dineros bajo cualquier modalidad financiera ofrecida por los bancos estatales, que permita maximizar los rendimientos y minimizar los riesgos”. (Así reformado por el artículo único de la ley N° 9074 del 20 de setiembre de 2012) Respecto de los bienes objeto de comiso se diferencia entre el comiso de dinero y el comiso de otros bienes. Esos otros bienes pueden ser vendidos, destinados a cumplir los fines de la ley o donados a otras entidades de interés público. Por el contrario, cuando se trate de dinero en efectivo el Instituto debe destinarlo en los porcentajes que indica el numeral a programas preventivos y represivos. Por lo que los programas que financie debe contemplar también los distintos gastos en que deberá incurrirse para ejecutarlos. En su caso, los gastos en que incurrirá el ICD para mantener y dar seguimiento a los bienes recibidos en comiso.
Dado que la consulta está dirigida a determinar si determinados gastos operativos pueden ser financiados con los recursos destinados a un programa, es conveniente recordar que, de acuerdo con las normas emitidas por la Contraloría General de la República, un programa presupuestario debe contemplar los gastos referidos a su ejecución. En efecto, la Resolución R-DC-064-2013 del Despacho Contralor de las 15:00 de 9 de mayo de 2013, define un programa presupuestario como:
“Programa presupuestario: Corresponde a la agrupación de categorías programáticas de nivel inferior, que son afines entre sí, encaminadas a cumplir propósitos genéricos expresados en objetivos y metas, a los cuales se les asignan recursos materiales y financieros, administrados por una unidad ejecutora y reflejan sus correspondientes asignaciones presupuestarias”.
Por lo que los programas preventivos o represivos deben contemplar los recursos materiales y financieros, así como humanos, que posibiliten la ejecución del programa y al mismo tiempo permitan determinar cuál es el costo efectivo de ese programa. En ese sentido, el gasto operativo que el programa implica. En el caso del aseguramiento o seguimiento y mantenimiento de los bienes decomisados o en comiso, los gastos que esas actividades demandan, en el entendido que solo un 10% de los recursos pueden destinarse a esas actividades.
Ahora bien, se consulta si en situaciones de urgencia y necesidad, el Instituto podría destinar los recursos de comiso y los intereses derivados del dinero decomisado a otros fines, lo que deberá entenderse como distintos de los fines de prevención y represión.
C-. LA URGENCIA Y NECESIDAD COMO FUENTE DE UNA LEGALIDAD DE EXCEPCION Pretende la consulta contar con un criterio respecto de la posibilidad de utilizar dineros comisados e intereses derivados de dinero decomisado en fines operativos en casos de urgencia y necesidad.
Afirma el Instituto que con base en el artículo 84 de la Ley 8204 está facultado para destinar los recursos decomisados a otros fines en casos “muy calificados”, casos que abarcarían un estado de urgencia y necesidad. Dispone el artículo 84:
“Artículo 84.—De ordenarse el decomiso, la Unidad de Recuperación de Activos del Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) asumirá en depósito judicial, de manera exclusiva, los bienes que considere de interés económico. Para ello, la autoridad judicial deberá entregar los bienes a la Unidad de Recuperación de Activos, en el lugar que esta determine.
El ICD deberá destinar estos bienes de forma exclusiva al cumplimiento de los fines descritos en la presente ley, salvo casos muy calificados determinados y aprobados por el Consejo Directivo; asimismo, podrá administrarlos o entregarlos en fideicomiso a un banco estatal, según convenga a sus intereses.
C….). la cursiva es propia”.
Es importante recalcar que los párrafos transcritos se refieren a bienes de interés económico pero no expresamente a los intereses del dinero decomisado o al dinero comisado. Lo que reafirman los párrafos siguientes referidos a bienes registrados en el Registro Nacional; así como la referencia al otorgamiento de licencias, patentes, concesiones para explotar los bienes objeto de comiso o decomiso. Lo que permite cuestionar que la norma abarque el dinero y por ende, que exista una autorización al ICD para que el dinero objeto de comiso o los intereses del dinero decomisado sean destinados a gastos operativos no asociados a programas de prevención o represión. Por demás, la literalidad del primer párrafo del artículo 84 se refiere a los bienes decomisados, no al comiso.
Por otra parte, para concluir que un cambio de destino es posible el ICD recurre a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley General de la Administración en relación con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N. 8488 de 22 de noviembre de 2005.
El artículo 5 de la Ley de Administración Público establece un límite para la aplicación de los principios fundamentales del servicio público. Dicha aplicación no debe alterar los contratos ni violar los derechos adquiridos con base en esos contratos. En otras palabras, los principios fundamentales del servicio público, entre los cuales se encuentran el principio de adaptación y el de eficiencia, no autorizan una modificación contractual en perjuicio de derechos adquiridos. La sola posibilidad de que esa alteración contractual pueda producirse está dada por razones de urgente necesidad.
Y es que la emergencia autoriza una legislación de excepción que justifica derogar las normas dispuestas para situaciones normales. Así se deriva del artículo 180 de la Constitución Política y está presente en diversas normas de nuestro ordenamiento. Entre ellas, la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo. En efecto, esta Ley autoriza que declarada la emergencia, se puedan hacer nombramientos sin sujeción a lo dispuesto en el Estatuto del Servicio Civil, a que se decrete la expropiación sin previa indemnización, artículo 35; a la imposición de servidumbres y una ocupación temporal de predios, artículo 36, a efecto de realizar las obras que la emergencia determina; asimismo, la imposición de restricciones temporales en el uso de la tierra o bien sobre la habitabilidad, tránsito e intercambio de bienes y servicios en la región afectada, por el plazo de 5 días, artículo 34.
Dos aspectos que deben recalcarse son:
En primer lugar que para cualquier medida que el régimen de excepción implica debe existir un nexo de causalidad entre el suceso provocador del estado de emergencia y los daños provocados efectivamente. En otras palabras, los daños deben ser consecuencia del suceso que provoca la emergencia. Por demás, toda medida se justifica en la satisfacción de las necesidades de las personas afectadas y la protección de los bienes y servicios, artículo 32 de la Ley de Emergencias.
En segundo lugar, en la base de la declaratoria de emergencia y aplicación de un régimen de excepción se encuentra un elemento fundamental, que actúa como principio de la Ley y este es el estado de necesidad y urgencia. Este principio se define como un peligro para un bien jurídico fundamental:
“Estado de necesidad y urgencia: Situación de peligro para un bien jurídico que solo puede salvarse mediante la violación de otro bien jurídico, con el menor daño posible para el segundo y a reserva de rendir luego las cuentas que demandan las leyes de control económico, jurídico y fiscal”.
El estado de necesidad y urgencia que la Ley contempla no es algo extraño a la emergencia. Por el contrario, un estado de emergencia solo se concibe y puede ser declarado porque existe un estado de necesidad y urgencia. Así se desprende de la definición de estado de emergencia y de emergencia en el artículo 4 de la Ley:
“Artículo 4º-Definiciones. Para efectos de claridad e interpretación de la presente ley, se definen los siguientes conceptos:
(….).
Estado de emergencia: Declaración del Poder Ejecutivo, vía decreto ejecutivo, con fundamento en un estado de necesidad y urgencia, ocasionado por circunstancias de guerra, conmoción interna y calamidad pública. Esta declaratoria permite gestionar, por la vía de excepción, las acciones y la asignación de los recursos necesarios para atender la emergencia, de conformidad con el artículo 180 de la Constitución Política.(…)
Emergencia: Estado de crisis provocado por el desastre y basado en la magnitud de los daños y las pérdidas. Es un estado de necesidad y urgencia que obliga a tomar acciones inmediatas con el fin de salvar vidas y bienes, evitar el sufrimiento y atender las necesidades de los afectados. Puede ser manejada en tres fases progresivas: respuesta, rehabilitación y reconstrucción; se extiende en el tiempo hasta que se logre controlar definitivamente la situación”.
El desastre se desencadena por un fenómeno natural, tecnológico o provocado por el hombre y su efecto es alterar las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad.
Solo en los supuestos señalados se puede aplicar, reiteramos, el régimen de excepción, lo que reafirma el artículo 30 de la Ley de Emergencias. Y más concretamente, tratándose de materia presupuestaria, solo en caso de declaratoria de emergencia es posible un tratamiento de excepción ante la rigidez presupuestaria:
“Artículo 31.-Efectos de la declaración de emergencia. La declaración de emergencia permite un tratamiento de excepción ante la rigidez presupuestaria, en virtud del artículo 180 de la Constitución Política, con el fin de que el Gobierno pueda obtener ágilmente suficientes recursos económicos, materiales o de otro orden, para atender a las personas, los bienes y servicios en peligro o afectados por guerra, conmoción interna o calamidad pública, a reserva de rendir, a posteriori, las cuentas que demandan las leyes de control económico, jurídico y fiscal. (….)”.
La jurisprudencia constitucional desde 1992 ha diferenciado entre el estado de necesidad y urgencia y la mera urgencia. Esa diferencia está presente en varias resoluciones, de ellas transcribimos la N. 6322-2003 de de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003 porque recoge parte de los principios sentados por la Sala Constitucional en esta materia:
“6.- sólo el estado de necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales: El estado de emergencia es fuente de Derecho, que conlleva, en algunos casos, un desplazamiento, y en otros un acrecentamiento de competencias públicas, precisamente con la finalidad de que pueda hacerle frente a la situación excepcional que se presente ("necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública"); de manera que se faculta al Poder Ejecutivo excepcionar los normales procedimientos de sus actividades o trámites, previéndose para tales casos, procedimientos excepcionales, más expeditos y simplificados. Se trata, por definición, de situaciones transitorias y que son urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los servicios públicos, de manera que se permite a la Administración improvisar una autoridad para el servicio de los intereses generales que no pueden ser sacrificados a un prurito legalista. De esta suerte, el derecho de excepción -formado por el conjunto de normas dictadas en el momento de necesidad-, deviene en inconstitucional en caso de normalidad, por cuanto se trata de un derecho esencialmente temporal, esto es, única y exclusivamente para solucionar la emergencia concreta que se enfrenta, toda vez que "[...] no es admisible un tratamiento de excepción para realizar actividad ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente; [...]" (sentencia número 2001-6503, supra citada).
En este sentido debe hacerse la distinción entre la "mera urgencia", término que actúa a modo de calificativo, y que en muchos casos ni siquiera es necesariamente fundamental o inminente, en tanto "[...] no es otra cosa más [que] la pronta ejecución o remedio de una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma, [...]" (Sentencia número 3410-92, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos); por lo que bien se le puede entender como la necesidad de actuar de la Administración en determinada situación, y en la mayoría de los casos, se debe a la inercia de ésta para encontrarle solución, conforme a los instrumentos que el ordenamiento jurídico le dota; del "estado de necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar, de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso, al margen de la ley. Por ello, es que es contraria al Derecho de la Constitucional, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración (caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionalidad en sentido estricto)”. (Lo resaltado en negrita es del original).
En la resolución N. 2699-2011 de 15:06 hrs. de 2 de marzo de 2011, la Sala Constitucional analizó la posibilidad de un régimen de excepción cuando se presenten emergencias sobre “bienes jurídicos de primer valor, como la vida y la propiedad de las personas”. Admite la aplicación de determinadas medidas ante una emergencia no declarada para atender una actuación de los organismos públicos en respuesta a circunstancias excepcionales muy focalizadas.
De lo anterior se deriva que no toda “urgencia” justifica un régimen legal de excepción y, por ende, tampoco justifica la alteración en orden a las normas financieras o presupuestarias.
De acuerdo con el criterio legal que se adjuntó, si el Consejo Directivo del Instituto logra acreditar una situación de necesidad o urgencia, que haga imprescindible el uso de dineros comisados o decomisados para el pago de gastos de giro común, podría destinar un porcentaje claro, delimitado y fundamentado técnicamente de dichos dineros para utilizarlos con fines operativos que permitan la sostenibilidad del Instituto.
Resulta necesario resaltar que para declarar un estado de urgencia y necesidad es indispensable que ese estado exista, existencia que pone en peligro bienes, valores superiores como son la vida, la propiedad de las personas, la existencia y continuidad del Estado, su integridad territorial, en general la paz social. Por ende, que entre ese estado de urgencia y necesidad y el peligro real de esos bienes y valores haya una relación de causalidad, que justifique desaplicar las normas legales aplicables, en el caso, en materia presupuestaria.
Del citado criterio pareciera desprenderse, además, que la crisis fiscal ha determinado el dictado de directrices en materia de ejecución presupuestaria y restricción del gasto, por lo cual el ICD no cuenta hoy con los recursos presupuestarios para financiar servicios básicos, lo que podría constituirse en la causa calificada para determinar el cambio de destino legal de recursos.
Ante lo cual importa recordar que las medidas adoptadas y sobre todo la reducción de los recursos asignados afectan a los diferentes organismos financiados con recursos del Presupuesto Nacional. Esa situación podría, eventualmente, conducir a una inoperancia de alguno de los organismos afectados, al incumplimiento de sus obligaciones contractuales y a incumplir las funciones sustantivas. No obstante, no se evidencia que esa situación pueda ser calificada per se como un estado de necesidad y urgencia, lo cual sucedería si se estuviera ante una conmoción interna, calamidad pública, etc. A lo sumo, de producirse una situación como la indicada, podría calificarse de mera urgencia en los términos conceptualizados por la jurisprudencia constitucional: pronta ejecución o remedio de una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que 1-. El Instituto Costarricense sobre Drogas cuenta con distintas fuentes de financiamiento, artículo 145 de la Ley, dirigidas al financiamiento de los fines del Instituto, atribuidos por la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, Ley N. 7786 de 30 de abril de 1998, reformada íntegramente por la Ley 8204 de 26 de diciembre de 2001. Es el caso de la prevención y represión de la producción, el tráfico, el uso indebido y el consumo ilícito de las drogas susceptibles de causar dependencia, así como delitos relacionados con el narcotráfico, la delincuencia organizada, el financiamiento del terrorismo, el lavado de dinero.
2-. No obstante, en relación con el dinero proveniente del comiso y los intereses de la operaciones relacionadas con el dinero decomisado, el Instituto está sujeto al destino establecido por el legislador en los artículos 87 y 85, respectivamente.
3-. Destino referido a los programas de prevención y de represión a cargo del ICD en los diferentes ámbitos del accionar del Instituto, sea el consumo y tráfico de las drogas, la legitimación de capitales, el terrorismo y la delincuencia organizada. Así como, en menor porcentaje, al aseguramiento y mantenimiento de los bienes decomisados o el seguimiento y mantenimiento de los bienes comisados.
4-. Programas que deberán contener las distintas actividades dirigidas, sea a la prevención, sea a la represión, así como la delimitación de los distintos recursos necesarios para realizar esas actividades y cumplir metas y fines. Recursos que deben permitir sufragar todos los gastos requeridos para ejecutar las actividades en que consiste el programa, de modo que la falta de asignación no entorpezca la ejecución del programa ni impida conocer el costo efectivo de este.
5-. El artículo 84 de la Ley, en su segundo párrafo, permite que bienes decomisados sean destinados a fines no descritos en la Ley, en casos muy calificados determinados y aprobados por el Consejo Director del Instituto. No obstante, dicho numeral no se refiere en específico al dinero objeto de comiso ni a los intereses del dinero decomisado, de modo que pueda concluirse que en casos calificados está autorizado que dichos dineros sean destinados a gastos operativos no asociados a programas de prevención o represión o en relación con el aseguramiento y mantenimiento de los bienes decomisados o el seguimiento y mantenimiento de los bienes comisados.
6-. El estado de emergencia decretado por el Poder Ejecutivo es fuente de un régimen de legalidad de excepción en los supuestos en que la Constitución y la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo lo establecen. Este estado de emergencia se funda en una situación de urgencia y necesidad.
7-. La aplicación de un régimen de excepción requiere la existencia de un nexo de causalidad entre el suceso provocador del estado de emergencia y los daños provocados efectivamente.
8-. Las restricciones presupuestarias que afectan a los diferentes organismos financiados con recursos del Presupuesto Nacional si bien son susceptibles de conducir a una inoperancia de alguno de los organismos afectados y al incumplimiento de sus obligaciones contractuales y/o el ejercicio de las funciones sustantivas, no constituyen un estado de necesidad y urgencia que justifique un régimen de excepción y, en particular, desconocer el destino legal impuesto por el legislador al dinero comisado y los intereses de los dineros decomisados. De producirse la situación que se indica, a lo sumo podría calificarse de mera urgencia en los términos conceptualizados por la jurisprudencia constitucional.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora General Adjunta MIRCH/gtg
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