Recognition of seniority increments in municipalities after Law 9635Reconocimiento de anualidades en municipalidades tras Ley 9635

Dictamen 160 **Ruling**: 160 of 10/06/2019 (PARTIALLY RECONSIDERED) June 10, 2019 C-160-2019 Licenciado Nixon Ureña Guillén Mayor (Alcalde) Municipalidad de San Ramón Dear Sir:

With the approval of the Attorney General (Procurador General) of the Republic, we refer to your Official Letter No. MSR-AM-218-2019, dated March 29, 2019—received on April 4, 2019—whereby you raise the question of how, when, and the manner in which to proceed regarding the recognition of annual salary increments (anualidades) in that territorial corporation, due to the impact of the Law for the Strengthening of Public Finances (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), No. 9635 of December 3, 2018[1] (Title III, Amendment to Law No. 2166, the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública), of October 9, 1957, and its amendments, arts. 26.2, 40, 48 third paragraph, 49, 50, 56, 57 subsection l) and Transitory Provisions XXV, XXX, XXXI, and XXXIII) and its Regulations—Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 41564-MIDEPLAN-H-[2] (arts. 1 subsection a), 3, 14, 17, and 19) on the matter; especially considering that the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva) signed in that municipality on September 13, 2018, and approved by the Ministry of Labor and Social Security (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), through official letter DAL-DRT-OF-50-2019, of March 5, 2019, in its article 40 commits to maintaining the recognition of annual salary increments (anualidades) at a higher percentage—3%—than legally provided.

In compliance with the provisions of Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), the opinion of the institutional legal advisory service is provided, materialized in official letter No. MSR-AM-GJ-072-2019, dated March 22, 2019, according to which, regardless of what is established in this regard by the new Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva) signed with the workers, the recognition of annual salary increments (anualidades) in that municipality must be made based on the provisions of Law No. 9635.

I.- Partial inadmissibility of the inquiry and scope of our pronouncement.

The scope of our advisory competence is framed within the assumptions contained in the request submitted by the consulting Administration. This implies that we must analyze the object of the inquiry as it is submitted to us, in order to specify its scope, as evidence of the weighed, serious, and conscientious decision to formally submit a specific matter to the knowledge of this advisory body.

However, upon careful analysis of the object of the request, it is clear that we are implicitly asked to pronounce on the possible invalidity or not of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva) recently negotiated and signed in that territorial Administration and the representatives of the municipal workers, in order for us to determine whether it is annullable or not, or whether it is, in some way, rectifiable.

That being the case, we must warn that in this specific case, at least two circumstances converge that prevent us from rendering our opinion on the matter inquired.

On the one hand, although apparently the inquiry has been raised in general and abstract terms by the consulting authority, we cannot ignore, due to its direct and undeniable allusion, the existence of a specific legal conflict related to the validity or not of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva) recently signed with the municipal workers and employees, which is pending resolution at the administrative level. On the other hand, we are being asked for an assessment of the conformity or not with the legal system of specific actions and concrete behaviors issued in this regard by that territorial administration, when ultimately, our advisory function does not have a reviewing nature per se as intended.

It is important to state, then, first of all, that in accordance with our administrative jurisprudence, we have reiterated that specific matters on which a decision by the active Administration is pending are not subject to inquiry (see, among many others, rulings (dictámenes) C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011, C-256-2017, and C-308-2018), because due to the binding effects of our rulings, admitting the contrary in this case, rather than denaturing the distribution of competencies made by our administrative regime, would imply both an illegitimate divestiture and a flagrant and gross violation of the constitutionally recognized "municipal autonomy (autonomía municipal)" and of "collective autonomy (autonomía colectiva)"—the power of collective subjects to represent their interests by themselves and to self-regulate (rulings C-057-2005, C-093-2017 of May 3, 2017, and OJ-029-2005), since due to the binding effect of our rulings, we would be interfering, and in the worst case, improperly substituting for the parties bound by the collective agreement, in making very specific decisions that concern them exclusively. It should be understood that by acceding to your request, not only that municipal Corporation (entidad patronal), but also the Union (Sindicato) subscribing to the Collective Bargaining Agreement (Convenio Colectivo), would be bound by our pronouncement and, consequently, the final decision on the validity or not of the agreed collective bargaining would not rest exclusively inter partes, but in this superior advisory body (rulings C-037-2017, of February 24, 2017, C-256-2017, and C-308-2018 op. cit.).

On the other hand, regarding the assessment of administrative behaviors or specific acts, it should be noted that this particular way of requesting our technical-legal opinion has been considered improper, and we have so expressed on repeated occasions, since it does not correspond to the Office of the Attorney General (Procuraduría General), as the superior advisory body of the Public Administration, to assess whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by internal legal advisory services or departments, conforms or not to the legal system. Except for the exceptional cases expressly provided in ordinals 173 and 183 of the General Law of the Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), our advisory function must be exercised concerning the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms, and even their effects, but not concerning specific actions or opinions rendered by the Administration, its departments, or advisory services (rulings C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010, and C-128-2011, among many others).

And in this case, the unique mixed or composite nature of the Collective Bargaining Agreement (Convenio Colectivo) cannot be ignored, distinguishing it from the traditional notion of the administrative act, as a contract with normative effects or a norm of contractual origin that, as a bilateral legal instrument, is a neutral legal instrument that integrates in many cases both the labor legal subsystem and the administrative one, which constitute public employment (arts. 112 subsections 1), 2), and 5) of the LGAP) (Resolutions Nos. 000 801-C-S1-2013 at 09:00 hrs. on June 25, 2013, 00 1503-C-S1-2013 at 09:15 hrs. on November 7, 2013, and 00 1702-C-S1-2013 at 11:35 hrs. on December 12, 2013, all from the First Chamber (Sala I)) and that while it remains in force, even if there is disagreement about its legality, even in the administrative sphere, this does not authorize, in any way, its non-application until it is repealed, amended, or denounced by the parties, according to the procedures provided by the legal system, or annulled—by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) or the ordinary jurisdiction (art. 713 of the current Labor Code (Código de Trabajo))—depending on the defect of unconstitutionality or legality it suffers from; given that, by its nature and binding force, its obligatory effectiveness cannot be ignored (rulings C-260-2002 of October 4, 2002, C-262-2005 of July 20, 2005, C-407-2005 of November 28, 2005, C-332-2006 of August 23, 2006, C-172-2007 of May 31, 2007, C-131-2008 of April 23, 2008, C-211-2010 of October 15, 2010, and C-170-2011 of July 15, 2011). This criterion has also been shared by the Second Chamber (Sala Segunda) of the Supreme Court of Justice (Corte Suprema de Justicia) (Resolution Nº 2008-000781 at 09:30 hrs. on September 12, 2008).

The reasons set forth are sufficient to deny the processing of the submitted request. However, starting from the premise that the request has been raised in general and unspecific terms by the consultant, and recognizing their undeniable interest in obtaining legal criteria that allow them to clarify, in some way, the doubts they raise and to adopt, on their own account and under their full responsibility, a just solution in accordance with the legal system, knowing that we have recently issued opinions relevant to several topics of interest concerned in their inquiry, and with total disregard for assuming a legality review of the specific actions that the inquiry involves, we allow ourselves to exercise our advisory function in order to guide, clarify, and standardize the criteria for interpretation, integration, and delimitation of the legal system, regarding the correct meaning and scope of the regulatory framework of annual salary increments (anualidades) in the Public Sector, in accordance with the reform introduced to the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública) by Law No. 9635—on the Strengthening of Public Finances—and thereby facilitate the decision-making of the public entities and bodies that make up the active Administration; which will be responsible, under its full responsibility, for applying what is interpreted here to each specific case in order to find a just solution in accordance with the legal system. We will then limit ourselves to a normative interpretation, without a particular and binding pronouncement being derived therefrom in relation to the concrete and specific administrative legal situation that may underlie this matter.

II.- Regarding the matter inquired.

Let us begin by stating that the administrative jurisprudence of this Office of the Attorney General (Procuraduría General) has been consistent in affirming that municipal corporations, in accordance with the Law or subject to it, and through their Municipal Councils (Concejos Municipales) (arts. 4 and 13 of the Municipal Code (Código Municipal)), as an expression of their autonomy, have the competence to determine their remuneration-salary regime (artículos 168, 169, 170, and 188 of the Political Constitution (Constitución Política), 4 of the Municipal Code (Código Municipal), and 21 of the Law of Financial Administration and Public Budgets (Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos), No. 8131 of September 18, 2001) (rulings C-293-2012, of December 4, 2012; C-017-2013, of February 11, 2013; and C-035-2019, of February 14, 2019, among many others); which includes the regulation of annual salary increments (anualidades). And we cannot ignore that with respect to the recognition of these in territorial corporations, according to the long-standing criterion of our Labor Courts, in the absence of a special norm, the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública)[3] applies to them; a regulation that was expressly amended in this matter by the Law for the Strengthening of Public Finances (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), No. 9635 of December 3, 2018 (Title III, Amendment to Law No. 2166, the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública), of October 9, 1957, and its amendments, arts. 26.2, 40, 48 third paragraph, 49, 50, 56, 57 subsection l) and Transitory Provisions XXV, XXX, XXXI, and XXXIII) and its Regulations—Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 41564-MIDEPLAN-H- (arts. 1 subsection a), 3, 14, 17, and 19), with the clear purpose of subjecting everything concerning the salary policy of the Public Administration to uniform criteria (art. 140 subsection 7) constitutional[4]); regulatory provisions with an undisputed effective date starting from the publication date of that Law—that is, December 4, 2018—and to which the municipalities must inexorably submit (art. 26.2 of the cited Law No. 9635 and 3 of its Regulations) and whose content, based on the provisions of art. 14 of the cited regulatory Decree No. 41564-MIDEPLAN-H and its amendments, can be summarized as follows:

"Article 14.- Annual salary increments (Anualidades). The annual salary increment (anualidad) incentive will be recognized according to the following parameters:

• a)The annual salary increments (anualidades) already received prior to the entry into force of Law No. 9635 are conserved and maintained over time as fixed nominal amounts, a product of the manner in which they were revalued before December 4, 2018, in accordance with the provisions of article 56 of Law No. 2166, added by article 3 of Law No. 9635 and Transitory Provision XXV of Law No. 9635. The annual salary increments (anualidades) obtained after December 4, 2018, will be recognized solely through performance evaluation (evaluación del desempeño), to those employees (servidores) who have obtained a rating of "very good" or "excellent", or its numerical equivalent, according to the defined scale.
• b)The incentive will be a fixed nominal amount for each salary scale, which will remain invariable. In the first pay period of June of each year, it will be recognized that the public servant (persona servidora pública) is entitled to a new annual salary increment (anualidad) by virtue of the rating obtained in the performance evaluation (evaluación del desempeño); from that date, the new annual salary increment (anualidad) will be paid, according to the fulfillment date that applies in each case.
• c)The calculation of the fixed nominal amount for the annual salary increments (anualidades) acquired after December 4, 2018, corresponds to 1.94% (one point ninety-four percent) of the base salary for professional classes and 2.54% (two point fifty-four percent) for non-professional classes, immediately upon the entry into force of the law, on the base salary corresponding to the month of July 2018, in accordance with the provisions of Transitory Provisions XXV and XXXI of Title Three of Law No. 9635, in concordance with the Resolution of the General Directorate of Civil Service (Dirección General del Servicio Civil) DG-087-2018 at nine hours on July 2, 2018.
• d)In accordance with article 12 of Law No. 2166, added by article 3 of Law No. 9635, at the time the public servant (persona servidora pública) is promoted, the annual salary increments (anualidades) they were earning prior to the promotion may not be revalued with the base salary of the position to which they are promoted.
• e)The changes regarding the calculation parameter for annual salary increments (anualidades) will be applicable to all public servants (personas servidoras públicas), as of the entry into force of Law No. 9635." (Executive Decree No. 41729 of May 20, 2019, published in Scope (Alcance) 113 of The Gazette (La Gaceta) No. 94 of May 22, 2019).

In addition to the foregoing, based on the reforms in force, the creation, increase, or payment of biennial increments (bienios), quinquennial increments (quinquenios), or any other remuneration for accumulation of years of service other than annual salary increments (anualidades) is not applicable (Art. 40); and by reason of the reform established to article 12 of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública) by article 57 subsection l) of Law No. 9635, it is no longer feasible, among other things, to recognize previous time served in other Public Sector entities, nor will it be possible, in case of promotions, to compute the annual increases that the employee carries over based on the category of the position to which they are promoted, but rather in such cases they will begin to receive the minimum of the new category, since under no circumstances will the incentives already recognized be revalued. And in this sense, rulings C-314-2018, of December 14, 2018, and C-017-2019, of January 23, 2019, must be reconsidered ex officio, as pertinent and by legal imperative, regarding the aforementioned recognition of previous time served in other public institutions, which, based on the new regulations, is improper.

It would then, in accordance with such legal and regulatory norms, clearly of mandatory law (derecho necesario), imperative and absolute content, be the duty of the municipalities, as self-governing territorial entities, as part of the decentralized Administration, to standardize the recognition of annual salary increments (anualidades) as of December 4, 2018.

As we were categorical in ruling C-060-2019, of March 5, 2019, and we reaffirm now, the cited State Law, even if supervening, would prevail over the provisions of collective bargaining agreements (convenios colectivos) "previously" signed, by virtue of the principle of normative hierarchy, which imposes the preeminence of the Law over the collective bargaining agreement (convenio colectivo); especially when the legal norm is aimed at repealing, and therefore, determining the loss of validity of the previous conventional norms in a specific normative content.

The following transcription serves to illustrate our position in this regard:

"IV.- Hierarchical prevalence of the supervening Law over collective bargaining agreements, by express repeal.

Note that the problem posed with this inquiry and what has been described so far, evidence, among other things, the diverse, complex, and dynamic techniques of normative articulation of the labor legal system, which involve different degrees of imperativity of the norms regulating certain and specific working conditions in public employment; which, ultimately, will determine the prevailing application of one norm over another and will allow or not, to a lesser or greater extent, normative complementation through collective bargaining (rulings C-176-2012, of July 9, 2012, C-381-2014, of November 5, 2014, and C-176-2015, of July 6, 2015, among others). And in this context, it is clear that State Law, even a supervening one, must prevail over the provisions of collective bargaining agreements (convenios colectivos) by virtue of the principle of normative hierarchy, which imposes the preeminence of the Law over the collective bargaining agreement (convenio colectivo); especially when the legal norm is aimed at repealing, and therefore, determining the loss of validity of the previous conventional norms in a specific normative content. Let us remember that express repeal will only take place to the extent that the legal system itself so determines; that is, to the extent that there exists a norm on legal production that establishes the specific repealing effect (ruling C-085-2018, of April 25, 2018).

Now, it is common for interpreters of the Law and, above all, for some legal operators, to experience a kind of blindness that leads them to think that the effectiveness of agreements (convenios) (arts. 62 Constitution, 54, 55, and 712 of the current Labor Code (Código de Trabajo)[5]), even over ordinary laws, should prevail; which is legally inadmissible, because in reality the collective bargaining agreement (convenio colectivo) is a norm that only has binding force and deploys its effectiveness within the field of play that the Law indicates, never the contrary. Note that in our legal system, the Law is not only the configurator of the Personnel Statute (Estatuto de Personal) in public employment (art. 191 Constitution), which includes the recognition of the right to negotiate collective bargaining agreements (convenciones colectivas) in Public Administrations (art. 112 subsection 5) of the General Law of the Public Administration (Ley General de la Administración Pública – LGAP), reform introduced by the Labor Procedural Reform (Reforma Procesal Laboral), No. 9343)[6], but it is also the Law that configures this latter right (arts. 688 et seq. of the current Labor Code (Código de Trabajo)). Thus, our Legal System limits itself to recognizing the existence of collective bargaining agreements (convenciones colectivas) in the Public Sector and indicates the mandatory nature of what is agreed in them. But this does not imply attributing constitutional or legal rank to the content of any agreement (convenio), rather this content must remain within administrative legality, since it is the State laws that are competent to establish the hierarchy of legal sources (art. 6 of the LGAP) and the law applicable in this regard (art. 57 of the current Labor Code (Código de Trabajo)[7]) has provided that the collective bargaining agreement (convenio colectivo) is subordinate to the Laws.

The judicial jurisprudence has been clear and consistent in recognizing and warning about the supremacy of the Law over the collective bargaining agreement (convención colectiva), as something normal, insofar as the latter must be inserted into the general Legal System in a descending order, so to speak; that is, subordinating itself to the former, which is the Law of State origin and of mandatory nature (Resolution No. 2004-00335 at 09:40 hrs. on May 7, 2004, Second Chamber (Sala Segunda)); meaning that collective labor agreements (convenciones colectivas de trabajo) are subject to and limited by public order laws (Resolution No. 1355-96 at 12:18 hrs. on March 22, 1996, Constitutional Chamber (Sala Constitucional)). Hence, the force of law is conferred upon them, insofar as the collective bargaining agreements (convenciones colectivas) have been agreed in accordance with the legislation (Resolution No. 783 at 15:21 hrs. on June 3, 2010, Second Chamber (Sala Segunda)). From this, a subordination of these to the legislative power of the State is discerned, which produces a normative precept of public order, underogable by essence before simple private initiative (art. 129 Constitution), such that a collective bargaining agreement (convenio colectivo) cannot render norms of an imperative nature ineffective (Resolution No. 2007-000213 at 11:00 hrs. on March 30, 2007. And in a similar sense, among many others, No. 108 at 09:40 hrs. on March 12, 2003, 2015-000399 at 09:00 hrs. on April 14, 2015, 2016-000011 at 09:45 hrs. on January 8, 2016, and 2016-000075 at 09:45 hrs. on January 27, 2016, all of the Second Chamber (Sala Segunda). No. 94-2013-I at 13:00 hrs. on August 28, 2013, of the Contentious-Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), First Section (Sección Primera). No. 18485 at 18 hours 2 minutes on December 19, 2007, Constitutional Chamber (Sala Constitucional)). And this is so because, in Labor Law, the agreement (pacto) can only decide on those aspects not regulated by public order norms or imperative norms issued by the legislator when it is considered that there are fields of interest that merit imposing the will of the State in the bargaining (arts. 1, 11, 14 to 17 of the Labor Code (Código de Trabajo)); cases in which the principle of autonomy of collective will does not fully apply, because those imperative laws lead to establishing, between employer (patrono) and worker (trabajador), certain principles or norms that are incorporated into the legal relationship and prevail over the will of the parties (Resolution No. 100 at 10:40 hrs. on March 29, 1995, Second Chamber (Sala Segunda)).

All of which evidences that the Law operates on a dual channel: as an instrument that comes to configure another minor source of law: the statutory collective bargaining agreement (convenio colectivo estatutario); with the obligation to provide it with a material space so that it can be real, existent, and effective; and secondarily, the Law as a source concurrent with the collective bargaining agreement (convenio colectivo), an own source of law that can directly regulate the matter that the statutory agreement (convenio estatutario) regulates or even reserve for itself certain matters that are, therefore, excluded from collective bargaining; which implies that the collective bargaining agreement (convenio colectivo) must adapt to what is established by the Law.

It is not permissible, then, to allege the immutability or inalterability of the collective bargaining agreement (convenio colectivo) against the Law, even if it is a supervening State norm, since by virtue of the principle of normative hierarchy, it is the collective bargaining agreement (convenio colectivo) that must respect and submit to the Law, and not the contrary; especially when the legislator's indeclinable and permanent task of configuring, with public order character, the legal regime applicable to public officials and employees (art. 191 Constitution), is at stake, including the regulatory framework within which the right to conclude collective bargaining agreements (convenciones colectivas), especially in the Public Sector, must be exercised; whether through regulatory provisions of different imperative configuration, as we explained; whether through imperative, dispositive, or dispositive norms that enable or not the concurrence of collective autonomy; legislating in this regard is a general, permanent, and entirely available competence of the legislator, who may discretionally choose to maintain or not said regulations[8].

So, although collective bargaining agreements (convenios colectivos) in the Public Sector have binding force between the parties who have signed them and constitute perhaps the most direct and specific norm regulating the juridical-labor relations existing between them, the truth is that from the formal and material point of view, in the system of sources of Law, it is always subordinate to the Law; which, as an undisputed source of law of higher hierarchical rank than that other one, has the permanent capacity to, among other matters, regulate labor conditions and, therefore, is automatically incorporated into the employment contract (contrato de trabajo), and may even have general effectiveness, unlike the collective bargaining agreement (convención colectiva). Therefore, in case of conflict, the Law imposes its primacy over the collective bargaining agreement (convención colectiva).

For all these reasons, even though the principle of collective autonomy in the regulation of labor relations in the public sector is part of the rights of union freedom (libertad sindical) and collective bargaining (negociación colectiva); the latter understood—with some degree of conceptual narrowness—as the power of consensual regulation and ordering of labor relations as a whole that has been recognized for workers' representatives, with direct legal effectiveness—force of law, as a special norm—over individual contracts (arts. 54 and 55 of the Labor Code (Código de Trabajo)), the truth is that the binding force of agreements (convenios) does not make them immune to what is established in the Law, even if the latter is subsequent to those and alters their internal equilibrium, since that right to collective bargaining (negociación colectiva) and the binding force of the agreements (convenios) is in no way opposable to the general normative competence of the legislator, which is an expression of the popular will in democratic systems and which cannot remain defenseless or inactive in the face of social reality and the transformations it imposes, regardless of its impact on previous legal situations and the production of differentiated treatments over time (arts. 105 and 121 constitutional). So the collective bargaining agreement (convenio colectivo) must adapt to what is provided in the Laws. And consequently, there is no right whatsoever for what is established in the collective bargaining agreement (convenio colectivo) to remain unaltered and be immune to what is established in a subsequent law until the moment it loses its validity; the existence of collective bargaining agreements (convenciones colectivas) cannot, in any way, make impossible the production of effects mandated by the laws and on the date provided by them; which would be equivalent to contradicting the mandate of constitutional ordinal 129, developed in arts. 7 and 8 of the Civil Code (Código Civil). Therefore, it is the agreement (convenio) that must respect and submit to the law and to norms of higher hierarchical rank, and not the contrary, it being constitutionally unacceptable that a law cannot enter into force and produce the effects scheduled on the date provided by the legislator[9].

What has been stated so far confirms that the prevalence of the law in our constitutional system is, therefore, solidly and unequivocally established in the field of public employment (art. 191 Constitution). And consequently, we cannot but affirm the primacy of rank of the normative provisions contained in Law No. 9635 over collective bargaining agreements (convenciones colectivas) and any other products of collective bargaining, as well as the inexorable subjection of these to what is provided by that law with the character of mandatory and absolutely imperative law (derecho necesario e imperativo absoluto)[10].

And we must be clear and emphatic in pointing out that the legal modification operated by Law No. 9635 does not seek the denial, much less the suppression, of collective bargaining (negociación colectiva) and its effective exercise as a negotiating faculty of unions in our environment, nor is it rendering inoperative or without content—through administrative dispensation or non-application—the collective bargaining agreement (convención colectiva) signed in that institutional sphere, but rather the future adaptation of working conditions to the new prevailing circumstances that, by the legislator's provision, require conjunctural measures of reordering and rationalization, for the containment and reduction of personnel expenses of Public Administrations, required by the process of fiscal consolidation and sustainability of public accounts, in order to curb the public deficit and achieve the gradual recovery of budgetary balance. This makes said legal precept compatible per se with the effectiveness of the agreed collective bargaining agreements (convenciones colectivas pactadas)." (ruling C-060-2019, op. cit.).

From what has been stated so far, it is inferred that conventional norms agreed "previously" may be affected in their effectiveness by a supervening norm with the rank of Law, which would have an unmistakable prevailing character—due to strict subjection to the principle of normative hierarchy—over that one in matters of mandatory law (derecho necesario) and of absolute content so regulated by the legislator. Thus imposing the preeminence of the supervening Law, and prospectively, over the collective bargaining agreement (convenio colectivo) previously agreed.

A similar solution applies in the case of collective bargaining agreements (convenciones colectivas) renegotiated and approved after December 4, 2018, as they must adapt in all their aspects to what is established in the cited Law No. 9635 and other regulations issued by the Executive Branch (Poder Ejecutivo); this in accordance with Transitory Provision XXXVI[11] of the cited Law.

Let us recall that, among the diverse, complex, and dynamic techniques of normative articulation within the labor legal order, which involve varying degrees of imperativeness of the rules regulating certain specific working conditions in public employment, these types of rules are often called rules of imperative law, of absolute necessity, as they exhibit a will of the legislator to not admit any other regulation of a given subject matter than that contained in the applicable law, and therefore, they imply an unavailability that prevents the target subjects from detaching themselves from the norm; they must adjust their actions, at all times, to the regulated limits dictated by the normative precept, since its content is exhausted by the Law. Thus, with respect to them, no supplementation whatsoever is possible by collective agreements or conventions [12], because the Law—which is hierarchically superior—configures itself on the basis of a relationship of exclusion due to its content, as a rule of absolute necessary law, by regulating a specific subject matter in a closed manner, against which the collective agreement cannot regulate it in any other way, thereby not admitting the play of individual or collective autonomy of the will against them (Opinions C-176-2012, of July 9, 2012; C-381-2014, of November 5, 2014; C-176-2015, of July 6, 2015, and C-060-2019, of March 5, 2019). In short, in strict compliance with a legal mandate, in these cases the Administration must proceed in the manner determined by the norm with no other margin in this regard. And therefore, any conduct contrary to the Law would be voidable.

And given that the force of law or binding effectiveness of collective conventions is conferred only insofar as they have been validly agreed upon, in accordance with current legislation (articles 54, 55, 57, 692, 695, and 711 of the current Labor Code), we have been emphatic in pointing out that even in the context of the legal reform introduced by the so-called Labor Procedural Reform –Law No. 9343-, for the purposes of the approval and registration of said collective instruments, as provided for by article 57 of the Labor Code, the Ministry of Labor and Social Security, specifically the Department of Labor Relations, should verify that these meet, in addition to the formal requirements, the substantive requirements previously alluded to, furthermore contained in the aforementioned Law No. 9635, so that they conform to and do not oppose what is normatively provided for by the State legal Order, because undeniably under the model of heteronomous regulation provided for in our system, after deposit, a ratification must be given by the Administrative authority, which doctrinally has been known as "approval" (homologación) of the collective agreement, in order to determine whether the agreement conforms or not to the current normative provisions (Resolutions Nos. 2001-00028 of 3:20 p.m. on January 10, 2001, and 2010-001066 of 8:34 a.m. on August 6, 2010, both of the Second Chamber), thereby seeking to guarantee a minimum of coherence with the state legal order (See in this regard opinions C-093-2017, of May 3, 2017; C-256-2017, of November 7, 2017, and C-308-2018, of December 12, 2018).

Now then, a different scenario from what has been explained so far, with a different function and effects than a mandatory repeal, is that referring to the potential voidability due to invalidity of what was agreed in a collective convention for substantial infringement of the Legal Order, whether by contravening, waiving, excepting, or stripping effectiveness from current, duly promulgated legal norms –those of Law No. 9635- or regulatory norms –Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H- (arts. 692, 695, 711, and 713 of the current Labor Code) [13], and in which, according to our administrative jurisprudence, the principles of intangibility and binding effectiveness of the agreed collective instrument would prevail, because even if there is disagreement about its legality, this does not authorize the administrative waiver or singular non-application of provisions contained in agreed collective conventions, until such time as they are repealed, modified according to the procedures provided for by the legal order, or declared illegal –article 713 of the current Labor Code [14]- or even unconstitutional by the competent judicial authority, depending on the defect from which they suffer (OJ-116-2005, of August 8, 2005; OJ-072-2008, of August 22, 2008; OJ-018-2017, of February 15, 2017; C-168-2012, of July 2, 2012; C-146-2016, of June 24, 2016; C-069-2016, of April 5, 2016; C-067-2017, of April 3, 2017, and C-060-2019 op cit. Among many others. As well as resolution No. 2016-07998 of 11:50 a.m. on June 10, 2016, Constitutional Chamber [15]).

Therefore, if the hierarchical authorities of the Municipal Administration notice or believe they have incurred in some illegality when recently signing the collective convention in contravention of the aforementioned Law No. 9635 and its Regulations, or that it contains norms with potential defects of unconstitutionality, they must institute the corresponding judicial process in order to achieve, with erga omnes legal effects, the invalidity of the same. This is so because, as legal operators, public officials are not obligated to apply said norms unflinchingly and indiscriminately, and must react accordingly to them. It should be remembered that, as public agents, officials are obligated to always act in full submission to administrative legality - article 11 of the Constitution and of the LGAP - (Opinion C-308-2018, of December 12, 2018) and because, in the end, administrative decisions regarding the procurement, management, use, and administration of public resources can in no way be left to the sole will of the Public Administration, but must be strictly compliant with the law, for which reason they must exclusively produce an effective and satisfactory fulfillment (optimal utilization) of the general interests inherent to the specific public action in question (Opinions C-240-2008, of July 11, 2008, and C-260-2015, of September 18, 2015, among others).

Conclusions:

Pursuant to a consistent administrative jurisprudential line, which is also binding (arts. 2 and 3 subsection b) of Law No. 6815), this General Attorney's Office concludes and reaffirms that:

Due to the undeniable existence of a specific legal conflict related to the validity or not of the Collective Convention signed with the municipal workers and employees, which is pending resolution in administrative proceedings, and because it seeks an assessment on the conformity or non-conformity with the legal order of a Collective Convention, the consultation becomes partially inadmissible in the terms in which it was proposed.

In accordance with the Law or subject to it, and through their Municipal Councils –arts. 4 and 13 of the Municipal Code-, as a manifestation of their autonomy, territorial corporations have the competence to determine their remuneration-salary regime -articles 168, 169, and 170 of the Political Constitution, 4 of the Municipal Code, and 21 of the Law of Financial Administration and Public Budgets, No. 8131 of September 18, 2001-.

In the absence of a special rule on the subject of annual increments (anualidades), in the case of territorial corporations, the Public Administration Salaries Law is applicable to them; legislation that was expressly amended in this matter by the Public Finance Strengthening Law, No. 9635 of December 3, 2018 (Title III Amendment to Law No. 2166, Public Administration Salaries Law, of October 9, 1957, and its amendments, arts. 26.2, 40, 48 third paragraph, 49, 50, 56, 57 subsection l) and Transitory Provisions XXV, XXX, XXXI, and XXXIII) and its Regulations –Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H and its amendments- (arts. 1 subsection a), 3, 14, 17, and 19); provisions with an indisputable effect as of the publication date of that Law –that is, December 4, 2018- and to which municipalities must inexorably submit (art. 26.2 of the cited Law No. 9635 and 3 of its Regulations).

By reason of the reform introduced to article 12 of the Public Administration Salaries Law by article 57 subsection l) of Law No. 9635, it is no longer feasible, among other things, to recognize prior service time rendered in other entities of the Public Sector, nor will it be possible, in the case of promotions, to compute the annual increases that the servant carries with them based on the category of the position to which they are promoted, but rather in such cases they will begin to receive the minimum of the new category, since under no circumstance will the incentives already recognized be revalued. In this sense, opinions C-314-2018, of December 14, 2018, and C-017-2019, of January 23, 2019, must be reconsidered ex officio, and as applicable.

In accordance with the provisions of opinion C-060-2019, of March 5, 2019, the cited state Law No. 9635, although supervening, would prevail over the provisions of collective agreements "previously" signed, by virtue of the principle of normative hierarchy, which imposes the preeminence of the Law over the agreed collective agreement; especially when the legal rule is aimed at repealing, and therefore, at determining the future loss of effectiveness of previous conventional rules in a specific normative content, as is in this case the regulation of the recognition of annual increments (anualidades) in the Public Sector.

A similar solution applies in the case of collective conventions renegotiated and approved after December 4, 2018, since by legal imperative they must adapt in all their respects to what is established in the cited Law No. 9635 and other regulations dictated by the Executive Branch; this in accordance with its Transitory Provision XXXVI.

Even in the context of the legal reform introduced by the so-called Labor Procedural Reform –Law No. 9343-, for the purposes of the approval and registration of said collective instruments, as provided for by article 57 of the Labor Code, the Ministry of Labor and Social Security, specifically the Department of Labor Relations, should verify that the collective conventions signed in the Public Sector meet, in addition to the formal requirements, the substantive requirements previously alluded to, furthermore contained in the cited Law No. 9635, so that they conform to and do not oppose what is normatively provided for by the State legal Order, because undeniably under the model of heteronomous regulation provided for in our system, after deposit, a ratification must be given by the Administrative authority, which doctrinally has been known as "approval" (homologación) of the collective agreement, in order to determine whether the agreement conforms or not to the current normative provisions and thus guarantee a minimum of coherence with the state legal order.

A different scenario, with a different function and effects than a mandatory repeal, is that referring to the potential voidability due to invalidity of what was agreed in a collective convention after December 4, 2018, for substantial infringement of the Legal Order, whether by contravening, waiving, excepting, or stripping effectiveness from current, duly promulgated legal norms –those of Law No. 9635- or regulatory norms –Executive Decree No. 41564-MIDEPLAN-H- (arts. 692, 695, 711, and 713 of the current Labor Code) and in which, according to our administrative jurisprudence, the principles of intangibility and binding effectiveness of the agreed collective instrument would prevail, because even if there is disagreement about its legality, this does not authorize the administrative waiver or singular non-application of provisions contained in agreed collective conventions, until such time as they are repealed, modified according to the procedures provided for by the legal order, or declared illegal –article 713 of the current Labor Code- or even unconstitutional by the competent judicial authority, depending on the defect from which they suffer.

If the municipal Administration notices or believes it has incurred in some illegality when signing the collective convention in contravention of the aforementioned Law No. 9635 and its Regulations, or that it contains norms with potential defects of unconstitutionality, it must institute the corresponding judicial process in order to achieve, with erga omnes legal effects, the invalidity of the same. This is so because, as legal operators, public officials are not obligated to apply said norms unflinchingly and indiscriminately, and must react accordingly to them. It should be remembered that, as public agents, officials are obligated to always act in full submission to administrative legality (arts. 11 of the Constitution and of the LGAP).

Based on the administrative jurisprudence set forth and the current legal regulations, the consulting Administration has the necessary hermeneutical criteria to find, by its own means and under its entire responsibility, concrete answers to each of its questions and, subsequently, to suggest within the territorial corporation the adoption of the necessary corrective measures, if deemed appropriate, for a just solution in accordance with the legal order to the legal problem raised.

Your consultation is hereby resolved.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Deputy Attorney General Public Function Area C.c: Mr. Steven Núñez Rímola, Minister of Labor and Social Security. Pilar Garrido G., Minister, Ministry of National Planning and Economic Policy. Licda. Dalia María Pérez Ruiz, Municipal Internal Auditor, Municipality of Zarcero. Partial and ex officio reconsideration of opinion C-314-2018, of December 14, 2018. Mr. Arnoldo Barahona Cortés, Municipal Mayor, Municipality of Escazú. Partial and ex officio reconsideration of opinion C-017-2019, of January 23, 2019.

[1] Published in Scope 202 to La Gaceta No. 225 of December 4, 2018.

[2] Published in Scope No. 38 to La Gaceta No. 34 of February 18, 2019; partially amended by Executive Decree No. 41729 of May 20, 2019.

[3] In this regard, among many others, resolutions Nos. 2001-0241 of 10:10 a.m. on May 2, 2001, 2001-00369 of 10:10 a.m. on July 11, 2001, and 2003-00498 of 10:00 a.m. on September 17, 2003, all of the Second Chamber, can be consulted. And opinion C-307-2007, of August 31, 2007. Cited by opinions C-069-2016, of April 5, 2016, and C-314-2018, of December 14, 2018.

[4] Among others, see resolutions Nos. 3309-94 of 3:00 p.m. on July 5, 1994, and 2001-01822 of 3:46 p.m. on March 7, 2001, and 2018-19511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018 –the latter regarding a legislative consultation on Bill No. 20,580, now Law No. 9635, all of the Constitutional Chamber. As well as the ruling of 6-16-84 of the Full Court.

[5] They have the character of professional law - they do not have the rank of law -, and "that condition cannot supersede or substitute the rules of public law that emanate from the Legislative Branch" (Resolution No. 2018-001451 of 10:20 a.m. on August 24, 2018, Second Chamber). "While it is true, the Political Constitution and the Labor Code recognize 'force of law' to Collective Conventions, this does not formally and substantially confer upon them the nature of laws. The expression 'force of law' refers to the effects of the inter partes agreement, as it is a contract; that is, it is used to reinforce the idea of binding force in that sphere (...) In the case of Collective Conventions, the term is used in that same contractual sense; and such use does not mean that they acquire the legal nature of a Law" (Resolution No. 67 of 2:50 p.m. on August 17, 1994, First Chamber).

[6] As we noted in pronouncements OJ-203-2005, of December 7, 2005, and OJ-17-2006, of February 13, 2006, the recognition and regulation of the right to collective bargaining in the Public Sector is a matter of pure ordinary legality. Subsequent to that, with the so-called Labor Procedural Reform –Law No. 9343-, a series of reforms were introduced through which the right to collective bargaining in the Public Sector is currently recognized and regulated, always subject to the regulations legally established (arts. 112.5 of the General Public Administration Law, 682 second paragraph, 688 et seq. of the Labor Code). This reaffirms the position taken by this General Attorney's Office and, above all, the preeminence of the Law in this matter, without being able to deny its obligatory concurrence in the substantive regulation of the labor conditions that make up the normativized content of the employment contract in public employment. And not in vain, as a guiding principle, the preparatory work for ILO Convention 154 on Collective Bargaining alludes that, as a manifestation of trade union action, collective bargaining is not unlimited, as it must always occur within the limits of the laws and public order -preparatory work for ILO Convention 154 on Collective Bargaining; Professional Relations, Report V (2), International Labor Conference, 34th Session, 1951, pp. 53-54)-. And for this reason, in the case of Public Administrations, it is expressly provided that it will be the Law or national practice that will fix particular modalities for the application of said Convention (art. 1.3 Ibid.). So it is undeniable that the collective agreement reached through collective bargaining in the Public Sector is a right of legal configuration, according to article 7 of ILO Convention 151 and Recommendation No. 159 on Labor Relations in the Public Service, 1978).

[7] "ARTICLE 57.- The collective convention shall be drawn up in writing in three copies, under penalty of absolute nullity. Each of the parties shall keep one copy and the third shall be deposited with the Office of Trade Union Affairs and Administrative Conciliation of the Ministry of Labor and Social Security directly or through the respective labor or political authority (...) Said deposit shall be communicated immediately to the Office of Trade Union Affairs and Administrative Conciliation of the Ministry of Labor and Social Security so that it orders the parties to comply with the legal requirements in case the convention contains any violation of the provisions of this Code." [8] In this sense, one can even see, by way of an ancestral precedent, the dissenting vote of then Magistrates Fernando Coto A. and Juan Luis Arias A., in the ruling of the Arbitration Award of the SEBANA C/BNCR Case, No. 29 of 4:00 p.m. on June 14, 1984, issued by the Supreme Court of Justice: "Collective conventions have 'force of law', according to article 62 of the Political Constitution, but that does not mean they are of equal value to laws, to the extent that they can modify or override those of public order (...) It is true that the Second Reform to the Collective Convention was signed between the National Bank of Costa Rica and the Union of its Employees prior to the entry into force of the Law Creating the Budgetary Authority (...) understanding that the Authority must strictly adhere to the conventions would be equivalent to rendering inoperative the rules on salary guidelines that that Law contains, because then it would suffice to celebrate a convention or modify existing ones, so that salary increases are safe from any guideline, limit, or control by that Authority, so that, according to that thesis, it would be the same as if the Law did not exist, at least regarding salaries (...) the provisions of the Law (...) prevail over article 59 of the Second Reform to the Collective Labor Convention (...)".

[9] The priority of the law over the binding force of collective agreements finds firm and sustained support in the jurisprudence of the Spanish Constitutional Court (SSTC 144/1988, FJ 2; 177/1988, FJ 4; 171/1989, FJ 2.b); 210/1990, FJ 3; 62/2001, FJ 3; 145/1991, FJ 6; 28/1992, FJ 2; 92/1992, FJ 2; 177/1993, FJ 5), its most diaphanous expression being the repeatedly cited STC 210/1990. Culminating in Judgment 208/1993 in which the Court focuses on the role of the law regarding collective bargaining not only as concurrent or as a delimiter of their respective territories, but directly as the organizer of the collective bargaining system itself and of the binding force of the agreements. M. RODRÍGUEZ-PINERO, El papel de la ley en y tras la reforma del Estatuto de los Trabajadores, in Los protagonistas de las relaciones laborales tras la reforma del mercado de trabajo, CES, Madrid, 1995, pp. 19 et seq. As well as the ruling of the Supreme Court (Social Chamber 4) of March 27, 2015, issued in cassation appeal number 78/2014.

[10] Those that exhibit a will of the legislator not to admit any other regulation of a given subject matter than that contained in the applicable law. This type of norms are often called rules of absolute necessary law and are those that do not admit the play of autonomy of the will (neither individual nor collective). This type of norms imply an unavailability that prevents subjects from detaching themselves from the norm (Opinion C-176-2015, op. cit.).

[11] See TRANSITORY PROVISION XXXVI of Law No. 9635, according to which: "From the entry into force of this law, the heads of public entities are obligated to denounce collective conventions upon their expiration. In the event that the decision is made to renegotiate the convention, it must adapt in all its respects to what is established in this law and other regulations dictated by the Executive Branch." [12] This is so because "the normative provisions of collective labor conventions must conform to existing labor legal norms, which they can surpass when it comes to granting benefits to workers, provided that provisions of an imperative nature are not affected or repealed and insofar as they do not come into contradiction with norms of constitutional rank; which means that collective labor conventions are subject to and limited by norms of public order (Among many others, resolution No. 2007-018485 of 6:02 p.m. on December 19, 2007, Constitutional Chamber) and their force of law is conferred insofar as they have been validly agreed upon in accordance with the legal order (among others, resolutions Nos. 2010-000783 of 3:21 p.m. on June 3, 2010, 2011-000566 of 9:35 a.m. on July 20, 2011, Second Chamber of the Supreme Court of Justice)" Opinion C-176-2012 op. cit.

[13] As we alluded to in opinion C-176-2012 op. cit., in principle, there can be no normative conflict between a state norm and a collective agreement, because, as unanimously affirmed in doctrine, agreements must respect and are subordinated to the Constitution, the laws, and the regulations. Agreements can only interact to supplement what is legislated (development of relative necessary law), to complement it (margin of interneural collaboration), or to supply for the lack or the default nature of the regulation –principle of intangibility of the imperative rule, hierarchically superior-. But never to substitute normative regulation, when the law, by its content, declares its precepts unmodifiable. Reaffirmed in opinion C-381-2014 op. cit.

[14] For purposes of annulment of said clauses, and in the case of conventions signed after the entry into force of the Labor Procedural Reform - Law No. 9343 of January 25, 2016, and which entered into force on July 26, 2017-, the procedures established in current article 713 of the Labor Code must be followed (Opinion C-252-2018, of September 21, 2018).

[15] In that ruling, the Constitutional Court noted: "It is worth noting that Collective Labor Conventions have a validity period and can be reviewed at any time through duly established procedures and not through the abrupt non-application carried out by an administrative entity that is not competent to do so. Even when a Collective Convention, negotiated in the public sector, may be incurring in defects that determine its invalidity, this would be due to an illegality that must be determined in each specific case, and that could, eventually, generate the impropriety of the clauses contemplated therein; but this must be declared through the corresponding legality procedure, or constitutional one, and not through an administrative act that indirectly forces the non-application and non-compliance with the negotiated obligations (...)".

Texto Dictamen 160 Dictamen : 160 del 10/06/2019 ( RECONSIDERADO PARCIALMENTE ) 10 de junio de 2019 C-160-2019 Licenciado Nixon Ureña Guillén Alcalde Municipalidad de San Ramón Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio No. MSR- AM-218-2019, de 29 de marzo de 2019 –con recibo de 4 de abril de 2019-, mediante el cual plantea la interrogante de cómo, cuándo y la forma de proceder en cuanto al reconocimiento de anualidades en esa corporación territorial, por la incidencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018[1] (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-[2] (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19) en la materia; especialmente considerando que la Convención Colectiva de trabajo suscrita en esa municipalidad el 13 de setiembre de 2018 y homologada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante oficio DAL-DRT-OF-50-2019, de 5 de marzo de 2019, en su artículo 40 se compromete a mantener el reconocimiento de anualidades en un porcentaje superior –del 3%- al legalmente previsto.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. MSR-AM-GJ-072-2019, de fecha 22 de marzo de 2019, según el cual, con independencia de lo establecido al respecto por la nueva Convención Colectiva suscrita con los trabajadores, el reconocimiento de anualidades en esa municipalidad debe hacerse con base en lo dispuesto por la Ley No. 9635.

I.- Inadmisibilidad parcial de lo consultado y alcance de nuestro pronunciamiento.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de la gestión promovida, es claro que implícitamente se nos pide pronunciarnos acerca de la eventual invalidez o no de la Convención Colectiva recientemente negociada y suscrita en esa Administración territorial y los representantes de los trabajadores municipales, a fin de que determinemos si es o no anulable, o bien, si la misma es, de algún modo, subsanable.

Así las cosas, debemos advertir que en el presente caso convergen al menos dos circunstancias que nos impiden verter nuestro criterio sobre lo consultado.

Por un lado, si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la autoridad consultante, no podemos desconocer, por su directa e innegable alusión, la existencia de un conflicto jurídico concreto relacionado con la validez o no de la Convención Colectiva suscrita recientemente con los trabajadores y empleados municipales, que está pendiente de resolución en sede administrativa. Por otro lado, se nos está pidiendo una valoración sobre la conformidad o no con el ordenamiento jurídico, de actuaciones y conductas concretas emanadas al respecto por esa administración territorial, cuando en definitiva, nuestra función consultiva no tiene per se un carácter revisor como el pretendido.

Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011, C-256-2017 y C-308-2018), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida y de la “autonomía colectiva” -potestad que tienen los sujetos colectivos de representar sus intereses por sí mismos y de autorregularse (dictámenes C-057-2005, C-093-2017 de 3 de mayo de 2017 y OJ-029-2005), ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio colectivo, en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Entiéndase que de acceder a su gestión, no sólo esa Corporación municipal -entidad patronal-, sino también el Sindicato suscriptor del Convenio Colectivo, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la validez o no de la negociación colectiva concertada, no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo (Dictámenes C-037-2017, de 24 de febrero de 2017, C-256-2017 y C-308-2018 op. cit.).

Por otro lado, en lo concerniente a la valoración de conductas administrativas o actos concretos, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. Salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004, C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010, C-205-2010 y C-128-2011, entre otros muchos).

Y en este caso no puede ignorarse la singular naturaleza mixta o compuesta del Convenio Colectivo, que lo distingue de la noción tradicional del acto administrativo, como contrato con efectos normativos o norma de origen contractual que, como instrumento jurídico bilateral, es un instrumento jurídico neutro que integra en múltiples casos tanto el subsistema jurídico laboral, como el administrativo, que conforman el empleo público –arts. 112 incisos 1), 2) y 5) de la LGAP- (Resoluciones Nos. 000 801-C -S1- 2013 de las 09:00 hrs. del 25 de junio de 2013, 00 1503 -C-S1-2013 de las 09:15 hrs. del 7 de noviembre de 2013 y 00 1702 -C-S1-2013 de las 11:35 hrs. del 12 de diciembre de 2013, todas de la Sala I) y que mientras se mantenga vigente, aunque se discrepe acerca de su legalidad, aun en el ámbito administrativo, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarla hasta tanto no sea derogada, reformada o denunciada por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, o bien, anulada –por la Sala Constitucional o la jurisdicción ordinaria (art. 713 del Código de Trabajo vigente)-, según sea el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezca; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (Resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).

Las razones expuestas son suficientes para denegar el trámite de la gestión formulada. No obstante, partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las dudas que formula y adoptar por su propia cuenta, y entera responsabilidad, una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, a sabiendas de que recientemente hemos emitido criterios atinentes a varios temas de interés concernidos en su consulta, con total prescindencia de asumir un control de legalidad de actuaciones concretas que la consulta involucra, nos permitimos ejercer nuestra función consultiva a fin de orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al recto sentido y alcance de la regulación normativa de las anualidades en el Sector Público, conforme a la reforma introducida a la Ley de Salarios de la Administración Pública por la Ley No. 9635 –de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-, y con ello facilitar la toma de decisiones de los entes y órganos públicos que componen la Administración activa; a la cual le corresponderá, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico. Nos limitaremos entonces a una interpretación normativa, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con la situación jurídico administrativa concreta y específica que pueda subyacer en este asunto.

II.- Sobre lo consultado.

Comencemos por indicar que la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General ha sido consistente en afirmar que las corporaciones municipales, conforme a la Ley o con sujeción a ésta, y por medio de sus Concejos municipales –arts. 4 y 13 del Código Municipal-, como manifestación de su autonomía, tienen competencia para determinar su régimen retributivo-salarial -artículos 168, 169, 170 y 188 de la Constitución Política, 4 del Código Municipal y 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos , No. 8131 del 18 de setiembre de 2001- (Dictámenes C-293-2012, de 04 de diciembre de 2012; C-017-2013, de 11 de febrero de 2013 y C-035-2019, de 14 de febrero de 2019, entre otros muchos); lo cual incluye la regulación de las anualidades. Y no podemos obviar que en lo que respecta al reconocimiento de éstas en las corporaciones territoriales, según criterio inveterado de nuestros Tribunales laborales, a falta de norma especial, les resulta aplicable la Ley de Salarios de la Administración Pública[3]; normativa que fue expresamente modificada en esa materia por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018 (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19), con una clara finalidad de someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública (art. 140 inciso 7) constitucional[4]); disposiciones normativas con un indiscutible rige a partir de la fecha de publicación de esa Ley –esto es el 4 de diciembre de 2018- y a las que deben someterse inexorablemente las municipalidades (art. 26.2 de la citada Ley No. 9635 y 3 de su Reglamento) y cuyo contenido, con base en lo dispuesto por el art. 14 del citado Decreto reglamentario No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas, puede resumirse de la siguiente manera:

"Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá según los siguientes parámetros:

• a)Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635. Las anualidades que se obtengan en fecha posterior al 4 de diciembre de 2018, se reconocerán únicamente mediante la evaluación del desempeño, a aquellos servidores que hayan obtenido una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida.
• b)El incentivo será un monto nominal fijo para cada escala salarial, que permanecerá invariable. En la primera quincena del mes de junio de cada año se reconocerá que la persona servidora pública tiene derecho a una nueva anualidad en virtud de la calificación obtenida en la evaluación del desempeño, a partir de esa fecha, se pagará la nueva anualidad, según la fecha de cumplimiento que en cada caso corresponda.
• c)El cálculo del monto nominal fijo para las anualidades que se adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, corresponde a un 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, de manera inmediata a partir de la entrada en vigencia de la ley, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018.
• d)De conformidad con el artículo 12 de la de la Ley N°2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N°9635, al momento de ser ascendida la persona servidora pública, las anualidades que devengaba previo al ascenso, no podrán ser revalorizadas con el salario base del puesto al que se ascienda.
• e)Los cambios respecto al parámetro de cálculo de las anualidades serán aplicables a todas las personas servidoras públicas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635.” (Decreto Ejecutivo No. 41729 de 20 de mayo de 2019, publicado en el Alcance 113 de La Gaceta No 94 de 22 de mayo de 2019).

Adicional a lo expuesto, con base en las reformas vigentes no procede la creación, incremento ni pago de bienios, quinquenios o ninguna otra remuneración por acumulación de años de servicio distintos de las anualidades (Art. 40); y en razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, ya no es factible, entre otras cosas, el reconocimiento de tiempo servido anterior prestado en otras entidades del Sector Público, ni será posible, en caso de ascensos, computar los aumentos anuales que arrastre el servidor con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, sino que en tales casos comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría, pues bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos. Y en este sentido deben reconsiderarse de oficio, en lo conducente y por imperativo legal, los dictámenes C-314-2018, de 14 de diciembre de 2018 y C-017-2019, de 23 de enero de 2019, en lo que respecta al aludido reconocimiento de tiempo servido anterior prestado en otras instituciones públicas, el cual, con base en la nueva normativa resulta improcedente.

Sería entonces, conforme a tales normas legales y reglamentarias, de claro carácter de derecho necesario, imperativo y de contenido absoluto, que las municipalidades, como entidades territoriales autárquicas, como parte de la Administración descentralizada, tendrían que normar el reconocimiento de anualidades a partir del 4 de diciembre de 2018.

Según fuimos categóricos en el dictamen C-060-2019, de 05 de marzo de 2019, y lo refirmamos ahora, la citada Ley estatal, aunque sobrevenida, prevalecería sobre lo dispuesto en los convenios colectivos “anteriormente” suscritos, en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la preeminencia de la Ley sobre el convenio colectivo; máxime cuando la norma legal está dirigida a derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia de las normas convencionales anteriores en un contenido normativo específico.

Sirva la siguiente trascripción para ilustrar nuestra postura al respecto:

“IV.- Prevalencia jerárquica de la Ley sobrevenida sobre las convenciones colectivas, por derogación Véase que el problema planteado con esta consulta y lo hasta aquí descrito, evidencian, entre otras cosas, las diversas, complejas y dinámicas técnicas de articulación normativa del ordenamiento jurídico laboral, que involucran distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo en el empleo público; lo cual, en última instancia determinará la aplicación prevalente de una norma por sobre otra y permitirá o no, en menor o mayor grado, la complementación normativa a través de la negociación colectiva (Dictámenes C-176-2012, de 9 de julio de 2012, C-381-2014, de 5 de noviembre de 2014 y C-176-2015, de 06 de julio de 2015, entre otros). Y en ese contexto es claro que la Ley estatal, aun aquella sobrevenida, debe prevalecer sobre lo dispuesto en los convenios colectivos en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la preeminencia de la Ley sobre el convenio colectivo; máxime cuando la norma legal está dirigida a derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia de las normas convencionales anteriores en un contenido normativo específico. Recordemos la derogación expresa sólo tendrá lugar en la medida en que el propio ordenamiento así lo determine; es decir, en la medida en que exista una norma sobre la producción jurídica que establezca el efecto derogatorio específico (Dictamen C-085-2018, de 25 de abril de 2018).

Ahora bien, es frecuente que entre los intérpretes del Derecho y, sobre todo entre algunos operadores jurídicos, se produzca una especie de deslumbramiento que les lleve a pensar que debe prevalecer la eficacia de los convenios (arts. 62 constitucional, 54, 55 y 712 del Código de Trabajo vigente[5]), incluso sobre las leyes ordinarias; lo cual es jurídicamente inadmisible, porque en realidad el convenio colectivo es una norma que sólo tiene fuerza vinculante y despliega su eficacia en el campo de juego que la Ley señala, jamás al contrario. Véase que en nuestro ordenamiento jurídico la Ley no sólo es la configuradora del Estatuto de Personal en el empleo público (art. 191 constitucional), incluido en aquél el reconocimiento del derecho a la negociación de convenciones colectivas en las Administraciones Públicas (art. 112 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-, reforma introducida por la Reforma Procesal Laboral, No. 9343)[6], sino que también la Ley es la que configura este último derecho (arts. 688 y ss. del Código de Trabajo vigente). De modo que nuestro Ordenamiento Jurídico se limita a reconocer la existencia de las convenciones colectivas en el Sector Público y señala la obligatoriedad de lo acordado en ellas. Pero esto no implica atribuirle rango constitucional o de ley al contenido de ningún convenio, sino que este contenido deberá mantenerse dentro de la legalidad administrativa, pues son las leyes estatales las competentes para fijar la jerarquía de las fuentes jurídicas (art. 6 de la LGAP) y la ley aplicable a este respecto (art. 57 del Código de Trabajo vigente[7]) ha dispuesto que el convenio colectivo esté subordinado a las Leyes.

La jurisprudencia judicial ha sido clara y consistente en reconocer y advertir la supremacía de la Ley sobre la convención colectiva, como algo normal, en el tanto la segunda debe insertarse en el Ordenamiento jurídico general en un orden descendente, por así decirlo; o sea, subordinándose a la primera, que es la Ley de origen estatal y de carácter forzoso (Resolución No. 2004-00335 de las 09:40 hrs. del 7 de mayo de 2004, Sala Segunda); con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público (Resolución No. 1355-96 de las 12:18 hrs. del 22 de marzo de 1996, Sala Constitucional). De ahí que la fuerza de ley les está conferida, en el tanto, las convenciones colectivas se hayan acordado conforme a la legislación (Resolución No. 783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, Sala Segunda). De lo cual se desprende una subordinación de éstas a la potestad legislativa del Estado que produce un precepto normativo de orden público, inderogable por esencia ante la simple iniciativa privada –art. 129 constitucional-, de modo que un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo (Resolución No. 2007-000213 de las 11:00 hrs. del 30 de marzo de 2007. Y en sentido similar, entre otras muchas, la Nos. 108 de las 09:40 hrs. del 12 de marzo de 2003, 2015-000399 de las 09:00 hrs. del 14 de abril de 2015, 2016-000011 de las 09:45 hrs. del 8 de enero de 2016 y 2016-000075 de las 09:45 hrs. del 27 de enero de 2016, todas de la Sala Segunda. No. 94-2013-I de las 13:00 hrs. del 28 de agosto de 2013, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera. No. 18485 de las 18 horas 2 minutos del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional). Y esto es así, porque en el Derecho laboral el pacto sólo puede decidir en aquellos aspectos no regulados por normas de orden público o normas imperativas dictadas por el legislador cuando se considera que hay campos de interés que ameriten imponer la voluntad del Estado en la negociación (arts. 1, 11, 14 a 17 del Código de Trabajo); casos en los que no rige en toda su extensión el principio de autonomía de la voluntad colectiva, porque esas leyes imperativas conducen a establecer, entre patrono y trabajador, ciertos principios o normas que se incorporan a la relación jurídica e imperan sobre la voluntad de las partes (Resolución No. 100 de las 10:40 hrs. del 29 de marzo de 1995, Sala Segunda).

Todo lo cual evidencia que la Ley opera en un doble canal: como instrumento que viene a configurar otra fuente de derecho menor: el convenio colectivo estatutario; con obligación de dotarle de un espacio material para que esta pueda ser real, existente y eficaz; y en segundo lugar, la Ley como fuente concurrente con el convenio colectivo, propia fuente de derecho que puede regular directamente la materia que regula el convenio estatutario o incluso reservarse para sí determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la contratación colectiva; lo que implica que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo establecido por la Ley.

No es dable entonces alegar la inmutabilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la Ley incluso aunque se trate de una norma estatal sobrevenida, puesto que en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse a la Ley, y no al contrario; máxime cuando está de por medio la indeclinable y permanente tarea del legislador de configurar, con carácter de orden público, el régimen jurídico aplicable a los funcionarios y empleados públicos (art. 191 constitucional), incluido el marco regulador en el que deberá ejercerse el derecho a celebrar convenciones colectivas, en especial en el Sector Público; sea con disposiciones normativas de distinta configuración imperativa, según explicamos; sea a través de normas imperativas, dispositivas o dispositivas que faculten o no el concurso de la autonomía colectiva; legislar al respecto es una competencia, general, permanente y disponible por entero del legislador, quien discrecionalmente puede optar por mantener o no dichas regulaciones[8].

De modo que, aunque los convenios colectivos en el Sector Público tienen fuerza vinculante entre las partes que los han suscrito y constituyen quizás la norma más directa y específica que regula las relaciones jurídico-laborales existentes entre ellas, lo cierto es que desde el punto de vista formal y material, en el sistema de fuentes del Derecho, está siempre supeditada a la Ley; la cual, como indiscutida fuente de derecho de mayor rango jerárquico que aquella otra, tiene capacidad permanente para, entre otras materias, regular las condiciones laborales y, por ende, se incorpora de forma automática al contrato de trabajo, pudiendo incluso tener, a diferencia de la convención colectiva, eficacia general. Por ello, en caso de conflicto, la Ley impone su primacía frente a la convención colectiva.

Por todo ello, aun cuando el principio de autonomía colectiva en la regulación de las relaciones de trabajo del sector público se inserta en los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva; entendida esta última –con algún grado de estrechez conceptual- como el poder de regulación y ordenación consensuada de las relaciones laborales en su conjunto que se ha reconocido a los representantes de los trabajadores, con eficacia jurídica directa – fuerza de ley, a modo de norma especial - sobre los contratos individuales (arts. 54 y 55 del Código de Trabajo), lo cierto es que esa fuerza vinculante de los convenios no hace a éstos inmunes a lo establecido en la Ley, aunque ésta sea posterior a aquellos y altere su equilibrio interno, pues no es de ningún modo oponible aquel derecho de negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios a la competencia normativa general del legislador, que es expresión de la voluntad popular en los sistemas democráticos y que no puede permanecer inerme o inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone, con independencia de su incidencia en situaciones jurídicas anteriores y en la producción de tratamientos diferenciados a través del tiempo (arts. 105 y 121 constitucional). Así que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las Leyes. Y en consecuencia, no hay derecho alguno a que lo establecido en el convenio colectivo permanezca inalterado y sea inmune a lo establecido en una ley posterior hasta el momento en que pierda vigencia; la existencia de convenciones colectivas no puede, de ningún modo, imposibilitar la producción de efectos dispuestos por las leyes y en la fecha prevista por las mismas; lo que equivaldría contradecir el mandato del ordinal 129 constitucional, desarrollado en los arts. 7 y 8 del Código Civil. Por tanto, es el convenio el que debe respetar y someterse a la ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una ley no pueda entrar en vigor y producir los efectos programados en la fecha dispuesta por el legislador[9].

Lo hasta aquí expuesto ratifica que la prevalencia de la ley en nuestro sistema constitucional está, por tanto, sólida e inequívocamente establecida en el ámbito del empleo público (art. 191 constitucional). Y en consecuencia, no podemos más que afirmar la primacía de rango de las disposiciones normativas contenidas en la Ley No. 9635 sobre las convenciones colectivas y cualesquiera otros productos de la negociación colectiva, así como la sujeción inexorable de éstas a lo dispuesto por aquella con carácter de derecho necesario e imperativo absoluto[10].

Y debemos ser claros y contundentes en señalar que con la modificación legal operada por la Ley No. 9635 no se busca la negación y mucho menos la supresión de la negociación colectiva y de su ejercicio efectivo como facultad negociadora de los sindicatos en nuestro medio, ni se está dejando inoperante o sin contenido –por dispensa o inaplicación administrativa- la convención colectiva suscrita en aquél ámbito institucional, sino la adaptación a futuro de las condiciones de trabajo a las nuevas circunstancias imperantes que, por disposición del legislador, obligan medidas coyunturales de reordenación y racionalización, para la contención y reducción del gasto de personal de las Administraciones Públicas, exigidas por el proceso de consolidación fiscal y sostenibilidad de las cuentas públicas, a fin de frenar el déficit público y alcanzar la gradual recuperación del equilibrio presupuestario. Lo cual hace que dicho precepto legal resulte de por sí compatible con la efectividad de las convenciones colectivas pactadas.” (Dictamen C-060-2019, op. cit.).

De lo hasta aquí expuesto se infiere que las normas convencionales pactadas “anteriormente” pueden resultar afectadas en su eficacia por una norma sobrevenida con rango de Ley, que tendría un indubitado carácter prevalente –por sujeción estricta al principio de jerarquía normativa- sobre aquella en materias de derecho necesario y de contenido absoluto así normadas por el legislador. Imponiéndose así la preeminencia de la Ley sobrevenida, y a futuro, respecto del convenio colectivo previamente pactado.

Solución similar se da en el caso de convenciones colectivas renegociadas y homologadas con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, pues las mismas deben adaptarse en todos sus extremos a lo establecido en la citada Ley No. 9635 y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo; esto conforme al Transitorio XXXVI[11] de la citada Ley.

Recordemos que, entre las diversas, complejas y dinámicas técnicas de articulación normativa del ordenamiento jurídico laboral, que involucran distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo en el empleo público, éste tipo de normas suelen llamarse de derecho imperativo, necesario absoluto, pues exhiben una voluntad del legislador de no admitir otra regulación de una materia determinada que la contenida en la ley aplicable, y por ende, suponen una indisponibilidad que impide a los sujetos destinatarios desvincularse de la norma; teniéndose que ajustar, en todo momento, en su actuación a los límites reglados dictados por el precepto normativo, pues su contenido está agotado por la Ley. De modo que, con respecto de ellas, no es posible complementación alguna por parte convenios o convenciones colectivas [12], pues la Ley –que es jerárquicamente superior- se autoconfigura sobre la base de una relación de exclusión por su contenido, como norma de derecho necesario absoluto, al regular de forma cerrada determinada materia frente a la cual el convenio no puede regularla de otra manera, inadmitiéndose entonces frente a ellas el juego de la autonomía de la voluntad, sea individual o colectiva (Dictámenes C-176-2012, de 9 de julio de 2012; C-381-2014, de 5 de noviembre de 2014; C-176-2015, de 06 de julio de 2015 y C-060-2019, de 5 de marzo de 2019). En resumidas cuentas, en cumplimiento estricto de un mandato de ley, en estos casos la Administración tienen que proceder del modo determinado en la norma sin otro margen al respecto. Y por ende, toda conducta contraria a Ley sería anulable.

Y siendo que la fuerza de ley o eficacia vinculante de las convenciones colectivas, se les confiere sólo en el tanto se hayan acordado, de forma válida, conforme a la legislación vigente (arts. 54, 55, 57, 692, 695 y 711 del Código de Trabajo vigente), hemos sido enfáticos en señalar que aun en el contexto de la reforma legal introducida por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-, para efectos de la homologación y registro de dichos instrumentos colectivos, conforme lo previsto por el ordinal 57 del Código de Trabajo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en concreto el departamento de Relaciones de Trabajo, debiera verificar que éstos reúnan, además de los requisitos de forma, los de fondo anteriormente aludidos, por demás contenidos en la citada Ley No. 9635, a fin de que se ajusten y no se opongan a lo normativamente previsto por el Ordenamiento jurídico estatal, pues innegablemente bajo el modelo de regulación heterónoma previsto en nuestro medio, posterior al depósito, debe darse una ratificación por parte de la autoridad Administrativa, que doctrinariamente se ha conocido como “homologación” del convenio colectivo, a fin de que se determine si el convenio se ajusta o no a las disposiciones normativas vigentes (Resoluciones Nos. 2001-00028 de las 15:20 hrs. del 10 de enero de 2001 y 2010-001066 de las 08:34 hrs. del 6 de agosto de 2010, ambas de la Sala Segunda), buscándose entonces garantizar un mínimo de coherencia con el ordenamiento jurídico estatal (Véanse al respecto los dictámenes C-093-2017, de 03 de mayo de 2017; C-256-2017, de 7 de noviembre de 2017 y C-308-2018, de 12 de diciembre de 2018).

Ahora bien, un supuesto distinto a lo hasta ahora explicado, con función y efectos diferentes a una derogación imperativa, es aquel referido a la eventual anulabilidad por invalidez de lo pactado en una convención colectiva por infracción sustancial al Ordenamiento Jurídico, sea por contrariar, dispensar, excepcionar o quitar vigencia a normas legales –las de la Ley No. 9635- o reglamentarias –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H- vigentes, debidamente promulgadas (arts. 692, 695, 711 y 713 del Código de Trabajo vigente) [13] y en el que privarían, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, los principios de intangibilidad y eficacia vinculante del instrumento colectivo pactado, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza la dispensa o inaplicación singular administrativa de disposiciones contenidas en convenios colectivos pactados, hasta tanto no sean derogadas, modificadas conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico o declaradas ilegales –art- 713 del Código de Trabajo vigente[14]- o incluso inconstitucionales por la autoridad judicial competente, según el vicio del que adolezcan (OJ-116-2005, de 8 de agosto de 2005; OJ-072-2008, de 22 de agosto de 2008; OJ-018-2017, de 15 de febrero de 2017; C-168-2012, de 2 de julio de 2012, C-146-2016, de 24 de junio de 2016; C-069-2016, de 05 de abril de 2016; C-067-2017, de 03 de abril de 2017 y C-060-2019 op cit. Entre otros muchos. Así como la resolución No. 2016-07998 de las 11:50 hrs. del 10 de junio de 2016, Sala Constitucional[15]).

Por ello, si las autoridades jerárquicas de la Administración Municipal notan o estiman que han incurrido en alguna ilegalidad al suscribir recientemente la convención colectiva en contravención de la citada Ley No. 9635 y su Reglamento, o que la misma contiene normas con eventuales vicios de inconstitucionalidad, deberán instaurar el proceso judicial correspondiente a fin de conseguir, con efectos jurídicos erga omnes, la invalidez de las mismas. Esto es así, porque, como operadores jurídicos, los funcionarios públicos no están obligados a aplicar dichas normas impávida e indiscriminadamente, y deben reaccionar en consecuencia frente a ellas. Recuérdese que, como agentes públicos, los funcionarios están obligados a actuar siempre con pleno sometimiento a la legalidad administrativa -arts. 11 constitucional y de la LGAP- (Dictamen C-308-2018, de 12 de diciembre de 2018) y porque al final, las decisiones administrativas en orden a la obtención, manejo, uso y administración de los recursos públicos no pueden de ningún modo quedar a la entera voluntad de la Administración Pública, sino que deben ser estrictamente conformes a la ley, por lo cual deben producir exclusivamente un cumplimiento efectivo y satisfactorio (utilización óptima) de los intereses generales propios de la acción pública concreta de que se trata (Dictámenes C-240-2008, de 11 de julio de 2008 y C-260-2015, de 18 de setiembre de 2015, entre otros).

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Por advertirse la innegable existencia de un conflicto jurídico concreto relacionado con la validez o no de la Convención Colectiva suscrita con los trabajadores y empleados municipales, que está pendiente de resolución en sede administrativa, y por pretender la valoración sobre la conformidad o no con el ordenamiento jurídico de una Convención Colectiva, la consulta deviene parcialmente inadmisible en los términos en que fue planteada.

Conforme a la Ley o con sujeción a ésta, y por medio de sus Concejos municipales –arts. 4 y 13 del Código Municipal-, como manifestación de su autonomía, las corporaciones territoriales tienen competencia para determinar su régimen retributivo-salarial -artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política, 4 del Código Municipal y 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 del 18 de setiembre de 2001-.

A falta de norma especial en materia de anualidades, en el caso de las corporaciones territoriales les resulta aplicable la Ley de Salarios de la Administración Pública; normativa que fue 9635 de 3 de diciembre de 2018 (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19); disposiciones con un indiscutible rige a partir de la fecha de publicación de esa Ley –esto es el 4 de diciembre de 2018- y a las que deben someterse inexorablemente las municipalidades (art. 26.2 de la citada Ley No. 9635 y 3 de su Reglamento).

En razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, ya no es factible, entre otras cosas, el reconocimiento de tiempo servido anterior prestado en otras entidades del Sector Público, ni será posible, en caso de ascensos, computar los aumentos anuales que arrastre el servidor con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, sino que en tales casos comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría, pues bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos. En este sentido deben reconsiderarse de oficio, y en lo conducente, los dictámenes C-314-2018, de 14 de diciembre de 2018 y C-017-2019, de 23 de enero de 2019.

Conforme a lo dispuesto en el dictamen C-060-2019, de 05 de marzo de 2019, la citada Ley estatal No. 9635, aunque sobrevenida, prevalecería sobre lo dispuesto en los convenios colectivos “anteriormente” suscritos, en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la preeminencia de la Ley sobre el convenio colectivo pactado; máxime cuando la norma legal está dirigida a derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia a futuro de las normas convencionales anteriores en un contenido normativo específico, como lo es en este caso la regulación del reconocimiento de anualidades en el Sector Público.

Solución similar se da en el caso de convenciones colectivas renegociadas y homologadas con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, pues por imperativo legal las mismas deben adaptarse en todos sus extremos a lo establecido en la citada Ley No. 9635 y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo; esto conforme a su Transitorio XXXVI.

Aun en el contexto de la reforma legal introducida por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-, para efectos de la homologación y registro de dichos instrumentos colectivos, conforme lo previsto por el ordinal 57 del Código de Trabajo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en concreto el departamento de Relaciones de Trabajo, debiera verificar que las convenciones colectivas suscritas en el Sector Público reúnan, además de los requisitos de forma, los de fondo anteriormente aludidos, por demás contenidos en la citada Ley No. 9635, a fin de que se ajusten y no se opongan a lo normativamente previsto por el Ordenamiento jurídico estatal, pues innegablemente bajo el modelo de regulación heterónoma previsto en nuestro medio, posterior al depósito, debe darse una ratificación por parte de la autoridad Administrativa, que doctrinariamente se ha conocido como “homologación” del convenio colectivo, a fin de que se determine si el convenio se ajusta o no a las disposiciones normativas vigentes y garantizar así un mínimo de coherencia con el ordenamiento jurídico estatal.

Supuesto distinto, con función y efectos diferentes a una derogación imperativa, es aquel referido a la eventual anulabilidad por invalidez de lo pactado en una convención colectiva con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, por infracción sustancial al Ordenamiento Jurídico, sea por contrariar, dispensar, excepcionar o quitar vigencia a normas legales –las de la Ley No. 9635- o reglamentarias –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H- vigentes, debidamente promulgadas (arts. 692, 695, 711 y 713 del Código de Trabajo vigente) y en el que privarían, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, los principios de intangibilidad y eficacia vinculante del instrumento colectivo pactado, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza la dispensa o inaplicación singular administrativa de disposiciones contenidas en convenios colectivos pactados, hasta tanto no sean derogadas, modificadas conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico o declaradas ilegales –art- 713 del Código de Trabajo vigente- o incluso inconstitucionales por la autoridad judicial competente, según el vicio del que adolezcan.

Si la Administración municipal nota o estima que ha incurrido en alguna ilegalidad al suscribir la convención colectiva en contravención de la citada Ley No. 9635 y su Reglamento, o que la misma contiene normas con eventuales vicios de inconstitucionalidad, deberá instaurar el proceso judicial correspondiente a fin de conseguir, con efectos jurídicos erga omnes, la invalidez de las mismas. Esto es así, porque, como operadores jurídicos, los funcionarios públicos no están obligados a aplicar dichas normas impávida e indiscriminadamente, y deben reaccionar en consecuencia frente a ellas. Recuérdese que, como agentes públicos, los funcionarios están obligados a actuar siempre con pleno sometimiento a la legalidad administrativa (arts. 11 constitucional y de la LGAP).

Con base en la jurisprudencia administrativa expuesta y la normativa legal vigente, la Administración consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, respuestas concretas a cada una de sus interrogantes y, subsecuentemente, sugerir a lo interno de la corporación territorial la adopción de las medidas correctivas necesarias, en caso de estimarse procedentes, para una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico del problema jurídico planteado.

Se deja así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Procurador Adjunto Área de la Función Pública C.c:

Señor Steven Núñez Rímola, Ministro de Trabajo y Seguridad Social.

Pilar Garrido G. Ministra, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

Licda. Dalia María Pérez Ruiz, Auditora Interna Municipalidad de Zarcero. Reconsideración parcial y oficiosa del dictamen C-314-2018, de 14 de diciembre de 2018.

Señor Arnoldo Barahona Cortés, Alcalde municipal Municipalidad de Escazú. Reconsideración parcial y oficiosa del dictamen C-017-2019, de 23 de enero de 2019.

[1] Publicada en el Alcance 202 a La Gaceta No. 225 de 4 de diciembre de 2018.

[2] Publicado en el Alcance No. 38 a La Gaceta No. 34 de 18 de febrero de 2019; modificado parcialmente por Decreto Ejecutivo No. 41729 de 20 de mayo de 2019.

[3] Al respecto, entre otras muchas, pueden consultarse las resoluciones Nºs 2001-0241 de las 10:10 hrs. del 2 de mayo de 2001, 2001-00369 de las 10:10 hrs. del 11 de julio de 2001 y 2003-00498 de las 10:00 hrs. del 17 de setiembre de 2003, todas de la Sala Segunda. Y dictamen C-307-2007, de 31 de agosto de 2007. Citadas por los dictámenes C-069-2016, de 05 de abril de 2016 y C-314-2018, de 14 de diciembre de 2018.

[4] Entre otras, véase las resoluciones Nos. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994 y 2001-01822 de las 15:46 hrs. del 7 de marzo de 2001 y la 2018-19511 de las 21:45 hrs. del 23 noviembre de 2018 –esta última ante consulta legislativa del proyecto de Ley No. 20.580, hoy Ley No. 9635, todas de la Sala Constitucional. Así como la sentencia del 16-6-84 de la Corte Plena.

[5] Tienen carácter de ley profesional - no tienen rango de ley -, y “esa condición no puede supeditar o sustituir las normas de derecho público que surgen del Poder Legislativo” (Resolución No. 2018-001451 de las 10:20 hrs. del 24 de agosto de 2018, Sala Segunda). “Si bien es cierto, la Constitución Política y el Código de Trabajo reconocen "fuerza de ley" a las Convenciones Colectivas, ello no les confiere formal y sustancialmente, naturaleza de leyes. La expresión "fuerza de ley", está referida a los efectos del pacto interpartes, pues se trata de un contrato; sea, es utilizada para reforzar la idea de obligatoriedad en ese ámbito (…) Tratándose de las Convenciones Colectivas, el término es utilizado en ese mismo sentido contractual; y tal utilización no significa que ellas adquieran la naturaleza jurídica de una Ley” (Resolución No. 67 de las 14:50 hrs. del 17 de agosto de 1994, Sala Primera).

[6] Según advertimos en los pronunciamientos OJ-203-2005, de 7 de diciembre de 2005 y OJ-17-2006, de 13 de febrero de 2006, el reconocimiento y regulación del derecho a la negociación colectiva en el Sector Público es materia de pura legalidad ordinaria. Posterior a ello, con la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-, se introdujeron una serie de reformas por las que se reconoce y regula actualmente el derecho de negociación colectiva en el Sector Público, supeditado siempre a las regulaciones que legalmente se establezcan (arts. 112.5 de la Ley General de la Administración Pública, 682 párrafo segundo, 688 y ss. del Código de Trabajo). Lo cual reafirma la posición asumida por esta Procuraduría General y sobretodo la preminencia de la Ley en esta materia, sin que se pueda negar su obligada concurrencia en la regulación sustantiva de las condiciones laborales que integran el contenido normativizado del contrato de trabajo en el empleo público. Y no en vano, a modo de principio orientador, los trabajos preparatorios del Convenio 154 sobre la Negociación Colectiva de la OIT, aluden que, como manifestación de la acción sindical, la negociación colectiva no es ilimitada, pues debe darse siempre dentro de los límites de las leyes y el orden público -trabajos preparatorios del Convenio 154 sobre la Negociación Colectiva de la OIT; Relaciones profesionales, Informe V (2), Conferencia Internacional del Trabajo, 34.ª reunión, 1951, págs. 53-54)-. Y por ello en el caso de las Administraciones Públicas se dispone expresamente que será la Ley o la práctica nacional las que fijarán modalidades particulares de aplicación de dicho Convenio (art. 1.3 Ibídem.). Así que resulta innegable que el convenio colectivo al que se llega por negociación colectiva en el Sector Público, es un derecho de configuración legal, conforme al art. 7 del Convenio 151 de la OIT y la Recomendación núm. 159 sobre Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, 1978).

[7] “ARTICULO 57.- La convención colectiva se extenderá por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva (…) Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que ésta ordene a las partes ajustarse a los requisitos de ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código.” [8] En este sentido puede verse incluso, a modo de precedente ancestral, el voto salvado de los entonces Magistrados Fernando Coto A. y Juan Luis Arias A., en la sentencia del Laudo Arbitral del Caso SEBANA C/BNCR, No. 29 de las 16:00 hrs. del 14 de junio de 1984, dictada por la Corte Suprema de Justicia: “Las convenciones colectivas tienen “fuerza de la ley”, según el artículo 62 de la Constitución Política pero eso no quiere decir que sean de igual valor a las leyes, al extremo de que puedan modificarse o sobreponerse a las de orden público (…) Es verdad que la Segunda Reforma a la Convención Colectiva fue suscrita entre el Banco Nacional de Costa Rica y el Sindicado de sus empleados con anterioridad a la vigencia de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria (…) entender que la Autoridad tiene que ceñirse estrictamente a las convenciones, equivaldría a dejar inoperante las reglas sobre directrices salariales que esa Ley contiene, porque entonces bastaría celebrar una convención o modificar las existentes, para que los aumentos de salarios queden a salvo de toda directriz, límite o control por parte de aquella Autoridad, de modo que, conforme a esa tesis, sería lo mismo que si la Ley no existiera, al menos en cuento a sueldos (…) las disposiciones de la Ley (…) prevalecen sobre el artículo 59 de la Segunda Reforma a la Convención Colectiva de Trabajo (…)”.

[9] La prioridad de la ley sobre la fuerza vinculante de los convenios colectivos encuentra apoyo firme y sostenido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español (SSTC 144/1988, FJ 2; 177/1988, FJ 4; 171/ 1989, FJ 2.b); 210/1990, FJ 3; 62/2001, FJ 3; 145/1991, FJ 6; 28/1992, FJ 2; 92/1992, FJ 2; 177/1993, FJ 5), constituyendo su expresión más diáfana la reiteradamente citada STC 210/1990. Hasta desembocar en la Sentencia 208/1993 en que el Tribunal enfoca el papel de la ley respecto de la negociación colectiva no sólo como concurrente o delimitador de sus territorios respectivos, sino directamente organizador del propio sistema de negociación colectiva y de la fuerza vinculante de los convenios. M. RODRÍGUEZ-PINERO, El papel de la ley en y tras la reforma del Estatuto de los Trabajadores, en Los protagonistas de las relaciones laborales tras la reforma del mercado de trabajo, CES, Madrid, 1995, pp. 19 y ss. Así como la sentencia del Tribuna Supremo (Sala 4 de lo Social) de 27 de marzo de 2015, recaída en recurso de casación número 78/2014.

[10] Son aquellas que exhiben una voluntad del legislador de no admitir otra regulación de una materia determinada que la contenida en la ley aplicable. Este tipo de normas suelen llamarse de derecho necesario absoluto y son aquellas que no admiten el juego de la autonomía de la voluntad (ni individual ni colectiva). Este tipo de normas suponen una indisponibilidad que impide a los sujetos desvincularse de la norma (Dictamen C-176-2015, op. cit.).

[11] Véase el TRANSITORIO XXXVI de la Ley No. 9635, según el cual:

“A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, los jerarcas de las entidades públicas están en la obligación de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento.

En el caso en que se decida renegociar la convención, esta deberá adaptarse en todos sus extremos a lo establecido en esta ley y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo.” [12] Esto es así, porque “las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas de rango constitucional; con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por normas de orden público (Entre otras muchas, la resolución Nº 2007-018485 de las 18:02 hrs. del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional) y su fuerza de ley le está conferida en el tanto se haya acordado de forma válida con arreglo al ordenamiento jurídico (entre otras, las resoluciones Nºs 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 09:35 hrs. del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia)” Dictamen C-176-2012 op. cit.

[13] Según aludimos en el dictamen C-176-2012 op. cit., en tesis de principio, no puede existir conflicto normativo entre una norma estatal y un convenio colectivo, pues según se afirma unánimemente en doctrina, los convenios deben respetar y están subordinados a la Constitución, las leyes y a los reglamentos. Los convenios sólo pueden interaccionar para suplementar lo legislado (desarrollo del derecho necesario relativo) para complementarlo (margen de colaboración internormativa) o para suplir la falta o el carácter dispositivo de la regulación -principio de intangibilidad de la regla imperativa, jerárquicamente superior-. Pero nunca para sustituir la regulación normativa, cuando la ley, por su contenido, declare inmodificable sus preceptos. Reafirmado en el dictamen C-381-2014 op. cit.

[14] Para efectos de la anulación de dichas cláusulas, y tratándose de convenciones firmadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Reforma Procesal Laboral - Ley N.° 9343 de 25 de enero de 2016 y que entrara en vigencia el 26 de julio de 2017-, se deben seguir los procedimientos establecidos en el actual artículo 713 del Código de Trabajo (Dictamen C-252-2018, de 21 de setiembre de 2018).

[15] En esa sentencia, el Tribunal Constitucional advirtió: “Conviene señalar, que las Convenciones Colectivas de Trabajo tienen una vigencia y pueden ser revisadas en cualquier momento mediante los procedimientos debidamente establecidos y no por la desaplicación abrupta efectuada por un ente administrativo que no es competente para ello. Aún cuando una Convención Colectiva, negociada en el sector público, pueda estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría, eventualmente, generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas; pero ello deberá ser declarado en la vía de legalidad correspondiente, o constitucional, y no mediante un acto administrativo que indirectamente fuerza la desaplicación y el incumplimiento de las obligaciones negociadas (…)”.