Flaws in Decree 22665-MP-J-TUR on Papagayo concessions without demarcationVicios del Decreto 22665-MP-J-TUR sobre concesiones en Papagayo sin amojonamiento

Opinion : 045 of 16/03/1994 C-045-94 16 March 1994 Lic.

Rafael Ángel Calderón Fournier President of the Republic S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your communication dated 9 March of this year, by which you request our technical-legal opinion on the possible defects of decree No. 22665-MP-J-TUR.

I.- ON THE DEFECTS OF DECREE No. 22665-MP-J-TUR.

1.- THE RELATED REGULATIONS First, the decree in question must be transcribed as it pertains:

"Article 1.- The National Cadastre (Catastro Nacional) is authorized to register the survey plans (planos de agrimensura) of the restricted zone (zona restringida) in favor of the ICT, without the respective demarcation (amojonamiento) and without the approval (visado) of the IGN for the purposes of registering in the National Registry the concessions (concesiones) granted by the ICT, legally empowered in the Papagayo Gulf Tourism Project.

Article 2.- Once the concession (concesión) or sub-concession (subconcesión), as appropriate, has been granted by the Costa Rican Tourism Institute, the concession holder (concesionario), before beginning construction work, is obligated to demarcate (amojonar) the public zone (zona pública) on site, at its own expense, under the supervision of the ICT and the IGN and to register the survey plans (planos de agrimensura) in the National Cadastre (Catastro Nacional) with the approval (visto bueno) of the IGN." It must be noted that law No. 6758 of 4 June 1982, which regulates the "Papagayo Tourism Project" in its article 18 provides for absolute respect for the public domain (dominio público) implied by the public zone (zona pública), since it expressly states "(...) Nor may the concept of the public zone (zona pública), referred to in article 20 of Law No. 6043 of 2 March 1977, be varied." -Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre)-.

Thus, section 20 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) must be kept in mind, which reads:

"Except for the exceptions established by law, the public zone (zona pública) cannot be the object of occupation (ocupación) under any title or in any case. No one may claim any right over it. It shall be dedicated to public use (uso público) and especially to the free transit (libre tránsito) of persons. The entities and authorities indicated in article 18 must issue and enforce the necessary provisions to guarantee the free and safe transit of persons and the public use of this zone." For their part, sections 62 and 63 of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, which is an Executive Regulation, develop and give meaning to the recently cited section 20 of the law of the same subject by providing that:

"Article 62.- Concessions (concesiones) may not be granted on lots where the public zone (zona pública) is not demarcated (demarcada). (...)" "Article 63.- The National Geographic Institute (IGN) must publish a notice in the Official Gazette (Diario Oficial), for each portion of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) in which it has demarcated (demarcado) the public zone (zona pública).

The General Directorate of the Cadastre (Dirección General de Catastro) shall not register any plan that does not have the approval (visto bueno) of the National Geographic Institute regarding the delimitation of the public zone (zona pública)." Similarly, the Regulation to the National Cadastre Law (Reglamento a la Ley del Catastro Nacional) of 24 April 1982, which is also an Executive Regulation, indicates in its section 44:

"Article 44.- For the purposes of concessions (concesiones) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), the National Cadastre (Catastro Nacional) shall not register any plan that does not have the approval (visto bueno) of the National Geographic Institute regarding the delimitation of the public zone (zona pública) (...)." From the cited regulations, it is evident that the provision of performing the survey (agrimensura) of the public zone (zona pública) prior to the granting of any concession (concesión) is aimed at protecting the public domain (dominio público) -public zone (zona pública)- referred to in section 20 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. In this regard, there are reiterated pronouncements from this consultative body, among others, see opinions C-028-94 of 18 February 1994, C-171-93 of 24 December 1993, and C-200-92 of 27 November 1992.

If the measurement of the public zone (zona pública) is not carried out prior to granting the concession (concesión), it is left without any protection, since the public domain (dominio público) would not have been identified and individualized, which could affect the purpose of said public property (bien demanial), which must be directed to "...public use and especially to the free transit of persons." Next, the defects that the decree in question presents in view of the constitutional and administrative legal system will be analyzed.

2.- REPEAL AND NON-APPLICATION OF THE ADMINISTRATIVE SYSTEM FOR A SPECIFIC CASE - VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY, THE PRINCIPLE OF SINGULAR NON-DEROGABILITY OF REGULATIONS, AND THE PRINCIPLE OF LEGALITY The decree under study makes an exception that the executive regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and the regulation to the National Cadastre Law do not make, because a repeal or non-application for the specific case is established. This repeal or non-application consists of the authorization of the National Cadastre (Catastro Nacional) to register the survey plans (planos de agrimensura) of the restricted zone (zona restringida) in favor of the ICT, without the respective demarcation (amojonamiento) and without the approval (visado) of the IGN for the purposes of registering in the National Registry the concessions (concesiones) granted by the ICT in the Papagayo Gulf Tourism Project. (underscoring) Said non-application or repeal for the specific case is contrary to the legal system, as it admits discrimination that violates the principle of equality and sections 11 and 33 of the Political Constitution.

For its part, the General Law of Public Administration, when developing constitutional article 33 in its section 13, expressly provides:

"Article 13.- The Administration shall be subject, in general, to all written and unwritten norms of the administrative system, and to the private law supplementary to it, without being able to repeal them or not apply them for specific cases." (Underscoring is not from the original).

This norm was incorporated into the Spanish Legal Regime in the former article 30 of the Law on the Legal Regime of the State Administration and which remains in the same sense today, although now in article 52, paragraph 2) of Law 30/1992. Commenting on the ratio iuris of this provision, which involves a singular dispensation, GARCIA DE ENTERRIA and FERNANDEZ, indicated the following:

"... the greatest fear regarding singular dispensations lies not in the disregard of acquired rights, but in the opposite, that is, in the possibility that certain individuals might find excessive facilities on the part of Public Administrations willing to repeal, for their benefit, the procedures and regulations that are generally required of all citizens." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, and FERNANDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas, 1984, volume I, p. 207).

On the other hand, it must be clear that by establishing, with the rank of Principle of Administrative Law, the so-called Principle of Singular Non-Derogability of Regulations, the aim is not only to subject said regulations to the citizen equality guaranteed by section 33 of the Political Charter, but additionally, to enforce the Principle of Administrative Legality, whose equally constitutional rank is determined by article 11 thereof.

Thus, in the analyzed decree, an excess in the exercise of regulatory power occurs by violating the Principle of Equality, the Principle of Singular Non-Derogability of Regulations, and the Principle of Legality, also violating sections 11, 33, 140 paragraphs 3) and 18) of the Political Constitution.

It is evident from all the foregoing that the decree in question is contrary to articles 11, 33 and 140 paragraphs 3) and 18) of the Constitution, and as a legal consequence, to articles 11 and 13 of the General Law of Public Administration, which renders it absolutely null and void and therefore irremediable, since there are regulatory provisions that were repealed or not applied for the specific case provided for in the decree under study.

- EXCESS OF POWER IN THE EXERCISE OF REGULATORY POWER Like all powers, regulatory power has an important range of limits in its exercise, with the aim of achieving the most just issuance of regulatory norms.

Within this order of ideas, the most authoritative doctrine indicates that executive regulations, which are the product of the exercise of regulatory power recognized to the Executive Branch by article 140 paragraphs 3) and 18) of the Political Constitution, must be limited to "complementing and developing the Law on which they are based" (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, and FERNANDEZ, Tomás Ramón, op. cit., p.212).

On the other hand, in national doctrine, Mr. Eduardo ORTIZ ORTIZ indicates that regulatory power must have as its object: "(...) a complementation of the law, to make its exact observance possible." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Derecho Administrativo, Thesis 7, University of Costa Rica, Faculty of Law, p.9).

In relation to the same topic, the Constitutional Chamber has expressed that:

"Regulatory power is the constitutional attribution granted to the Administration, which constitutes the power to contribute to the formation of the legal system, through the creation of written norms (article 140 paragraphs 3 and 18 of the Political Constitution). The particularity of the regulation is precisely being a secondary and complementary norm, at the same time, of the law whose essence is its sovereign character (only limited by the Constitution itself), in the creation of Law. As highlighted by the most qualified doctrine of Administrative Law, the submission of the regulation to the law is absolute, in several senses: it is not produced except in the areas that the law leaves it, it cannot attempt to render ineffective the legal precepts or contradict them, it cannot supplant the law by producing a certain effect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm being regulated. (...)

Among the regulations that the administration may issue, there is what is called an 'Executive Regulation', through which that Branch, in the exercise of its own constitutional attributions, is used to make possible the application or execution of laws, filling in or foreseeing indispensable details to ensure not only their compliance, but also the purposes proposed by the legislator, purposes that can never be altered via that route. Executing a law is not dictating another law, but developing it, without altering its spirit by means of exceptions, because if this were not so, the Executive would become a legislator.

This thesis has been confirmed by this high Court, when considering 'In the opinion of this Chamber, by doing so, the Executive Branch violated section 140-3 of the Political Constitution, since regulatory competence is conditioned, in essence, to the development of those principles that the legislator provided in a general manner.' (see Voto 1130-90). To further elaborate, this Chamber in voto 3550-92, noted that '...only the executive regulations of those laws can develop the precepts thereof, understanding that they cannot increase the restrictions established nor create those not established by them, and that they must rigorously respect their "essential content".' (Voto No. 243-93 of 15:45 hours on 19 January 1993)" (Underscoring is not from the original) (Voto No. 2934-93 of 15:27 hours on 22 June 1993).

Regarding the duty of the Executive Branch to comply with a mandate contained in a law, the Constitutional Chamber expressly indicated:

"(...) the Executive Branch cannot refuse to comply with a mandate contained in a duly enacted law, since, if it did not agree with its text, it could have exercised the veto reserved to it by the Political Constitution itself as a proper and specific attribution for the case under study. Furthermore, upon assuming functions, and obligating themselves to comply with the laws, by the Constitutional oath (article 194) the President of the Republic and the respective Minister cannot, subsequently, under arguments of any kind, not apply them (...)" (Constitutional Chamber, No. 1463-90 of 14:30 hours on 30 October 1990).

Thus, both the role that the Executive Branch must legally perform in the exercise of its constitutional regulatory power and the limits imposed on it by the Legal System are made evident, since it must only develop the law, it cannot create restrictions, nor make exceptions that the law itself does not establish in order to avoid its compliance for specific cases and diverting its purposes. (underscoring).

In the present case, the decree under study violates the administrative legal system since there is diverse legal regulation and the corresponding regulatory regulation of a general character and application, which develop them in a sense contrary to that established by the Decree under study, which did not apply or repealed for the specific case the general principles set forth by the aforementioned Laws and developed by the aforementioned Regulations.

All of this produces, again, from this new approach, an excess of regulatory power, violating sections 11, 140 paragraphs 3) and 18) of the Political Constitution.

II.- CONCLUSIONS In accordance with the foregoing, this Attorney General's Office considers that:

1.- The examined Executive Decree suffers from the following defects:

- with the differentiated and privileged treatment given compared to the norms of a general character, the Principle of Equality and its most concrete manifestation in the matter are violated, that is, the Principle of Singular Non-Derogability of Regulations; - there is also an excess of power in the exercise of regulatory power that leads to the imposition of exceptions not foreseen by the legal provisions that regulate the matter, as well as the regulatory norms that develop them; - the foregoing causes the violation of sections 11, 33, 140 paragraphs 3) and 18) of the Political Constitution, articles 6, 11, 13 and 121 of the General Law of Public Administration.

2.- Said defects produce absolute and irremediable nullity of the aforementioned Decree, which prevents its curing.

Of the Mr. President with all consideration, Dr. Román Solís Zelaya Tax Attorney RSZ/MLE.e

Dictamen : 045 del 16/03/1994 C-045-94 16 de marzo de 1994 Lic.

Rafael Ángel Calderón Fournier Presidente de la República S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio de fecha 9 de marzo del presente año, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico- jurídico sobre los posibles vicios del decreto No.22665-MP-J-TUR.

I.- SOBRE LOS VICIOS DEL DECRETO No.22665-MP-J-TUR.

1.- DE LA NORMATIVA RELACIONADA En primer término se deberá transcribir el decreto en cuestión en lo que interesa:

" Artículo 1.- Se autoriza al Catastro Nacional a inscribir los planos de agrimensura de la zona restringida a favor del ICT, sin el amojonamiento respectivo y sin el visado del IGN para efectos de inscribir en el Registro Nacional las concesiones que otorga el ICT legalmente facultado en el proyecto Turístico Golfo de Papagayo.

Artículo 2.- Una vez otorgada la concesión o la subconcesión, según corresponda, por parte del Instituto Costarricense de Turismo, el concesionario, antes de iniciar los trabajos de construcción, está obligado a amojonar la zona pública en sitio, por su cuenta, bajo la supervisión del ICT y del IGN y a la inscripción de los planos de agrimensura en el Catastro Nacional con el visto bueno del IGN." Se debe señalar que la ley No.6758 de 4 de junio de 1982, que regula el "Proyecto Turístico Papagayo" en su artículo 18 dispone el respeto absoluto al dominio público que implica la zona pública, ya que dispone expresamente "(...) No podrá variarse tampoco el concepto de zona pública, a que se refiere el artículo 20 de la Ley No.6043 del 2 de marzo de 1977." -Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre-.

Es así como se debe tener presente el numeral 20 la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, el cual reza:

"Salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Estará dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas. Las entidades y autoridades que indica el artículo 18 deberán dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de esta zona." Por su parte los numerales 62 y 63 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, el cual es un Reglamento Ejecutivo, desarrollan y le dan sentido al recién citado numeral 20 de la ley de la misma materia al disponer que:

"Artículo 62.- No se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública. (...)" "Artículo 63.- El Instituto Geográfico Nacional deberá publicar aviso en el Diario Oficial, de cada porción de la zona marítimo terrestre en que haya demarcado la zona pública.

La Dirección General de Catastro no registrará ningún plano que no lleve el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública." De igual forma el Reglamento a la Ley del Catastro Nacional de 24 de abril de 1982, el cual también es un Reglamento Ejecutivo indica en su numeral 44:

"Artículo 44.-Para efectos de concesiones en la zona marítimo-terrestre el Catastro Nacional no inscribirá ningún plano que no lleve el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública (...)." De la normativa citada se evidencia que la disposición de realizarla agrimensura de la zona pública previamente al otorgamiento de cualquier concesión, se dirige a proteger el dominio público -zona pública- a que se refiere el numeral 20 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. En este sentido existen reiterados pronunciamientos de este órgano consultivo, entre otros, vid dictámenes C-028-94 de 18 de febrero de 1994, C-171- 93 de 24 de diciembre de 1993 y C-200-92 de 27 de noviembre de 1992.

Si la medida de la zona pública no se realiza de forma previa a otorgar la concesión, ésta se deja sin protección alguna, pues no se habría identificado e individualizado el dominio público, lo cual podría afectar el destino de dicho bien demanial, el cual debe dirigirse al "...uso público y en especial al libre tránsito de las personas." De seguido se analizarán los vicios que el decreto en cuestión presenta con vista en el ordenamiento jurídico constitucional y administrativo.

2.-DEROGACION Y DESAPLICACION DEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO PARA UN CASO CONCRETO - VIOLACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD, DEL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS Y DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD El decreto en estudio hace una excepción que el reglamento ejecutivo a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y el reglamento a la Ley del Catastro Nacional no hacen, pues se establece una derogación o desaplicación al caso concreto. Esta derogación o desaplicación consiste en la autorización al Catastro Nacional a inscribir los planos de agrimensura de la zona restringida a favor del ICT, sin el amojonamiento respectivo y sin el visado del IGN para efectos de inscribir en el Registro Nacional las concesiones que otorga el ICT en el proyecto Turístico Golfo de Papagayo. (subrayado) Dicha desaplicación o derogación al caso concreto es contraria al ordenamiento jurídico, pues admite una discriminación que violenta el principio de igualdad y los numerales 11 y 33 de la Constitución Política.

Por su parte la Ley General de la Administración Pública al desarrollar el artículo 33 constitucional en su numeral 13 dispone de manera expresa:

"Artículo 13.- 1. La Administración estará sujeta, en general a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos." (El subrayado no es del original).

Esta norma fue incorporada en el Régimen Jurídico Español en el antiguo artículo 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y que hoy día se mantiene en el mismo sentido, aunque ahora en el artículo 52 inciso 2) de la Ley 30/1992. Comentando la ratio iuris de esta disposición, la cual se trata de una dispensa singular, GARCIA DE ENTERRIA, y FERNANDEZ, indicaron lo siguiente:

"... el temor mayor frente a las dispensas singulares no radica en que se desconozcan derechos adquiridos, sino en todo lo contrario, es decir, en la posibilidad de que determinados particulares encuentren excesivas facilidades por parte de Administraciones Públicas que estuvieran dispuestas a derogar en beneficio de ellos los trámites y regulaciones que se exigen con carácter general a todos los ciudadanos." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, y FERNANDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas, 1984, tomo I, p. 207).

Por otra parte, debe quedar claro que al establecerse con rango de Principio del Derecho Administrativo el denominado Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos, se tiende no sólo a sujetar dicha normativa a la igualdad ciudadana garantizada por el numeral 33 de la Carta Política, sino adicionalmente, a hacer valer el Principio de Legalidad Administrativa, cuyo rango igualmente constitucional determina el artículo 11 ibídem.

Es así como en el decreto analizado se produce un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria al quebrantar el Principio de Igualdad, el Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos y el Principio de Legalidad violatorio también de los numerales 11, 33, 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política.

Resulta evidente por todo lo anterior que el decreto en mención es contrario a los artículos 11, 33 y 140 incisos 3) y 18) de la Constitución, y por consecuencia jurídica, al artículo 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual le vicia de nulidad absoluta y por ende insubsanable, pues existen disposiciones reglamentarias que fueron derogadas o desaplicadas para el caso concreto dispuesto en el decreto en estudio.

-EXCESO DE PODER EN EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA Como todas, la potestad reglamentaria cuenta con una importante gama de límites en su ejercicio, con el objeto de lograr la más justa emisión de normas reglamentarias.

Dentro de este orden de ideas, la más autorizada doctrina señala que los reglamentos ejecutivos, que son el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida al Poder Ejecutivo por el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, deben limitarse a "complementar y desarrollar la Ley en que se apoyan" (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, y FERNANDEZ, Tomás Ramón, op. cit., p.212).

Por otra parte, en la doctrina nacional, don Eduardo ORTIZ ORTIZ indica que la potestad reglamentaria debe tener por objeto: "(...) una complementación de la ley, para hacer posible su exacta observancia."(ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Derecho Administrativo, Tesis 7, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, p.9).

En relación con el mismo tema la Sala Constitucional ha expresado que:

"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.(...)

Dentro de los reglamentos que puede dictar la administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en legislador.

Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerar "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (ver Voto 1130-90). A mayor abundamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que "...sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiendo que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial" ". (Voto No.243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993)" (El subrayado no es del original) (Voto No.2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993).

En cuanto al deber de cumplir el mandato contenido en una ley, por parte del Poder Ejecutivo, la Sala Constitucional expresamente indicó:

"(...) el Poder Ejecutivo no puede negarse a cumplir un mandato contenido en una ley debidamente promulgada, ya que, si no estaba de acuerdo con su texto, pudo ejercer el veto que le reserva la misma Constitución Política como una atribución propia y específica al caso en estudio. Además, al asumir funciones, y obligarse a cumplir las leyes, por el juramento Constitucional (artículo 194) el Presidente de la República y el Ministro respectivo no pueden, posteriormente, bajo argumentos de ninguna especie, desaplicarlas (...)" (Sala Constitucional, No.1463-90 de las 14:30 horas del 30 de octubre de 1990).

Queda en evidencia así tanto el papel que jurídicamente debe desempeñar el Poder Ejecutivo en el ejercicio de su potestad reglamentaria constitucional, así como los límites que le impone el Ordenamiento Jurídico, ya que éste sólo debe desarrollar la ley, no puede crear restricciones, ni hacer excepciones que la misma no establece para evitar su cumplimiento para casos concretos y desviando sus fines. (subrayado).

En el presente caso el decreto en estudio violenta el ordenamiento jurídico administrativo ya que existe diversa normativa legal y la correspondiente normativa reglamentaria de carácter y aplicación general, que las desarrollan en sentido contrario al establecido por el Decreto en estudio, el cual desaplicó o derogó para el caso concreto los principios generales dispuestos por las Leyes antes citadas y desarrollados por los Reglamentos antes referidos.

Todo ello produce, nuevamente, desde este nuevo enfoque un exceso en la potestad reglamentaria, violatorio de los numerales 11, 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política.

II.-CONCLUSIONES De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría considera que:

1.- El Decreto Ejecutivo examinado adolece de los siguientes vicios:

- con el trato diferenciado y privilegiado frente a las normas de carácter general que se da, se violenta el Principio de Igualdad y su manifestación más concreta en la materia, es decir, el Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos; - existe además, un exceso de poder en el ejercicio de la potestad reglamentaria que lleva a la imposición de excepciones no previstas por las disposiciones legales que regulan la materia, así como de las normas reglamentarias que las desarrollan; -lo anterior ocasiona el quebrantamiento de los numerales 11, 33, 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, artículos 6, 11, 13 y 121 de la Ley General de la Administración Pública.

2.- Dichos vicios producen una nulidad absoluta e insubsanable del Decreto mencionado, lo cual impide su saneamiento.

Del señor Presidente con toda consideración, Dr. Román Solís Zelaya Procurador Fiscal RSZ/MLE.e