Opinion on bill eliminating the binding character of PGR opinionsOpinión sobre proyecto de ley que elimina el carácter vinculante de los dictámenes de la PGR

Legal Opinion 045 Legal Opinion : 045 -J of 03/06/2019 June 3, 2019 OJ-045-2019 Licenciada Nery Agüero Montero Area Head Permanent Ordinary Commission on Legal Affairs Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter AL-CPAJ-OFI-0429-2018, dated November 23, 2018, in which you request our opinion regarding the text of the draft law entitled: “LAW THAT ELIMINATES THE BINDING NATURE OF THE OPINIONS OF THE ATTORNEY GENERAL’S OFFICE OF THE REPUBLIC”, processed under legislative file No. 19,978.

Taking into account that the aforementioned initiative directly affects our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982) in an aspect that is, furthermore, central to the functioning of this superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, as defined by its Article 1, namely eliminating the binding nature of our opinions (dictámenes) through an amendment to Article 2, the caveats we normally make regarding the scope of the legal opinions (opiniones jurídicas) we issue when the Legislative Assembly consults us on a specific draft law in progress change in this case. Although it remains true that this pronouncement lacks binding effects due to the nature of the consulting parliamentary body, we understand that, by affecting the work of the Attorney General’s Office, we must express an opinion not only regarding the possible unconstitutionality issues the project may contain, but also about the advisability or inadvisability of its approval.

Finally, we must indicate that this pronouncement is issued within the shortest time permitted by the exercise of this office's ordinary duties, given that the eight-day period provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable in this instance, as we have noted on other occasions.

I. CONSIDERATIONS REGARDING THE DRAFT LAW SUBMITTED FOR CONSULTATION

Having said the above, the consulted text aims, as previously indicated, to amend Article 2 of our Organic Law to explicitly state that the opinions (dictámenes) of the Attorney General’s Office of the Republic will cease to be of mandatory observance (acatamiento obligatorio) for the Public Administration, although they will maintain, along with the rest of the pronouncements, the status of administrative jurisprudence, as can be read below:

“Article 2.- Opinions (Dictámenes) The opinions (dictámenes) and pronouncements of the Attorney General’s Office constitute administrative jurisprudence but will not be of mandatory observance (acatamiento obligatorio), nor will they have binding nature (carácter vinculante) for either the Public Administration or the consulting entity or body.” (Underlining not in the original).

The justification for the proposed reform starts from the premise that the binding nature (carácter vinculante) of this body's opinions (dictámenes) reduces the Government's agility and efficiency in decision-making and in the prompt resolution of problems affecting the country, as expressed in the statement of purpose (exposición de motivos): “this initiative seeks to give greater efficiency to the Public Administration in fulfilling institutional objectives, as recommended by the Presidential Commission on Democratic Governance in January 2013, by eliminating the binding criterion (criterio vinculante) of the opinions (dictámenes) of the Attorney General’s Office of the Republic, since these can weaken and paralyze the acts of the active administration with harmful consequences for public interests, given that in many cases, no direct appeal lies against them, even if the active administration disagrees with or rejects them, including on technical grounds, in the legitimate exercise of administrative discretion” (underlining not in the original).

With all due respect to the proponents of the draft law under study, the foregoing argument is erroneous, as it establishes that one of the causes of the governance problems affecting the Public Administration is that the opinions (dictámenes) of the Attorney General’s Office are of mandatory observance (acatamiento obligatorio) for it. On the contrary, it reflects a lack of knowledge of the current legal system.

Inasmuch as the Public Administration, both centralized and decentralized, is bound to the principle of legality by constitutional mandate, pursuant to Article 11 of the Political Constitution, and therefore “shall act subject to the legal system and may only carry out those acts or provide those public services authorized by said legal system, according to the hierarchical scale of its sources” (Article 11.1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP)) and “shall be subject, in general, to all written and unwritten norms of the administrative legal system, and to the supplementary private law thereof, without being able to repeal or disapply them for specific cases” (Article 13.1 of the same LGAP); the exegetical work of a technical-legal nature carried out by the Attorney General’s Office on the legal system in its consultative function, far from weakening the actions of the Public Administration, seeks to strengthen them, by guiding it in decision-making when the legal foundations and consequences that the legal system provides in relation to the consulted matter are clarified, as we indicated in pronouncement OJ-018-2007, of February 27, 2007:

“The ultimate goal pursued with the issuance of opinions (dictámenes) and legal opinions (opiniones jurídicas) is to help clarify for the administrative authority, by means of technical legal criteria, the principles and modalities of its competencies at the time of issuing an administrative act, as well as the scope of the various norms that make up the legal system. It is as follows:

‘As an advisory function, the consultative act must precede the adoption of the decision. The imperatives of good administration require that the administrative authority be able to obtain, prior to making the decision, an opinion that clarifies the foundations and consequences of its action. In this sense, it has been indicated that “it is difficult to provide guidance (the proper function of the consultative body) if the decision has already been adopted by the active body” (E, GARCIA TREVIJANO GARNICA: “La función consultiva de las Administraciones Públicas”, in Revista de Administración Pública, N° 133, 1994, p. 138). Of course, it is not the role of the consultative body to evaluate what the Administration has done without subjection to any consultative formality. On the contrary, the consultative body must advise so that the Administration adopts the decision that is legally appropriate. In that sense, the guidance function and the consultative function have in common that both precede the administrative decision. But that does not mean that both are confused, such that it can be stated that the consultative act is a line of guidance. (….).

It could be considered that insofar as it advises and guides the Administration, it is informing it of the state of a matter or business, and in that sense, the one who advises provides guidance. Thus, for example, the consultative body indicates which norms are applicable to a given situation or relationship, what the possible consequences of an action are, what the relationships between the norms of the legal system are, for example.’ Opinion (Dictamen) No. C-329-2002 of December 4, 2002.” To the foregoing, we must add the contribution to legal certainty (seguridad jurídica), as a fundamental value of the legal system, carried out by the Attorney General’s Office precisely through its advisory function, as we indicated in pronouncement OJ-008-2011, of February 15:

“the consultative function is the legal expression of opinions issued for an administrative authority competent to make a decision on the subject of the consultation. Its purpose is to clarify, to advise the administrative authority… From that perspective, the statement of the Honorary Vice President of the French Council of State, Marceau Long, can be understood, when he stated: ‘What does the Prime Minister or the minister who poses a question to the Council of State seek? It is to reaffirm the legal certainty (seguridad jurídica) of the action they propose to undertake.’ Les grands avis du Conseil d’Etat. Dalloz, 1997, p. XV. As is known, legal certainty (seguridad jurídica) is one of the fundamental values of the legal system. This value encompasses various principles that affect the quality of Law or, as the case may be, the predictability of Law. Thus, principles such as clarity, accessibility, efficacy and effectiveness of Law, or the requirement of certainty regarding the temporal application of Law, such as non-retroactivity, the protection of acquired rights, the stability of contractual relations. The Administration, charged with contributing to the creation of Law (regulatory and directive power) but also with applying it, needs legal criteria to guide it and, therefore, allow it to remain within legal regularity and thus protect every citizen's right to Law. It follows from the foregoing that the consultative function is embedded in the legal system and that its purpose is to apply or interpret, precisely, that legal system according to the hierarchical scale of its sources” (underlining not in the original).

On the other hand, we noted the lack of knowledge of current legislation evidenced by the statement of purpose (exposición de motivos) when it indicates that no appeal lies against opinions (dictámenes) – which are the only pronouncements with binding effects – since Article 6 of the very Organic Law that governs this institution – and which the proposal neither touches upon nor mentions – provides for the procedure to be released from their observance (acatamiento), in the event that the consulting Administration disagrees with their content:

“ARTICLE 6.- DISPENSATION FROM THE OBSERVANCE OF OPINIONS (DICTÁMENES): In exceptional matters, where the public interest is at stake, the Government Council may dispense from the mandatory nature of the opinions (dictámenes) issued by the Attorney General’s Office, by means of a reasoned resolution that must be published in the official gazette "La Gaceta". When dealing with situations relating to public security and foreign relations, prior publication shall not be a requirement to execute the resolution. As a prerequisite, the consulting body must request reconsideration from the Attorney General’s Office within eight days following receipt of the opinion (dictamen), which must be resolved by the majority of the Assembly of Attorneys (Asamblea de Procuradores). If the Attorney General’s Office denies reconsideration, the body, within the following eight business days, may appeal to the Government Council for the dispensation referred to in the preceding paragraph.” Additionally, it must be taken into account that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in ruling No. 2009-14016 of 2:34 p.m. on September 1, 2009, made a shift in its jurisprudence maintained until that moment, to admit unconstitutionality actions against the opinions (dictámenes) of the Attorney General’s Office of the Republic. Said vote is also relevant, since it affirms that these have the status of a source of the administrative legal system by virtue, precisely, of the provisions of Article 2 that the draft law under study seeks to amend. Hence, the reasoning of that high Court issued on that occasion is of interest:

“Article 2 of Law No. 6815 of September 27, 1982 and its amendments, Organic Law of the Attorney General’s Office of the Republic, establishes the following: ‘The opinions (dictámenes) and pronouncements of the Attorney General’s Office constitute administrative jurisprudence, and are of mandatory observance (acatamiento obligatorio) for the Public Administration’. From this precept, it follows that the pronouncements of the referred body, in the exercise of its consultative function or competence, constitute a source of the administrative legal system, assimilating them, in terms of rank, potency, and resistance, to the jurisprudence – non-written source – rendered by the Courts of the Republic in the exercise of a materially jurisdictional function (to hear, resolve cases, and execute judgment, Article 153 of the Constitution). Consequently, the intention and spirit of the 1982 legislator was to distinguish between ‘administrative jurisprudence’ emanating from the Attorney General’s Office of the Republic, an equivocal concept, since it does not fulfill the role of an Administrative Court in the strict sense, and what results in a pleonasm, ‘jurisdictional jurisprudence’, given that doctrine admits as a non-written source of the administrative legal system, solely and for what concerns Public Law, that emanating from the supreme jurisdictional bodies tasked with overseeing the legality or constitutionality of the administrative function (that issued by the First Chamber of Cassation (Sala Primera de Casación), a Court when it does not have the cassation appeal, or the Constitutional Chamber (Sala Constitucional)). Note that the legislator, in the transcribed article, attributes general legal efficacy to it, by indicating that it is of mandatory observance (acatamiento obligatorio) for the Public Administration. This general efficacy is not even moderated by the thesis handled by the consultative body in the sense that the opinion (dictamen) is binding only for the public administration that consults and not for the rest of the public entities, since, once it issues a pronouncement, it is probable that, except for qualified circumstances, it will not vary its criterion, so that the reiteration of previous opinions (dictámenes) is usual when a new consultation is evacuated, therefore its binding efficacy extends not only to the public entity or body that consulted at the time but also to all subsequent consultations that reiterate a previous criterion. The opinions (dictámenes) of the Attorney General’s Office of the Republic, by being classified, by law, as ‘administrative jurisprudence’ and by indicating that they are ‘of mandatory observance (acatamiento obligatorio)’, are attributed general and normative efficacy, insofar as the unequivocal intention, in using such legal concepts, is to confer upon them the status of a source of the administrative legal system and, consequently, a normative character. Such characteristics, granted by law to the opinions (dictámenes) of the Attorney General’s Office of the Republic, make them susceptible to the action of unconstitutionality pursuant to the provisions of Article 10 of the Constitution, which indicates that it corresponds to this specialized Chamber ‘by an absolute majority of its members, the declaration of unconstitutionality of norms of any nature (…)’ and Article 73, subsection a), of the Law of Constitutional Jurisdiction, which indicates that the action of unconstitutionality lies ‘Against (…) general provisions (…)’. Despite the normative character and status as a source of the administrative legal system that ordinal 2 of the Organic Law of the Attorney General’s Office of the Republic intends to impress upon the opinions (dictámenes) of that consultative body, traditionally, this Court has barred their challenge through the action of unconstitutionality, a stance which, ultimately, causes a sort of constitutional immunity for such opinions (dictámenes) without allowing individuals or public entities themselves who consider that they violate Constitutional Law to resort to this instance to question their constitutional validity, an extreme that essentially implies a denial of justice contrary to numerals 10 and 41 of the Constitution. Therefore, as of this moment, this Constitutional Court will admit actions of unconstitutionality filed against the opinions (dictámenes) of the Attorney General’s Office of the Republic. Finally, this Court clarifies that only the opinions (dictámenes) of the consultative body are susceptible to challenge through constitutional review, not so the so-called ‘legal opinions (opiniones jurídicas)’ which lack binding efficacy.” (underlining not in the original).

It should be added, regarding the questioning of a possible interference with administrative discretion derived from the mandatory observance (acatamiento obligatorio) of our opinions (dictámenes), as suggested by the statement of purpose (exposición de motivos) to justify the proposed reform, that this situation is ruled out considering the general scope of this type of pronouncement, that is, specific cases are not analyzed, except in the instances of Articles 173 and 183 of the LGAP, thus avoiding substituting the active Administration in decision-making. Furthermore, it must be remembered that, generally, the nature of the consultative function is optional (facultativa), not mandatory (preceptiva), so the Administration is free to consult or not. The explanation of both points provided by the cited pronouncement OJ-008-2011 is relevant here:

“Beyond the issue of the effectiveness of pronouncements, to which we will refer later, it is necessary to emphasize that these are issued based on existing regulations, the values and principles that inform them; the opinions (dictámenes) are general in scope and are not referred to a specific case, except in the instances of Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). It is important to remember that it is characteristic of the consultative act to be issued at the request of another body. In that sense, the consultative function requires being requested. The body with competence to consult does so because it considers it necessary to have a legal criterion or because it is obligated by law to consult. Taking this circumstance into account, the doctrine distinguishes between mandatory (obligatorios) and optional (facultativos) opinions (dictámenes). An opinion (dictamen) is mandatory or preceptive (obligatorio o preceptivo) when the law creates a substantial formality, providing that for the adoption of a specific act the Administration must consult, and must do so prior to making the decision, as happens with the opinion (dictamen) of Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration. Cases in which the obligation to consult is a substantial formality of the procedure, whose omission vitiates the act with absolute nullity. The rule is, however, that the consultative formality is optional (facultativa), so the Administration is free to consult or not. A rule that can be considered provided for in Article 4 of our Organic Law.” In accordance with the foregoing, the consultative function of the Attorney General’s Office in no way seeks to hinder or obstruct the functioning of the active Administration. On the contrary, it seeks to collaborate in the performance of its duties by clarifying and advising the administrative authority, the general rule being, as just indicated, that the latter has the power to consult us or not on the matter within its competence that generates doubt. The work of this consultative body also contributes to reducing risk in decision-making through the technical interpretation of the consequences that the legislator attributed to a legal norm, while seeking to guarantee legal certainty in relations between the Administration and individuals through the reiterated criterion of its pronouncements.

Hence, it is considered that the reasons given to deprive the opinions (dictámenes) of this consultative body of their binding nature lack any foundation, and that the aforementioned draft law is inadvisable for so proposing, from the perspective of an ever-greater strengthening of our Rule of Law. For, as was also explained in the referred pronouncement OJ-008-2011, it is detrimental to the prior legality review carried out by the Attorney General’s Office when it makes explicit the scope of the legal norm upon responding to a consultation, and to the very guarantee of independence and objectivity that Article 1, second paragraph, of our Organic Law recognizes for the proper performance of its legal competences:

“Regarding the issue of opinions (dictámenes) and legal opinions (opiniones jurídicas) issued by this Body, it is established that they will not have binding effects. The Attorney General’s Office of the Republic came into legal existence with Decree-Law No. 40 of June 2, 1948. Upon its creation, it was ‘attached’ to the Ministry of Justice. Law No. 696 of September 1, 1949, merged the Ministry of the Interior and Grace with that of Justice. Subsequently, upon the issuance of the Organic Law of the Attorney General’s Office of the Republic, No. 3848 of January 10, 1967, it became part of the Presidency of the Republic. Then, upon the issuance of the Organic Law of the Ministry of Justice, Law No. 6739 of April 28, 1982, it was provided, Article 6, that the Attorney General’s Office would be a body ‘attached’ to the Ministry, having administrative independence. It reaffirms that it is governed by Law No. 3848. This placement was not modified by the Organic Law of the Attorney General’s Office of the Republic, No. 6815 of September 28, 1982. By reason of its functions and as part of the Ministry of Justice, the Attorney General’s Office forms part of the country's justice sector. A membership that is fully justified by reason of the competences that correspond to it. The judicial representation assumed by the Attorney General’s Office and the issuance of technical-legal pronouncements on the various aspects of the activity of the State, and not only of the Executive Branch, justify this placement. Therefore, it is to be considered that this membership would be maintained even if the Attorney General’s Office were transferred to the Presidency of the Republic. However, one might question whether the proposed modification would affect the competences of the Attorney General’s Office and, therefore, its institutional position. In this regard, it must be taken into account that the draft law does not directly modify the fundamental element that defines the Attorney General’s Office. That is, the functional independence and independence of criterion (independencia funcional y de criterio) granted by Article 1 of its Organic Law. The Attorney General’s Office would continue, then, enjoying the guarantee of functional independence and independence of criterion in the performance of its attributions’. A guarantee that not only ensures institutional performance but also strengthens the democratic and legal regime of the country. In that sense, it is an instrument of the legality of public action and a guarantee of respect for the rights of individuals. Consequently, that independence cannot be undermined directly or indirectly, neither by the legislator nor by the Administration, unless a decision is made to modify the legal nature of the Institution. We emphasize that independence and objectivity within a technical-legal consultative body, such as the Attorney General’s Office of the Republic, is fundamental for the proper functioning of this body within the state structure, to the point that without such independence, a body cannot be considered consultative. Safeguarding the legality of state actions itself requires a degree of functional independence and independence of criterion that allows for evaluating and issuing technical criteria to guide administrative action, therefore, greater than that of any advisory body, internal or external, to the Administration. That is why the Attorney General’s Office cannot exercise its functions without a guarantee of independence and impartiality, particularly when dealing with the exercise of the consultative function. This function itself implies a prior review of legality, and that review cannot be exercised without the guarantees of independence and impartiality… It is important to highlight that, regardless of the efficacy recognized for an opinion (dictamen), Comparative Law recognizes that the independence and objectivity of consultative bodies is a prius not only to ensure the legal regularity of public action, but also for the improvement of administrative action and the reaffirmation of citizens' rights. Objectives that, in our case, justify not only the need to reinforce the independence of the Attorney General’s Office of the Republic to guarantee the objectivity of its pronouncements, but also that these pronouncements enjoy the necessary legal force so that through them, an administrative action adhering to the legal system is adequately ensured for the benefit of the community. It is these objectives that have determined the attribution of binding effect (efecto vinculante) to the opinions (dictámenes) of the Attorney General’s Office of the Republic: interest in subjecting administrative action to the legal system, the protection and defense of fundamental rights, without that interest being able to be considered a subjection ‘to the will’ of the Consultative Body, much less, an interest in supplanting the administrative decision or modifying the legal attribution of active administration competences.” (Underlining not in the original).

Finally, the transcribed pronouncement also makes another observation that is pertinent to revisit in relation to the draft law submitted for consultation, in the sense that “the proposed text is silent regarding mandatory and binding opinions (dictámenes preceptivos y vinculantes) by specific norm, as is the case of the opinions (dictámenes) of numerals 173 and 183 of the General Law of Public Administration, to which we have referred. The doubt remains, then, as to whether the efficacy provided by the legislator in the cited articles is maintained, or whether it should be considered that there is a tacit modification, such that the mandatory opinion (dictamen preceptivo) will not be binding.”

II. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, the draft law aimed at amending Article 2 of the Organic Law that governs the actions of this superior consultative body, so that its opinions (dictámenes) cease to be of mandatory observance (acatamiento obligatorio) for the Public Administration and their binding nature is eliminated, is inconsistent in the reasons given by the statement of purpose (exposición de motivos) to justify said reform. Regarding what directly concerns the institutional position of the Attorney General’s Office, we consider it inadvisable from the perspective of guaranteeing its independence and objectivity, which are indispensable for the exercise of the assigned competences, particularly, for a consultative function of general scope, which effectively constitutes a comptroller of legality, and for the affirmation of the Democratic and Social Rule of Law (Estado democrático y social de Derecho).

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya Attorney (Procurador)

Texto Opinión Jurídica 045 Opinión Jurídica : 045 - J del 03/06/2019 03 de junio del 2019 OJ-045-2019 Licenciada Nery Agüero Montero Jefe de Área Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CPAJ- OFI-0429-2018, del 23 de noviembre de 2018, en el que se solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley intitulado: “LEY QUE ELIMINA LA VINCULANCIA DE LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA”, tramitado bajo el expediente legislativo n.°19.978.

Tomando en cuenta que la iniciativa anterior incide directamente en nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) en un aspecto, por lo demás, medular en el funcionamiento de este órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, según así nos define su artículo 1, como lo es eliminar el carácter vinculante de nuestros dictámenes con una reforma al artículo 2, las salvedades que normalmente hacemos en relación con los alcances de las opiniones jurídicas que emitimos cuando la Asamblea Legislativa nos consulta un determinado proyecto de ley en trámite cambian en este caso, pues si bien se mantiene que el presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes debido a la naturaleza del órgano parlamentario consultante, entendemos que al afectar la labor de la Procuraduría debemos manifestarnos no solo respecto a las posibles cuestiones de constitucionalidad que contenga el proyecto, sino también acerca de la conveniencia o no de su aprobación.

Por fin, debemos indicar que el presente pronunciamiento se emite dentro del menor tiempo que lo permite el ejercicio de las labores ordinarias de esta oficina, habida cuenta que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a la especie, tal y como lo hemos advertido en otras oportunidades.

I. CONSIDERACIONES ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA

Dicho lo anterior, tenemos que el texto consultado tiene por objeto, según se indicó antes, la reforma al artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, para que se explicite que los dictámenes de la Procuraduría General de la República dejarán de ser de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, si bien mantendrán, junto con el resto de pronunciamientos, la condición de jurisprudencia administrativa, como se puede leer de seguido:

“Artículo 2.- Dictámenes Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa pero no serán de acatamiento obligatorio, ni tendrán carácter vinculante ni para la Administración Pública ni para el ente u órgano consultante.” (El subrayado no es del original).

La justificación de la reforma propuesta parte de la premisa de que el carácter vinculante de los dictámenes de este órgano le resta agilidad y eficiencia al Gobierno en la toma de decisiones y en la pronta resolución de los problemas que afectan el país, según lo expresa la exposición de motivos: “la presente iniciativa aspira dar mayor eficiencia a la Administración Pública en el cumplimiento de objetivos institucionales, tal y como recomendó la Comisión Presidencial sobre Gobernabilidad Democrática en enero del 2013, por medio de la eliminación del criterio vinculante de los dictámenes de la Procuraduría General de la República, pues estos pueden debilitar y paralizar los actos de la administración activa con consecuencias perjudiciales para los intereses públicos, dado que contra los mismos en muchos casos, no cabe recurso alguno de manera directa aunque la administración activa esté en desacuerdo o los rechace, incluso por criterios técnicos, en el ejercicio legítimo de la discrecionalidad administrativa” (el subrayado no es del original).

Con el debido respeto a los impulsores del proyecto de ley bajo estudio, el planteamiento anterior es equívoco, en cuanto establece como una de las causas de los problemas de gobernabilidad que afectan a la Administración Pública el que los dictámenes de la Procuraduría sean de acatamiento obligatorio para esta y refleja, por el contrario, un desconocimiento del ordenamiento vigente.

En tanto vinculada como está, la Administración Pública, central y descentralizada, al principio de legalidad por mandato constitucional, con arreglo al artículo 11 de la Carta Política, por lo que “actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes” (artículo 11.1 de la Ley General de la Administración Pública) y “estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos” (artículo 13.1 de la misma LGAP); la labor exegética de naturaleza técnico-jurídica que realiza la Procuraduría del sistema jurídico en su función consultiva, lejos de debilitar el accionar de la Administración Pública busca robustecerlo, al orientarla en la toma de decisiones cuando se le aclara los fundamentos y las consecuencias jurídicas que el ordenamiento prevé en relación con el tema consultado, según lo indicamos en el pronunciamiento OJ-018-2007, del 27 de febrero de 2007:

“El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Es así como:

“Función de asesoramiento, el acto consultivo debe preceder la adopción de la decisión. Los imperativos de buena administración, exigen que la autoridad administrativa pueda obtener, previamente a la toma de la decisión, una opinión que le aclare sobre los fundamentos y consecuencias de su actuación. En ese sentido, se ha indicado que “difícilmente puede ilustrarse (función propia del órgano consultivo) si ya se ha adoptado la decisión por parte del órgano activo” (E, GARCIA TREVIJANO GARNICA: “La función consultiva de las Administraciones Públicas”, in Revista de Administración Pública, N° 133, 1994, p. 138). Desde luego que no le corresponde al órgano consultivo valorar lo actuado por la Administración sin sujeción a ninguna formalidad consultiva. Por el contrario, el órgano consultivo debe asesorar para que la Administración adopte la decisión que en Derecho proceda. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa. Pero eso no significa que ambas se confundan, de modo tal que pueda afirmarse que el acto consultivo es una línea de orientación. (….).

Podría estimarse que en el tanto se asesora, se ilustra a la Administración, se le está informando del estado de un asunto o negocio y que en ese sentido, el que asesora orienta. Así, por ejemplo, el órgano consultivo señala cuáles son las normas aplicables a una situación o relación determinada, cuáles son las posibles consecuencias de un accionar, cuáles son las relaciones entre las normas del ordenamiento, por ejemplo”. Dictamen N° C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002.” A lo expuesto, debemos añadir la contribución a la seguridad jurídica, como valor primordial del ordenamiento jurídico, que lleva a cabo la Procuraduría justamente a través de su función asesora, según lo indicamos en el pronunciamiento OJ-008-2011, del 15 de febrero:

“la función consultiva es la expresión jurídica de opiniones emitidas para una autoridad administrativa competente para tomar una decisión a propósito de la cual interviene la consulta. Su fin es aclarar, asesorar a la autoridad administrativa… Desde esa perspectiva puede entenderse la afirmación del Vicepresidente honorario del Consejo de Estado francés, Marceau Long, cuando afirmaba:

“Qué pretende el Primer Ministro o el ministro que plantea una cuestión al Consejo de Estado? Es reafirmar la seguridad jurídica de la acción que se propone conducir”. Les grands avis du Conseil d’Etat. Dalloz, 1997, p. XV.

Como es sabido, la seguridad jurídica es uno de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico. Este valor engloba diversos principios que afectan la calidad del Derecho o en su caso, la previsibilidad del Derecho. Así, principios como la claridad, la accesibilidad, la eficacia y efectividad del Derecho o bien la exigencia de seguridad frente a la aplicación temporal del Derecho como es la no retroactividad, la protección de los derechos adquiridos, la estabilidad de las relaciones contractuales. La Administración encargada de contribuir a la creación del Derecho (potestad reglamentaria y directiva) pero también de aplicarlo, necesita de criterios jurídicos que le orienten y, por ende, le permitan mantenerse dentro de la regularidad jurídica y así como proteger el derecho de todo ciudadano al Derecho.

Se sigue de lo expuesto que la función consultiva está inmersa en el ordenamiento jurídico y que su objeto es aplicar o interpretar, precisamente, ese ordenamiento jurídico según la escala jerárquica de sus fuentes” (el subrayado no es del original).

Por otro lado, advertíamos del desconocimiento a la legislación vigente que evidencia la exposición de motivos al indicar que en contra de los dictámenes – que son los únicos con efectos vinculantes – no cabe recurso alguno, por cuanto el artículo 6 de la propia Ley Orgánica que rige a esta institución – y que la propuesta no toca, ni menciona – contempla el procedimiento para desligarse de su acatamiento, en el evento de que la Administración consultante discrepe de su contenido:

“ARTÍCULO 6º.-DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:

En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.” Adicionalmente, debe tomarse en cuenta que la Sala Constitucional en la sentencia n.°2009-14016 de las 14:34 horas del 1 de setiembre de 2009, dio un golpe de timón a su jurisprudencia mantenida hasta ese momento, para admitir las acciones de inconstitucionalidad en contra de los dictámenes de la Procuraduría General de la República. Dicho voto es también relevante, ya que afirma que estos tienen la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo en virtud, precisamente, de lo dispuesto por el artículo 2 que se busca reformar con el proyecto de ley bajo estudio. De ahí que resulte de interés el razonamiento de ese alto Tribunal emitido en esa oportunidad:

“El artículo 2° de la Ley No. 6815 de 27 de septiembre de 1982 y sus reformas, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República” establece lo siguiente: “Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”. De este precepto se desprende, que los pronunciamientos del órgano referido, en el ejercicio de su función o competencia consultiva, constituyen fuente del ordenamiento jurídico administrativo, asimilándolos, en cuanto a rango, potencia y resistencia, a la jurisprudencia –fuente no escrita- vertida por los Tribunales de la República en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional (conocer, resolver las causas y ejecutar lo juzgado, artículo 153 constitucional). Consecuentemente, la intención y el espíritu del legislador de 1982 fue distinguir entre la “jurisprudencia administrativa” emanada de la Procuraduría General de la República, concepto equívoco, por cuanto, no cumple el rol de un Tribunal Administrativo en sentido estricto y, lo que resulta un pleonasmo la “jurisprudencia jurisdiccional”, siendo que la doctrina admite como fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, únicamente y para lo que al Derecho público se refiere, la emanada de los supremos órganos jurisdiccionales encargados de fiscalizar la legalidad o la constitucionalidad de la función administrativa (aquélla dictada por la Sala Primera de Casación, un Tribunal cuando no cuente con el recurso de casación o la Sala Constitucional). Nótese que el legislador, en el artículo transcrito le atribuye una eficacia jurídica general, al indicar que es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Esa eficacia general, ni siquiera resulta moderada con la tesis manejada por el órgano consultivo en el sentido que el dictamen es vinculante, únicamente, para, la administración pública que consulta y no para el resto de los entes públicos, por cuanto, una vez que se pronuncia, es probable, que salvo circunstancias calificadas, no varié de criterio, de manera que es usual la reiteración de dictámenes precedentes al evacuarse una nueva consulta, por lo que su eficacia vinculante se extiende no sólo al ente u órgano público que consultó en su momento sino, también, para todas las consultas ulteriores que reiteren un criterio precedente. Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo. Tales características, concedidas por ley a los dictámenes de la Procuraduría General de la República, los hace pasibles de la acción de inconstitucionalidad a tenor de lo preceptuado en el artículo 10 de la Constitución al indicar que le corresponde a esta Sala especializada “por mayoría absoluta de sus miembros, la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza (…)” y 73, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional al señalar que cabe la acción de inconstitucionalidad “Contra (…) disposiciones generales (…)”. Pese al carácter normativo y de fuente del ordenamiento jurídico administrativo que le pretende imprimir el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República a los dictámenes de ese órgano consultivo, tradicionalmente, este Tribunal ha vedado su impugnación por medio de la acción de inconstitucionalidad, postura que, a la postre, provoca una suerte de inmunidad constitucional de tales dictámenes sin que los administrados o los propios entes públicos que consideren que quebrantan el Derecho de la Constitución, puedan acudir a esta instancia a cuestionar su validez constitucional, extremo que supone, en el fondo, una denegación de justicia contraria a los numerales 10 y 41 de la Constitución. Por lo anterior, a partir de este momento, este Tribunal Constitucional admitirá las acciones de inconstitucionalidad interpuestas contra los dictámenes de la Procuraduría General de la República. Por último, este Tribunal aclara que, únicamente, los dictámenes del órgano consultivo son susceptibles de impugnarse a través del control de constitucionalidad, no así las denominadas “opiniones jurídicas” que carecen de eficacia vinculante.” (el subrayado no es del original).

Cabe agregar, en torno al cuestionamiento de una posible interferencia a la discrecionalidad administrativa derivada del acatamiento obligatorio a nuestros dictámenes, como así lo sugiere la tomando en cuenta el alcance general de este tipo de pronunciamientos, es decir, no se analizan casos concretos, salvo en los supuestos de los artículos 173 y 183 de la LGAP, evitando así sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones. Además, debe recordarse, que con carácter general la naturaleza de la función consultiva es facultativa, no preceptiva, de manera que la Administración es libre de consultar o no. Valga al respecto, la explicación que de ambos puntos hace el citado pronunciamiento OJ-008-2011:

“Más allá del tema de la eficacia de los pronunciamientos, a que nos referiremos más adelante, es preciso recalcar que estos se emiten con base en la normativa existente, los valores y principios que la informan, los dictámenes son de alcance general y no están referidos a un caso concreto salvo en los supuestos de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.

Importa recordar que es propio del acto consultivo el ser emitido a solicitud de otro órgano. En ese sentido, la función consultiva requiere ser solicitada. El órgano con competencia para consultar lo hace porque considera necesario contar con un criterio jurídico o porque está obligado por ley a consultar. Tomando en cuenta esa circunstancia, la doctrina distingue entre dictámenes obligatorios y facultativos. El dictamen es obligatorio o preceptivo cuando la ley crea una formalidad sustancial, disponiendo que para la adopción de determinado acto la Administración deba consultar y debe hacerlo previamente a la toma de la decisión, como sucede con el dictamen de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. Supuestos en los que la obligación de consultar es una formalidad sustancial del procedimiento, cuya omisión vicia el acto de nulidad absoluta.

La regla es, sin embargo, que la formalidad consultiva sea facultativa, por lo que la Administración es libre o no de consultar. Regla que puede considerarse prevista en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.” De conformidad con lo expuesto, la función consultiva de la Procuraduría en modo alguna busca entrabar o entorpecer el funcionamiento de la Administrativa activa. Por el contrario, busca colaborar en el desempeño de sus labores aclarando y asesorando a la autoridad administrativa, siendo la regla general, como se acaba de indicar, de que esta cuenta con la facultad de consultarnos o no el asunto de su competencia que le genera duda. La labor de este órgano consultivo también contribuye a disminuir el riesgo en la toma de decisiones mediante la interpretación técnica de las consecuencias que el legislador le atribuyó a una norma jurídica, al tiempo que procura garantizar la seguridad jurídica en las relaciones entre la Administración y los particulares a través del criterio reiterado de sus pronunciamientos.

De ahí que se considere que las razones dadas para privar de su carácter vinculante a los dictámenes de este órgano consultivo carecen de todo fundamento, y que el aludido proyecto de ley sea inconveniente por así proponerlo, desde la perspectiva de un afianzamiento cada vez mayor de nuestro Estado de Derecho. Pues, como también se explicó en el referido pronunciamiento OJ-008-2011, va en detrimento del control previo de legalidad que lleva a cabo la Procuraduría cuando explicita los alcances de la norma jurídica al evacuar una consulta y de la misma garantía de independencia y objetividad que el artículo 1, párrafo segundo, de nuestra Ley Orgánica le reconoce para el cabal desempeño de sus competencias legales:

“En cuanto al tema de los dictámenes y opiniones jurídicas emitidas por este Órgano, se establece que no tendrán efectos vinculantes.

La Procuraduría General de la República surge a la vida jurídica con el Decreto Ley N. 40 del 2 de junio de 1948. Al crearla, se le “adscribe” al Ministerio de Justicia. La Ley N. 696 de 1 de septiembre de 1949 refunde el Ministerio de Gobernación y Gracia con el de Justicia. Posteriormente, al emitirse la Ley Orgánica Procuraduría General de la República, N. 3848 de 10 de enero de 1967, pasa a formar parte de la Presidencia de la República. Luego, al emitirse la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, Ley 6739 de 28 de abril de 1982, se dispone, artículo 6, que la Procuraduría será un organismo “adscrito” al Ministerio, contando con independencia administrativa. Se reafirma que se rige por la Ley 3848. Esa ubicación no es modificada por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N. 6815 de 28 de septiembre de 1982.

En razón de sus funciones y como parte del Ministerio de Justicia, la Procuraduría forma parte del sector justicia del país. Pertenencia que se justifica plenamente en razón de las competencias que le corresponden. La representación judicial que asume la Procuraduría y la emisión de pronunciamientos técnico jurídico sobre los diversos aspectos de la actividad del Estado y no solo del Poder Ejecutivo, justifica esa ubicación. Por lo que es de considerar que esa pertenencia se mantendría aún cuando la Procuraduría sea trasladada a la Presidencia de la República.

Empero, cabría cuestionarse si la modificación que se propone afectaría las competencias de la Procuraduría y, por ende, su posición institucional. Al respecto, debe tomarse en cuenta que el proyecto de ley no modifica directamente el elemento fundamental que define a la Procuraduría. Es decir, la independencia funcional y de criterio otorgada por el artículo 1 de su Ley Orgánica. La Procuraduría continuaría, entonces, gozando de la garantía de independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones”. Garantía que no solo asegura el desempeño institucional sino que robustece el régimen democrático y jurídico del país. En ese sentido, es un instrumento de la legalidad del accionar público y garantía del respeto de los derechos de los administrados. Por consiguiente, esa independencia no puede ser menoscabada directa o indirectamente, ni por el legislador ni por la Administración, salvo que se decida modificar la naturaleza jurídica de la Institución. Recalcamos, la independencia y objetividad dentro de un órgano consultivo técnico jurídico, como lo es la Procuraduría General de la República, es fundamental para el adecuado funcionamiento de este órgano dentro de la estructura estatal, al punto que sin esa independencia no puede considerarse que un órgano es consultivo. Resguardar la legalidad de las actuaciones estatales requiere por sí mismo, un grado de independencia funcional y de criterio que permita valorar y emitir criterios técnicos que guíen la acción administrativa, por ende, mayor que el de cualquier órgano asesor, interno o externo, a la Administración.

Es por ello que la Procuraduría no puede ejercer sus funciones sin garantía de independencia y de imparcialidad, particularmente si se está ante el ejercicio de la función consultiva. Esta función implica en sí misma un control previo de la legalidad y ese control no puede ejercerse sin las garantías de independencia e imparcialidad…

Importa resaltar que, independientemente de la eficacia que se reconozca a un dictamen, el Derecho Comparado reconoce que la independencia y objetividad de los órganos consultivos es un prius no solo para asegurar la regularidad jurídica del actuar público, sino para el mejoramiento de la acción administrativa y la reafirmación de los derechos de los ciudadanos. Objetivos que en nuestro caso, justifican no solo la necesidad de reforzar la independencia de la Procuraduría General de la República para garantizar la objetividad de sus pronunciamientos, y que esos pronunciamientos gocen de la fuerza jurídica necesaria para que con ellos se vele adecuadamente por un actuar administrativo apegado al ordenamiento jurídico para beneficio de la colectividad.

Son estos objetivos los que han determinado la atribución del efecto vinculante a los dictámenes de la Procuraduría General de la República: interés en supeditar la acción administración al ordenamiento jurídico, la protección y defensa de los derechos fundamentales, sin que ese interés pueda ser considerado una supeditación “a la voluntad” del Órgano Consultivo ni mucho menos, interés en suplantar la decisión administrativa o modificar la atribución legal de competencias de administración activa.” (El subrayado no es del original).

Finalmente, el pronunciamiento transcrito también hace otra observación que resulta pertinente retomar en relación con el proyecto de ley sometido a consulta en el sentido de que “el texto propuesto es omiso respecto de los dictámenes preceptivos y vinculantes por norma específica, como es el caso de los dictámenes de los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, a los cuales hemos hecho referencia. Queda, entonces, la duda sobre si la eficacia dispuesta por el legislador en los citados artículos se mantiene, o si deberá considerarse que hay una modificación tácita, de modo que el dictamen preceptivo no será vinculante.”

II. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, el proyecto de ley dirigido a modificar el artículo 2 de la Ley Orgánica que rige el accionar de este órgano superior consultivo, para que sus dictámenes dejen de ser de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y se elimine su carácter vinculante, resulta inconsistente en las razones que da la exposición de motivos para justificar dicha reforma y en lo que concierne directamente a la posición institucional de la Procuraduría General, estimamos que resulta inconveniente desde la perspectiva de garantizar su independencia y objetividad, indispensables para el ejercicio de las competencias asignadas, en particular, para una función consultiva de alcance general, que efectivamente constituya un contralor de legalidad, y de afirmación del Estado democrático y social de Derecho.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya