Legal nature and contracting regime of ESPH S.A.Naturaleza jurídica y régimen de contratación de la ESPH S.A.

Legal Opinion: 030 - J of 04/29/2019 April 29, 2019 OJ-030-2019 Mr.

Pablo Heriberto Abarca Mora Deputy Partido Unidad Social Cristiana Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Prosecutor General of the Republic, I respond to your official letter No. PHAM-281-2019, dated January 29 of the current year, received the following day and reiterated in official letter No. PHAM-292-2019 of last February 14, in which you pose several questions related to the legal nature, commercial activities (giro comercial), applicable law, and contracting regime of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (hereinafter ESPH), not without first making the following clarification regarding the scope of this pronouncement:

A. CONSULTATIVE FUNCTION IN RELATION TO THE DEPUTIES As has been repeatedly advised by the Attorney General's Office for this type of inquiry (as a sample, see pronouncements OJ-067-2016 of May 9 and OJ-039-2018 of April 27), our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982) establishes the consultative function of the Institution in relation to the Public Administration, granting to administrative heads the power to consult it.

Notwithstanding that the Deputies are not administrative heads, nor do they exercise an administrative function, the Attorney General's Office evacuates the inquiries they formulate out of deference to the office, in order to facilitate their exercise of the high functions that the Constitution assigns to them. This is the case of the non-binding opinions rendered in relation to a specific bill or in relation to aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be considered of general interest. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has as its objective, we reiterate, to collaborate in the satisfaction of parliamentary functions and this through strictly legal advice. Advice that cannot denature the consultative function of the Attorney General's Office and particularly mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to those who are legally entitled to request it, that is, the Public Administration. In that sense, the advice to the Deputies has as its limit the proper content of the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the inquiry made.

It follows from the foregoing that the consultative function regarding the Deputies is subject to the admissibility requirements established in order for inquiries from the Public Administration. Thus, the inquiry cannot concern a specific case, must not concern matters subject to the knowledge and resolution of the Public Administration or the courts of justice; and the delineation of consultative competences between the Attorney General's Office of the Republic and the Office of the Comptroller General of the Republic must be respected.

Finally, the Attorney General's Office lacks competence to resolve inquiries posed by private individuals. That impossibility cannot be denatured by way of the instrumentalization of the inquiry posed by the Public Administration or, alternatively, by the Deputies. Therefore, an inquiry from the Deputies that does not concern the exercise of legislative power or parliamentary control is inadmissible.

B. RESPONSE TO THE QUESTIONS POSED:

1. Is the ESPH a public law entity, or a private law entity? Given those scenarios, what are the legal scope and limitations of the ESPH, in terms of contracts with public law entities?

Article 1 of the Law transforming the ESPH (No. 7789 of April 30, 1998) defines its legal nature as follows:

“ARTICLE 1.- Transform the Empresa de Servicios Públicos de Heredia into a public utility corporation (sociedad anónima) of indefinite duration, named Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, whose name may be abbreviated Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., hereinafter, the Company (Empresa).

The corporate domicile of the Company shall be the city of Heredia.” (The underlining is not from the original).

From the transcribed text, it is clear that the ESPH is a public enterprise (empresa pública), a figure widely known in specialized literature and used in Comparative Law, arising from the intervention of the Public Administration in the production of goods and services susceptible to economic exploitation, especially from the second half of the 20th century onwards. Its character as a company (empresa) derives from the use of an associative form characteristic of Commercial Law, in this case, the corporation (sociedad anónima), as well as its commercial activities (giro comercial), and its public nature, from being constituted by public funds and owned by the State or one of its minor public entities (entes públicos menores).

On this matter, this consultative body, in opinion C-304-2013 of December 16, made the following historical analysis of the legal nature of the aforementioned company:

“I. ON THE HISTORICAL EVOLUTION OF THE EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE HEREDIA S.A AND THE TRANSFER OF ASSETS FROM ITS PATRIMONY The first normative antecedent in relation to the consulting entity is found in Decree Law No. 767 of October 25, 1949, through which the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia (JASEMH) was created. Said regulation sought to give a more technical character to the electrical business and formalize the operation of the “Junta asesora de la Municipalidad de Heredia,” which had operated years before to administer the works of the Carrillos de Poás power plant (see statement of motives).

The JASEMH was created as a semi-autonomous body, domiciled in the city of Heredia, and with the purpose of exclusively administering the electrical company belonging to the Municipality of said province (Article 1). To this end, it was granted the capacity to enter into contracts, purchase, sell, and lease movable and immovable property for the performance of its duty (Article 5), but it was clearly indicated that “all property and rights, movable and immovable” that passed from the Municipality of Heredia to the Board for its administration would continue to belong to the municipal corporation (Article 25). In other words, municipal assets required to provide the service would be administered by JASEMH, but their ownership would remain municipal.

Subsequently, through Decree 4898 of June 4, 1975, the Executive Branch declared the central canton of Heredia a disaster zone and assigned JASEMH the function of temporarily assuming the administration and maintenance of the aqueduct and sanitary sewerage system of said canton.

The following year, through Law 5889 of March 8, 1976, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) was created, repealing Decree Law No. 767 that had created the JASEMH. In this law, the ESPH is assigned the competence to provide potable water, sanitary sewerage, rainwater drainage and evacuation services, as well as electrical energy generation and distribution and public lighting in the central canton of Heredia, and in the surrounding cantons thereof, if so requested by the respective municipalities, provided they are not served by other public institutions (Article 1).

Of importance for this inquiry, it should be highlighted that Law 5889 specifically established in its Article 1, final paragraph, that:

“The patrimony of this company shall belong to the municipalities that adhere to it, in proportion to what is contributed by each one of them.” Likewise, Articles 5 and 9 established the following:

“Article 5.- Composition of the patrimony.

The patrimony of the "Company" (Empresa) shall be constituted by the assets it receives from the municipalities, from the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, from the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia (J.A.S.E.M.H.), from other entities that transfer the administration or provision of public services to it, and those it may acquire in the future. Likewise, it shall assume the liabilities encumbering the assets transferred to it.” “Article 9.- Ownership of real property with current water collection sources (fuentes de captación).

The Municipality of the central canton of Heredia shall retain ownership of the registered properties currently in its name where the water collection sources (fuentes de captación) for the aqueduct of the city of Heredia are located; it shall be obligated to cede without any cost to the "Company" (Empresa) all the necessary rights so that it may fully fulfill its purposes. The "Company" (Empresa) shall maintain and preserve the assets it receives in the best manner.” From the joint interpretation of the indicated articles, it is clear that the patrimony of the ESPH was constituted by different types of assets: those belonging to the municipalities that were given in administration to the company, those transferred from the municipalities, the JASEMH, and the Servicio de Acueductos y Alcantarillado, and those that the company itself might acquire in the future.

The legislator also established in Law 5889 a term of validity for the ESPH, as well as the destination of the assets once its operation ceased. In this regard, it indicated:

“Article 23.- Duration of the Company (Empresa).

The "Company" (Empresa) shall have a duration of twenty-five years, its term being extendable for equal or successive periods. Upon expiration of the term, and unless it is decided to extend its validity, all the assets and liabilities of the Company shall pass to the municipalities that were party to the agreement, in proportion to the contribution of each one of them to the common patrimony." Note that once the company was dissolved, the assets held in its patrimony would be distributed among the municipalities party to the agreement.

Subsequently, Law 7789 of April 30, 1998, transformed the Empresa de Servicios Públicos de Heredia into a public utility corporation (sociedad anónima) of indefinite duration, named Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (Article 1). Regarding the legal nature of said company, this Attorney General's Office has indicated that:

"…the Law Transforming the Empresa de Servicios Públicos de Heredia modifies the form of personification of said public enterprise (empresa pública). Indeed, as of the effectiveness of said Law, the Company becomes a corporation (sociedad anónima), organized in accordance with the provisions of the Commercial Code…

(…)

Now, the public character of the company derives from the fact that it is the property of the Municipalities of the Province of Heredia, with which it is configured as a public enterprise (empresa pública) owned by the Municipalities…

(…)

… the circumstance that the public law regime that should govern the Company in this area is restricted does not, however, permit considering that its legal nature has been changed. It can be considered that one is facing a reflection of the so-called phenomenon of "flight from Administrative Law," which finds its justification in a different form of personification. Moreover, the questions regarding the appropriateness of this case of transformation and its justification are not obstacles to considering that the company has become a private entity." (opinion C-246-2001 of September 17, 2001) It is clear then that ESPH S.A. is constituted as a public enterprise (empresa pública), owned by the municipalities, but governed with respect to its ordinary activities (giro) by private law." (The underlining is not from the original).

In the same sense, the Attorney General's Office, in opinion C-120-2002 of May 14, delved into the considerations of the ESPH as a public enterprise (empresa pública):

"A.- THE EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS: A PUBLIC ENTERPRISE (EMPRESA PÚBLICA) The Legal Advisory Office of the Empresa de Servicios Públicos assumes that, having been organized as a corporation (sociedad anónima), the Company is a private entity and, as such, can only be subject to the Financial Administration Law if it finances its operations with resources from a public budget.

The issue of the legal nature of the Empresa de Servicios Públicos was addressed by this Attorney General's Office in opinion No. 246-2001 of September 17, 2001. In said opinion, we indicated that despite its form of organization under Private Law, the Company continues to be a public enterprise (empresa pública):

"A.- THE ESPH: A PUBLIC ENTERPRISE (EMPRESA PÚBLICA) From the analysis of Law No. 5889 of March 8, 1976, it follows that the legislator created the Empresa de Servicios Públicos de Heredia as a public enterprise (empresa pública) organized under forms of Public Law. An aspect that is emphasized by the repeated mention of the Company as a decentralized entity (ente descentralizado) and part of the Public Administration. However, it was clear that due to the activity to be exercised (defined in Article 1), the entity created as a decentralized entity (ente descentralizado) constituted a public enterprise (empresa pública). As such, the provisions of Article 3 of the General Law of Public Administration would be applicable to it.

On the other hand, from the text of Article 1 of said Law, it follows that this "decentralized entity" (ente descentralizado) was owned by the municipalities of Heredia:

(….).

A municipal entity, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia is created as an "institutional" entity. It can, therefore, be considered that initially the ESPH was a public enterprise (empresa pública) owned by the municipalities of Heredia and organized under forms of Public Law.

It may be trivial to recall that the concept of public enterprise (empresa pública) does not derive from an organizational criterion, unless so provided by the legal system. The concept of company (empresa) refers to the development of a specific activity; specifically, those industrial and commercial activities, that is, those aimed at the production and commercialization of goods and services. For the development of that activity, the legislator can adopt a form of public personification or private personification. With this, we clarify, from the outset, that the concept of public enterprise (empresa pública) is not linked to the form of personification. That is to say, the nature of a public enterprise (empresa pública) does not depend on whether it is organized as a public organization or on resorting to Private Law.

In Legal Opinion OJ-008-2001 of January 22, 2001, we referred to the discussion that has arisen regarding the administrative practice of resorting both to formulas of private personification and to the preferential application of Common Law to public entities. We pointed out to that effect:

"The use of Private Law by the Public Administration, in the name of improving the efficiency and effectiveness of state functioning, has given rise to controversial positions in legal doctrine due to the effects that such use has generated in practice. In various legal systems, this situation has resulted in the emergence of a multitude of different personifications within the bosom of the Public Administration, subject to diverse regulations, with the consequent loss of coherence of the Administration in general. Due to the heterogeneity of the public institutional framework caused by the use of figures characteristic of Private Law, and the consequent convergence of different systems applicable to the same legal figure, there has been advocacy for the alignment between the legal form of personification and the legal regime used by the Administration: 'That is, to a Public Law legal regime, a public legal form; to a private legal regime, a Private Law form.' (Antonio Troncoso Reigada, Privatización, Empresa Pública y Constitución, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 62). However, it is clear that the diversity of mechanisms aimed at ensuring public service missions means that the usual categories 'public person-private person, public law-private law' do not provide a satisfactory response to the problems that arise and, therefore, that this reduction public person-public law, private law form, private law is not absolutely satisfactory (cf. M. GUYONAR, P. COLLIN: "Chronique générale de jurisprudence administrative française". AJDA, May-2000, p. 410). Perhaps for this reason, Article 3 of the General Law of Public Administration allows Private Law to regulate the activity of public entities whose activity (giro) is industrial or commercial, even when the organization is characteristic of Public Law." We reiterated on that occasion that the circumstance that a public enterprise (empresa pública) is organized under forms of Private Law and, specifically, as a commercial company, does not determine that the company is of a private nature. It is erroneous to define the entity exclusively based on its form of personification. Especially when there is no correspondence between the legal regime and the cited form. On the contrary, the public or private nature of a specific company is defined based on a set of elements, among which, in addition to taking into account aspects such as legal personality, one observes the ownership of the patrimony, state control, creation by law, and the public purpose to which they are bound, among others. Thus, personality does not constitute the defining element of the nature of the entity, because even though the personality may be private, in accordance with the organization and regime assigned by law, its nature is public if the ownership of the patrimony and control over it is in the hands of the State. In this sense, this Office has already pronounced itself on previous occasions. Specifically, in opinion No. 063-96 of May 3, 1996, the following was indicated:

"... the Corporation (BICSA BAHAMAS) is the exclusive property of the State Banks and the Liquidation Board of Banco Anglo, that is, the corporate capital belongs entirely to public entities, who exercise, by reason of that ownership of the shares, absolute control over the decisions of the company. We have, thus, a legal person whose share capital is not only mostly but entirely controlled by public entities; from which follows a dominance over the Board of Directors that endows the public partners with a preponderant, or rather absolute, power of decision or management over the entity. It is these elements (cf. M. DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211; D. LINOTTE-A. MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, Paris, 1982, p. 230) that doctrinally determine that a company can be classified as public, even when in the presence of a Private Law person. Simply put, there is no necessary identity between the legal nature, public or private, of an entity and its legal personality. The latter may be of Public Law or Private Law, according to the organization and regime given to the company. The important thing is the fact that even when dealing with a Private Law person, for example, a corporation (sociedad anónima), the company can be public if the defining elements previously indicated are present (Cf. A. De LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E. GARCIA DE ENTERRIA-T. FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415 and E. GARCIA DE ENTERRIA- M. SANCHEZ MORON: "Régimen jurídico de la Empresa Pública en España", La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, México, 1981, pp. 228-229)…".

Hence, it is appropriate to reaffirm that public enterprises (empresas públicas) are public entities insofar as the ownership of the company's patrimony and its control and oversight are in the hands of the State or a public entity. The attention to other factors, such as the public purpose for which they were created, as well as their legal origin, among others, contribute to clearly outlining the nature of the entity. Aspects such as legal personality and the applicable regime are not synonymous with the nature of the legal figure created and, in this sense, they cannot and should not be taken as the sole characteristics to define its nature. A definition of this type, by limiting itself to specific aspects, is partial and, therefore, erroneous, as it ignores the totality of the elements that characterize the entity.

The foregoing is important because the Law Transforming the Empresa de Servicios Públicos de Heredia modifies the form of personification of said public enterprise (empresa pública). Indeed, as of the effectiveness of said Law, the Company becomes a corporation (sociedad anónima), organized in accordance with the provisions of the Commercial Code…

Now, the public character of the company derives from the fact that it is the property of the Municipalities of the Province of Heredia, with which it is configured as a public enterprise (empresa pública) owned by the Municipalities. As relevant, Article 3 of the Law provides:

"The property and rights that by virtue of this article form the patrimony of the Company shall be considered fully integrated into it and shall represent the share capital of the Municipality of Heredia and the incorporated municipalities, as well as those that may be incorporated in the future...".

The municipal ownership of the share capital of the Empresa de Servicios Públicos should determine the application of certain provisions of Public Law and, in particular, those referring to the necessary controls to oversee the management and disposition of public funds. Certainly, it is understood that due to the nature of its ordinary activities (giro), the Company is governed by Private Law; but in aspects such as those concerning public funds, the application of Public Law is required:

"The belonging of the entirety of the share capital of an Entity constituted in a private legal form to the Public Administration largely prevents the application of much of corporate law to it; in contrast, when we encounter mixed companies, the participation of private capital endows the Entity with a real corporate nature, as there exists a corporate life that is not falsified by the public unipersonality of the company." R. RIVERO ORTEGA: Administraciones públicas y Derecho Privado, Marcial Pons, Barcelona, 1998, p. 99.

Moreover, this need for a minimum application of Public Law is not only recognized but is advocated as necessary by authors who strive for the privatization of public enterprises (empresas públicas) or, where appropriate, for strict adherence by the legislator to the formula "public legal form-Public Law legal regime-Private Law form-private legal regime" (cf. TRONCOSO, Op. cit. p. 64 in relation to p. 70 and following).

(….).

Now, the circumstance that the public law regime that should govern the Company in this area is restricted does not, however, permit considering that its legal nature has been changed. It can be considered that one is facing a reflection of the so-called phenomenon of "flight from Administrative Law," which finds its justification in a different form of personification..." That criterion regarding the nature of the ESPH was recently reaffirmed. Indeed, in opinion No. C-075-2002 of March 12, 2002, it was established:

"Regarding ESPH S.A., we are in the presence of a public enterprise (empresa pública) organized as a private entity, which, obviously, is governed by private law in the normal course of its activities (giro) (Article 8 of Law No. 7789 of April 30, 1998). In the terminology of TRONCOSO REIGADA, it constitutes a good example of what doctrine has called the phenomenon of the flight of the Public Administration to Private Law or, from the point of view of GARCÍA DE ENTERRÍA, an instrumental use of Private Law in favor of the Administration (See GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and another. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid-Spain, reprint of the third edition, 1980). Despite the fact that ESPH S.A. is organized as a corporation (sociedad anónima), it can be affirmed that we are in the presence of a public enterprise (empresa pública). Indeed, the Attorney General's Office of the Republic has followed the criterion of control by public entities over the company's capital to classify an entity organized under private forms as a public enterprise (empresa pública). (See, among others, opinions C-080-86, C-063-96 of May 3, 1996, and legal opinion O.J.-050-96 of July 30, 1996). Furthermore, in legal opinion O.J.-113-99 of September 29, 1999, we reached the conclusion that a public enterprise (empresa pública) is that State entity that carries out an economic activity, that is, an activity intended for the production and exchange of goods and services for a market, in a habitual and continuous manner, whether under a competition regime or a monopoly, which may assume different organizational modalities: organ, autonomous institution, semi-autonomous, state or non-state public entity, or private entity." (the bold type is not from the original).

The public capital of the Company does not allow it to be considered a private company and, therefore, does not allow it to be given the legal treatment that public law legislation grants to private companies. What may be discussed is whether the Company organized under Private Law forms and regulated fundamentally by that Law constitutes Public Administration, an aspect that is not under discussion at this time." (The underlining is not from the original).

In accordance with the foregoing, the ESPH is an entity of public ownership – given its belonging to the municipalities of the canton of Heredia – whose form of personification is characteristic of Private Law, a regime that in turn governs its ordinary or substantive activity, as established by Article 8 of its constitutive law:

"Article 8.- The Company and its subsidiaries, in the normal course of their activities (giro normal), shall be subject to private law. To this extent, they are understood to be expressly excluded from the scope of Law No. 7494, Administrative Contracting (Contratación administrativa), of May 2, 1995; the National Planning Law, No. 5525, of May 2, 1974; the Law for the Financial Balance of the Public Sector, No. 6955, of February 24, 1984; and the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, No. 8131, of September 18, 2001, and its amendments, except for Articles 57 and 94, and the respective Regulations; in addition, from Article 3 of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726, of April 14, 1961.

(Thus amended the previous paragraph by Article 44, subsection b) of Law No. 8660 of August 8, 2008) The Contraloría General de la República, the Superintendencia General de entidades financieras, and the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos shall exercise their legal powers over the company, under the modality of subsequent control.

Likewise, in matters of operational management of the services under the Company's charge, the Contraloría General de la República shall exercise oversight functions." (The underlining is not from the original).

The legal configuration of the ESPH thus corresponds to what is provided in Article 3, second paragraph, of the General Law of Public Administration (LGAP), which establishes:

"Article 3.- 1. Public law shall regulate the organization and activity of public entities, unless there is an express rule to the contrary.

2. Private law shall regulate the activity of entities that, due to their overall regime and the requirements of their ordinary activities (giro), may be considered as ordinary industrial or commercial companies (empresas industriales o mercantiles comunes)." (The underlining is not from the original).

Now, regarding the generic question of the legal scope and limitations of the ESPH when contracting with public law entities, it must be said that it will depend on the type and object of the contract and the specific legislation governing the counterparty.

In general, and as stated in the aforementioned opinion C-120-2002, recourse to private associative forms and the use of Private Law is explained by the consideration of providing greater flexibility to the entity in question so that it can execute its tasks in a more expeditious and efficient manner, especially if it provides its services in a competitive scenario with private individuals. To this end, it is partially or totally exempted from the application of certain Public Law laws related to budget matters and administrative contracting (contratación administrativa), because it is considered that the control instruments of that regime are very rigorous and hinder the normal operation of that type of company, a phenomenon that doctrinally has been called the "flight from Administrative Law" or "flight towards Private Law." In the specific case of the ESPH, the recently cited Article 8 of its law exempts it – among other laws – from the scope of the Law of Administrative Contracting (LCA) (Ley de Contratación Administrativa), although constitutional jurisprudence has established that even this type of public enterprise (empresa pública) – due to its handling of public funds – remains subject to the principles of administrative contracting (contratación administrativa) of efficiency, effectiveness, equality, free competition, and publicity in the acquisition of goods and services.

In line with the foregoing, the same Law No. 7789 establishes the following parameters for the ESPH in contractual matters, whether with Public Law subjects or with Private Law subjects:

"ARTICLE 10.- The Empresa de Servicios Públicos de Heredia may contract loans with national or foreign credit agencies, as well as issue all types of securities and bonds, provided it complies with the requirements set for financial issuers.

Public entities may enter into, directly, technical cooperation agreements and execute projects jointly with the Company, when they deem it necessary.” (The emphasis is not from the original).

“ARTICLE 15.- The Company is empowered to establish strategic alliances with persons of public or private law, provided that the latter have at least fifty-one percent (51%) Costa Rican capital and their foreign participants possess technical and moral prestige recognized by the Universidad Nacional, with the purpose of financing, investing in, and developing the projects necessary to provide the services entrusted to it. When the alliance is established with public law entities, no type of competitive bidding (concurso) shall be required; however, if it is entered into with persons of private law, the Company shall determine regulatory procedures that comply with the principles of publicity, equal opportunity, free competition (libre concurrencia), and reasoned decision (resolución razonada).

Likewise, for the fulfillment of its purposes, the Company may acquire by any title; movable or immovable property, real or personal rights, and may also mortgage, lease, grant in lease, pledge in any other form, or possess and dispose of them. In addition, it may grant guarantees, provided that it obtains some economic benefit from doing so, may confer powers of attorney when it suits the interests of the company, and constitute trusts (fideicomisos).” (The underlining is not from the original).

The relationship of Articles 8, 10, and 15 of Law No. 7789 allows the conclusion that the ESPH is not subject to the provisions of the LCA, being able to contract directly when the counterparty is a public entity (see in that sense, opinion C-045-2012, of February 20), but it must observe the constitutional principles of administrative contracting (contratación administrativa) in the event that the contract is with private parties.

2. For public law entities, which in turn use public resources. Is Law No. 7494, “Ley de Contratación Administrativa,” of mandatory application?

In accordance with Article 1 of the cited LCA, the contractual activity of every public entity – which is understood to have public resources given its public nature and because it draws on them for its sustenance (see to that effect Articles 8, 9, and 18 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República) – must be governed by said regulation, unless a special law exempts it from its coverage or provides that it shall be of supplementary application, as in the case of Article 20 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (No. 8660), with respect to the Instituto Costarricense de Electricidad. Thus, Article 1 of the LCA provides in its first paragraph:

“ARTICLE 1.- Coverage. This Law shall govern the contracting activity carried out by the organs of the Executive Branch, the Judicial Branch, the Legislative Branch, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, the Defensoría de los Habitantes, the territorial and institutional decentralized sector, non-state public entities (entes públicos no estatales), and public enterprises (empresas públicas)…” (The underlining is not from the original).

3. The contractual relationships of any public enterprise (empresa pública), understood as the commercialization of goods and/or services, regardless of its legal nature, are considered as actions within the ordinary course (giro normal) of its institutional activities. Is the preceding statement correct?

If the expression “ordinary course (giro normal) of its institutional activities” refers to what contractual legislation calls the ordinary activity of the Administration, the statement implicitly carries a confusion in its approach, by mixing it with the entity’s contracting requirements to attend to or provide, precisely, said activity.

Thus, the ordinary activity of any public entity, pursuant to Article 2, subsection a), of the LCA is excluded from the competitive bidding (concursales) procedures established in the law, which is defined in detail by Article 136 of the Regulation to the LCA in its second paragraph, while the following paragraph clearly separates the two referred planes that the statement in the query confuses, as can be read below:

“Article 136.-Ordinary activity. The ordinary activity of each entity shall be carried out within the respective legal and regulatory framework, without subjection to the procedures established in the Ley de Contratación Administrativa and this Regulation.

For these purposes, ordinary activity is understood only as that which the Public Administration carries out within the scope of its competence, through an activity or service that constitutes the ultimate or final provision before users and whose frequency, traffic, and dynamism justify or impose departing from the usual competitive bidding procedures.

The contracting of the necessary means for the exercise of the ordinary activity must be carried out through the corresponding procedures, according to the Ley de Contratación Administrativa and this Regulation.

When the Administration has the capacity to produce accessory goods or services with commercial value, different from the ordinary activity, it may sell them directly to the public, according to the internal rules that the Institution itself dictates in that regard, provided that they derive in some way from the assigned competences.” (The underlining is not from the original).

(Its numbering run by Article 2 of Decreto Ejecutivo N° 40124 of October 10, 2016, which transferred it from the former 128 to 136) 4. Within the framework of contractual relationships with public law entities, considering what is established in Law No. 7789, does the ESPH participate as a public law entity, or as a private law entity?

Consistent with the answer provided to the first question of this query, the ESPH in its contractual activity always acts – regardless of the public or private condition of the counterparty – as a public enterprise (empresa pública) whose substantive activity is fundamentally governed by Private Law, because that is the legal nature that the legislator itself conferred upon it in Law No. 7789.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya

Opinión Jurídica : 030 - J del 29/04/2019 29 de abril de 2019 OJ-030-2019 Señor Pablo Heriberto Abarca Mora Diputado Partido Unidad Social Cristiana Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° PHAM-281-2019, del 29 de enero del año en curso, recibido el día siguiente y reiterado en oficio n.° PHAM-292-2019 del pasado 14 de febrero, en el que formula varias preguntas relacionadas con la naturaleza jurídica, giro comercial, derecho aplicable y régimen de contratación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (en lo sucesivo ESPH), no sin antes hacer la siguiente aclaración acerca de los alcances del presente pronunciamiento:

A. FUNCION CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LOS SEÑORES DIPUTADOS Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de consultas (como muestra, ver los pronunciamientos OJ-067-2016 del 9 de mayo y OJ-039-2018, del 27 de abril), nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) establece la función consultiva de la Institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.

No obstante que los señores Diputados no son jerarcas administrativos, ni ejercen función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan por una deferencia al cargo, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los señores Diputados se sujeta los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir un caso concreto, no debe concernir asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

Por fin, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por los señores Diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los señores Diputados que no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o el control parlamentario.

B. RESPUESTA A LAS INTERROGANTES PLANTEADAS:

1. ¿Es la ESPH un ente de derecho público, o un ente de derecho privado? Ante esos escenarios, ¿Cuáles son los alcances y limitaciones legales de la ESPH, en términos de contratos con entes de derecho público?

El artículo 1 de la Ley de transformación de la ESPH (n.°7789 del 30 de abril de 1998) define su naturaleza jurídica así:

“ARTÍCULO 1.- Transfórmase la Empresa de Servicios Públicos de Heredia en una sociedad anónima de utilidad pública y plazo indefinido, denominada Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, cuyo nombre podrá abreviarse Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., en adelante, la Empresa.

El domicilio social de la Empresa será la ciudad de Heredia.” (El subrayado no es del original).

Del texto transcrito se desprende que la ESPH es una empresa pública, figura ampliamente conocida en la literatura especializada y usada en el Derecho comparado, a raíz de la intervención de la Administración Pública en la producción de bienes y servicios susceptibles de explotación económica, a partir especialmente de la segunda mitad del siglo XX, derivando su carácter de empresa, del empleo de una forma asociativa propia del Derecho mercantil, en este caso, la sociedad anónima, como de su giro comercial, y lo pública, por estar constituida por fondos públicos y ser propiedad del Estado o de alguno de sus entes públicos menores.

Sobre el particular, este órgano consultivo en el dictamen C-304-2013, del 16 de diciembre, hizo el siguiente análisis histórico de la naturaleza jurídica de la aludida empresa:

“I. SOBRE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE HEREDIA S.A Y EL TRASPASO DE LOS BIENES DE SU PATRIMONIO El primer antecedente normativo con relación a la entidad consultante, lo encontramos en el decreto ley N°767 del 25 de octubre de 1949, mediante el cual se creó a la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia (JASEMH). Dicha regulación pretendía dar un carácter más técnico al negocio eléctrico y formalizar el funcionamiento de la “Junta asesora de la Municipalidad de Heredia”, que había operado desde años antes para administrar los trabajos de la planta eléctrica de Carrillos de Poás, (ver exposición de motivos).

La JASEMH, fue creada como un organismo de carácter semi-autónomo, con domicilio en la ciudad de Heredia, y con la finalidad de administrar en forma exclusiva la empresa eléctrica perteneciente a la Municipalidad de dicha provincia (artículo 1). Para ello se le otorgó la capacidad de celebrar contratos, comprar, vender y arrendar bienes muebles e inmuebles para el desempeño de su cometido (artículo 5), pero se indicó claramente que “todos los bienes y derechos, muebles e inmuebles” que pasaban de la Municipalidad de Heredia a la Junta para su administración, seguirían perteneciendo a la corporación municipal (artículo 25). En otras palabras, los bienes municipales requeridos para brindar el servicio serían administrados por JASEMH, pero su titularidad seguiría siendo municipal.

Posteriormente, mediante Decreto 4898 del 4 de junio de 1975, el Poder Ejecutivo declaró zona de desastre el cantón central de Heredia y encargó a JASEMH, la función de asumir temporalmente la administración y mantenimiento del acueducto y el alcantarillado sanitario de dicho cantón.

Al año siguiente, mediante Ley 5889 del 8 de marzo de 1976, se creó la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), derogándose el Decreto ley N° 767 que había creado a la JASEMH. En esta ley, se asigna a la ESPH, la competencia de prestar servicios de agua potable, alcantarillado sanitario, evacuación y aguas pluviales, lo mismo que generación y distribución de energía eléctrica y alumbrado público en el cantón central de Heredia, y en los cantones circunvecinos de ésta, si así lo solicitan las municipalidades respectivas, siempre y cuando no estén servidas por otras instituciones públicas (artículo 1).

De importancia para esta consulta, debe destacarse que la ley 5889 estableció específicamente en su artículo 1 párrafo final que:

“El patrimonio de esta empresa pertenecer (sic) a las municipalidades que se adhieran a la misma, en proporción a lo aportado por cada una de ellas.

Asimismo, en los artículos 5 y 9 se estableció lo siguiente:

“Artículo 5º.-Composición del patrimonio.

El patrimonio de la "Empresa" estará constituido por los bienes que reciba de las municipalidades, del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia (J.A.S.E.M.H.), de otras entidades que le traspasen la administración o prestación de servicios públicos, y los que lleguen a adquirir en el futuro. Igualmente, asumirá los pasivos que pesen sobre los bienes que le sean traspasados.” “Artículo 9º.-Propiedad de los inmuebles con fuentes de captación actuales.

La Municipalidad del cantón central de Heredia, conservará la propiedad de las fincas inscritas actualmente a su nombre en donde se encuentran las fuentes de captación del acueducto de la ciudad de Heredia, estará obligado a ceder sin costo alguno a la "Empresa" todos los derechos necesarios para que ésta pueda cumplir a cabalidad su fines. La "Empresa", mantendrá y conservará los bienes que reciba en la mejor forma.” De la interpretación conjunta de los artículos indicados, se desprende que el patrimonio de la ESPH estaba constituido por distintos tipos de bienes: los pertenecientes a las municipalidades que eran dados en administración a la empresa, los traspasados de las municipalidades, la JASEMH y el Servicio de Acueductos y Alcantarillado, y los que pudiera adquirir la propia empresa en el futuro.

El legislador también estableció en la Ley 5889, un plazo de vigencia de la ESPH, así como el destino de los bienes una vez que cesara su funcionamiento. Al respecto indicó:

“Artículo 23.-Duración de la Empresa.

La "Empresa" tendrá una duración de veinticinco años, pudiendo prorrogarse su plazo por períodos iguales o sucesivos. Al vencimiento del plazo, y salvo que se dispusiere prorrogar su vigencia, todos los activos y pasivos de la Empresa pasarán a las municipalidades que estuvieron adheridas al convenio, en proporción al aporte de cada una de ellas para el patrimonio común.

Nótese que una vez disuelta la empresa, los bienes que tuviera en su patrimonio serían distribuidos entre las municipalidades adheridas al convenio.

Posteriormente, la Ley 7789 del 30 de abril de 1998, transformó la Empresa de Servicios Públicos de Heredia en una sociedad anónima de utilidad pública y plazo indefinido, denominada Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (artículo 1). Sobre la naturaleza jurídica de dicha empresa, esta Procuraduría ha señalado que:

“…la Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia modifica la forma de personificación de dicha empresa pública. En efecto, a partir de la eficacia de dicha Ley, la Empresa pasa a ser una sociedad anónima, organizada conforme lo dispuesto en el Código de Comercio…

(…)

Ahora bien, el carácter público de la empresa deriva de que ésta es propiedad de las Municipalidades de la Provincia de Heredia, con lo cual se configura como empresa pública propiedad de las Municipalidades…

(…)

… la circunstancia de que se restrinja el régimen publicístico que debería regir la Empresa en este ámbito no permite, empero, considerar que se ha variado su naturaleza jurídica. Puede considerarse que se está ante un reflejo del llamado fenómeno de "huida del Derecho Administrativo", que encuentra su justificación en una diferente forma de personificación. Por demás, las interrogantes sobre la procedencia de este caso de transformación y su justificación no son óbices para considerar que la empresa ha pasado a ser un ente privado.” (dictamen C-246-2001 del 17 de septiembre de 2001) Es claro entonces que la ESPH S.A, se constituye como una empresa pública, propiedad de las municipalidades, pero regida en cuanto a su giro por el derecho privado.” (El subrayado no es del original).

En el mismo sentido, la Procuraduría en el dictamen C-120-2002, del 14 de mayo, ahondó en las consideraciones de la ESPH como empresa pública:

“A.- LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS: UNA EMPRESA PÚBLICA La Asesoría Jurídica de la Empresa de Servicios Públicos parte de que al haber sido organizada como una sociedad anónima, la Empresa es una entidad privada y como tal, sólo puede resultar sujeta a la Ley de la Administración Financiera si financia sus operaciones con recursos provenientes de un presupuesto público.

El tema de la naturaleza jurídica de la Empresa de Servicios Públicos fue abordado por esta Procuraduría en el dictamen N. 246-2001 de 17 de setiembre de 2001. En dicho dictamen indicamos que a pesar de su forma de organización de Derecho Privado, la Empresa continúa siendo una empresa pública:

"A.- LA ESPH: UNA EMPRESA PÚBLICA Del análisis de la Ley N. 5889 de 8 de marzo de 1976 se deriva que el legislador creó la Empresa de Servicios Públicos de Heredia como una empresa pública organizada bajo formas de Derecho Público. Aspecto que es remarcado por la reiterada mención de la Empresa como ente descentralizado y parte de la Administración Pública. No obstante, quedaba claro que en razón de la actividad por ejercer (definida en el artículo 1), la entidad que se creaba como ente descentralizado constituía una empresa pública. Como tal, le resultaría aplicable lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública.

Por otra parte, del texto del artículo 1° de dicha Ley se deriva que este "ente descentralizado" era propiedad de las municipalidades de Heredia:

(….).

Ente municipal, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia se crea como un ente "institucional. Puede, entonces, considerarse que en un inicio la ESPH fue una empresa pública propiedad de las municipalidades de Heredia y organizada bajo formas de Derecho Público.

Puede resultar trivial recordar que el concepto de empresa pública no deriva de un criterio de organización, salvo que así lo disponga el ordenamiento. El concepto de empresa está referido al desarrollo de una determinada actividad; en concreto a aquéllas actividades industriales y comerciales, sea las dirigidas a la producción y comercialización de bienes y servicios. Para el desarrollo de esa actividad, el legislador puede adoptar una forma de personificación pública o de personificación privada. Con ello aclaramos, desde ya, que el concepto de empresa pública no está ligado a la forma de personificación. Es decir, la naturaleza de empresa pública no depende de que esté organizada como organización pública o de que se recurra al Derecho Privado.

En la Opinión Jurídica OJ-008-2001 de 22 de enero de 2001 hacíamos referencia a la discusión que se ha entablado respecto de la práctica administrativa de recurrir tanto a fórmulas de personificación privada como a la aplicación prioritaria del Derecho Común a entidades públicas. Señalamos al efecto:

"La utilización del Derecho Privado por la Administración Pública, en nombre del mejoramiento de la eficiencia y eficacia del funcionamiento estatal, ha suscitado posiciones controvertidas en la doctrina debido a los efectos que tal utilización ha generado en la práctica. En diversos ordenamientos jurídicos esta situación se ha traducido en el surgimiento de una multitud de personificaciones distintas dentro del seno de la Administración Pública, sujetas a regulaciones diversas, con la consecuente pérdida de coherencia de la Administración en general. Debido a la heterogeneidad de la institucionalidad pública provocada por la utilización de figuras propias del Derecho Privado, y la consecuente convergencia de sistemas diferentes aplicables a una misma figura jurídica, se ha propugnado por la adecuación entre la forma jurídica de personificación y el régimen jurídico que utiliza la Administración: "Es decir, a régimen jurídico de Derecho Público, forma jurídica pública; a régimen jurídico privado, forma de Derecho privado." (Antonio Troncoso Reigada, Privatización, Empresa Pública y Constitución, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 62). No obstante, es claro que la diversidad de mecanismos tendientes a asegurar las misiones de servicio público hace que las categorías usuales "persona pública-persona privada, derecho público-derecho privado" no den una respuesta satisfaciente a los problemas que se presentan y por tanto, que esa reducción persona pública-derecho público, forma de derecho privado, derecho privado no sea absolutamente satisfaciente (cf. M, GUYONAR, P, COLLIN: "Chronique générale de jurisprudence administrative française". AJDA, mayo-2000, p. 410). Quizás por ello el artículo el artículo 3° de la Ley General de la Administración Pública permite que el Derecho Privado regule la actividad de los entes públicos cuyo giro de actividad sea industrial o comercial, aun cuando la organización sea propia del Derecho Público".

Reiteramos en dicha ocasión que la circunstancia de que una empresa pública sea organizada bajo formas del Derecho Privado y, en concreto, de sociedad comercial, no determina que la empresa sea de naturaleza privada. Resulta errado definir al ente exclusivamente con base en su forma de personificación. Máxime cuando no existe correspondencia entre régimen jurídico y la citada forma. Por el contrario, la naturaleza pública o privada de una determinada empresa se define en razón de un conjunto de elementos, entre los que, además de tomarse en cuenta aspectos tales como la personalidad jurídica, se observa la titularidad del patrimonio, el control estatal, la creación por ley y el fin público al que se deben, entre otros. De esta forma, la personalidad no constituye el elemento definidor de la naturaleza del ente, pues si bien la personalidad puede ser privada, de conformidad con la organización y régimen atribuido por la ley, su naturaleza es pública si la titularidad del patrimonio y el control sobre ella se encuentra en manos del Estado. En este sentido ya se ha pronunciado esta Procuraduría en anteriores ocasiones. Específicamente, en el dictamen No. 063-96 de 3 de mayo de 1996 se indicó lo siguiente:

"... la Corporación (BICSA BAHAMAS) es propiedad exclusiva de los Bancos del Estado y de la Junta Liquidadora del Banco Anglo, sea el capital social pertenece en su totalidad a entidades públicas, quienes ejercen, en razón de esa titularidad del accionariado, el control absoluto sobre las decisiones de la empresa. Tenemos, así, una persona jurídica cuyo capital social no solo en su mayoría sino en su integridad es dominado por entes públicos; de lo que se sigue un dominio en la Junta Directiva que dota a los socios públicos de un poder preponderante, mejor dicho absoluto, de decisión o de gestión sobre la entidad. Son estos elementos (cfr. M, DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211, D, LINOTTE-A, MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, París, 1982, p. 230) los que doctrinariamente determinan que una empresa pueda ser calificada de pública, aun cuando se esté en presencia de una persona de Derecho Privado. Sencillamente, no existe una identidad necesaria entre la naturaleza jurídica, pública o privada, de un ente y su personalidad jurídica. Esta puede ser de Derecho Público o de Derecho Privado, según la organización y régimen que se le dé a la empresa. Lo importante es el hecho de que aun cuando se trate de una persona de Derecho Privado, por ejemplo, una sociedad anónima, la empresa puede ser pública si se dan los elementos definidores antes señalados (Cfr. A. De LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415 y E. GARCIA DE ENTERRIA- M. SANCHEZ MORON: "Régimen jurídico de la Empresa Pública en España", La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, Méjico, 1981, pp. 228-229)…".

De allí que procede reafirmar que las empresas públicas son entes públicos en tanto y en cuanto la titularidad del patrimonio de la empresa y su control y fiscalización se encuentren en manos del Estado o de algún ente público. La atención de otros factores tales como el fin público para el que fueron creadas, así como su origen legal, entre otros, contribuyen a perfilar con claridad la naturaleza de la entidad. Aspectos tales como la personalidad jurídica y el régimen aplicable no son sinónimos de la naturaleza de la figura jurídica creada y, en tal sentido, no pueden ni deben ser tomados como características únicas para definir su naturaleza. Una definición de este tipo, al limitarse a aspectos específicos, es parcial y, por ende, errónea, en tanto hace caso omiso de la totalidad de los elementos que caracterizan a la entidad.

Lo anterior cobra importancia porque la Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia modifica la forma de personificación de dicha empresa pública. En efecto, a partir de la eficacia de dicha Ley, la Empresa pasa a ser una sociedad anónima, organizada conforme lo dispuesto en el Código de Comercio…

Ahora bien, el carácter público de la empresa deriva de que ésta es propiedad de las Municipalidades de la Provincia de Heredia, con lo cual se configura como empresa pública propiedad de las Municipalidades. En lo conducente, dispone el numeral 3° de la Ley:

"Los bienes y derechos que en virtud de este artículo forman el patrimonio de la Empresa, se considerarán integrados a esta de pleno derecho y representarán el capital accionario de la Municipalidad de Heredia y las municipalidades incorporadas, así como de las que en el futuro se incorporen…".

La titularidad municipal del capital social de la Empresa de Servicios Públicos debería determinar la aplicación de ciertas disposiciones de Derecho Público y, en particular, las referidas a los controles necesarios para fiscalizar el manejo y disposición de los fondos públicos. Ciertamente, se comprende que por el giro de su actividad, la Empresa se rija por el Derecho Privado; pero en aspectos como el atinente a los fondos públicos se requiere la aplicación del Derecho Público:

"La pertenencia a la Administración Pública de la totalidad del capital social de un Ente constituido en forma jurídico-privada impide en gran medida la aplicación al mismo de gran parte del derecho de sociedades; en cambio, cuando nos encontramos con sociedades mixtas la participación del capital privado dota de naturaleza societaria real al Ente, al existir una vida social que no se encuentra falseada por la unipersonalidad pública de la sociedad". R, RIVERO ORTEGA: Administraciones públicas y Derecho Privado, Marcial Pons, Barcelona, 1998, p. 99.

Por demás, esa necesidad de un mínimo de aplicación del Derecho Público es no sólo reconocida, sino que se propugna como necesaria por los autores que pugnan por la privatización de las empresas públicas o en su caso, a un estricto apego del legislador a la fórmula "forma jurídica pública- régimen jurídico de Derecho Público-forma de Derecho Privado-régimen jurídico privado" (cfr., TRONCOSO, Op. cit. p. 64 en relación con la 70 y siguientes).

(….).

Ahora bien, la circunstancia de que se restrinja el régimen publicístico que debería regir la Empresa en este ámbito no permite, empero, considerar que se ha variado su naturaleza jurídica. Puede considerarse que se está ante un reflejo del llamado fenómeno de "huida del Derecho Administrativo", que encuentra su justificación en una diferente forma de personificación. ..".

Ese criterio en orden a la naturaleza de la ESPH fue reafirmado recientemente. En efecto, en el dictamen N. C-075-2002 de 12 de marzo del 2002 se estableció:

"En lo tocante a la ESPH S.A. estamos en presencia de una empresa pública organizada como una entidad privada, la cual, obviamente, está regentada por el Derecho privado en el giro normal de sus actividades (artículo 8 de la Ley n.° 7789 de 30 de abril de 1998). En la terminología de TRONCOSO REIGADA, constituye un buen ejemplo de lo que doctrina ha denominado el fenómeno de la huida de la Administración Pública al Derecho privado o, desde el punto de vista de GARCÍA DE ENTERRÍA, una utilización instrumental del Derecho privado a favor de la Administración (Véase a GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid- España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Pese a que la ESPH S.A está organizada como una sociedad anónima, se puede afirmar que estamos en presencia de una empresa pública. En efecto, la Procuraduría General de la República ha seguido el criterio del control de los entes públicos sobre el capital de la empresa, para calificar a una entidad organizada bajo las figuras privadas como empresa pública. (Véase, entre otros, los dictámenes C-080-86, C-063-96 del 3 de mayo de 1996 y la opinión jurídica O.J.-050-96 del 30 de julio de 1996). Más aún, en la opinión jurídica O.J.- 113-99 de 29 de septiembre de 1999 llegamos a la conclusión de que la empresa pública es aquella entidad del Estado que desarrolla una actividad económica, es decir, una actividad destinada a la producción y el cambio de bienes y servicios para un mercado, en forma habitual y continua, ya sea en régimen de competencia o de monopolio, la cual puede asumir distintas modalidades organizativas: órgano, institución autónoma, semiautónoma, ente público estatal o no estatal o ente privado".(la negrilla no es del original).

El capital público de la Empresa no permite considerarla una empresa privada y, por ende, darle el tratamiento jurídico que la legislación iuspublicista otorga a las empresas privadas. Lo que puede discutirse es si la Empresa organizada bajo formas de Derecho Privado y regulada fundamentalmente por ese Derecho constituye Administración Pública, aspecto que no es de discusión en el presente momento.” (El subrayado no es del original).

De conformidad con lo expuesto, la ESPH es una entidad de titularidad pública – dada su pertenencia a las municipalidades del cantón de Heredia – cuya forma de personificación es propia del Derecho Privado, régimen que a su vez rige su actividad ordinaria o sustantiva, tal y como se establece por el artículo 8 de su ley constitutiva:

“Articulo 8.- La Empresa y sus subsidiarias, en el giro normal de sus actividades, estarán sometidas al Derecho privado. En esta medida, se entienden excluidas, expresamente, de los alcances de la Ley N.° 7494, Contratación administrativa, de 2 de mayo de 1995; la Ley de planificación nacional, N.° 5525, de 2 de mayo de 1974, la Ley para el equilibrio financiero del Sector Público, N.° 6955, de 24 de febrero de 1984, y la Ley de administración financiera de la República y presupuestos públicos, N.° 8131, de 18 de setiembre de 2001, y sus reformas, excepto de los artículos 57 y 94, y de los respectivos Reglamentos; además, del artículo 3 de la Ley constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, N.° 2726, de 14 de abril de 1961.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 44 aparte b) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) La Contraloría General de la República, la Superintendencia General de entidades financieras y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ejercerán sus facultades legales sobre la sociedad, bajo la modalidad de control posterior.

Asimismo, en materia de gestión operativa de los servicios a cargo de la Empresa, la Contraloría General de la República ejercerá funciones de fiscalización.” (El subrayado no es del original).

La configuración legal de la ESPH se corresponde así con lo dispuesto por el artículo 3, apartado segundo, de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), que establece:

“Artículo 3º.- 1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma 2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.” (El subrayado no es del original).

Ahora bien, por lo que se refiere a la genérica pregunta de los alcances y limitaciones legales de la ESPH cuando contrata con entes de derecho público, debe decirse que dependerá del tipo y objeto de contrato y de la legislación específica que rija a la contraparte.

En general, y según se dijo en el mencionado dictamen C-120-2002, el recurso a formas asociativas privadas y al uso del Derecho privado se explica en la consideración de dotar de una mayor flexibilidad al ente en cuestión para que así pueda ejecutar sus labores de una forma más célere y eficiente, sobre todo, si presta sus servicios en un escenario de competencia con los particulares. Para lo cual, se le exime parcial o totalmente de la aplicación de determinadas leyes del Derecho Público referidas a la materia presupuestaria y contratación administrativa, por estimarse que los instrumentos de control de dicho régimen son muy rigurosos y entraban el normal funcionamiento de ese tipo de empresas, fenómeno que doctrinariamente se ha denominado como la “huída del Derecho Administrativo” o “huída hacia el Derecho Privado”.

En el caso particular de la ESPH, el artículo 8 recién citado de su ley, la exime – entre otras leyes – de los alcances de la Ley de Contratación Administrativa (LCA), si bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido que incluso este tipo de empresas públicas – por su manejo de fondos públicos – quedan sujetas a los principios de contratación administrativa de eficiencia, eficacia, igualdad, libre competencia y publicidad en la adquisición de bienes y servicios.

A tono con lo expuesto, la misma Ley n.°7789 establece los siguientes parámetros para la ESPH en materia contractual, sea con sujetos de Derecho Público, sea con sujetos de Derecho Privado:

“ARTÍCULO 10.- La Empresa de Servicios Públicos de Heredia podrá contratar empréstitos con agencias de crédito nacionales o extranjeras, así como emitir toda clase de títulos y valores, siempre que cumpla los requisitos fijados para los emisores financieros.

Los entes públicos podrán suscribir, en forma directa, convenios de cooperación técnica y ejecutar proyectos de manera conjunta con la Empresa, cuando lo consideren necesario.” (El destacado no es del original).

“ARTÍCULO 15.- La Empresa queda facultada para establecer alianzas estratégicas con personas de derecho público o privado, siempre que estas últimas tengan como mínimo el cincuenta y uno por ciento (51%) de capital costarricense y sus participantes extranjeros posean prestigio técnico y moral reconocidos por la Universidad Nacional, con el propósito de financiar, invertir y desarrollar los proyectos necesarios para brindar los servicios que le han sido encomendados. Cuando se establezca la alianza con entes de derecho público, no se requerirá ningún tipo de concurso; no obstante, si se efectuare con personas de derecho privado, la Empresa determinará procedimientos reglamentarios que cumplan con los principios de publicidad, igualdad de oportunidades, libre concurrencia y resolución razonada.

Asimismo, para el cumplimiento de sus fines, la Empresa podrá adquirir por cualquier título; bienes muebles o inmuebles, derechos reales o personales, también podrá hipotecarlos, arrendarlos, darlos en arrendamiento, pignorarlos en cualesquier otra forma o poseerlos y disponer de ellos. Además, podrá otorgar garantías, siempre que de esto obtenga algún beneficio económico, podrá conferir poderes cuando convenga a los intereses de la sociedad y constituir fideicomisos.” (El subrayado no es del original).

La relación de los artículos 8, 10 y 15 de la Ley n.°7789 permite concluir que la ESPH no se encuentra sujeta a las disposiciones de la LCA, pudiendo contratar de forma directa cuando la contraparte sea un ente público (ver en ese sentido, el dictamen C-045-2012, del 20 de febrero), pero sí debe observar los principios constitucionales de contratación administrativa en el evento de que el contrato sea con particulares.

2. Para los entes de derecho público, que a su vez utilicen recursos públicos. ¿Es de aplicación obligatoria la Ley N°7494, “Ley de Contratación Administrativa”?

De conformidad con el artículo 1 de la citada LCA la actividad contractual de todo ente público – del que se sobreentiende que dispone de recursos públicos dada su naturaleza pública y por nutrirse de ellos para su sostenimiento (ver al efecto los artículos 8, 9 y 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República) – debe regirse por dicha normativa, salvo que por ley especial se le excepcione de su cobertura o se disponga que será de aplicación supletoria, caso del artículo 20 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660), respecto al Instituto Costarricense de Electricidad. Así, el artículo 1 de la LCA dispone en su primer párrafo:

“ARTICULO 1.- Cobertura. Esta Ley regirá la actividad de contratación desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial e institucional, los entes públicos no estatales y las empresas públicas…” (El subrayado no es del original).

3. Las relaciones contractuales de cualquier empresa pública, entiéndase comercialización de bienes y/o servicios, independientemente de su naturaleza jurídica, se consideran como acciones del giro normal de sus actividades institucionales. ¿Es correcta la afirmación anterior?

Si con la expresión “giro normal de sus actividades institucionales” se alude a lo que la legislación contractual denomina como la actividad ordinaria de la Administración, lo afirmado lleva implícito una confusión en su planteamiento, al entremezclarla con los requerimientos de contratación de la entidad para atender o prestar, precisamente, dicha actividad.

De tal suerte, que la actividad ordinaria de cualquier ente público, a tenor del artículo 2, letra a), de la LCA queda excluida de los procedimientos concursales establecidos en la ley, la que se define de forma detallada por el artículo 136 del Reglamento a la LCA en su párrafo segundo, mientras que el párrafo siguiente, deslinda con toda claridad los dos planos referidos que la afirmación de la consulta confunde, como se puede leer de seguido:

“Artículo 136.-Actividad ordinaria. La actividad ordinaria de cada entidad se desarrollará dentro del marco legal y reglamentario respectivo, sin sujeción a los procedimientos establecidos en la Ley de Contratación Administrativa y el presente Reglamento.

Para esos efectos, se entiende como actividad ordinaria, sólo la que realiza la Administración Pública dentro del ámbito de su competencia, por medio de una actividad o servicio que constituye la prestación última o final de frente a usuarios y cuya frecuencia, tráfico y dinamismo, justifican o imponen apartarse de los procedimientos usuales de concurso.

La contratación de los medios necesarios para el ejercicio de la actividad ordinaria ha de realizarse mediante los procedimientos que correspondan, según la Ley de Contratación Administrativa y este Reglamento.

Cuando la Administración tenga la capacidad de producir bienes o servicios accesorios con valor comercial, distintos a la actividad ordinaria puede venderlos directamente al público, según las normas internas que al respecto dicte la propia Institución, siempre que de alguna manera se deriven de las competencias asignadas.” (El subrayado no es del original).

(Corrida su numeración por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 40124 del 10 de octubre del 2016, que lo traspasó del antiguo 128 al 136) 4. En el marco de las relaciones contractuales con entes de derecho público, considerando lo establecido en la Ley N°7789 ¿Participa la ESPH como ente de derecho público, o como ente de derecho privado?

En coherencia con la respuesta brindada a la primera pregunta de la presente consulta, la ESPH en su actividad contractual actúa siempre – independientemente de la condición pública o privada de la contraparte – como una empresa pública cuya actividad sustantiva se rige fundamentalmente por el Derecho Privado, pues esa es la naturaleza jurídica que le confirió el mismo legislador en la Ley n.°7789.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya constitucionales de contratación administrativa en la adquisición de bienes y servicios.