Continued Validity of ICE's General Manager Position after Law 8660Vigencia de la Gerencia General del ICE tras la Ley 8660

Opinion: 318 of 12/14/2018 December 14, 2018 C-318-2018 Mrs. Ana Sofía Machuca Flores General Auditor Instituto Costarricense de Electricidad Dear Mrs. Machuca:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication no. 0020-102-2018, dated July 23 of this year, by virtue of which you pose several questions based on the provisions of the current Corporate Organization Regulation (code 38.00.005.2011, version 9), approved in session no. 6257 of March 21, 2018, of the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), in which, like the homonymous regulation that preceded it – approved in article 3 of Chapter I of session no. 6135 of May 18, 2015, of the same collegiate body – an internal organizational structure of the aforementioned autonomous institution was defined, eliminating the figure and administrative unit of the General Management, created by the Law creating the ICE (no. 449 of April 8, 1949). The questions are as follows:

“1) Whether Law No. 8660 amended Law No. 449, the Law Creating the ICE, allowing the institution to adapt organizationally to evolve from an institutional model to a corporate model, and to constitute a consortium called Grupo ICE composed of the ICE and its companies.

• 2)Whether Law No. 8660 empowers the ICE or any of its companies to assume the identity and role of the Grupo ICE consortium, as the controlling entity of the other ICE companies.
• 3)Whether Law No. 8660 confers powers on the ICE's Board of Directors to organize everything related to the personnel of the ICE and its companies, including the definition of the consortium's organizational structure and the definition of the managements that the consortium's organization will require.
• 4)Whether Law No. 8660 amended Law No. 449, the Law Creating the ICE, empowering the Board of Directors to modify the figure of the General Management of the ICE's administrative organization.
• 5)Whether Law No. 8660 empowers the ICE's Board of Directors to vary the hierarchy, structure, and nomenclature of the ICE's General Management and to delegate the legal competencies of article 14 of Law No. 449 to the Executive Presidency or other managements, divisions, directorates, or bodies, through internal organization regulations.
• 6)Whether the Board of Directors has the power to disregard the organizational structure of the ICE established in Law No. 449 in order to organize itself as the parent company of the business group in the terms established by Law No. 8660.
• 7)Whether acts issued by a body that lacks the competence to do so generate the legal invalidity of what was done.” Although pursuant to article 4 of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), internal auditors of the Public Administration are not required to attach the respective legal opinion, you provide with your consultation – in addition to the aforementioned Corporate Organization Regulation (code 38.00.005.2011, version 9) – official communication no. 257-361-18 (SACI:1698-18) dated July 17, 2018, from the Corporate Legal Directorate of that entity, which endorses what was stated in the Attorney General's Office pronouncement OJ-039-2018, of last April 27, and indicates that within the framework of strengthening the ICE, modifications to its organizational structure were implemented through the so-called Corporate Organization Regulations, cited above, indicating regarding the first one, which was in force until March 20, 2018, that from its simple reading “it is inferred that there is no administrative unit identified as General Management as indicated by Law 449, Law Creating the ICE, and no function is granted to it in article 4, which indicates the competencies of the Senior Administration, which distributes activities, functions, tasks, competencies, and legal attributions for each of them, seemingly in an egalitarian manner by being in the same hierarchical position”; while in relation to the one currently in force, it made the following observations: “it is not observed that in the structure of the Corporate Center an area or unit identified as General Management that fulfills the functions indicated by Law 449 is visualized…”. It adds that article 5 of the regulation in question establishes a Shared Services Management, whose structure is made up of Divisions and an administrative process, but that it cannot be equated to the General Management provided for by Law No. 449 for the following reasons:

- It is subordinate to the Executive Presidency of the ICE. - It establishes that its competencies are aimed at meeting the requirements of the ICE and its companies. - Its competencies are corporate.

It points out that the General Management of Law No. 449 exercises its competencies exclusively for the ICE and is not subordinate to the Executive Presidency or its Board of Directors, except in the appointment procedure, thus evidencing that said general management is not reflected in the corporate regulation. Another fact to assess – according to the same legal opinion – is that “it must be differentiated, for operational and strategic action purposes, that the operational regulations of the ICE Corporation are different from the regulations and powers referring to the ICE as a member of that Corporation, so the cited normative document performs a ‘conjunction of competencies’ that hinders and limits an adequate demarcation of competencies for one and the other administrative and operational scenario.” Hence, it states that “the competencies assigned to the various administrative units indicated by this normative document absorbed the competencies and functions of the General Management, either by business specialty or by the creation of a corporate structure.” It concludes by saying that in the cited corporate regulations “the existence of the General Management could not be located, with the referred name, nor could an administrative unit be located that exclusively performs the legal functions of the General Management, as the highest administrative hierarchical structure…” and ends by considering “that there is no legal rule, with the same legal force as Law No. 449, that eliminates the figure of the General Management or that allows its powers and faculties to be distributed to other figures in the institutional structure and organization, and Law 8660 does not expressly establish that the Board of Directors possesses the powers to eliminate the figure of the General Management and others provided for in Law 449”.

In view of the foregoing, the answer to the questions you have formulated first requires an analysis of the scope of the amendment made by the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (no. 8660 of August 8, 2008) to the Law Creating the ICE (no. 449 of April 8, 1949), for the purpose of determining whether and to what extent the nature and structure of said public entity were modified; and as a second aspect, derived from the foregoing, whether its original governing bodies, specifically the Board of Directors and the figure of the General Management, underwent any change with the approval of this latter law, which requires an examination of how the legal competencies of each of them remained from that moment on and determining whether there is any type of incompatibility that suggests that the functions of the second were absorbed by the first body.

To that extent, the Attorney General's Office understands that it is being asked to re-examine or, as the case may be, expand upon the conclusions reached in pronouncement OJ-039-2018, of April 27, taking into consideration the provisions of Law No. 8660 and their effects on the ICE's constitutive law, in order to clarify the powers of its Board of Directors to determine the internal organization of the entity and of the entire business group that comprises it in accordance with that law, aspects that will be studied below.

I.The scope of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (no. 8660) on the legal nature of the ICE and in endowing it with a singular and flexible regime, but also in the legal consolidation as a business or corporate group of the ICE and its companies

In the context of the opening to competition of the telecommunications sector in Costa Rica, which occurred with the enactment of the General Telecommunications Law (no. 8642, of June 4, 2008) – hereinafter LGT –, coherently, it should be noted, with the international commitments assumed by the country under the Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement (Law no. 8622 of November 21, 2007), the legislator was aware of the challenges that the ICE, as a former public monopolist, had to face against the pressures of market forces in the new competitive environment in which it would be involved. For this purpose, the cited Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (no. 8660) dedicated part of its articles to granting it a singular and proprietary regime aimed, as established by numerals 1 and 2, at strengthening and modernizing it, but not only it, but also its companies, thus ensuring the financial sustainability of all of them in said scenario and that, despite their public nature, they could compete as far as possible on equal terms with the private telephone operators that would participate in the market.

This idea is present in the statement of reasons for the then bill of the referred Law No. 8660, processed under legislative file no. 16,397, by establishing as one of its objectives:

“To make more flexible the regulatory framework governing the ICE and its companies so that it can compete effectively with other operators in the provision of telecommunications services in a regulated market” (folio 10). And it adds:

“based on a recognition of the work carried out by the ICE and its companies in the field of telecommunications, the Government of the Republic considers it an unavoidable commitment to provide said entity with the necessary legal and operational mechanisms so that, without changing its public nature, it can act on equal terms with the private operators participating in the market.

To this end, this bill proposes developing a regulatory framework complementary to Law No. 449, Law Creating the ICE, which will allow:

● Strengthening the capacities of the ICE and its companies to provide and market electricity and telecommunications products and services, within and outside the national territory.

● Providing the ICE and its companies with legislation that will allow them to adapt to changes in electricity and telecommunications.

By virtue of the foregoing, the ICE and its companies are envisioned as a State business group, strong, modern, and competitive, which will continue to be a driver of national progress and development in the convergence environment, within a framework of regulated competition, in the markets that would be opened to competition.

The fundamental axes of this strengthening stem from the need to provide the ICE with:

● Autonomy and independence ● Agile, efficient, and effective administrative procurement. ● Flexibility from several laws to remove obstacles and ties. ● Strengthening of investment capacity. ● Ability to respond quickly to technological innovations. ● Accountability and transparency in all its actions. ● Power to operate internationally. ● Power to form strategic alliances. ● Development of institutional human resources. ● Effective financial management and financial-fiscal treatment equal to other companies. ● In markets open to competition, non-discriminatory powers. ● Capacity to strengthen universality and solidarity mechanisms. ● Economic (efficiency, competitiveness, etc.), social, and environmental responsibility” (folios 16, 17, and 18, the italics are not from the original).

When the Attorney General's Office was consulted on the referred legislative proposal that gave rise to the current Law No. 8660, among other things, it highlighted in pronouncement OJ-016-2007, of February 26, that special regime created in favor of the ICE in order to prepare it for the challenges of the opening of the sector:

“A-. A SPECIAL REGIME FOR THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD (…)

Thus, the aim of the bill is to create a special regime for the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies, which grants them, in principle, greater freedom in their management. The content of this regime is the consequence of special rules regarding certain areas and the disapplication of provisions considered restrictive or that create rigidity in administrative management.

A special regime for an ICE that, however, continues to be not only a public entity but an entity in which the condition of an autonomous institution is emphasized. It is even worth noting that numeral 4 of the bill explicitly indicates that the Institute is an autonomous institution. Nevertheless, and without prejudice to revisiting these issues later, it is worth noting that the bill does not comprehensively develop what the new economic-financial and administrative procurement regime governing the Institute will be, because the legislative proposal entrusts most of the development of this matter to regulatory elaboration. Of course, it cannot be ignored that this legislative technique, although it does not transform the public nature of the Institute, does delegify a large part of its actions, with which we would not only find ourselves facing a special regime for the Institute, but it would be an essentially regulatory regime.

Despite the above, it should be noted that the bill likewise grants the Institute a special regime regarding its indebtedness. A regime that is based on a principle totally inverse to that which currently governs all decentralized entities, because in this proposal the Institute is granted freedom of indebtedness, only subject to the opinion of a new body of the Executive Branch: the Council of State Enterprises in Energy and Telecommunications.” (The italics are not from the original).

The above ideas were finally reflected in its recently cited article 2, of which letters a), b), e), f), and g) are of interest:

“ARTICLE 2.- Objectives of the Law The objectives of this Law are: a) To strengthen, modernize, and provide the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), its companies, and its attached bodies with the legislation that will allow it to adapt to all changes in the legal regime for the generation and provision of electricity services, as well as telecommunications, infocommunications, information products and services, and other services in convergence. b) To complement Decree-Law No. 449, of April 8, 1949, Regulation for the creation of the Instituto Costarricense de Electricidad, and its amendments, to provide the ICE with the legal, financial, and administrative conditions necessary for it to continue with the provision and marketing of electricity and telecommunications products and services, within the national territory and outside it. c) (…) d) (…) e) To make more flexible and expand the public procurement mechanisms and procedures that the ICE and its companies have. f) To guarantee and reaffirm the administrative and financial autonomy of the ICE and its companies g) To guarantee the accountability and evaluation of results by the ICE and its companies.” (The italics are not from the original).

The practice of endowing certain public institutions with a singular or special regime, especially those of a business nature, is a phenomenon widely studied and noted for quite some time by legal doctrine, called a flight towards a statutory law as opposed to general Administrative Law, and which is attributed to the Administration's search “for greater flexibility in financial management and legal activity… that allows it to evade the slowness and inflexibility of general administrative law.” [1] It differs from the other phenomenon known as the flight towards Private Law, in that the flight is towards a statutory law, that is, some “singular and privative norms that determine and regulate the activities and organization of public legal persons.” [2] Under the above premise, the first issue to resolve is whether that special regime established by Law No. 8660 entailed a change or transformation in the legal nature and institutional design of the ICE.

In that sense, as the cited pronouncement OJ-016-2007 noted at the time, Law No. 8660 reaffirmed beyond any doubt the ICE's nature as an autonomous institution in its article 4 by providing:

“ARTICLE 4.- Object This title complements the Law Creating the Instituto Costarricense de Electricidad, No. 449, of April 8, 1949, and its amendments, as an autonomous institution. Its rules are of an imperative and inalienable nature and, in case of discrepancy, this Law shall prevail over previous ones.” (The italics are not from the original).

Apart from the phrase intentionally highlighted regarding the ICE's condition as an autonomous institution reaffirmed by the transcribed article, the other italicized parts respond to the analysis that will subsequently be made of the way Law No. 8660 fits in relation to Law No. 449.

But without getting ahead of ourselves on that topic yet, it is important to retain a preliminary conclusion: even with the singular regime conferred by Law No. 8660, the ICE is classified as an autonomous institution, an autonomous institution that operates as a public company. It is worth clarifying that this latter characteristic does not derive from Law No. 8660, but was already inherent from its very origins due to the nature of its activity: the provision of electricity and telephone services. As we indicated in opinion C-042-2013, of March 18, 2013, the business character “comes from the nature of its activity: operation of telecommunications services, an economic activity capable of being provided under Private Law rules just as a private party could do.” Thus, Law No. 8660, far from modifying the public-legal nature of the ICE, reaffirmed or emphasized, on one hand, its institutional condition, understood as a state body that deals with a specific service, and on the other, its business condition, through a proprietary regime that would allow it to compete with other operators, making its public procurement more flexible, personnel hiring, and through freedom of indebtedness, among other aspects.

In the cited pronouncement OJ-016-2007, the Attorney General's Office noted regarding the ICE's condition as an autonomous institution:

“The point is that the ICE is an autonomous entity. The constitutionally established guarantee of autonomy has not been dispensed for all types of administrative organization. The Constitution guarantees autonomy for a specific type of public entity: the institution. The characteristic of an institutional entity is that it is at the service of an end, and that end is imposed upon it by the State. In that sense, the institutional entity is normally an instrumental entity of the State. Hence, autonomy cannot be absolute.

On the other hand, Public Law is the proper law of institutional entities, as results from articles 11 and 49 of the Political Constitution, reaffirmed by numerals 3, 6, and 9 of the General Public Administration Law. To which is added that the resources of these entities are not private; on the contrary, they are public and therefore must be governed by special rules that tend to guarantee the proper handling and use of those resources.” It should be added that the nature of the ICE, as an autonomous institution, as Law No. 8660 emphasizes, allows it to continue to be considered part of the decentralized Public Administration, endowed therefore with the powers that only Administrative Law grants to this class of public subjects for the effective satisfaction of the Public Interest objective entrusted to it, known as exorbitant prerogatives of Common Law, such as the power of expropriation or administrative self-enforcement (autotutela administrativa), which are the typical sovereign powers; for which reason, despite the flexibilization of its legal regime, the guarantees and constraints that the same legal system establishes to prevent abuses in the exercise of said powers to the detriment of the rights and interests of individuals also apply to it, the main constraint being its complete submission to the principle of legality as expressly provided by articles 11 of the Political Constitution and 11, 12, and 13 of the General Public Administration Law (no. 6227, of May 2, 1978, hereinafter LGAP).

Based on the foregoing, in response to the first question posed, we can affirm that Law No. 8660 did not alter the conception of the ICE as an autonomous institution; rather, it confirmed it in its article 4, nor as a public company, since it was already considered as such even before its enactment given the nature of its activity. So, the immediate question is whether Law No. 8660 actually entailed a transformation in the organizational design of the aforementioned public entity and in what way. The consultation speaks of the evolution from an institutional model to a corporate model, in which it is allowed to constitute a consortium composed of the ICE and its companies called Grupo ICE.

In this regard, allow us a couple of preliminary clarifications. Firstly, inherent to every administrative organization from its creation is the so-called organizational power (potestad organizatoria), understood as the set of faculties that each Administration holds to configure its structure; in other words, the possibility of self-organizing, creating, modifying, or extinguishing its internal bodies, since every organization needs to have, as a condition for its very viability and permanence, a certain control over its own structure and operation. [3] As an administrative power that it is, the organizational power is governed by its own limits, referring fundamentally to the techniques of legal reservation and the primacy of law.

In that sense, articles 12.2, 59, and 66 of the General Public Administration Law remind us that the creation, transfer, and exercise of sovereign powers (potestades de imperio) by specific bodies is a matter reserved for the law:

“Article 12.- (…) 2. Sovereign powers that affect the rights of individuals outside the service relationship may not be created by regulation.” (The italics are not from the original).

“Article 59.- 1. Competence shall be regulated by law whenever it contains the attribution of sovereign powers. 2. The internal distribution of competencies, as well as the creation of services without sovereign powers, may be done by autonomous regulation, but the same shall be subordinate to any future law on the matter. 3. Relations between bodies may be regulated by autonomous regulation, which shall also be subordinate to any future law.” (The italics are not from the original).

“Article 66.- 1. Sovereign powers and their exercise, and public duties and their fulfillment, shall be inalienable, non-transferable, and imprescriptible. 2. Commitments not to exercise a sovereign power may only be established by law. Such commitment may only be made within a bilateral and onerous act or contract. 3. The exercise of powers in specific cases may be expressly subject to expiration, by virtue of other laws.” (The italics are not from the original).

Under this understanding, the ICE can adopt, by autonomous regulation, the organizational model that best suits its activity and the competitive scenario in which it must operate, but always within the framework established by laws numbers 449 and 8660 that govern it, being bound, as a public entity, to the principle of legality and its corollary of legal reservation. As indicated before, it is consubstantial to its nature as a public entity to establish its own internal organization within the limits imposed by law, so in areas not regulated by it, it has broad discretion to carry out the internal changes it deems most appropriate for the performance of its work. One of those areas that is precisely regulated by Law No. 449, and upon which this consultation revolves, is the figure of the General Management, whose availability by the ICE's other internal body, its Board of Directors, will be analyzed in a later section.

For now, it is important to retain the idea that beyond the changes made by Law No. 8660 to the ICE's constitutive Law, its condition as a public body implies the faculty to self-organize and adopt the internal structure that best suits its needs within the aforementioned limits of the primacy and reservation of law.

On the other hand, a second clarification deserves the reference to the institutional model, regarding which it is asked whether the ICE evolved towards a corporate model. It has already been indicated that Law No. 8660, in its article 4, reaffirmed the nature of the ICE as an autonomous institution, so if by institutional model we understand a set of material and personal resources arranged by the State in an organization for the management or achievement of a specific end proposed by it, the answer must necessarily be negative. Those ends are precisely those set forth in article 2 of its constitutive Law, as amended by Law No. 8660, in the areas of electric energy and telecommunications, as can be read below:

“Article 2.- The purposes of the Institute, towards the achievement of which all its efforts and work programs shall be directed, shall be the following: a) To provide a prompt and effective solution to the scarcity of electric power in the Nation, when it exists, and to ensure that energy is available at all times to satisfy normal demand and to promote the development of new industries, the use of electricity in rural regions, and its greater domestic consumption. The main efforts of the Institute shall be directed towards fulfilling this objective, using all necessary technical, legal, and financial means, and its basic work program shall be the construction of new hydroelectric power plants and electricity distribution networks. This task shall be carried out within the limits of economically justifiable investments. b) To unify the separate efforts currently being made to satisfy the need for electric energy, through technical procedures that ensure the best performance of energy developments and their distribution systems. c) To promote industrial development and greater national production by making possible the preferential use of electric energy as a source of motive power and heating, and helping, through advisory services and technological research, towards better knowledge and exploitation of the country's sources of wealth. d) To seek the rational use of natural resources and to end their destructive and wasteful exploitation. In particular, it shall try to promote the domestic use of electricity for heating in substitution of fuels obtained from national forests and imported fuels, and shall promote the use of wood as an industrial raw material. e) To conserve and defend the country's water resources, protecting the basins, springs (nacientes), and beds of rivers and water currents, a task in which they must assist the National Electricity Service and the Ministries of Agriculture and Public Works, through a program of mutual cooperation. f) To assist in the habilitation of lands for agriculture through irrigation and river regulation, when this is economically feasible by comprehensively developing sites used to produce electric energy. g) To make its technical, administrative, and financial procedures models of efficiency that not only guarantee the good functioning of the Institute but may also serve as a standard for other Costa Rican activities. h) To seek the establishment, improvement, extension, and operation of telecommunications networks in a sustainable manner, as well as to provide and market telecommunications and infocommunications products and services and information, as well as others in convergence. The concessions that the ICE and its companies require to fulfill these purposes shall be subject to the terms, duties, obligations, and other conditions established by the applicable legislation.” Nevertheless, in accordance with the conditions stipulated in the preceding paragraph, the ICE may maintain ownership of the concessions currently granted in its favor and in use, for the corresponding legal term.

(Thus the previous paragraph was added by Article 1 of Law No. 3226 of October 28, 1963, and amended by Article 43 of Law No. 8660 of August 8, 2008) (The underlining and bold text are not from the original).

Additionally, the condition of an autonomous institution implies for the ICE to fulfill the purposes just transcribed with objectivity, efficiency, and effectiveness, attending to the Public Interest and observing the other fundamental principles of public service established in Article 4 of the LGAP. Ergo, in strict rigor, there can be no abandonment by the ICE of its institutional model in the terms just explained, which would be contrary to its own nature as an autonomous entity and contrary to Law No. 8660 itself, which reaffirms said condition.

Now, if by institutional model one intends to refer to a bureaucratic and rigid internal administrative organizational form, as opposed to a business, versatile, and more executive model, the transition from one scheme to another is a decision that falls squarely within the organizational authority (potestad organizatoria) of the ICE, which, although it must conform to the provisions of Law No. 8660, it is its condition as a public entity that enables it, as explained before, to adopt the organizational design it deems most convenient for its functions.

Having made these preliminary clarifications and having concluded that Law No. 8660 did not mutate the legal nature of the ICE as an autonomous institution-public enterprise or, in the terms of Article 1 of the Regulation to Title II of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector (Executive Decree No. 35148-MINAE of February 24, 2009), an "enterprise-public entity organized as an autonomous institution," it is necessary to next analyze whether, in addition to the changes to its statute, making it more flexible, the legal norm under discussion altered the existing concept of said entity and of the public enterprises of the energy and telecommunications sectors as a whole.

Unlike Decree-Law No. 449, Law No. 8660 does not focus solely on the ICE but extends to the aforementioned enterprises, which it considers, according to the statement of purpose transcribed at the beginning of legislative file No. 16.397, to be part of a business group that must also be strengthened.

In that sense, Article 5 of Law No. 8660 expressly establishes that Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (RACSA), the Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), and the Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima (CRICSA), plus the other companies that the ICE constitutes or acquires with a participation of no less than 51% of the share capital, are considered enterprises of its property:

"ARTICLE 5.- The Instituto Costarricense de Electricidad and its enterprises For the purposes of this Law, the enterprises of the ICE are:

• a)Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, hereinafter referred to as Racsa.
• b)Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, hereinafter referred to as CNFL.
• c)Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima, hereinafter referred to as Cricsa.
• d)The other enterprises that the ICE constitutes or acquires, in both cases, with a participation of no less than fifty-one percent (51%) of the share capital.

The ICE may constitute and capitalize enterprises, subsidiaries, and branches, both within the national territory and outside it, for the purpose of fulfilling the purposes indicated by the legal system. The ICE and its enterprises may operate within the country and outside it. Enterprises that the ICE constitutes outside the national territory, once the corresponding legal procedures have been completed, shall be authorized to operate in the country, in accordance with the provisions set forth by applicable legislation and as agreed by the Board of Directors (Consejo Directivo) of the ICE.

The enterprises of the ICE may constitute or participate in other enterprises, with prior authorization from the Board of Directors of the ICE. For this purpose, the powers expressly indicated in this Law shall be applicable to the enterprises of the ICE.

The sale of shares of any enterprise of the ICE must be authorized by a special law of the Republic." (The underlining is not from the original).

Consequently, it is indeed valid to speak of a corporation or business group formed by the ICE and its enterprises, which the final paragraph (párrafo in fine) of Article 1 of the aforementioned Regulation to Title II of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector calls Grupo ICE:

"Article 1º- Law No. 8660 of August 8, 2008, Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector, and this regulation must be interpreted with criteria of flexibility, efficiency, effectiveness, and enhancing the competitive capacity of the Instituto Costarricense de Electricidad and its enterprises.

(...)

For registration and sound administration purposes, the Board of Directors of the ICE may constitute the consortium called GRUPO ICE, formed by the Instituto Costarricense de Electricidad, Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, the Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, the Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima, and the enterprises constituted or acquired in accordance with Article 5º of Law No. 8660." (The underlining is not from the original).

From that perspective, Law No. 8660, although it did not modify, as stated, the legal nature of the ICE, implied a relevant change in the management of businesses in the energy and telecommunications areas, since, always in line with the idea of strengthening it, it opts for it to act as a group, not in isolation, bringing together under the ICE brand the companies already existing in both sectors and allowing its growth through the acquisition or constitution of new subsidiary companies (empresas filiales) within and outside the country or through the strategic alliances referred to in its Article 8, and thus be considered a full-fledged corporation, a term defined by the Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua as follows: "Company, normally of large dimensions, especially if it groups together other smaller ones." Meanwhile, for consortium, the same dictionary defines it as: "Grouping of entities for important businesses"; given the position of dominance that the ICE holds with respect to its enterprises, as will be explained later, the use of this last expression to refer to said business group does not seem entirely correct, as it implies a certain parity among all the grouped enterprises.

In any case, the treatment as a business group is present throughout the entire text of Law No. 8660, especially in its Title II, with the constant reference to the ICE and its enterprises, thus entitled, of which Article 6 is an example, having jointly entrusted the following powers:

"ARTICLE 6.- Powers of the Instituto Costarricense de Electricidad and its enterprises The ICE and its enterprises, within the national territory and outside it, shall be competent for the following:

• a)To generate, install and operate networks, provide, acquire and market electricity, telecommunications and infocommunications products and services, as well as other information and convergent products and services, directly or through agreements, cooperation agreements, partnerships, strategic alliances or any other form of association with other national or foreign entities, public or private.
• b)To be agents of the electricity market in the other countries that adhere to the Framework Treaty of the Central American Electricity Market, approved through Law No. 7848, of November 20, 1998, or to any other instrument that is signed and ratified in the future." Similarly, Article 20 of Law No. 8660 reveals the unified treatment it grants to the ICE and its enterprises, by establishing that the execution of the respective public procurement (contratación administrativa) procedures of the group, including the award and challenges, shall be in charge of a Corporate Procurement Board (Junta de Adquisiciones Corporativa).

A first consequence of the corporate treatment given by Law No. 8660 to the ICE and its enterprises is to be considered an economic group, in the definition used by subsection 9) of Article 6 of the LGT:

"9) Economic group: grouping of companies that manifests itself through a decision-making unit, that is, the gathering of all elements of business command or management through an operations center, and is externalized through two basic movements: the criterion of unified direction, whether by subordination or by collaboration between companies, or the criterion of economic dependence of the grouped companies, regardless of whether the legal personality of the companies is affected, or whether their assets are subject to transfer." (The underlining is not from the original).

A second consequence derived from the previous notion, and with this the second formulated question is answered, is to understand that the ICE holds the condition of parent company (casa matriz), while RACSA, CNFL, CRICSA, and the rest of the companies already integrated or that do so in the future to the business group, that of subsidiary companies or affiliates, as is very clearly established by Article 5 of Law No. 8660, transcribed above, when it indicates they are enterprises of the ICE. That is, as a consequence of the ICE's ownership over the aforementioned enterprises, the institution holds a position of dominance over them, being subject as part of the Grupo ICE to its unified direction, while the autonomous entity assumes joint responsibility for the respective management of each one of them, as analyzed by the Attorney General's Office (Procuraduría) in Opinion C-102-2015, of May 4:

"A-. RACSA: AN ENTERPRISE OF THE GRUPO ICE Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima came into legal existence as a mixed corporation (sociedad anónima mixta), owned in equal parts by the Instituto Costarricense de Electricidad and by the Compañía Radiográfica Internacional de Costa Rica, a private entity. Subsequently, Radiográfica Costarricense acquired all the shares of Compañía Radiográfica Internacional de Costa Rica. Consequently, Radiográfica Internacional became property of RACSA; from that deed, the share capital of RACSA would belong 50% to the ICE and 50% to RACSA itself. Later, the shares of RACSA were transferred to the ICE, whereby the ICE indirectly acquires all the share capital of RACSA, which thus becomes a publicly owned enterprise organized under a commercial law form (cf. Opinion C-073-84 of February 14, 1984). The Law for the Extension of the Corporate Term of Radiográfica Costarricense S.A., No. 7298 of June 5, 1992, reaffirms that public ownership in the hands of the ICE, Article 3, by establishing that contracts that do not tend to introduce any change in that ownership 'fully held by the Instituto Costarricense de Electricidad' do not require legislative approval. A reference whose purpose is to highlight the public nature of the Enterprise.

An ownership that is secured by Law 8660, which in its Article 5 mentions as enterprises of the ICE first 'a) Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, hereinafter referred to as Racsa.' In that condition, it is authorized to operate within and outside the country. And as an enterprise of the ICE, said Law empowers it to provide electricity and telecommunications services, as well as infocommunications, information products and services, and other convergent services.

The regulations of this Law and of the General Telecommunications Law accentuate the condition of Radiográfica Costarricense as part of the Grupo ICE. It is worth remembering that the latter Law defines the concept of economic group and that definition corresponds to a business or corporate group...

The various definitions of business or economic group emphasize legal autonomy, unified direction, and the dominance-dependence relationship between the different companies that form economic or financial groups. Although the ICE does not constitute a corporation (sociedad), it is true that as the owner of the share capital of the enterprises referred to in Article 5 of Law 8660, it acts as a directing operations center, which is responsible for influencing or determining the actions of the formally independent companies.

The condition of a group is affirmed in the Regulation to Title II of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector, Executive Decree No. 35148 of February 24, 2009. A Regulation that in its Article 1, in fine, reiterates that RACSA is part of the ICE, referring to the Grupo ICE...

This integration into the Grupo ICE affects the functioning and organization of RACSA. Indeed, the legal regime of RACSA provided in Article 11 of Law 3293 of June 18, 1964, which authorizes the constitution of RACSA, has been expanded as a consequence of Law 8660. Thus, it is not only a matter of the provisions of Law 3293 and the Bylaws of the Enterprise and subsidiarily by the Commercial Code and Civil Code, but the framework derived from Law 8660, including corporate regulations, must be taken into account.

B-. REGARDING THE SHAREHOLDERS' MEETING OF RACSA The consultation is motivated by the fact that the Board of Directors (Junta Directiva) of RACSA would have referred recommendations from the Internal Audit to the Board of Directors of the ICE and not to the Shareholders' Meeting (Asamblea de Accionistas) of RACSA, the superior hierarchical body of the Enterprise and of the Board of Directors of RACSA.

Although RACSA has legal autonomy resulting from its condition as an independent legal entity, it is true that as a subsidiary of the ICE, a member of this Group, it is subject to the unified direction of the Grupo ICE. This implies that the Institute can impose its decisions on the company, decisions that could be based not on the direct interests of RACSA but on the group's interest. The capacity for influence or management is ensured because, as all the corporate shares of RACSA correspond to the ICE, the latter integrates and dominates the shareholders' meeting and because in that condition it is its responsibility to appoint the board of directors of RACSA...

C-. THE POWERS OF THE BOARD OF DIRECTORS OF THE ICE IN RELATION TO RACSA According to the consultation, the recommendations issued by the Internal Audit of RACSA were referred by the Board of Directors of that company to the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Electricidad. Regarding which, the Audit Office asks whether said Board can generate instructions to the bodies of RACSA.

As has been repeatedly indicated, RACSA is an enterprise of the ICE. This belonging has determined that the legislator attributes to that Entity a participation in decisions of its subsidiary.

Thus, transcendental agreements regarding the business management of RACSA have not been entrusted to its shareholders' meeting as a body of the Enterprise, but directly to the ICE and, therefore, it corresponds to its Governing Body (Cuerpo Directivo) to adopt the corresponding decisions. Law 3293 in its Article 4 provided that the Board of Directors of RACSA would adopt the investment policy without interference from the shareholders' meeting. However, in Article 10, it entrusted the ICE with adopting fundamental decisions regarding investments. Indeed, it provided:

'Article 10.- The new company may not make additional investments to increase the telecommunications service in the Central America and Panama area, without the prior permission of the Instituto Costarricense de Electricidad.' So that participation in the investment policy is removed from the competence of the shareholders' meeting, but fundamental aspects of its operations are subject to authorization from the ICE.

A competence of the ICE that is affirmed with the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector, Law No. 8660 of August 8, 2008. Said Law, Article 17, subsection g) repealed the paragraph of Article 4 relating to the investment policy of RACSA. Repeal that does not imply a greater degree of autonomy for the Company, but is explained by the specific provisions regarding investment and indebtedness by the ICE and its enterprises.

Indeed, Article 5 of Law 8660 subjects to authorization from the Board of Directors of the ICE the decision of the enterprises of the ICE to constitute or participate in other enterprises. Which implies that in the event that RACSA has an interest in participating in another company, that fundamental decision does not correspond to its shareholders' meeting but to the Board of Directors of the ICE, acting as the supreme body of the Institute.

On the other hand, it is the Strategic Plan of the ICE, not the strategic plan of its enterprises, that determines the price of advisory, consultancy, training, or other services related to its competence, that both the Institute and those enterprises sell in the national and international market. This provision of Article 9, first paragraph of Law 8660, can be interpreted as a limitation on RACSA's capacity to set prices for the services it offers in the market.

Furthermore, the debt limit is not established solely based on the situation of RACSA, but is calculated based on the consolidated total of the total assets of the ICE and its enterprises as of December 31 of the previous year, Article 14. In the event that said limit is not sufficient, said increase is subject to authorization by a third party to the Grupo ICE, the Executive Branch.

The Regulation to Law 8660 confirms the powers of the Board of Directors, by providing that the investment and indebtedness decisions of the ICE and its enterprises shall be adopted by the ICE, Article 7. Furthermore, it is the ICE that sets the indicators with which the performance and productivity of the officials of the ICE and its enterprises will be evaluated and, in general, the employment policy, Article 10 of the Regulation.

Additionally, Law 8660 provides for a Corporate Procurement Board, which is governed by a regulation issued by the Board of Directors of the ICE, Article 20 of Law 8660.

To the above it is added that the accountability for the management of the subsidiary enterprises of the ICE does not correspond directly to the Board of Directors of the corresponding enterprise or to its shareholders' meeting. On the contrary, the legislator has imposed the duty of accountability on the Board of Directors of the ICE, which acts as the superior body of the ICE and not as the shareholders' meeting of each of the enterprises. Thus, Article 36 of Law 8660 provides that the Board of Directors of the ICE prepares an annual accountability report to be presented before the Government Council (Consejo de Gobierno) and the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), so that these bodies evaluate not only the management of the ICE but also that of its subsidiary enterprises. For this purpose, the Board of Directors reports on the fulfillment of the social objectives specific to the enterprises; the financial and economic situation, including the origin and application of funds; as well as a balance of the actions undertaken to promote solidarity and universality in the provision of services, citizen participation, and local development. Failure to comply with the National Development Plan, sector plans, the legal purposes of the ICE and the enterprises, as well as the principles of effectiveness and transparency, may lead to the review of the appointments of the members of the Board of Directors of the ICE, which confirms the political-administrative responsibility of those officials, Article 37.

And unlike what happens in a corporation (sociedad anónima), even a public one, the evaluation of Radiográfica's management report escapes the shareholders' meeting to correspond ultimately to the Government Council, which is responsible, then, for exercising a function typical of the shareholders' meeting in ordinary session. Indeed, numeral 37 of Law 8660 attributes to the Government Council the task of evaluating the management not only of the ICE but also of its subsidiary enterprises; as well as approving or rejecting the respective management report and recommending actions. The responsibility that the directors of the Institute assume is not that of a common shareholders' meeting. On the contrary, it is functional and administrative since the management of the subsidiary, RACSA, may lead to the removal of the member of the Board of Directors of the Institute, as indicated.

Which implies that, in opposition to other entities, RACSA as an enterprise is not solely responsible for its management, but that responsibility is also assumed by the ICE. This is a consequence of the fact that, since the ICE is the owner of RACSA, the latter lacks absolute and true business autonomy. On the contrary, it is subject to a relationship of dependence on the ICE and, consequently, on its Board of Directors.

Moreover, the Board of Directors of the ICE establishes the strategic guidelines of the Grupo ICE and issues corporate governance regulations that apply to Radiográfica and within which the subjection of RACSA to decisions of the aforementioned Governing Body can be provided.

In accordance with the cited provisions, the Board of Directors of the ICE has certain powers attributed by law regarding the management of RACSA. Therefore, it cannot be affirmed that, as the supreme body of the Institute, it is absolutely incompetent to decide regarding the management of RACSA..." (The underlining is not from the original).

From the transcribed pronouncement, a final and important consequence is deduced for understanding that different business management we referred to before, with the legal consolidation as a business or corporate group of the ICE and its enterprises carried out by Law No. 8660, in the sense that several of its provisions confer the competence to the Board of Directors of the ICE, as the superior body of the entity, in the adoption of decisions on the management and operation not only of the institution it governs, but of the entire business group – as shown by the aforementioned Opinion C-102-2015, citing Articles 5, 9, 14, 36 and 37 of said law – particularly in the financial and indebtedness sphere. So that the aforementioned governing body is responsible for assuming decisions of a corporate nature and, according to the just-mentioned pronouncement, establishing strategic guidelines for the Grupo ICE and issuing corporate governance regulations that govern or apply to all its subsidiaries.

We can observe that the formal and systematic attribution of these corporate functions to the Board of Directors of the ICE, already present before in an isolated manner and without further development in some provisions, such as Article 10 of Law No. 3293 of June 18, 1964, for the case of RACSA, was the most notable change made by Law No. 8660 to the organizational structure of said entity, which finishes configuring it as a corporation or consortium by unifying under the same command power the strategic direction of all its subsidiaries.

Under that understanding, the next point to elucidate is whether, apart from the Governing Body of the ICE, in which, as just indicated, there was an expansion of its powers ad extra of the parent entity, Law No. 8660 had an impact on its other superior bodies, specifically on the General Management (Gerencia general) established in Decree-Law No. 449, for the purpose of determining whether said position maintains its validity or not within the current normative configuration of the ICE as a corporation or business group, an aspect that will be examined in the following section.

II.Comparative analysis between Laws No. 8660 and 449 regarding the validity of the General Management of the ICE vis-à-vis the corporate governance powers assumed by the Board of Directors with the reform

Articles 2, letter b), and 4 of Law No. 8660 very clearly establish its own scope by establishing that said norm complements the Law of creation of the ICE (Decree-Law No. 449). In the previous section, we already analyzed the basic axes of this complementarity, making its internal operating regime more flexible on the one hand, and expanding the entity's actions to act as a group or corporation together with the enterprises of its property, on the other. This explains an interesting fact that emerges from the study of the cited legislative file No. 16.397, which is that the original text of the bill that gave rise to Law No. 8660 contained only a single reform to the text of Decree-Law No. 449, consisting of the modification to letter h) of Article 2, related to the purposes of the institute, to adjust its activity to the current concepts and challenges in telecommunications matters and to specify the treatment to be given to its enabling titles (títulos habilitantes).

Thus, nothing was said at that time about any of the governing bodies of the ICE, regarding what is of interest, its Board of Directors or General Management, the legislative proposal being limited to expanding the corporate governance powers of the former, as we also mentioned before, but as a complement to those it already enjoyed as the superior body of the entity under study.

In that sense, Decree-Law No. 449, before the enactment of Law No. 8660, contemplated the regulation in its Chapter III of the following bodies: the Board of Directors (Articles 8, 10 and 11), the President and Vice President (Article 12), the General Manager and Deputy Manager (Articles 13 and 14) and the treasurer and auditor (Article 15), with the possibility of appointing one or more Deputy Auditors and Deputy Treasurers. The just-cited rules are these:

"Article 8º.- As an autonomous institution, the Institute shall exercise its administrative and technical management with absolute independence from the Executive Branch, being guided exclusively by the decisions of its Board of Directors, which shall act in accordance with its criteria and in compliance with the pertinent laws and regulations and to the principles of technique, and shall be responsible for its management in a total and unavoidable manner." (The underlining is not from the original).

(Interpreted by Article 1º of Law No. 1874 of May 27, 1955, together with 111 of the Financial Administration Law No. 1279 of May 2, 1951, and its subsequent reform in Law No. 1478 of July 17, 1952, in the sense that according to such legal texts, as far as said Institute is concerned, there only exists a recourse of liability against the Managers and Directors on account of what in matters of public bids is resolved).

(...)

CHAPTER III

Organization and Administration Article 10.- The superior Administration of the Institute shall correspond to a Board of Directors composed of seven full members appointed by the Executive Branch, four of whom shall form the necessary quorum for the sessions.

At least three directors shall be Engineers, one a Law Graduate (Licenciado en Leyes), another knowledgeable in Economic Sciences, and the other two persons of recognized capacity and diligence in finance, industries, or agriculture.

All must be persons characterized by their honorability, their democratic conviction, and their faith that the ideals expressed in the Institute are achievable and of positive benefit to Costa Rica. They shall be Costa Ricans preferably, or foreigners deeply linked to the country, with at least ten years of residence in it, and who are not bound by employment or by legal possession to companies or activities that by their nature are antagonistic to the purposes of the Institute or are its competitors. (The underlining is not from the original).

(Thus amended by Article 1º of Law No. 646 of July 27, 1949).

(TACITLY AMENDED by Article 5º of Law No. 4646 of October 20, 1970, and 3º of No. 5507 of April 19, 1974).

Article 11.- The members of the Board of Directors shall perform their duties with complete independence from the Executive Branch, and shall be solely responsible for their management before the law. They shall be irremovable during the period of their office, except in the event that some legal liability is declared against them. Relations between the Institute and the Executive Branch shall be through the Ministry of Public Works.

The members of the Board shall serve for eight years, and shall be appointed in parts every two years, their appointments having to be made one year and three years after the inauguration of each Executive Branch.

The parts mentioned here shall be four: three composed of two members each and one of one member. Upon expiration of their term, any director may be appointed again as such.

A person shall cease to be a member of the Board who is absent from the country for more than three months without authorization from the Board, or with it if the absence exceeds one year; or who misses six consecutive ordinary sessions without prior authorization. In these cases, the Board shall proceed to inform the Executive Branch so that it appoints another person for the remainder of the respective period.

(TACITLY AMENDED by Article 5º of Law No. 4646 of October 20, 1970).

Article 12.- The Council shall elect from among its members, by majority vote, a President and a Vice President who shall serve for one year, and may be reelected for equal terms. The Vice President shall act as President in the latter's absence.

(IMPLICITLY REFORMED by articles 3 and 6 of Law No. 5507 of April 19, 1974).

Article 13.- The Board of Directors shall appoint, with the favorable vote of at least five members, a General Manager, a Deputy Manager, a Treasurer, and an Auditor, who shall serve for a period of four years and may be reelected for equal terms. These officials must be persons of recognized technical capacity and meet the same requirements as the directors regarding honorability, democratic conviction, and faith in the ideals of the Institute.

They shall have lifetime tenure (irreductibilidad) in the performance of their duties, unless they fail to fulfill their mission or some legal liability is declared against them. In the first case, the Board of Directors must have the vote of five members to proceed with the removal; in the second, it may do so by simple majority.

The Board of Directors may also appoint more than one Deputy Manager, as well as one or more Deputy Auditors and Deputy Treasurers when it deems it necessary for the better fulfillment of the purposes and objectives that the laws have assigned to it. (The underline is not from the original).

(Added by article 17 of Law No. 4197 of September 20, 1968).

(IMPLICITLY REFORMED by articles 6 and 7 of Law No. 4646 of October 20, 1970, and 6 of Law No. 5507 of April 19, 1974).

Article 14.- The functions of the General Manager shall be those of general administrator in accordance with the purposes of this law and with the instructions given by the Board of Directors. The General Manager shall formulate the internal and functional organization plan of the Institute, as well as the work programs, to present them for the consideration of the Council, and direct their execution. The General Manager shall agree to the creation of new positions and shall appoint and remove personnel, who shall be governed by a career ladder (escalafón) that must be approved by the Council. In the case of the appointment or removal of the heads of the general departments of the Institute, according to the organization that is approved, the Manager shall submit their actions for the consideration of the Council. The General Manager shall formulate the annual budgets for salaries and operating expenses, which shall require the approval of the Council and the National Budget Office. The investment budgets for the purposes of this law shall only require the approval of the Council. The General Manager shall have the legal and extrajudicial representation of the Institute. (The underline is not from the original).

(IMPLICITLY REFORMED by articles 6 and 7 of Law No. 4646 of October 20, 1970, and 6 of Law No. 5507 of April 19, 1974).

Article 15.- The Treasurer shall safeguard all the monies and securities of the Institute and shall be responsible before the Council for their correct handling and administration. The Auditor shall be in charge of the comptrollership and audit of the books and cash, both of the Treasury and of all the accounting of the Institute, and may conduct cash counts and audits at the moment deemed convenient." From all the transcribed provisions, only articles 10 and 11 were reformed by Law No. 8660, as a result of motions 10-21 and 11-21 to the original text of the bill, unanimously approved in ordinary session No. 21 of March 8, 2007, of the Special Advisory Committee of the Legislative Assembly (see folios 2675, 2676, 2678, 2713, 2721, 2722, and 2728 of legislative file No. 16.397), with the purpose, on one hand, of depoliticizing and interdisciplinary professionalizing the Board of Directors of ICE and, on the other, of increasing the members' responsibility for their management, by making them answer with their personal assets, as can be read from the discussion that took place in said committee (folios 2714 to 2728), practically giving both provisions their current wording:

"Article 10.- The superior administration of the Institute shall correspond to a Board of Directors, composed of seven (7) proprietary members appointed by the Executive Branch, four (4) of whom shall form the necessary quorum for the sessions. The members of the Board of Directors, except for the executive president, who shall earn a fixed salary, shall receive for each session they attend, per diems equivalent to ten percent (10%) of the base salary of the Comptroller General of the Republic. A maximum of eight (8) sessions per month may be remunerated. The Board of Directors shall determine the frequency with which it holds its sessions.

Three (3) directors shall be engineers, with a specialty or professional experience in telecommunications or electricity; one, a graduate in Economic Sciences with a master's degree in Administration; one, a graduate in Information Technology, with a specialty in Telematics and another, a graduate in Law, with a specialty or professional experience in Public Law; all must be incorporated into their respective professional associations, in accordance with the law. The executive president must meet at least one of the aforementioned specialties or professional experience. The directors must have a minimum of seven (7) years of recognized professional, managerial, or business experience in the areas indicated above. All must be Costa Rican citizens characterized by their honorability. Those who, for a period of one year prior to the appointment, have carried out activities that present a conflict of interest with the new position may not be appointed; the directors shall be chosen by a background competition (concurso de antecedentes). (The underline is not from the original).

"Article 11.- The members of the Board of Directors shall carry out their duties with autonomy, in accordance with the legal system, and shall be the sole ones responsible for their management before the law. Without prejudice to other sanctions that may apply to them, they shall answer personally with their assets, for the losses they cause to ICE, for the authorization they may have given for operations prohibited by law or contrary to the interests and objectives of the Institution. Exempt from this responsibility, only those who state their dissenting vote. They shall have lifetime tenure (irreductibilidad) during the period of their position, except when there is just cause or a legal liability is declared against them that inhibits the fulfillment of their functions. Relations between the Institute and the Executive Branch shall be through the minister responsible for the Energy and Telecommunications Sectors.

The executive president shall be appointed for a period of four (4) years, beginning from the start of the respective presidential term. The other members of the Council shall serve in their functions for six (6) years; they shall be appointed one each year and may be reelected. A person shall cease to be a member of the Council if they are absent from the country for more than two (2) months without the Council's authorization, or with it, if the absence is longer than nine (9) months, or if they miss four (4) consecutive ordinary sessions without prior authorization. In these cases, the Council shall proceed to inform the Executive Branch, so that it may appoint another person for the remainder of the respective term." Nothing else was touched upon in the organic part of Law No. 449, so there was no modification, at least an express one, to the figure of the General Management. In that sense, the superior administration functions were maintained under the Board of Directors and those of general administrator under the General Manager, in accordance with articles 10 and 14, respectively, of the aforementioned law, just as it was provided for before the reform made by Law No. 8660. In that sense, the first paragraph of article 10 under discussion was not varied, retaining the number of proprietary members that make up the Board of Directors and form a quorum, the authority of the Executive Branch to appoint it, and the condition of the former as the "Superior Administration of the Institute," since, as just indicated, the legislative discussion in the advisory committee focused on professionalization, depoliticization, and the responsibility for their management of each of the directors, thus partially accepting the observations made by the Costa Rican Union of Chambers and Associations of Private Enterprise (UCCAEP), through official communication No. P-156-06, of December 15, 2006 (folio 479), and the Chamber of Industries of Costa Rica, through official communication VE-019-07, of February 13, 2007 (folio 1609), who agreed on the following observation to the text of the bill in its original version:

"The consideration of the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Electricidad is missed, whose members should possess solid education and corroborated managerial capabilities, overcoming previous schemes and avoiding subjecting capacity to representativeness. This is an institution that must face serious future challenges, demanding capable and visionary directors." Below, we take the liberty of rescuing, for what is relevant, part of that debate within the Advisory Committee of the Legislative Assembly, starting with then-deputy Ballestero Vargas, who justified the intended reform to article 10 of Decree-Law No. 449 as follows:

"(…) this motion was constructed as a proposal to what was coming, a quite different proposal in the bill, regarding the composition of the superior administration of ICE, and it basically proposes its professionalization, the search for professional excellence, honorability, and experience of the officials. / This board of directors has to be a board of directors that takes on the challenges, that knows where to direct the institution, that has the social sensitivity to be able to reach all the spaces of the country with a mission of solidarity and universality. / The motion, therefore, defines the levels of the professional profile of these members of the Board of Directors, thereby trying to depoliticize as much as possible, and it applies the four-three formula, in force as of the date. / Also, it points out the qualities that the Executive President must have and the specialties that the members of the Board of Directors must possess. This Board of Directors also has, apart from the professional characteristics, must be people of known honorability, it defines the amount of the per diems of the members of the Board of Directors, at a maximum and important 10% no more of the base salary of the Comptroller General and establishes the maximum number of sessions per month, thereby rationalizing the emolument to be earned by each of the directors…" (folio 2714).

For her part, deputy Morales Díaz made the following observations:

"That type of interest is what we have opposed and with which we do not agree, I will not make a very extensive exposition regarding all the aspects that have been modified, deputy Ballestero has to some extent referred to this, of special mention that there be a background competition on which the election of the directors of this board of directors is based and also the specialty they must have in matters of telecommunications, electricity, economics, administration, and also in information technology. All these specialties will mean that the decisions this council makes are mostly technical decisions, that is what the institution has lacked in recent years and precisely that is what has worsened the management that ICE carries out when you do not make decisions under a technical principle but rather make them under a principle of following lines of certain interest groups, obviously, you are not making decisions objectively but rather you are siding with a specific group and this is inconvenient for the decisions that a company like ICE must make… For the rest, it seems important to highlight, here we are adding a transitory provision for what are the deadlines and the appointments but for the rest, it seems to me that it is a motion that rescues our concern to depoliticize this Institution and to remove that feast they have had in which only people who have particular interests participate and who are cronies of the government in turn and that does not rescue the interests of the majority of the population that indeed are the interests that must be put first before any other interest" (folio 2716).

When taking the floor, former deputy Rosales Obando also emphasized:

"I believe we are moving forward within the field of the problem of depoliticization in the sense of, on the one hand, professionalizing the board of directors and, on the other hand, diversifying the composition of that professionalization that is taking place, and I say we are moving forward in these two aspects in the sense that the functions and responsibilities that ICE has require and demand that the members of that board of directors have these characteristics that were established and not as on other occasions they are appointed based on political criteria without any knowledge often of the scope of action in which they will make decisions in those boards of directors" (folio 2718).

Finally, the president of the Committee, former deputy Óscar Núñez stated:

"the project brought nothing with respect to the board of directors, I am pleased because all the political parties present here agreed from the beginning on the need to professionalize the boards of directors… It seems to me that spontaneously the participation of the deputies when establishing the selection parameters for this board of directors, that we succeeded in the strength of determining the intellectual capacities, the knowledge, to strike a balance between the conflict of interest that could arise for anyone who wants to be part of a board of directors, by not allowing people who were related in a period that is also determined in the motion to be members of that board of directors, requiring a minimum of seven years of recognized professional experience in the field and also that they are elected after that competition by the Governing Council where the aptitudes and capacities of the candidate are demonstrated, allows us to correct that problem, I insist, the problem has never been the 4-3 but rather that without regulations, requirements, quality, and without requiring to demonstrate the capacities of the participants, it allowed appointments to be made with other types of intentions where people possibly did not necessarily come to commit themselves to the operation of an institution but rather to be trusted subjects of a particular person" (folios 2719-2720).

Regarding the motion to modify article 11 of the Constitutive Law of ICE, former deputy Pérez González based it as follows:

"It has been important to arrive at this motion and achieve consensus on it, because responsibilities are being placed on the members in a very clear way, because it says they will answer with their assets; although in reality we have a legal system that requires this, it seems that officials do not understand it, so I am pleased that it has been left in this motion now, in a specific way so that in case their acts are contrary to the legal system, or contrary to the company they represent, they know that they have to answer with their property for their unjustified errors; obviously there will have to be a justification in each case, but that the only way to absolve oneself is through the dissenting vote, that is the only way to be exempt" (folios 2723-2724).

While former deputy Óscar Núñez added:

"I want to state that there are some important recapturable topics in this same motion and the important thing about it is that it clearly establishes the terms of asset-based responsibility, that is of special importance, notwithstanding that in any case today that asset-based responsibility is established by the Penal Code itself, but it is established more precisely. / The alternation in the positions of the Board of Directors insofar as it gives continuity to an organ with much knowledge by also achieving the establishment of an appointment of one director per year, that allows an important condition to be given to the Board of Directors where there will not be an improper breakup of those derived from the ruptures of medium and long-term plans, with this participation of appointing four representatives or three in one shot. / The other fundamental point, of course, also has to do with accountability, which we also tie in with the subsection or the preceding article, where the members of the Board of Directors, to be members, have to commit to a series of actions that are also determined in the law and that accountability may provoke a year-by-year review, when each of them faces an election of the Board of Directors, whether that member of that Board has fully complied or not with their functions. / Besides that, of course on the topic of accountability, it is the opportune moment to determine those responsibilities that can be derived from the conflict of interest and it is the moment to evaluate it and it is very difficult to evaluate four directors at a single moment in a precise way, while with this other instrument, we come to the conclusion that such continuity also allows more transparent access to those files that each of them have. / I am very pleased with the motion and I believe that this one, being part of a group of three motions in a forceful way, allows us to also achieve the consolidation of a different proposal to the proposal used of alternability in the positions of Boards of Directors, each time a new Government enters abruptly with the appointments of four before and three after" (folios 2726-2727).

As can be deduced from the transcribed minutes, which largely summarize the parliamentary discussion generated to the effect, the amendments to Decree-Law No. 449 by Law No. 8660, concerning ICE's Board of Directors, had a very concrete and determined purpose, without it being possible to infer from them the intention to modify or suppress the General Management or to confer that authority to said collegiate body. This was also confirmed from the review of the 12,564 folios of legislative file No. 16.397, corresponding to the approval process of Law No. 8660.

Having reached this point, we have that the position of General Manager provided for in Decree-Law No. 449 was not expressly modified by Law No. 8660, and from its legislative file, in particular, from the parliamentary debate it sparked, an intention to eliminate or modify it with the specific reforms made to ICE's Board of Directors is not inferred either.

The other option is to understand that an implicit derogation or modification of the General Manager position took place, with that corporate projection that Law No. 8660 intended to give ICE and its companies, as we explained before, and by extension, to its Board of Directors, attributing new corporate governance functions, examples of which are the cited articles 5 and 36 of Law No. 8660.

On this matter, the criterion followed by the Office of the Attorney General (Procuraduría) has been that, to speak of the implied derogation or modification of a rule, it must be based on a comparative analysis of two normative bodies, which allows supporting and concluding that the same matter has been regulated, introducing an irreconcilable contradiction that gives rise to the reform or derogation. Thus, in legal opinion C-164-2016, of August 4, we stated:

"We must remember that in our legal system, matters relating to derogation are regulated in article 129, final paragraph of the Political Constitution and in article 8 of the Civil Code, which respectively state:

“ARTICLE 129.- (…)

The law is not abrogated nor derogated except by a subsequent one; against its observance, disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged. By means of a referendum, the people may abrogate or derogate it, in accordance with article 105 of this Constitution.” “ARTICLE 8º- Laws are only derogated by subsequent ones and against their observance disuse or custom or practice to the contrary cannot be alleged. The derogation shall have the scope that is expressly provided and shall also extend to everything in the new law, on the same matter, that is incompatible with the previous one. By the simple derogation of a law, those that it had derogated do not regain force.” (The highlighting is ours) Similarly, it has been recognized that there are two types of derogation: express and implied. The first occurs when a subsequent law explicitly and expressly declares that the previous law shall be derogated, indicating the particular text affected or pointing out if it concerns the entirety of the respective rule, thereby rendering it without any effect since 'The characteristic of this mode of derogation is, undoubtedly, that the derogating legal provision directly and expressly pursues the purpose of producing the derogatory effect.' (Legal Opinion C-070-2002 of March 8, 2002).

By contrast, implied derogation, in general terms, arises when there is an incompatibility or contradiction between the provisions of a 'new' law and an 'old' one, because when two different regulations on the same matter have been enacted, the one that was recently promulgated must prevail, except for criteria of specialty.

Note, then, that for an implied derogation to operate as a general rule, the temporal element is indispensable, where the later rule derogates the earlier one because a contradiction exists between them." As a matter of principle, this possible incompatibility or contradiction between laws 449 and 8660 should be ruled out, at least formally, since article 4 of the latter law clarifies at the outset that it is a complement to the former, regulating aspects not previously provided for or regulated. However, it is also true that the legislator, anticipating the impossibility of being able to foresee all possible conflicts in the future, settled in the same article how to resolve them by providing: "Its norms are of an imperative and inalienable character and, in case of discrepancy, this Law shall prevail over previous ones" (The underline is not from the original).

Having said that, and focusing on the articles transcribed earlier that regulate the organic part of ICE, we saw how article 10 of Decree-Law No. 449 grants the Board of Directors the superior administration of the institute, while article 14 grants those of general administrator to the General Manager. In relation to both functions, as we also already noted, there was no modification whatsoever by Law No. 8660. For this reason, in this area related to the administration of ICE, it is not possible to speak of an antinomy, since that distribution of powers was maintained just as it existed before the indicated legal reform.

Even on the occasion of that corporate projection that the Board of Directors formally and expressly acquires with Law No. 8660, it is interesting to highlight the contribution of the legal criterion issued by the Corporate Legal Directorate of the institution, when it points out that the powers of the General Management of Decree-Law No. 449 are not corporate — unlike the Corporate Services Management established in article 5 of the Corporate Organization Regulation — and it exercises them exclusively for ICE, since it helps to better explain its work and how it fits into the current context; as it is possible to understand that the General Manager fulfills the role of general administrator solely and exclusively of the institute, thus relieving the superior hierarchy, that is, the Board of Directors, and especially, its Executive President, of those administrative tasks, so that they can dedicate themselves to the superior administration of the entire Grupo ICE, in everything related to the issuance of its institutional policies and strategic plans.

Upon breaking down those administrative tasks of the General Manager contemplated in article 14 of Decree-Law No. 449, we can verify that they are those typical of an executive position, which is entrusted with:

- executing the instructions given to it by the Board of Directors; - formulating the internal and functional organization plan of ICE, as well as the work programs and submitting them for the consideration of the aforementioned Council; - directing the execution of said plan and work programs; - agreeing to the creation of new positions, appointing and removing personnel, who shall be governed by the career ladder (escalafón) approved by the Council; - in the case of the appointment or removal of the heads of the general departments of the institute, according to the internal organization that is approved, submitting their actions for the consideration of the Council; - formulating the annual budgets for salaries and operating expenses and investments, always subject to approval by the governing body; - exercising the legal and extrajudicial representation of ICE; Law No. 8660 did not grant any of the above attributions to ICE's Board of Directors or its Executive President, and from the reading of legislative file No. 16.397, it is not possible to extract an intention of the legislator in that sense. Therefore, we cannot speak of a normative incompatibility or contradiction here either; especially considering that the spheres of competence in which the General Manager and the Board of Directors project their actions are distinct according to the very laws that govern them; as executor and of internal scope the former, as a deliberative body and of external scope the latter, being the one that dictates the policies governing not only ICE but also its companies.

Proof of the foregoing is article 32 of Law No. 8660, which we transcribe below:

“ARTICLE 32.- Personnel Statute ICE shall have full autonomy to administer its human resources and dispose of them, in accordance with labor legislation, the Personnel Statute, and any other instrument negotiated by ICE with its workers. In matters of liability, its servants shall answer in accordance with Public Law.

The validity of the Personnel Statute and the authority of ICE's Board of Directors to issue the norms and policies that regulate working conditions, the creation of positions, remuneration schemes, and the obligations and rights of ICE's officials and workers are ratified.

In the case of ICE's companies, the authority of the Board of Directors of each company to issue the norms and policies that regulate working conditions, the creation of positions, remuneration schemes, and the obligations and rights of the workers is ratified; which do not prevent the holding of collective bargaining in accordance with the law.” (The underline is not from the original).

It is significant the verb used in the preceding article, when indicating that the authority of the Board of Directors to dictate the labor and salary norms and policies of ICE's employees is ratified. This confirmation or ratification implies that the attribution given to said governing body in that matter is not new, that is, it already had it before the reform made by Law No. 8660 and rather, it comes to delimit with greater precision its scope of competence. This is consistent with the provision of article 14 of Decree-Law No. 449, regarding that ICE's personnel shall be governed by the career ladder (escalafón) approved by the aforementioned Council. Likewise, if this article gives the attribution to the General Manager to agree to the creation of new positions, it is within the framework of the institutional budget plan, the approval of which corresponds to the same Board of Directors. The General Manager, as part of their administrative work, may determine with exactitude the new personnel requirements of the entity, but the decision to attend to this request with the creation of new positions corresponds exclusively to the Board of Directors, since it is a decision of a strictly budgetary nature. In this respect, we see how the roles of the Manager and the Council are combined or complemented, even within the framework of Law No. 8660.

Having then analyzed the legal scope of Law No. 8660 in relation to Decree-Law No. 449 regarding its internal bodies, we proceed next to give a specific answer to the rest of the questions that were posed by that Audit Office.

III. Answer to questions 3 to 7 of the General Auditor's inquiry

By way of recapitulation, we reiterate in response to questions 1 and 2 that the reform made by Law No. 8660 to Decree-Law No. 449 did not vary the legal nature of ICE as an autonomous institution; on the contrary, it confirmed it; but as part of its strengthening for the competitive context it was about to enter, it formally enabled it to act, along with its companies, as a group or corporation, with ICE having the condition of parent company (casa matriz) and the others that of subsidiaries.

The third question is whether Law No. 8660, repeatedly cited, grants powers to the ICE Board of Directors to organize everything related to the entity's personnel and its companies, including the definition of the consortium's organizational structure and the definition of the managements that the consortium's organization will require.

As explained in the preceding pages, with Law No. 8660, the ICE Board of Directors acquired a corporate projection, as it is responsible for establishing strategic guidelines for the ICE Group and issuing the corporate governance regulations that govern or apply to all its subsidiaries, particularly in the financial and indebtedness area. To that extent, this collegiate body is empowered to adopt the corporate organizational structure that best suits the needs of the entire business group, within the limits established by its constitutive laws. In that sense, it should be recalled that the final paragraph of Article 13 of Decree-Law No. 449 authorizes the Board of Directors to appoint more than one Deputy Manager (Subgerente) when it deems it necessary; with the exception made by Article 32 of Law No. 8660 itself, just discussed, in that it ratified as a power belonging to the respective Boards of Directors of each of the ICE's companies, the authority to issue the rules and policies that regulate working conditions, the creation of positions (plazas), compensation schemes, the obligations and rights of their respective workers, which must always be understood within the framework of the strategic guidelines and plans that the ICE Board of Directors has issued for the business group.

The fourth point consulted is whether Law No. 8660 reformed Decree-Law No. 449, authorizing the Board of Directors to modify the figure of the General Management (Gerencia General) of the ICE's administrative organization. The answer is negative. As analyzed in the previous section, the legal reform cited did not contemplate a prerogative of that nature in favor of the aforementioned Board, and from the review of legislative file No. 16,397, no intention of the legislator in that sense can be inferred. Despite the fact that, as explained before, Law No. 8660 legally consolidated the corporate dimension of the ICE Board of Directors and its powers outside the entity, that is, towards its companies; internally, it made no express or tacit changes to Articles 13 and 14 of its constitutive law, and consequently, the positions created therein, among them, that of General Manager (Gerente General), as well as the legal relationship existing between the latter and the collegiate body, remained under the same conditions. It being opportune to recall that, due to the legal rank of the norm that created the position, its modification must be made by a norm of the same hierarchy, which, as explained in the preceding pages, did not occur in this case.

Consistent with the preceding statement, the answer to question 5, consisting of whether Law No. 8660 empowers the ICE Board of Directors to vary the hierarchy, structure, and nomenclature of the ICE General Management (Gerencia General) and delegate the legal powers of Article 14 of Law No. 449 to the Executive Presidency (Presidencia Ejecutiva) or other managements, divisions, directorates, or bodies, through internal organization regulations, must also be negative, with the exception that will be made later regarding the nomenclature.

To the extent that it was concluded that Law No. 8660 did not grant the ICE's governing body any power of disposition regarding the position itself of General Management (Gerencia General), beyond being able to appoint and remove for just cause the person who occupies it and to issue instructions to them, by not having reformed the cited Articles 13 and 14 of Decree-Law No. 449, any change related to its hierarchy or condition as general administrator, or its powers, requires a norm of legal rank that so authorizes it. Therefore, it is not possible to carry out these reforms through a regulatory norm, as its hierarchical degree is inferior to the law (Article 6 LGAP).

In this regard, it is worth returning to the considerations of the cited pronouncement OJ-039-2018, of the past April 27th:

"From that perspective, even though the ICE Board of Directors has the power to appoint and remove the General Manager (Gerente General) in accordance with the transcribed Article 13, it cannot dispense with said position without a norm of legal rank that authorizes it, precisely because it was created by law. Especially, as it involves a position whose functions were also established by the legislator, according to Article 14 above, demonstrating its relevance by assuming tasks of a primarily executive nature, to which it is also conferred the legal and extrajudicial representation of the Institute... as much as the Board of Directors holds the status of supreme hierarchical superior of the ICE (Article 10 of Law No. 449), as a body subject to the principle of legality, it cannot eliminate or suppress from the organic structure of the referred entity a position that is created by law, nor can it empty the bundle of powers that are inherent to it of content; such that only through a norm of the same rank would it be possible to make a change of that nature." Simply put, Law No. 8660 is not that authorizing norm, as we have been repeating based on the study done in the preceding pages. By the same order of considerations, it is also not possible to delegate to other bodies the legal powers attributed to the General Manager (Gerente General) by Article 14 of Decree-Law No. 449; not even the ICE Executive Presidency (Presidencia Ejecutiva) or the Board of Directors itself can take them on without a norm of the same rank that so authorizes it. The limits established by Articles 89, 90, and 93 of the LGAP are imposed here, especially that of Article 90 section c), which provides: "A total delegation may not be made, nor of the essential powers of the body, which give it its name or justify its existence." Again, it is appropriate to cite pronouncement OJ-039-2018 on this point:

"We have already indicated that the Board of Directors cannot vary the organizational structure established by law of a public entity, without a norm of the same rank that authorizes it to do so. For the same reason, none of its members, nor any other body can assume the functions that the legislator expressly attributed to the General Management (Gerencial General). This is not due to the different nature of the Executive Presidency (Presidencia Ejecutiva) or as the consultation indicates, due to its 'political nature,' but simply because it lacks the competence to act in that manner, competence being a derivation of the principle of legality... no body of the Public Administration – including its Executive Presidency (Presidencia Ejecutiva) – can perform acts that are not the result of the exercise of powers that have been previously attributed by the legal system. Above all, when, as is evident from the cited Article 14 of Law No. 449, they include powers of authority (potestades de imperio) in favor of the General Manager (Gerente General), as in the case of the disciplinary power recognized to them with the removal of personnel who are not heads (see in this regard, OJ-026-2001 of March 22nd); since this would imply a violation of Articles 59.1 and 66.1 of the General Law of Public Administration, which establish that the competence to exercise a power of authority must be regulated by law, these types of powers being non-transferable to other bodies." Furthermore, it is important to return to a consideration already mentioned at the beginning, in the sense that the legal reform made by Law No. 8660 did not entail a transformation of the legal nature of the ICE, and despite its business orientation, it confirmed that it is an autonomous institution (institución autónoma), a public entity, with the legal implications that this belonging to the decentralized Public Administration entails, the most relevant being its subjection to the principle of legality, to which its governing body: the Board of Directors, is also subject.

Even though the Board of Directors might consider that the figure of the General Management (Gerencia General) is no longer consistent or compatible with the business or corporate design or structure in which the ICE and its companies are situated in the current era – although we have already seen how, for example, it is possible to interpret that the Manager (Gerente) assumes the administrative tasks of only the ICE and the Executive President (Presidente Ejecutivo), those of the entire business group – by derivation of the final paragraph of Article 129 of the Political Constitution, disuse or administrative practice to the contrary cannot be alleged against said position created by law. Moreover, it would be very dangerous to accept such a posture, because under the same thesis, the suppression of the auditor (auditor), who was also created by the cited Article 13 of Decree-Law No. 449, could be defended, without prejudice to the fact that said position is also protected by all the internal control regulations, as in the case of the General Law of Internal Control (No. 8292 of July 31, 2002).

However, and here is the exception previously noted, the definition by law of positions and powers does not prevent the Board of Directors from being able to vary its nomenclature to one that better suits current management and organization models, for example, the position of treasurer (tesorero) mentioned in the repeatedly cited Article 13 to that of Financial Manager (Gerente Financiero), to cite one case; because in reality, it would not be eliminating, nor making a substantial modification to the position, only to how it is named; provided that the new name is inclusive of or compatible with the one it seeks to replace and that it is not an attempt, through this means, to circumvent the powers assigned by law to the body.

The sixth question is also related to the two previous ones, by consulting whether the Board of Directors has the power to disregard the organizational structure of the ICE established in Decree-Law No. 449, in order to organize itself as the parent company (casa matriz) of the business group in the terms established by Law No. 8660. We have already indicated that the referred governing body can only act within the limits authorized by the block of legality, among them, those erected by the ICE's own constitutive law. Taking into account that Law No. 8660 did not modify the existing internal structure of said entity, except in the specific aspects already studied related to its Board of Directors, this body cannot disregard it, nor override it, to favor the corporate dimension of the ICE that was finally consolidated with the reform, because although operational or functional reasons may justify a legislative proposal to modify Decree-Law No. 449, they lack the legal weight to be normatively imposed upon it, thereby considering abrogated the provisions that, according to the discretionary criterion held by the governing body, are deemed superseded or outdated.

Furthermore, it is worth insisting that Law No. 8660 did not have the purpose of modifying, beyond what was expressly reformed, the organizational structure of the ICE existing under Decree-Law No. 449, as the objective sought, always in the context of strengthening the referred entity and its companies, consisted of strengthening, with respect to the latter, that is, externally, the corporate governance powers of its Board of Directors.

Lastly, it is consulted whether the acts issued by a body that lacks the competence to do so generate the legal invalidity of what was done. To answer, it must first be stated that competence constitutes one of the subjective elements of the administrative act in accordance with Article 129 of the LGAP. According to Article 166 of the same law, the absence of said element, that is, the lack of competence to issue the respective administrative act, determines the absolute nullity (nulidad absoluta) of the latter, which is the most serious form in which invalidity or non-conformity with the legal system manifests itself (Articles 158 and 165 LGAP).

Based on the foregoing, it will be necessary to determine in each specific case whether the body or official in question was truly incompetent to act and whether the circumstances existing at the time of issuing it allow what was done to be saved by applying the theory of the de facto officer (funcionario de hecho) (Articles 115 to 119 LGAP) or the technique of conversion (conversión) (Article 189 LGAP).

III. Conclusions

From the foregoing considerations, we can draw the following general conclusions:

1. The Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (No. 8660) provided the ICE with a singular or special regime, more flexible in financial management, human resources, and contractual activity, with the purpose that it and its companies could compete effectively in the telecommunications market.

2. Another relevant change of Law No. 8660, always with the idea of strengthening the ICE and its companies, is its legal consolidation as a business or corporate group in the management of businesses in the energy and telecommunications areas.

3. So that, as of Law No. 8660, the ICE and its companies formally and legally act as a group, for which it expressly conferred on the Board of Directors of the parent entity corporate governance powers over its subsidiaries, thus being subject to the unified direction, the strategic guidelines, and the regulations emanating from said collegiate body for the entire ICE Group.

4. However, the referred law did not vary the legal nature of the ICE as an autonomous institution (institución autónoma), at the service of a specific purpose imposed by the State, nor its condition as a public enterprise, having provided from its inception an economic activity susceptible of being provided under Private Law rules.

5. The nature of the ICE, as an autonomous institution (institución autónoma), as Law No. 8660 itself emphasizes, allows it to continue being considered part of the decentralized Public Administration, therefore subject to the principle of legality, to accountability, and to the control of its funds, which for all effects, are considered public, but also with the inherent powers of these entities, among them, the organizational power (potestad organizatoria).

6. In exercise of the referred power, the ICE can adopt, through autonomous regulation, the organizational model that best suits its activity and the competitive scenario in which it must operate, but always within the framework of what is established by Law No. 449 and Law No. 8660 that govern it, being bound, as a public entity that it is, to the principle of legality and its corollary of legal reservation.

7. In that sense, Law No. 8660 did not modify the position of General Manager (Gerente General) contemplated by Articles 13 and 14 of Decree-Law No. 449, nor did it confer the prerogative on the ICE Board of Directors to dispose of said position, whether to assume its powers or distribute them to other bodies of the institution.

8. Neither is it possible to find a normative contradiction between the functions and powers of both governing bodies of the ICE, insofar as those of the General Manager (Gerente General) are circumscribed to the internal administration of the entity, while the decisions of the Board of Directors acquire a dimension of corporate governance, by also being projected to its companies in an overview, this being the most notable change that Law No. 8660 made to the internal structure of the ICE.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya Attorney General (Procurador) Copy: Irene Cañas Diaz, Executive President (Presidenta Ejecutiva), Costa Rican Institute of Electricity (Instituto Costarricense de Electricidad) [1] CLAVERO ARÉVALO, Manuel Francisco. Personalidad jurídica, Derecho general y Derecho singular en las Administraciones autónomas. /En/ Documentación Administrativa. (octubre, 1962), N°58, p.24 [2] Ibídem, p.14.

[3] See PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II. Organización y Empleo. Madrid: Marcial Pons, 2012, 22 ed., p.26, and PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.376.

Dictamen : 318 del 14/12/2018 14 de diciembre de 2018 C-318-2018 Señora Ana Sofía Machuca Flores Auditora General Instituto Costarricense de Electricidad Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° 0020-102-2018, del 23 de julio del año en curso, en cuya virtud formula varias interrogantes a partir de lo dispuesto por el actual Reglamento Corporativo de Organización (código 38.00.005.2011, versión 9), aprobado en la sesión n.°6257 del 21 de marzo de 2018, del Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), en el que al igual que la normativa homónima que le precedió – aprobada en el artículo 3 del Capítulo I de la sesión n.°6135 del 18 de mayo de 2015 del mismo órgano colegiado – definió una estructura organizacional interna de la referida institución autónoma en la que se elimina la figura y unidad administrativa de la Gerencia General, creada por la Ley de creación del ICE (n.°449 del 8 de abril de 1949). Las preguntas son las siguientes:

“1) Si la Ley N°8660 modificó la Ley N°449, Ley de Creación del ICE, permitiéndole a la institución adaptarse organizacionalmente para evolucionar de un modelo institucional a un modelo corporativo, y constituir un consorcio denominado Grupo ICE conformado por el ICE y sus empresas.

• 2)Si la Ley N°8660 faculta al ICE o alguna de sus empresas para asumir la identidad y rol del consorcio Grupo ICE, como ente controlador de las otras empresas del ICE.
• 3)Si la Ley N°8660 le confieren facultades al Consejo Directivo del ICE para organizar todo lo relacionado con el personal del ICE y sus empresas, incluyendo la definición de la estructura organizacional del consorcio y la definición de las gerencias que requerirá la organización del consorcio.
• 4)Si la Ley N°8660 modificó la Ley N°449, Ley de Creación del ICE, facultando al Consejo Directivo a modificar la figura de la Gerencia General de la organización administrativa del ICE.
• 5)Si la ley N°8660, faculta al Consejo Directivo del ICE para variar la jerarquía, estructura y nomenclatura de la Gerencia General del ICE y delegar las competencias legales del artículo 14 de la Ley N°449 en la Presidencia Ejecutiva u otras gerencias, divisiones, direcciones o órganos, mediante reglamentos internos de organización.
• 6)Si el Consejo Directivo tiene la facultad de desconocer la estructura organizacional del ICE establecida en la Ley N°449 en aras de organizarse como casa matriz del grupo empresarial en los términos que establece la Ley N°8660.
• 7)Si los actos emitidos por un órgano que carece de competencia para ello generan la invalidez legal de lo actuado.” A pesar de que con arreglo al artículo 4 de nuestra Ley orgánica (n.° 6815 de 27 de septiembre de 1982), los auditores internos de la Administración Pública no requieren adjuntar el criterio legal respectivo, usted aporta con su consulta – además del citado Reglamento Corporativo de Organización (código 38.00.005.2011, versión 9) – el oficio n.°257-361-18 (SACI:1698-18) del 17 de julio de 2018, de la Dirección Corporativa Jurídica de esa entidad, que avala lo expuesto en el pronunciamiento de la Procuraduría OJ-039-2018, del pasado 27 de abril e indica que en el marco del fortalecimiento del ICE se implementaron modificaciones a su estructura organizativa a través de los denominados Reglamentos Corporativos de Organización, antes citados, indicando respecto al primero que estuvo vigente hasta el 20 de marzo de 2018, que de su simple lectura “se colige que no existe una unidad administrativa identificada como Gerencia General según lo indica la Ley 449, Ley de Creación del ICE, y no se le otorga función alguna en el artículo 4 que señala las competencias de la Administración Superior, que realiza una distribución de actividades, funciones, tareas, competencias y atribuciones legales para cada una de ellas, al parecer de manera igualitaria al estar en una misma posición de jerarquía”; en tanto que en relación con el actualmente en rigor, hizo las siguientes observaciones: “no se observa que en la estructura del Centro Corporativo se visualice un área o unidad identificada como Gerencia General que cumpla con las funciones señaladas por la Ley 449…”. Agrega, que el artículo 5 del reglamento en cuestión establece una Gerencia de Servicios Compartidos, cuya estructura está conformada por Divisiones y un proceso administrativo, pero que no puede equipararse a la Gerencia General dispuesta por la Ley n.°449 por las razones siguientes:

- Se encuentra subordinada a la Presidencia Ejecutiva del ICE.

- Establece que sus competencias están dirigidas a solventar los requerimientos del ICE y sus empresas.

- Sus competencias son corporativas.

Apunta que la Gerencia General de la Ley n.°449 ejerce sus competencias con exclusividad del ICE y no se encuentra subordinada a la Presidencia Ejecutiva o su Consejo Directivo, salvo en el procedimiento de nombramiento, evidenciando así que dicha gerencia general no se encuentra plasmada en el reglamento corporativo. Otro dato a valorar – según el mismo criterio legal – consiste en que debe “diferenciarse, para efectos operativos y de acción estratégica, que la reglamentación de carácter operativo de la Corporación ICE, es diferente a la reglamentación y potestades referentes al ICE como integrante de esa Corporación, por lo que el documento normativo de cita realiza una “conjunción de competencias” que dificulta y limita un adecuado deslinde de competencias para uno y otro escenario administrativo y operativo.” De ahí que afirme que “las competencias que se asignan a las diversas unidades administrativas que señala este documento normativo absorbieron las competencias y funciones de la Gerencia General, ya sea por especialidad del negocio o por la creación de una estructura corporativa.” Concluye diciendo que en los reglamentos corporativos citados “no se logró ubicar la existencia de la Gerencia General, con el nombre referido ni se logró ubicar una unidad administrativa que realice en forma exclusiva las funciones legales de la Gerencia General, como estructura de superior jerarca administrativa…” y termina considerando “que no existe norma legal, con igual fuerza jurídica de la Ley No.449, que elimine la figura de la Gerencia General o que permita distribuir sus potestades y facultades a otras figuras de la estructura y organización institucional, y la Ley 8660 no establece en forma Gerencia General y otras dispuesta en la Ley 449”.

En atención a lo expuesto, la respuesta a las preguntas por usted formuladas pasa en primer lugar, por analizar los alcances de la reforma que hizo la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008) a la Ley de creación del ICE (n.°449 del 8 de abril de 1949), con el propósito de determinar si se modificó y en qué medida la naturaleza y la estructura de dicho ente público, y como segundo aspecto, derivado del anterior, si sus órganos de gobierno originarios, en concreto, el Consejo Directivo y la figura de la Gerencia General, sufrieron algún cambio con la aprobación de esta última norma, lo que exige un examen de cómo quedaron las competencias legales de cada uno de ellos a partir de ese momento y determinar si existe algún tipo de incompatibilidad que haga pensar que las funciones del segundo fueron absorbidas por el primer órgano.

En esa medida, la Procuraduría entiende que se le está pidiendo reexaminar o en su caso, ampliar las conclusiones a las que arribó en el pronunciamiento OJ-039-2018, del 27 de abril, tomando en consideración las disposiciones de la Ley n.°8660 y sus efectos sobre la ley constitutiva del ICE, en aras de clarificar las facultades de su Consejo Directivo para determinar la organización interna del ente y de todo el grupo empresarial que lo conforma de acuerdo con esa norma, aspectos que serán estudiados a continuación.

I.Los alcances de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660) en la naturaleza jurídica del ICE y en dotarlo de un régimen singular y flexible, pero también en la consolidación jurídica como grupo empresarial o corporativo del ICE y sus empresas

En el contexto de la apertura a la competencia del sector de las telecomunicaciones en Costa Rica, acontecida con la promulgación de la Ley General de Telecomunicaciones (n.°8642, del 4 de junio de 2008) – en adelante LGT –, en coherencia, dicho sea de paso, con los compromisos internacionales que asumió el país con el Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica-Estados Unidos (Ley n.°8622 del 21 de noviembre de 2007), el legislador fue consciente de los retos que debía afrontar el ICE como antiguo monopolista público frente a las presiones de las fuerzas del mercado en el nuevo entorno de concurrencia en el que se vería envuelto, para lo cual, la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660) dedicó parte de su articulado a concederle un régimen singular y propio dirigido, según así se establece por los numerales 1 y 2, a fortalecerlo y modernizarlo, pero no solo a éste, sino también a sus empresas, velando así por la sostenibilidad financiera de todas ellas en dicho escenario y de que pese a su naturaleza pública, pudieran competir en la medida de lo posible en igualdad de condiciones con los operadores privados de telefonía que fuesen a participar en el mercado.

Esta idea está presente en la exposición de motivos del entonces proyecto de la referida Ley n.°8660, tramitada bajo el expediente legislativo n.°16.397, al establecer como uno de sus objetivos:

“Flexibilizar el marco normativo que rige al ICE y sus empresas de manera que pueda competir de manera efectiva con otros operadores en la prestación de los servicios de telecomunicaciones en un mercado regulado” (folio 10). Y agrega:

“partiendo de un reconocimiento de la labor desplegada por el ICE y sus empresas en el campo de las telecomunicaciones, el Gobierno de la República considera un compromisos (sic) ineludible el todas (sic) [dotar] a dicha entidad de los mecanismos legales y operativos necesarios para que, sin variar su naturaleza pública, pueda actuar en igual (sic) de condiciones con los operadores privados que participen en el mercado.

Con este fin, el presente proyecto de (sic) plantea desarrolla (sic) un marco normativo complementario a la Ley N°449, Ley de creación del ICE, que permita:

● Fortalecer las capacidades del ICE y sus empresas para prestar y comercializar productos y servicios de electricidad y telecomunicaciones, dentro y fuera del territorio nacional.

● Dotar al ICE y sus empresas de la legislación que le permita adaptarse al cambio en electricidad y telecomunicaciones.

En virtud de lo expuesto, se visualiza al ICE y sus empresas como un grupo empresarial del Estado, fuerte, moderno y competitivo que continúe siendo motor de progreso y desarrollo nacional en el entorno de convergencia, dentro de un marco de competencia regulada, en los mercados que serían abiertos a la competencia.

Los Ejes fundamentales de este fortalecimiento parten de la necesidad de dotar al ICE de:

● Autonomía e independencia ● Contratación administrativa ágil, eficiente y eficaz.

● Flexibilización de varias leyes para quitarle trabas y amarras.

● Fortalecimiento de la capacidad de inversión.

● Capacidad de responder rápidamente a las innovaciones tecnológicas.

● Rendición de cuentas y transparencia en todas sus actuaciones.

● Potestad para operar internacionalmente.

● Potestad para realizar alianzas estratégicas.

● Desarrollo del recurso humano institucional.

● Gestión financiera eficaz y tratamiento financiero-fiscal igual a otras empresas.

● En los mercados abiertos a la competencia, potestades no discriminatorias.

● Capacidad para fortalecer los mecanismos de universalidad y solidaridad.

● Responsabilidad económica (eficiencia, competividad, etc.), social y ambiental” (folios 16, 17 y 18, el subrayado no es del original).

Al ser consultada la Procuraduría de la referida propuesta legislativa que dio lugar a la vigente Ley n.°8660, entre otras cosas, destacó en el pronunciamiento OJ-016-2007, del 26 de febrero, ese régimen especial creado a favor del ICE con el fin de prepararlo para los desafíos de la apertura del sector:

“A-. UN REGIMEN ESPECIAL PARA EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD (…)

De esta suerte, la pretensión del proyecto de Ley es crear un régimen especial para el Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, el cual les otorgue, en principio, una mayor libertad en su gestión. El contenido de este régimen es la consecuencia de normas especiales en punto a determinados ámbitos y la desaplicación de disposiciones que se consideran restrictivas o que crean rigidez en la gestión administrativa.

Un régimen especial para un ICE que, sin embargo, continúa siendo no sólo un ente público sino un ente en el que se enfatiza la condición de institución autónoma. Incluso, es de subrayar que el numeral 4 del proyecto explícitamente indica que el Instituto es una institución autónoma. No obstante, y sin perjuicio de retomar estos temas más adelante, conviene destacar que el proyecto de Ley no desarrolla en forma integral cuál va a ser el nuevo régimen económico financiero y de contratación administrativa que regirá al Instituto, pues la propuesta de Ley confía la mayor parte del desarrollo de esta materia a la elaboración reglamentaria. Por supuesto, no puede obviarse que esta técnica legislativa, si bien, no transforma la naturaleza pública del Instituto, sí deslegaliza gran parte de su actuación, con lo cual no solamente nos encontraríamos ante un régimen especial para el Instituto, sino que se trataría de un régimen esencialmente reglamentario.

A pesar de lo anterior, es de advertir que el proyecto igualmente otorga al Instituto un régimen especial en orden a su endeudamiento. Régimen que parte de un principio totalmente inverso al que rige actualmente al conjunto de los entes descentralizados, pues en esta propuesta se le otorga al Instituto libertad de endeudamiento, solo sometida al dictamen de un nuevo órgano del Poder Ejecutivo: el Consejo de Empresas del Estado en Energía y Telecomunicaciones.” (El subrayado no es del original).

Las ideas anteriores finalmente quedaron plasmadas en su artículo 2 recién citado, del que interesan sus letras a), b), e), f) y g):

“ARTÍCULO 2.- Objetivos de la Ley Son objetivos de esta Ley:

• a)Fortalecer, modernizar y dotar al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), a sus empresas y a sus órganos adscritos, de la legislación que le permita adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia.
• b)Complementar el Decreto-Ley N.° 449, de 8 de abril de 1949, Reglamento para la creación del Instituto Costarricense de Electricidad, y sus reformas, para dotar al ICE de las condiciones jurídicas, financieras y administrativas necesarias para que continúe con la prestación y comercialización de productos y servicios de electricidad y telecomunicaciones, dentro del territorio nacional y fuera de él.
• c)(…)
• d)(…)
• e)Flexibilizar y ampliar los mecanismos y procedimientos de contratación pública que tienen el ICE y sus empresas.
• f)Garantizar y reafirmar la autonomía administrativa y financiera del ICE y sus empresas g) Garantizar la rendición de cuentas y la evaluación de resultados por parte del ICE y sus empresas.” (El subrayado no es del original).

La práctica de dotar de un régimen singular o especial a determinadas instituciones públicas, en especial aquellas de giro empresarial, es un fenómeno ampliamente estudiado y advertido desde hace bastante tiempo por parte de la doctrina, llamado huida hacia un Derecho estatutario en contraposición del Derecho Administrativo general, y que se atribuye a la búsqueda por la Administración “de una mayor flexibilidad en la gestión financiera y en la actividad jurídica… que le permite evadirse de la lentitud y de la inflexibilidad del Derecho administrativo general.” [1] Se diferencia del otro fenómeno conocido como la huida hacia el Derecho Privado, en que la huida es hacia un Derecho estaturio, esto es, unas “normas singulares y privativas que determinan y regulan las actividades y la organización de las personas jurídico-públicas.”[2] Bajo la anterior premisa, la primera cuestión a resolver es si ese régimen especial instaurado con la Ley n.°8660 supuso un cambio o transformación en la naturaleza jurídica y en el diseño institucional del ICE.

En ese sentido, tal y como lo hiciera ver en su momento el citado pronunciamiento OJ-016-2007, la Ley n.°8660 reafirmó fuera de toda duda la naturaleza como institución autónoma del ICE en su artículo 4 al disponer:

“ARTÍCULO 4.- Objeto El presente título complementa la Ley de creación del Instituto Costarricense de Electricidad, N.° 449, de 8 de abril de 1949, y sus reformas, como institución autónoma. Sus normas son de carácter imperativo e irrenunciable y, en caso de discrepancia, prevalecerá esta Ley sobre las anteriores.” (El subrayado no es del original).

Aparte de la frase que intencionadamente se quería destacar respecto a la condición de institución autónoma del ICE que reafirma el artículo transcrito, las otras partes subrayadas responde al análisis que posteriormente se hará de la forma en que encaja la Ley n.°8660 en relación con la Ley n.°449.

Pero sin adelantarnos todavía a ese tema, importa quedarse con una conclusión preliminar, aún con el régimen singular conferido por la Ley n.°8660 el ICE es catalogado como una institución autónoma, una institución autónoma que funciona como una empresa pública. Cabe aclarar, que esta última nota característica no deriva de la Ley n.°8660, sino que ya le venía dada desde sus mismos orígenes en razón del giro de su actividad: la prestación de los servicios de electricidad y telefonía. Según lo indicamos en el dictamen C-042-2013, del 18 de marzo de 2013, el carácter empresarial “proviene del giro de su actividad: explotación de servicios de telecomunicaciones, una actividad económica susceptible de ser prestada bajo reglas de Derecho Privado al igual que lo podría hacer un particular.” De manera que la Ley n.°8660 lejos de modificar la naturaleza jurídico-pública del ICE, reafirmó o enfatizó, de un lado, su condición institucional, entendida como organismo estatal que se ocupa de un servicio concreto, y de otro, la empresarial, mediante un régimen propio que le permitiera competir con otros operadores, flexibilizando sus compras públicas, la contratación de personal y mediante la libertad de endeudamiento, entre otros aspectos.

En el citado pronunciamiento OJ-016-2007, la Procuraduría señaló respecto a la condición del ICE como institución autónoma:

“El punto es que el ICE es una entidad autónoma. La garantía de autonomía constitucionalmente establecida no ha sido dispensada para todo tipo de organización administrativa. La Constitución garantiza la autonomía para un determinado tipo de ente público: la institución. Lo propio de un ente institucional es que está al servicio de un fin y ese fin le viene impuesto por el Estado. En ese sentido, el ente institucional es normalmente un ente instrumental del Estado. De allí que la autonomía no puede ser absoluta.

Por otra parte, el Derecho Público es el derecho propio de los entes institucionales, según resulta de los artículos 11 y 49 de la Constitución Política, reafirmados por los numerales 3, 6 y 9 de la Ley General de Administración Pública. A lo que se suma que los recursos de estos entes no son privados; por el contrario, son públicos y por ende, deben regirse por normas especiales que tiendan a garantizar el debido manejo y utilización de esos recursos.” Cabe agregar que la naturaleza del ICE, como institución autónoma, según así lo recalca la Ley n.°8660, permite seguir considerándola parte de la Administración Pública descentralizada, dotada por ende, de las potestades que solo el Derecho Administrativo otorga a esta clase de sujetos públicos para la efectiva satisfacción del fin de Interés Público que tiene encomendado, conocidas como prerrogativas exorbitantes del Derecho Común, caso de la potestad expropiatoria o de la autotutela administrativa, que son las típicas potestades de imperio; razón por la cual, pese a la flexibilización de su régimen jurídico, se le aplica también las garantías y sujeciones que el mismo ordenamiento jurídico instaura a efectos de evitar abusos en el ejercicio de dichas potestades en perjuicio de los derechos e intereses de los particulares, siendo la principal sujeción su completa sumisión al principio de legalidad por así disponerlo expresamente los artículos 11 de la Constitución Política y 11, 12 y 13 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978, en lo sucesivo LGAP).

A partir de lo expuesto, en atención a la primera pregunta formulada, podemos afirmar que la Ley n.°8660 no alteró la concepción del ICE como institución autónoma, más bien, la confirmó en su artículo 4, ni tampoco como empresa pública, pues ya desde antes de su promulgación así era considerada dado el giro de su actividad. Entonces, lo inmediato a preguntarse es si realmente la Ley n.°8660 supuso en efecto una transformación en el diseño organizacional del referido ente público y de qué manera. En la consulta se habla de la evolución de un modelo institucional a un modelo corporativo, en el que se le permite constituir un consorcio conformado por el ICE y sus empresas denominado Grupo ICE.

Al respecto, permítasenos un par de aclaraciones previas. Primeramente, a toda organización administrativa le es inherente desde su creación la llamada potestad organizatoria, entendida como el conjunto de facultades que cada Administración ostenta para configurar su estructura, en otras palabras, la posibilidad de autoorganizarse, creando, modificando o extinguiendo sus órganos internos, por cuanto toda organización precisa contar, como condición para su misma viabilidad y permanencia, con una cierta disposición sobre su propia estructura y funcionamiento.[3] Como potestad administrativa que es, la potestad organizatoria se rige por los límites propios de ésta, referidos fundamentalmente a las técnicas de la reserva y la primacía de la ley.

En ese sentido, los artículos 12.2, 59 y 66 de la Ley General de la Administración Pública nos recuerda que la creación, transferencia y ejercicio de las potestades de imperio por determinados órganos es materia reservada a la ley:

“Artículo 12.- (…)

2. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio.” (El subrayado no es del original).

“Artículo 59.- 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.

3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura.” (El subrayado no es del original).

“Artículo 66.- 1. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles.

2. Sólo por ley podrán establecerse compromisos de no ejercer una potestad de imperio. Dicho compromiso sólo podrá darse dentro de un acto o contrato bilateral y oneroso.

3. El ejercicio de las potestades en casos concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes.” (El subrayado no es del original).

Bajo ese entendido, el ICE puede adoptar mediante reglamento autónomo el modelo organizativo que más convenga a su actividad y al escenario de competencia en el que le corresponde desenvolverse, pero siempre en el marco de lo que establecen las leyes números 449 y 8660 que lo rigen, al estar vinculado como ente público que es, al principio de legalidad y su corolario de reserva de ley. Según se indicó antes, es consustancial a su naturaleza como ente público el darse su propia organización interna dentro de los límites que le impone la ley, por lo que en los ámbitos no regulados por ésta, cuenta con amplia discrecionalidad para llevar a cabo los cambios internos que estime más oportunos para el desempeño de su labor. Uno de esos ámbitos que justamente está normado por la ley n.°449, sobre el que gravita la presente consulta, es la figura de la Gerencia General, cuya disponibilidad por el otro órgano interno del ICE, su Consejo Directivo, será analizada en un epígrafe posterior.

De momento interesa retener la idea de que más allá de los cambios realizados por la Ley n.°8660 a la Ley constitutiva del ICE, su condición como organismo público lleva implícita la facultad de autoorganizarse y adoptar la estructura interna que se acople mejor a sus necesidades dentro de los límites antes referidos de primacía y reserva de ley.

Por otro lado, una segunda aclaración merece la referencia al modelo institucional, del que se pregunta si el ICE evolucionó hacia un modelo corporativo. Ya se indicó que la Ley n.°8660 en su artículo 4 reafirmó la naturaleza del ICE como institución autónoma, por lo que si por modelo institucional, entendemos un conjunto de recursos materiales y personales dispuestos por el Estado en una organización para la gestión o consecución de un fin específico por él propuesto, la respuesta necesariamente debe ser negativa. Esos fines son cabalmente los fijados por el artículo 2 de su Ley constitutiva, así reformada por la Ley n.°8660, en los ámbitos de la energía eléctrica y las telecomunicaciones, según se puede leer de seguido:

“Artículo 2º.- Las finalidades del Instituto, hacia la consecución de las cuales se dirigirán todos sus esfuerzos y programas de trabajo, serán las siguientes:

• a)Dar solución pronta y eficaz a la escasez de fuerza eléctrica en la Nación, cuando ella exista, y procurar que haya en todo momento energía disponible para satisfacer la demanda normal y para impulsar el desarrollo de nuevas industrias, el uso de la electricidad en las regiones rurales y su mayor consumo doméstico.

Las principales gestiones del Instituto se encaminarán a llenar este objetivo, usando para ello todos los medios técnicos, legales y financieros necesarios, y su programa básico de trabajo será el de construcción de nuevas plantas de energía hidroeléctrica y de redes de distribución de la misma. Esta tarea será llevada a cabo dentro de los límites de las inversiones económicamente justificables.

• b)Unificar los esfuerzos separados que actualmente se hacen para satisfacer la necesidad de energía eléctrica, mediante procedimientos técnicos que aseguren el mejor rendimiento de los aprovechamientos de energía y sus sistemas de distribución.
• c)Promover el desarrollo industrial y la mayor producción nacional haciendo posible el uso preferencial de la energía eléctrica como fuente de fuerza motriz y de calefacción, y ayudando por medio de asesoramiento y de la investigación tecnológica al mejor conocimiento y explotación de las fuentes de riqueza del país.
• d)Procurar la utilización racional de los recursos naturales y terminar con la explotación destructiva y desperdiciada de los mismos. En especial tratará de promover el uso doméstico de la electricidad para calefacción en sustitución de los combustibles obtenidos de los bosques nacionales y de combustibles importados, e impulsará el uso de la madera como materia prima industrial.
• e)Conservar y defender los recursos hidráulicos del país, protegiendo las cuencas, las fuentes y los cauces de los ríos y corrientes de agua, tarea en que deberán ayudar al Servicio Nacional de Electricidad y los Ministerios de Agricultura y Obras Públicas, por medio de un programa de cooperación mutua.
• f)Ayudar a la habilitación de tierras para la agricultura por medio del riego y la regulación de los ríos, cuando esto sea económicamente factible al desarrollar en forma integral los sitios que se usen para producir energía eléctrica.
• g)Hacer de sus procedimientos técnicos, administrativos y financieros, modelos de eficiencia que no sólo garanticen el buen funcionamiento del Instituto, sino que puedan servir de norma a otras actividades de los costarricenses.
• h)Procurar el establecimiento, el mejoramiento, la extensión y la operación de las redes de telecomunicaciones de una manera sostenible, así como prestar y comercializar productos y servicios de telecomunicaciones e infocomunicaciones y de información, al igual que otros en convergencia. Las concesiones que el ICE y sus empresas requieran para el cumplimiento de estos fines, estarán sujetas a los plazos, los deberes, las obligaciones y demás ondiciones que establezca la legislación aplicable.

No obstante, conforme a las condiciones estipuladas en el párrafo anterior, el ICE podrá mantener la titularidad de las concesiones otorgadas actualmente en su favor y en uso, por el plazo legal correspondiente.” (Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1º de la Ley Nº 3226 de 28 de octubre de 1963 y reformado el por el artículo 43 de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) (El subrayado y la negrita no es del original).

Adicionalmente, la condición de institución autónoma supone para el ICE cumplir los fines recién transcritos con objetividad, eficiencia, eficacia, atendiendo al Interés Público y observando el resto de principios fundamentales del servicio público establecidos en el artículo 4 de la LGAP. Ergo, en estricto rigor, no puede haber un abandono del ICE de su modelo institucional en los términos recién explicados, lo que sería contrario a su propia naturaleza como ente autónomo y contrario a la misma Ley n.°8660 que reafirma dicha condición.

Ahora bien, si por modelo institucional se quiere hacer referencia a una forma de organización administrativa interna burocrática y rígida, por contraposición a un modelo empresarial, versátil y más ejecutivo, el paso de un esquema a otro es una decisión que entra de lleno en la potestad organizatoria del ICE, que si bien deberá adecuarse a lo dispuesto por la ley n.°8660, es su condición de ente público lo que lo habilita, según fue explicado antes, a adoptar el diseño organizacional que juzgue más conveniente a sus funciones.

Hechas estas aclaraciones previas y habiendo concluido que la Ley n.°8660 no mutó la naturaleza jurídica del ICE como institución autónoma-empresa pública o en los términos del artículo 1 del Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (Decreto Ejecutivo n.°35148-MINAE del 24 de febrero de 2009), una “empresa-ente público organizada como institución autónoma”, corresponde analizar de seguido si además de los cambios a su estatuto, flexibilizándolo, la norma legal de comentario varió la concepción existente de dicha entidad y de las empresas públicas de los sectores energía y telecomunicaciones en su conjunto.

A diferencia del Decreto-Ley n.°449, la ley n.°8660 no se centra en el ICE, sino que se extiende a las referidas empresas, a las que considera, según la exposición de motivos transcrita al inicio del expediente legislativo n.° 16.397, parte de un grupo empresarial al que también se debe fortalecer.

En ese sentido, el artículo 5 de la Ley n.°8660 establece de forma expresa que Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (RACSA), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL) y la Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima (CRICSA), más las otras sociedades que constituya o adquiera el ICE con una participación no menor del 51% del capital social, se consideran empresas de su propiedad:

“ARTÍCULO 5.- El Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas Para los propósitos de esta Ley, son empresas del ICE:

• a)Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, en adelante denominada Racsa.
• b)Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, en adelante denominada CNFL.
• c)Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima, en adelante denominada Cricsa.
• d)Las demás empresas que el ICE constituya o adquiera, en ambos casos, con una participación no menor que el cincuenta y uno por ciento (51%) del capital accionario.

El ICE podrá constituir y capitalizar empresas, filiales y sucursales, tanto en el territorio nacional, como fuera de él, con el fin de cumplir los propósitos que señale el ordenamiento jurídico. El ICE y sus empresas podrán operar dentro del país y fuera de él. Las empresas que el ICE constituya fuera del territorio nacional, una vez cumplidos los trámites legales correspondientes, estarán autorizadas para operar en el país, de conformidad con lo que al efecto disponga la legislación aplicable y lo que acuerde el Consejo Directivo del ICE.

Las empresas del ICE podrán constituir o participar en otras empresas, previa autorización del Consejo Directivo del ICE. Para esto, serán aplicables, a las empresas del ICE, las facultades La venta de acciones de cualquier empresa del ICE deberá ser autorizada mediante ley especial de la República.” (El subrayado no es del original).

Por consiguiente, sí es válido hablar de una corporación o grupo empresarial conformado por el ICE y sus empresas, que el párrafo in fine del artículo 1 del citado Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, denomina Grupo ICE:

“Artículo 1º- La Ley Nº 8660 del 8 de agosto del 2008, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones y el presente reglamento deben ser interpretados con criterios de flexibilidad, eficiencia, eficacia y de potenciar la capacidad competitiva del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas.

(…)

Para efectos registrales y de sana administración, el Consejo Directivo del ICE podrá constituir el consorcio denominado GRUPO ICE, conformado por el Instituto Costarricense de Electricidad, Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima, la Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima y las empresas que se constituyan o adquieran de conformidad con el artículo 5º de la Ley Nº 8660.” (El subrayado no es del original).

Desde esa perspectiva, la ley n.° 8660 si bien no modificó, como se dijo, la naturaleza jurídica del ICE, supuso un cambio relevante en la gestión de los negocios en las áreas de energía y telecomunicaciones, pues siempre en línea con la idea de fortalecerlo, se apuesta porque actúe como grupo, no aisladamente, aglutinando bajo la marca ICE a las empresas ya existentes en ambos sectores y permitiéndole su crecimiento mediante la adquisición o constitución de nuevas empresas filiales dentro y fuera del país o mediante las alianzas estratégicas de que habla su artículo 8, y así poder ser considerado como una corporación a toda regla, término que se define en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua así: “Empresa, normalmente de grandes dimensiones, en especial si agrupa a otras menores” . Mientras que por consorcio, el mismo diccionario lo define como: “Agrupación de entidades para negocios importantes”; por la posición de predominio que el ICE ostenta respecto a sus empresas, según será explicado más adelante, el uso de esta última expresión para referirse a dicho grupo empresarial no parece del todo correcta, al suponer cierta paridad en todas las empresas agrupadas.

De cualquier manera, el tratamiento como grupo empresarial está presente a lo largo y ancho del articulado de la Ley n.°8660, en especial, en su título II, con la constante referencia al ICE y sus empresas, así rubricado, de lo que es muestra el artículo 6, al tener encomendadas en común las siguientes competencias:

“ARTÍCULO 6.- Competencias del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas El ICE y sus empresas, dentro del territorio nacional y fuera de él, serán competentes para lo siguiente:

• a)Generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de electricidad, telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia, de manera directa o mediante acuerdos, convenios de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes nacionales o extranjeros, públicos o privados.
• b)Ser agentes del mercado eléctrico en los demás países que se adhieran al Tratado marco del mercado eléctrico de América Central, aprobado mediante la Ley N.° 7848, de 20 de noviembre de 1998, o a cualquier otro instrumento que en el futuro se suscriba y ratifique.” De igual forma, el artículo 20 de la Ley n.°8660 pone de manifiesto el tratamiento unificado que le otorga al ICE y sus empresas, al establecer que la ejecución de los respectivos procedimientos de contratación administrativa del grupo, incluyendo la adjudicación y las impugnaciones, estará a cargo de una Junta de Adquisiciones Corporativa.

Una primera consecuencia del tratamiento corporativo dado por la Ley n.°8660 al ICE y sus empresas, es ser consideradas como un Grupo económico, en la definición empleada por el apartado 9) del artículo 6 de la LGT:

“9) Grupo económico: agrupación de sociedades que se manifiesta mediante una unidad de decisión, es decir, la reunión de todos los elementos de mando o dirección empresarial por medio de un centro de operaciones, y se exterioriza mediante dos movimientos básicos: el criterio de unidad de dirección, ya sea por subordinación o por colaboración entre empresas, o el criterio de dependencia económica de las sociedades que se agrupan, sin importar que la personalidad jurídica de las sociedades se vea afectada, o que su patrimonio sea objeto de transferencia.” (El subrayado no es del original).

Una segunda consecuencia derivada de la noción anterior y con ello se responde a la segunda interrogante formulada, es entender que el ICE ostenta la condición de casa matriz, en tanto que RACSA, CNFL, CRICSA y el resto de sociedades ya integradas o que lo hagan en el futuro al grupo empresarial, la de empresas subsidiarias o filiales, tal y como con toda claridad lo establece el artículo 5 de la Ley n.°8660, transcrito líneas atrás, cuando indica son empresas del ICE. Es decir, como consecuencia de la propiedad del ICE sobre las referidas empresas, la institución ostenta una posición de predominio sobre ellas, quedando sujetas como parte del Grupo ICE a su dirección unificada, al tiempo que el ente autónomo asume la responsabilidad conjunta por la respectiva gestión de cada una de ellas, según fue analizado por la Procuraduría en el dictamen C-102-2015, del 4 de mayo:

“A-. RACSA: UNA EMPRESA DEL GRUPO ICE Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima surge a la vida jurídica como una sociedad anónima mixta, propiedad por partes iguales del Instituto Costarricense de Electricidad y de la Compañía Radiográfica Internacional de Costa Rica, entidad privada. Posteriormente, Radiográfica Costarricense adquirió la totalidad de las acciones de Compañía Radiográfica Internacional de Costa Rica. Consecuentemente, Radiográfica Internacional pasó a ser propiedad de RACSA; a partir de esa escritura, el capital social de RACSA pertenecería el 50% al ICE y el 50% a la propia RACSA. Más tarde las acciones de RACSA fueron cedidas al ICE, con lo cual el ICE adquiere indirectamente todo el capital social de RACSA, que se convierte así, en una empresa de capital público organizada bajo una forma de derecho comercial (cfr. Dictamen C-073-84 de 14 de febrero de 1984). La Ley de Prórroga del Plazo Social de Radiográfica Costarricense S.A., N. 7298 de 5 de junio de 1992, reafirma esa propiedad pública en manos del ICE, artículo 3, al establecer que no requieren aprobación legislativa los contratos que no tiendan a introducir cambio alguna en esa propiedad que “ostenta totalmente el Instituto Costarricense de Electricidad”. Referencia que tiene como objeto remarcar el carácter público de la Empresa.

Una titularidad que es afianzada por la Ley 8660, que en su artículo 5 menciona como empresas del ICE en primer término a “a) Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima, en adelante denominada Racsa”. En dicha condición se le autoriza para operar dentro y fuera del país. Y como empresa del ICE, dicha Ley le faculta para prestar servicios de electricidad y telecomunicaciones, así como infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia.

Las regulaciones de esta Ley y de la Ley General de Telecomunicaciones acentúan la condición de Radiográfica Costarricense como parte del Grupo ICE. Corresponde recordar que la última Ley define el concepto de grupo económico y esa definición corresponde a un grupo empresarial o corporativo…

Las distintas definiciones de grupo empresarial o económico enfatizan en la autonomía jurídica, la dirección unificada y la relación de dominación-dependencia entre las distintas empresas que conforman grupos económicos o financieros. Si bien el ICE no constituye una sociedad, es lo cierto que como propietario del capital social de las empresas a que refiere el artículo 5 de la Ley 8660 actúa como un centro director de operaciones, que se encarga de influenciar o determinar la actuación de las sociedades formalmente independientes.

La condición de grupo es aseverada en el Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Decreto Ejecutivo N. 35148 de 24 de febrero de 2009. Reglamento que en su artículo 1, in fine, reitera que RACSA es parte del ICE, haciendo alusión al Grupo del ICE…

Esta integración al Grupo ICE incide en el funcionamiento y organización de RACSA. En efecto, el régimen jurídico de RACSA dispuesto en el artículo 11 de la Ley 3293 del 18 de junio de 1964, que autoriza la constitución de RACSA, ha sido ampliado como consecuencia de la Ley 8660. Así no se trata únicamente de lo dispuesto por la Ley 3293 y los estatutos de la Empresa y subsidiariamente por el Código de Comercio y Código Civil, sino que debe tomarse en cuenta el marco derivado de la Ley 8660, incluyendo las regulaciones corporativas.

B-. EN ORDEN A LA ASAMBLEA DE ACCIONISTAS DE RACSA La consulta se motiva en que la Junta Directiva de RACSA habría remitido recomendaciones de la Auditoría Interna al Consejo Directivo del ICE y no a la Asamblea de Accionistas de RACSA, órgano superior jerárquico de la Empresa y de la Junta Directiva de RACSA.

Si bien RACSA tiene la autonomía jurídica producto de su condición de persona jurídica independiente, es lo cierto que en tanto subsidiaria del ICE, miembro de este Grupo se sujeta a la dirección unificada del Grupo ICE. Ello implica que el Instituto puede imponer sus decisiones a la sociedad, decisiones que podrían estar en función no de los intereses directos de RACSA sino del interés grupal. La capacidad de influencia o de dirección es asegurada porque al corresponder la totalidad de las acciones sociales de RACSA al ICE este integra y domina la asamblea de accionistas y porque en esa condición le corresponde nombrar a la junta directiva de RACSA…

C-. LAS COMPETENCIAS DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL ICE EN RELACIÓN CON RACSA De acuerdo con la consulta, las recomendaciones emitidas por la Auditoría Interna de RACSA fueron remitidas por la Junta Directiva de esa sociedad al Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad. En relación con lo cual, la Auditoría consulta si dicho Consejo puede generar instrucciones a los órganos de RACSA.

Como se ha indicado reiteradamente, RACSA es una empresa del ICE. Pertenencia que ha determinado que el legislador atribuya a ese Ente una participación en decisiones de su subsidiaria.

Así, acuerdos trascendentes en torno a la gestión empresarial de RACSA no han sido confiados a la asamblea de accionistas de esta como órgano de la Empresa, sino directamente al ICE y, por ende, corresponde a su Cuerpo Directivo adoptar las decisiones correspondientes. La Ley 3293 en su artículo 4 dispuso que la Junta Directiva de RACSA adoptaría la política de inversiones sin injerencia de la asamblea de accionistas. Sin embargo, en el artículo 10 confió al ICE la adopción de decisiones fundamentales en materia de inversiones. En efecto, dispuso:

“Artículo 10.- La nueva sociedad no podrá hacer inversiones adicionales para aumentar el servicio de telecomunicaciones en el área de Centro América y Panamá, sin contar con el previo permiso del Instituto Costarricense de Electricidad”.

De modo que se substrae de la competencia de la asamblea de accionistas la participación en la política de inversiones pero aspectos fundamentales del accionar de esta se sujetan a autorización del ICE.

Competencia del ICE que se afirma con la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Ley N. 8660 de 8 de agosto de 2008. Dicha Ley, artículo 17, inciso g) derogó el párrafo del artículo 4 relativo a la política de inversiones de RACSA. Derogación que no implica un mayor grado de autonomía para la Sociedad, sino que se explica por las disposiciones específicas en materia de inversión y endeudamiento por parte del ICE y sus empresas.

En efecto, el artículo 5 de la Ley 8660 somete a autorización del Consejo Directivo del ICE la decisión de las empresas del ICE de constituir o participar en otras empresas. Lo que implica que en caso de que RACSA tenga interés en participar en otra empresa, esa decisión fundamental no le corresponde a su asamblea de accionistas sino al Consejo Directivo del ICE, actuando como órgano supremo del Instituto.

Por otra parte, es el Plan estratégico del ICE, no el plan estratégico de sus empresas, el que determina el precio de los servicios de asesoría, consultoría, capacitación u otros afines a su competencia, que tanto el Instituto como esas empresas vendan en el mercado nacional e internacional. Esta disposición del artículo 9 primer párrafo de la Ley 8660 puede ser interpretada como una limitación a la capacidad de RACSA para fijar precios a los servicios que ofrece en el mercado.

Luego, el límite de endeudamiento no se establece sólo a partir de la situación de RACSA, sino que este se calcula con base en el total consolidado del valor de los activos totales de ICE y sus empresas al 31 de diciembre del año anterior, artículo 14. En caso de que dicho límite no sea suficiente, dicho incremento se sujeta a la autorización de un tercero al Grupo ICE, el Poder Ejecutivo.

El Reglamento a la Ley 8660 confirma las competencias del Consejo Directivo, al disponer que las decisiones de inversión y endeudamiento del ICE y sus empresas serán adoptadas por el ICE, artículo 7. Además, es el ICE el que fija los indicadores con los cuales se evaluará el desempeño y productividad de los funcionarios del ICE y sus empresas y, en general, la política de empleo, artículo 10 del Reglamento.

Por demás, la Ley 8660 prevé una Junta de Adquisiciones Corporativas, que se rige por un reglamento emitido por el Consejo Directivo del ICE, artículo 20 de la Ley 8660.

A lo anterior se suma que la rendición de cuentas sobre la gestión de las empresas subsidiarias del ICE no le corresponde directamente a la Junta Directiva de la correspondiente empresa o bien, a su asamblea de accionistas. Por el contrario, el legislador ha impuesto el deber de rendición de cuentas al Consejo Directivo del ICE que actúa como órgano superior del ICE y no como asamblea de accionistas de cada una de las empresas. Así, el artículo 36 de la Ley 8660 preceptúa que el Consejo Directivo del ICE elabora un informe anual de rendición de cuentas para ser presentado ante el Consejo de Gobierno y a la Contraloría General de la República, de manera que estos órganos valoren no solo la gestión del ICE sino también la de sus empresas subsidiarias. Para lo cual el Consejo Directivo informa sobre el cumplimiento de los objetivos sociales propios de las empresas; la situación financiera y económica, incluyendo el origen y aplicación de los fondos; así como un balance de las acciones emprendidas para propiciar la solidaridad y universalidad en la prestación de los servicios, la participación ciudadana y el desarrollo local. El incumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, de los planes sectoriales, de los fines legales del ICE y de las empresas, así como de los principios de eficacia y transparencia puede conducir a la revisión de los nombramientos de los miembros del Consejo Directivo del ICE, lo cual confirma la responsabilidad político administrativa de esos funcionarios, artículo 37.

Y a diferencia de lo que ocurre en una sociedad anónima, incluso pública, la evaluación del informe de gestión de Radiográfica escapa a la asamblea de accionistas para corresponder en último término al Consejo de Gobierno, a quien compete, entonces, ejercer una función propia de la asamblea de accionistas en sesión ordinaria. En efecto, el numeral 37 de la Ley 8660 atribuye al Consejo de Gobierno valorar la gestión no solo del ICE sino de sus empresas subsidiarias; así como aprobar o improbar el informe de gestión respectivo y recomendar acciones. La responsabilidad que los directores del Instituto asumen no es propia de una asamblea de accionistas común. Por el contrario, es funcional y administrativa ya que la gestión de la subsidiaria, RACSA, puede conducir a la remoción del miembro del Consejo Directivo del Instituto, según se indicó.

Lo cual implica que, en oposición a otros entes, RACSA como empresa no es la única responsable de su gestión, sino que esa responsabilidad la asume también el ICE. Lo cual es consecuencia de que al ser el ICE propietario de RACSA, esta carece de una absoluta y verdadera autonomía empresarial. Por el contrario, está sujeta a una relación de dependencia del ICE y consecuentemente, de su Consejo Directivo.

Por demás, el Consejo Directivo del ICE establece los lineamientos estratégicos del Grupo ICE y dicta normativa de gobierno corporativo que se aplica a Radiográfica y dentro de la cual puede disponerse la sujeción de RACSA a decisiones del citado Cuerpo Directivo De conformidad con las disposiciones citadas, el Consejo Directivo del ICE tiene atribuidas por ley determinadas competencias en materia de la gestión de RACSA. Por lo que no puede afirmarse que en tanto órgano supremo del Instituto resulte absolutamente incompetente para decidir en relación con la gestión de RACSA…” (El subrayado no es del original).

Del pronunciamiento transcrito se deduce una última e importante consecuencia para entender esa distinta gestión de negocios a la que nos referíamos antes con la consolidación jurídica como grupo empresarial o corporativo del ICE y sus empresas que llevó a cabo la Ley n.°8660, en el sentido de que varias de sus disposiciones le confieren la competencia al Consejo Directivo del ICE, como órgano superior del ente, en la adopción de decisiones sobre la gestión y funcionamiento no ya solo de la institución a la que rige, sino de todo el grupo empresarial – según lo muestra el aludido dictamen C-102-2015, con cita de los artículos 5, 9, 14, 36 y 37 de dicha ley – particularmente, en el ámbito financiero y de endeudamiento. De manera que al referido órgano directivo le corresponde asumir decisiones de naturaleza corporativa y de acuerdo al pronunciamiento recién mencionado, establecer lineamientos estratégicos del Grupo ICE y dictar normativa de gobierno corporativo que rige o se aplica a todas sus filiales.

Podemos observar que la atribución formal y sistemática de esas funciones corporativas a cargo del Consejo Directivo del ICE, presentes ya antes de forma aislada y sin mayor desarrollo en algunas disposiciones, como el artículo 10 de la Ley n.°3293 del 18 de junio de 1964 para el caso de RACSA, fue el cambio más notable que hizo la Ley n.°8660 a la estructura organizacional de dicho ente, que lo termina de configurar como una corporación o consorcio al unificar bajo un mismo poder de mando la dirección estratégica de todas sus filiales o subsidiarias.

Bajo ese entendido, el punto siguiente a dilucidar es si aparte del Cuerpo Directivo del ICE, en el que como se acaba de indicar, hubo una ampliación de sus potestades ad extra del ente matriz, la Ley n.°8660 tuvo incidencia en otros de sus órganos superiores, concretamente, en la Gerencia general establecida en el Decreto-Ley n.°449, a efectos de determinar si dicho puesto mantiene su vigencia o no dentro de la configuración normativa actual del ICE como corporación o grupo empresarial, aspecto que será examinado en el epígrafe siguiente.

II.Análisis comparativo entre las leyes n.°8660 y 449 respecto a la vigencia de la Gerencia General del ICE frente a los poderes de gobierno corporativo que asumió el Consejo Directivo con la reforma

Los artículos 2, letra b), y 4 de la Ley n.°8660 con toda claridad fijan su propio alcance al establecer que dicha norma complementa la Ley de creación del ICE (el Decreto-Ley n.°449). En el apartado anterior, ya analizamos los ejes básicos de esa complementariedad, flexibilizando su régimen interno de funcionamiento de un lado, y ampliando el accionar del ente para actuar como grupo o corporación junto con las empresas de su propiedad, de otro. Eso explica un dato interesante que se desprende del estudio del citado expediente legislativo n.°16.397 y es que el texto original del proyecto que dio lugar a la ley n.°8660, apenas contenía una única reforma al texto del Decreto-Ley n.°449, consistente en la modificación a la letra h) del artículo 2, relacionado con las finalidades del instituto, para ajustar su actividad a los conceptos y retos actuales en materia de telecomunicaciones y precisar el tratamiento que debía darse a sus títulos habilitantes.

De manera que nada se decía en ese momento de ninguno de los órganos de gobierno del ICE, en lo que interesa, de su Consejo Directivo o Gerencia General, limitándose la propuesta legislativa a ampliar las facultades de gobierno corporativo del primero, según también ya lo mencionamos antes, pero como complemento a las que ya gozaba como órgano superior del ente bajo estudio.

En ese sentido, el Decreto-Ley n.°449, antes de la promulgación de la Ley n.°8660, contemplaba la regulación en su capítulo III de los siguientes órganos: el Consejo Directivo (artículos 8, 10 y 11), el Presidente y Vicepresidente (artículo 12), el Gerente General y subgerente (artículos 13 y 14) y el tesorero y auditor (artículo 15), con la posibilidad de nombrar uno o varios Subauditores y Subtesoreros. Las normas recién citadas son estas:

“Artículo 8º.- Como institución autónoma, el Instituto ejercerá su gestión administrativa y técnica con absoluta independencia del Poder Ejecutivo, guiándose exclusivamente por las decisiones de su Consejo Directivo, el cual actuará conforme a su criterio y con apego a las leyes y reglamentos pertinentes y a los principios de la técnica, y será responsable de su gestión en forma total e ineludible.” (El subrayado no es del original).

(Interpretado por el artículo 1º de la Ley Nº 1874 de 27 de mayo de 1955 junto con el 111 de la Ley de Administración Financiera Nº 1279 de 2 de mayo de 1951 y su reforma posterior en ley Nº 1478 de 17 de julio de 1952, en el sentido de que conforme a tales textos legales, en lo que al dicho Instituto atañe, solamente existe recurso de responsabilidad en contra de los Gerentes y Directivos con motivo de lo que en materia de licitaciones sea resuelto).

(…)

CAPITULO III

Organización y Administración Artículo 10.-La Administración superior del Instituto corresponderá a un Consejo Directivo integrado por siete miembros propietarios de nombramiento del Poder Ejecutivo, cuatro de los cuales formarán el quórum necesario para las sesiones.

Por lo menos tres directores serán Ingenieros, uno Licenciado en Leyes, otro entendido en Ciencias Económicas y los otros dos personas de reconocida capacidad y diligencia en finanzas, industrias o agricultura.

Todos deberán ser personas caracterizadas por su honorabilidad, su convicción democrática y su fe en que los ideales expresados en el Instituto son realizables y de positivo beneficio para Costa Rica. Serán costarricenses de preferencia, o extranjeros profundamente vinculados en el país, con diez años de residencia en él por lo menos, y que no estén ligados por empleo o por posesión legal a empresas o actividades que por su naturaleza resulten antagónicas a los propósitos del Instituto o sean competidoras de éste. (El subrayado no es del original).

(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 646 de 27 de julio de 1949).

(TACITAMENTE REFORMADO por el artículo 5º de la Ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970 y 3º de la Nº 5507 de 19 de abril de 1974).

Artículo 11.- Los miembros del Consejo Directivo desempeñarán su cometido con entera independencia del Poder Ejecutivo, y serán únicos responsables de su gestión ante la ley. Serán inamovibles durante el período de su cargo, salvo el caso de declararse contra ellos alguna responsabilidad legal. Las relaciones entre el Instituto y el Poder Ejecutivo serán a través del Ministerio de Obras Públicas.

Los miembros del Consejo durarán en funciones ocho años, y serán nombrados por partes cada dos años, debiendo hacerse sus nombramientos un año y tres años después de la toma de posesión de cada Poder Ejecutivo.

Las partes a que se hace mención aquí serán cuatro: tres compuestas de dos miembros cada una y una de un miembro. Al expirar su período, cualquier director podrá ser nombrado nuevamente como tal.

Dejará de ser miembro del Consejo el que se ausentare del país por más de tres meses sin autorización del Consejo, o con ésta si la ausencia fuere mayor de un año; o bien el que faltare a seis sesiones ordinarias consecutivas sin autorización previa. En estos casos, el Consejo procederá a informar al Poder Ejecutivo para que designe a otra persona por el resto del período respectivo.

(TACITAMENTE REFORMADO por el artículo 5º de la Ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970).

Artículo 12.- El Consejo elegirá de su seno, por mayoría de votos, un Presidente y un Vicepresidente que fungirán por un año, pudiendo reelegirlos por períodos iguales. El Vicepresidente actuará como Presidente en las ausencias de éste.

(TACITAMENTE REFORMADO por los artículos 3º y 6º de la Ley Nº 5507 de 19 de abril de 1974).

Artículo 13.- El Consejo Directivo designará, con el voto favorable de cinco miembros por lo menos, un Gerente General, un Subgerente, un Tesorero y un Auditor, que fungirán por un período de cuatro años y podrán ser reelectos por períodos iguales. Estos funcionarios deberán ser personas de reconocida capacidad técnica y llenar los mismos requisitos que los directores en cuanto a honorabilidad, convicción democrática y fe en los ideales del Instituto.

Serán inamovibles en el desempeño de sus funciones, a menos que no cumplan su cometido o que se declare en su contra alguna responsabilidad legal. En el primer caso, el Consejo Directivo deberá contar con el voto de cinco miembros para proceder a la remoción; en el segundo, lo podrá hacer por simple mayoría.

Podrá asimismo el Consejo Directivo nombrar más de un Subgerente, así como uno o más Subauditores y Subtesoreros cuando lo juzgue necesario para el mejor cumplimiento de las finalidades y objetivos que las leyes le hayan señalado. (El subrayado no es del original).

(Adicionado por el artículo 17 de la Ley Nº 4197 de 20 de setiembre de 1968).

(TACITAMENTE REFORMADO por los artículos 6º y 7º de la Ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970 y 6º de la Nº 5507 de 19 de abril de 1974).

Artículo 14.- Las funciones del Gerente General serán las de administrador general de acuerdo con los propósitos de esta ley y con las instrucciones que le imparta el Consejo Directivo. Deberá formular el plan de organización interna y funcional del Instituto, lo mismo que los programas de trabajo, para presentarlos a la consideración del Consejo, y dirigir la ejecución de los mismos. Acordará la creación de nuevas plazas y designará el personal y lo removerá, el cual se regirá por un escalafón que deberá ser aprobado por el Consejo. Tratándose del nombramiento o remoción de los jefes de los departamentos generales del Instituto, según la organización que se apruebe, el Gerente someterá sus actuaciones a la consideración del Consejo. Formulará los presupuestos anuales de sueldos y gastos de funcionamiento, los cuales necesitarán la aprobación del Consejo y de la Oficina Nacional de Presupuesto. Los presupuestos de inversiones para los fines de esta ley, necesitarán tan sólo la aprobación del Consejo. El Gerente General tendrá la representación legal y extrajudicial del Instituto. (El subrayado no es del original).

(TACITAMENTE REFORMADO por los artículos 6º y 7º de la Ley Nº 4646 de 20 de octubre de 1970 y 6º de la Nº 5507 de 19 de abril de 1974).

Artículo 15.- El Tesorero custodiará todos los dineros y valores del Instituto y será responsable ante el Consejo de su correcto manejo y administración. El Auditor tendrá a su cargo el contralor e intervención de libros y cajas, tanto de la Tesorería como de toda la contabilidad del Instituto, y podrá hacer arqueos y auditorajes en el momento que lo juzgue conveniente.” De todas las disposiciones transcritas, únicamente, fueron reformados por la Ley n.°8660 los artículos 10 y 11, a raíz de las mociones 10-21 y 11-21 al texto original del proyecto de ley, aprobadas por unanimidad en la sesión ordinaria n.°21 del 8 de marzo de 2007, de la Comisión Especial Dictaminadora de la Asamblea Legislativa (ver los folios 2675, 2676, 2678, 2713, 2721, 2722 y 2728 del expediente legislativo n.°16.397), con el propósito, por un lado, de despolitizar y profesionalizar interdisciplinariamente al Consejo Directivo del ICE y de otro, acrecentar la responsabilidad de los miembros por su gestión, al ponerlos a responder con su patrimonio personal, como se puede leer de la discusión que se generó en la comisión dicha (folios 2714 a 2728), dándoles prácticamente su redacción actual a ambas disposiciones:

“Artículo 10.- La administración superior del Instituto corresponderá a un Consejo Directivo, integrado por siete (7) miembros propietarios de nombramiento del Poder Ejecutivo, cuatro (4) de los cuales formarán el quorum necesario para las sesiones. Los miembros de la Junta Directiva, salvo el presidente ejecutivo, quien devengará salario fijo, percibirán por cada sesión a la que asistan, las dietas equivalentes al diez por ciento (10%) del salario base del contralor o la contralora general de la República. Podrán remunerarse hasta un máximo de ocho (8) sesiones por mes. El Consejo Directivo determinará la frecuencia con que celebre sus sesiones.

Tres (3) directores serán ingenieros, con especialidad o experiencia profesional en telecomunicaciones o electricidad; uno, licenciado en Ciencias Económicas con el grado de maestría en Administración; uno, licenciado en Informática, con especialidad en Telemática y otro, licenciado en Derecho, con especialidad o experiencia profesional en Derecho público; todos deberán estar incorporados a sus respectivos colegios profesionales, de conformidad con la ley. El presidente ejecutivo deberá reunir al menos una de las especialidades o experiencia profesional antes mencionadas. Los directores deberán contar con un mínimo de siete (7) años de reconocida experiencia profesional, gerencial o empresarial en las áreas antes indicadas. Todos deberán ser costarricenses caracterizados por su honorabilidad. No podrán ser nombrados quienes, por un período de un año anterior al nombramiento, hayan realizado actividades que presenten un conflicto de intereses con el nuevo cargo; los directores serán elegidos por un concurso de antecedentes. (El subrayado no es del original).

“Artículo 11.- Los miembros del Consejo Directivo desempeñarán su cometido con autonomía, de conformidad con el ordenamiento jurídico, y serán los únicos responsables de su gestión ante la ley. Sin perjuicio de las otras sanciones que les correspondan, responderán personalmente con su patrimonio, por las pérdidas que le provoquen al ICE, por la autorización que hayan hecho de operaciones prohibidas por la ley o contrarias a los intereses y objetivos de la Institución. Quedarán exentos de esa responsabilidad, únicamente quienes hagan constar su voto disidente. Serán inamovibles durante el período de su cargo, excepto cuando exista justa causa o se declare contra ellos alguna responsabilidad legal que los inhiba del cumplimiento de sus funciones. Las relaciones entre el Instituto y el Poder Ejecutivo serán por medio del ministro rector de los Sectores Energía y Telecomunicaciones.

El presidente ejecutivo será nombrado por un período de cuatro (4) años, a partir del inicio del período presidencial respectivo. Los demás miembros del Consejo durarán en funciones seis (6) años; serán nombrados uno cada año y podrán ser reelegidos. Dejará de ser miembro del Consejo quien se ausente del país por más de dos (2) meses sin la autorización del Consejo, o con esta, si la ausencia es mayor que nueve (9) meses, o bien, el que falte a cuatro (4) sesiones ordinarias consecutivas sin autorización previa. En estos casos, el Consejo procederá a informar al Poder Ejecutivo, para que designe a otra persona por el resto del período respectivo." Nada más fue tocado en la parte orgánica de la Ley n.°449, por lo que no hubo modificación, al menos expresa, de la figura de la Gerencia General. En ese sentido, se mantuvieron las funciones de administración superior a cargo del Consejo Directivo y de administrador general del Gerente General, de acuerdo con los artículos 10 y 14, respectivamente, de la referida ley, tal y como estaba previsto desde antes de la reforma hecha por la Ley n.°8660. En ese sentido, el primer párrafo del artículo 10 de comentario no fue variado, conservando el número de miembros propietarios que conforman el Consejo Directivo y hacen quórum, la potestad del Poder Ejecutivo para nombrarlo y la condición de aquél como “Administración superior del Instituto”, pues como recién se indicó, la discusión legislativa en la comisión dictaminadora se centró en la profesionalización, despolitización y la responsabilidad por su gestión de cada uno de los directivos, acogiendo así en parte las observaciones que hicieron la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP), mediante oficio n.°P-156-06, del 15 de diciembre de 2006 (folio 479), y la Cámara de Industrias de Costa Rica, a través del oficio VE-019-07, del 13 de febrero de 2007 (folio 1609), quienes coincidieron en la siguiente observación al texto del proyecto de ley en su versión original:

“Se echa de menos la consideración de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Electricidad, cuyos integrantes deberían poseer una sólida educación y capacidades gerenciales corroboradas, superando esquemas anteriores y evitando someter la capacidad a la representatividad. Se trata de una institución que deberá afrontar retos de futuro serios, lo que exige directivos capaces y visionarios.” A continuación nos permitimos rescatar, en lo que interesa, parte de ese debate en el seno de la Comisión dictaminadora de la Asamblea Legislativa, iniciando por la entonces diputada Ballestero Vargas, quien justificó la reforma pretendida al artículo 10 del Decreto-Ley n.°449 así:

“(…) esta moción fue construida como una propuesta a lo que venía, una propuesta bastante diferente en el proyecto de ley, en cuanto a la conformación de la administración superior del ICE, y plantea básicamente la perfeccionalización de la misma, la búsqueda de la excelencia profesional, la honorabilidad y la experiencia de los funcionarios. / Esta junta directiva tiene que ser una junta directiva que asuma los retos, que sepa por donde dirigir la institución, que tenga la sensibilidad social para poder llegar a todos los espacios del país con una misión de solidaridad y universalidad. / La moción, por tanto, define los niveles del perfil profesional de estos miembros del Consejo Directivo, con lo que se trata de despolitizar dentro de lo posible, y es aplicar la fórmula del cuatro tres, vigente a la fecha. / También, señala las calidades que debe tener el Presidente Ejecutivo y las especialidades que deben tener los miembros de la Junta Directiva. Esta Junta Directiva, además tiene, aparte de las características profesionales, tiene que ser gente de conocida honorabilidad, define el monto de las dietas de los miembros de la Junta Directiva, en un máximo e importante del 10% no más del salario base del Contralor o Contralora y establece el máximo de sesiones por mes con lo cual se racionaliza el emolumento a devengar por cada uno de los directivos…” (folio 2714).

Por su parte, la diputa Morales Díaz hizo las siguientes observaciones:

“Ese tipo de intereses es a lo que nosotros nos hemos opuesto y con los que no estamos de acuerdo, no hará (sic) una exposición muy amplia en cuanto a todos los aspectos que se han modificado la diputada Ballestero en alguna medida ha hecho referencia a esto de especial mención que haya un concurso de antecedentes sobre los cuales se base la elección de los directores de este consejo directivo y además la especialidad que deben de tener en temas de telecomunicaciones de electricidad, economía, administración y también en informática. Todas estas especialidades serán que las decisiones que tomen este consejo sean decisiones mayoritariamente técnicas que eso es lo que ha carecido la institución en los últimos años y que precisamente eso es lo que ha venido a desmejorar la gestión que realiza el ICE cuando usted no toma decisiones bajo un principio técnico sino que las toma bajo un principio de seguir líneas de ciertos grupos de interés, obviamente, usted no está tomando decisiones de manera objetiva sino que usted se está parcializando a un grupo deteminado y esto es inconveniente para la decisiones que debe tomar una empresa como el ICE… Por lo demás me parece importante recalcar, aquí estamos agregando un transitorio para lo que son los plazos y los nombramientos pero por lo demás me parece que es una moción que rescata la preocupación de nosotros de despolitizar esta Institución y de quitar ese festín que han tenido en los que solo participan las personas que tienen intereses particulares y que son compadres del gobierno de turno y que no rescata los intereses de la mayoría de la población que efectivamente son los intereses que se tienen que poner de primero ante cualquier otro interés” (folio 2716).

Al hacer uso de la palabra, el ex diputado Rosales Obando también recalcó:

“Creo que avanzamos dentro del campo del problema de la despolitización en el sentido de por un lado profesionalizar la junta directiva y por otro lado diversificar la composición de esa profesionalización que se está dando y digo que avanzamos en estos dos aspectos en el sentido de que las funciones y las responsabilidades que tiene el ICE requieren y exigen que los miembros de esa junta directiva tengan estas características que se establecieron y no como en otras ocasiones se nombran por criterios políticos sin ningún conocimiento muchas veces del ámbito de acción (sic) el cual van a tomar decisiones en esas juntas directivas” (folio 2718).

Por último, el presidente de la Comisión, el ex diputado Óscar Núñez manifestó:

“el proyecto no traía nada con respecto a junta directiva me alegra porque todos los partidos políticos aquí presentes coincidimos desde el principio en la necesidad de profesionalizar las juntas directivas… Me parece que de forma espontánea la participación de los diputados a la hora de establecer los parámetros de escogencia de esta junta directiva que nosotros acertamos en la fortaleza de determinar las capacidades intelectuales de conocimiento de hacer un equilibrio entre el conflicto de intereses que se podía suscitar quien quiera hacer parte de una junta directiva no permitiendo que gente que estuviera relacionado en un periodo que también está determinado en la moción pudiese ser miembro de esa junta directiva, exigir un mínimo de siete años de reconocida parte del Consejo de Gobierno en donde se demuestren cuáles son las aptitudes y capacidades del candidato nos permite corregir ese problema, insisto, el problema nunca ha sido el 4-3 sino que sin regulaciones, requisitos, calidad y sin exigir demostrar las capacidades de los participantes permitía que se desarrollaran los nombramientos con otro tipo de intenciones en donde la gente posiblemete no llegaba necesariamente a comprometerse con la marcha de una institución sino hacer (sic) sujetos de confianza de alguna persona en particular” (folios 2719-2720).

En lo referente a la moción para modificar el artículo 11 de la Ley constitutiva del ICE, el ex diputado Pérez González la fundamentó así:

“Ha sido importante llegar a esta moción y consensuarla, porque se le están poniendo responsabilidades a los miembros en una forma muy clara, porque dice que responderán con su patrimonio; aunque en realidad tenemos un ordenamiento jurídico que así lo exige, pareciera que no lo entienden los funcionarios, por eso me agrada que haya quedado en esta moción ya, en una forma específicamente para que en caso de que sus actos sean contrarios al ordenamiento jurídico, o contrario a la empresa que representan, sepan que tienen que responder con sus bienes por sus yerros no justificados; obviamente tendrá que haber una justificación en cada caso, pero que, la única forma de absolverse es mediante el voto salvado, esa es la única forma de quedar exentos” (folios 2723-2724).

Mientras que el ex diputado Óscar Núñez añadió:

“quiero manifestar que hay algunos temas importantes rescatables de esta misma moción y lo importante de ella es que se establece con claridad los términos de la responsabilidad patrimonial, eso es de especial importancia, no obstante a que de toda forma hoy día esa responsabilidad patrimonial está establecida por el mismo Código Penal, pero se establece de forma más puntual. / La alternabilidad en los cargos de la Junta Directiva en tanto a que se le da continuidad a un órgano con mucho conocimiento al lograrse también establecer un nombramiento de un directivo por año, eso permite que se le dé una importante condición a la Junta Directiva en donde no habrá un fraccionamiento impropio de esos que se derivan en los rompimientos de los planes a mediano y largo plazo, con esta participación de nombrar de un solo tiro cuatro representantes o tres también. / La otro fundamental, tiene que ver también por supuesto, con la rendición de cuentas, que lo amarramos también con el inciso o el artículo anterior, en donde los miembros de la Junta Directiva para ser miembros, tiene que comprometerse en una serie de acciones que también están determinadas en la ley y esa rendición de cuentas podrá provocar que se revisen año a año, cuando le corresponde a cada uno de ellos una elección de Junta Directiva, si ese miembro de esa Junta ha cumplido a cabalidad o no con sus funciones. / Además de eso, por supuesto en el tema de rendición de cuentas, es el momento propicio para determinar esas responsabilidades que se pueden derivar del conflicto de intereses y es el momento para evaluarlo y es muy difícil evaluar cuatro directores en un solo momento de forma puntual, mientras que este otro instrumento, nosotros devenimos en que esa continuidad permite también un acceso más transparente a esos expedientes que cada uno de ellos tiene. / Me agrada mucho la moción y yo creo que esta, siendo parte un grupo de tres mociones de forma contundente, nos permite a nosotros lograr también consolidar una propuesta diferente a la propuesta utilizada de las alternabilidades en los cargos de Junta Directivas, cada vez que ingrese un nuevo Gobierno en forma abrupta con los nombramientos de cuatro antes y tres después” (folios 2726-2727).

Según se desprende de las actas transcritas, que resumen en gran medida la discusión parlamentaria generada al efecto, las enmiendas al Decreto-Ley n.°449 por la Ley n.°8660, en lo concerniente al Consejo Directivo del ICE tuvieron un propósito muy concreto y determinado, sin que se pueda desprender de ellas la intención de modificar o suprimir la Gerencia General o de conferirle esa potestad a dicho cuerpo colegiado. Así también se logró constatar de la revisión de los 12564 folios del expediente legislativo n.°16.397, correspondiente al trámite de aprobación de la Ley n.°8660.

Llegados a este punto, tenemos que el cargo de Gerente General contemplado en el Decreto-Ley n.°449 no fue modificado expresamente por la Ley n.°8660 y de su expediente legislativo, en particular, del debate parlamentario que suscitó, tampoco se desprende una intención por eliminarlo o modificarlo con las reformas puntuales hechas al Consejo Directivo del ICE.

La otra opción es entender que operó una derogación o modificación tácita del puesto de Gerente General, con esa proyección corporativa que la Ley n.°8660 le quiso dar al ICE y a sus empresas, según lo explicamos antes, y por añadidura, a su Consejo Directivo, atribuyéndole nuevas funciones de Gobierno corporativo, de las que son ejemplos los citados artículos 5 y 36, de la Ley n° 8660.

Sobre el particular, el criterio seguido por la Procuraduría ha sido que para hablar de la derogatoria o modificación tácita de una norma, ésta debe fundarse en un análisis comparativo de dos cuerpos normativos, que permita sustentar y concluir que se ha regulado la misma materia, introduciendo una contradicción insalvable que da lugar a la reforma o derogatoria. Así, en el dictamen C-164-2016, del 4 de agosto, sostuvimos:

“Debemos recordar, que en nuestro ordenamiento jurídico, lo relativo a la derogación se encuentra regulado en el artículo 129 párrafo final de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil, los que respectivamente señalan:

“ARTICULO 129.- (…)

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.” “ARTÍCULO 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.” (El resaltado es nuestro) De igual forma, se ha reconocido que existen dos tipos de derogación: la expresa y la tácita. La primera se presenta cuando una ley posterior declara explícita y expresamente que la ley anterior quedará derogada, con indicación del texto en particular afectado o señalando si se trata de la totalidad de la norma respectiva, dejándola por tal motivo sin efecto alguno por cuanto “Lo característico de esta modalidad de derogación es, sin duda, que la disposición legal derogatoria persigue directa y expresamente la finalidad de producir el efecto derogatorio.” (Dictamen C-070-2002 del 8 de marzo de 2002).

En cambio la derogación tácita, en términos generales, deviene cuando existe incompatibilidad o contradicción entre las disposiciones de una ley “nueva” con una “antigua”, por cuanto cuando se ha dado la promulgación de dos normativas distintas sobre una misma materia, deberá prevalecer la que fuera recién promulgada, salvo claro está criterios de especialidad.

Nótese entonces que para que opere una derogatoria tácita como regla general, es indispensable el elemento temporal, donde la norma posterior deroga a la anterior por existir una contradicción entre ellas.” En tesis de principio, esa posible incompatibilidad o contradicción entre las leyes 449 y 8660 debería darse por descartada, al menos, formalmente, pues el artículo 4 de esta última ley aclara de entrada que es un complemento de aquella, regulando aspectos no previstos o normados anteriormente. Sin embargo, lo cierto también es que el legislador anticipándose a la imposibilidad de poder prever a futuro todos los posibles conflictos, zanjó en el mismo artículo la forma de solucionarlos al disponer: “Sus normas son de carácter imperativo e irrenunciable y, en caso de discrepancia, prevalecerá esta Ley sobre las anteriores” (El subrayado no es del original).

Dicho esto, y centrándonos en los artículos transcritos líneas atrás que regulan la parte orgánica del ICE, vimos cómo el artículo 10 del Decreto-Ley n.°449 le otorga al Consejo Directivo la administración superior del instituto, mientras que su artículo 14 las de administrador general al Gerente General. En relación con ambas funciones, como ya también lo advertimos, no hubo modificación alguna por parte de la Ley n.°8660. Razón por la cual, en este ámbito relacionado con la administración del ICE no es posible hablar de una antinomia, pues ese reparto de competencias se mantuvo tal cual existía desde antes de la indicada reforma legal.

Incluso, con ocasión de esa proyección corporativa que adquiere formal y expresamente el Concejo Directivo con la Ley n.°8660, interesa destacar el aporte del criterio legal rendido por la Dirección Corporativa Jurídica de la institución, cuando señala que las competencias de la Gerencia General del Decreto-Ley n.°449 no son corporativas – a diferencia de la Gerencia de Servicios Corporativos establecida en el artículo 5 del Reglamento Corporativo de Organización – y las ejerce con exclusividad al ICE, pues ayuda a explicar mejor su labor y cómo encaja en el contexto actual; ya que es posible entender que el Gerente General cumple el rol de administrador general única y exclusivamente del instituto, desahogando así a la jerarquía superior, esto es, al Consejo Directivo, y especialmente, a su Presidente Ejecutivo, de esas tareas administrativas, para que puedan dedicarse a la administración superior de todo el Grupo ICE, en todo lo relativo a la emisión de sus políticas institucionales y planes estratégicos.

Al desmenuzar esas tareas administrativas del Gerente General contempladas en el artículo 14 del Decreto-Ley n.°449, podemos comprobar que son las propias de un cargo ejecutivo, al que se le encomienda:

- ejecutar las instrucciones que le imparta el Consejo Directivo; - formular el plan de organización interna y funcional del ICE, lo mismo que los programas de trabajo y someterlos a la consideración del referido Consejo; - dirigir la ejecución de dicho plan y de los programas de trabajo; - acordar la creación de nuevas plazas, designar y remover el personal, que se regirá por el escalafón aprobado por el Consejo; - en el caso del nombramiento o remoción de los jefes de los departamentos generales del instituto, según la organización interna que se apruebe, someterá sus actuaciones a la consideración del Consejo; - formular los presupuestos anuales de sueldos y gastos de funcionamiento e inversiones, siempre sujetos a aprobación del cuerpo directivo; - ejercer la representación legal y extrajudicial del ICE; La Ley n.°8660 no le otorgó ninguna de las atribuciones anteriores al Consejo Directivo del ICE o a su Presidente Ejecutivo, y de la lectura del expediente legislativo n.°16.397, no es posible extraer una intención del legislador en ese sentido. Por ende, tampoco aquí podemos hablar de una incompatibilidad o contradicción normativa; máxime, que las esferas competenciales en que proyectan su accionar el Gerente General y el Consejo Directivo son distintas de acuerdo a las mismas leyes que los rigen; como ejecutor y de alcance interno el primero, como órgano deliberante y de alcance externo el segundo, al ser el que dicta las políticas que rigen no solo al ICE, sino también a sus empresas.

Prueba de lo anterior, es el artículo 32 de la Ley n.°8660 que pasamos a transcribir a continuación:

“ARTÍCULO 32.- Estatuto de personal El ICE tendrá plena autonomía para administrar sus recursos humanos y disponer de ellos, de conformidad con la legislación laboral, el Estatuto de personal y cualquier otro instrumento negociado por el ICE con sus trabajadores. En materia de responsabilidad, sus servidores responderán conforme al Derecho público.

Se ratifican la vigencia del Estatuto de personal y la facultad del Consejo Directivo del ICE para dictar las normas y políticas que regulen las condiciones laborales, la creación de plazas, los esquemas de remuneración, las obligaciones y los derechos de los funcionarios y trabajadores del ICE.

En el caso de las empresas del ICE, se ratifica la facultad de la Junta Directiva de cada empresa para dictar las normas y políticas que regulen las condiciones laborales, la creación de plazas, los esquemas de remuneración, las obligaciones y derechos de los trabajadores; las que no obstan para la celebración de negociaciones colectivas de acuerdo con la ley.”(El subrayado no es del original).

Es significativo el verbo usado en el artículo anterior, al indicar que se ratifica la facultad del Consejo Directivo para dictar las normas y políticas laborales y salariales de los empleados del ICE. Esa confirmación o ratificación supone que la atribución dada a dicho cuerpo directivo en esa materia no es nueva, es decir, ya la tenía antes de la reforma hecha por la Ley n.°8660 y más bien, viene a delimitar con mayor precisión su ámbito competencial. Lo que resulta congruente con la previsión del artículo 14 del Decreto-Ley n.°449, respecto a que el personal del ICE se regirá por el escalafón aprobado por el referido Consejo. Del mismo modo, si este numeral le da la atribución al Gerente General de acordar la creación de nuevas plazas, lo es en el marco del plan de presupuesto institucional cuya aprobación le corresponde al mismo Consejo Directivo. El Gerente General, como parte de su labor administrativa, podrá determinar con exactitud los nuevos requerimientos de personal del ente, pero la decisión de atender esa solicitud con la creación de nuevas plazas le corresponde en exclusiva al Consejo Directivo, pues es una decisión de naturaleza estrictamente presupuestaria. En este aspecto vemos cómo se conjugan o complementan los roles del Gerente y del Consejo, bajo el marco incluso de la Ley n.°8660.

Habiendo entonces analizado los alcances jurídicos de la Ley n.°8660 en relación con el Decreto-Ley n.°449 respecto a sus órganos internos, procedemos de seguido a dar respuesta puntual al resto de las preguntas que fueron planteadas por esa Auditoría.

III. Respuesta a las preguntas 3 a 7 de la consulta de la Auditora General

A manera de recapitulación, reiteramos en respuesta a las preguntas 1 y 2 de que la reforma hecha por la Ley n.°8660 al Decreto-Ley n.°449 no varió la naturaleza jurídica como institución autónoma del ICE, por el contrario la confirmó; pero como parte de su fortalecimiento para el contexto de competencia en el que iba a incursionar, lo habilitó formalmente para actuar, junto con sus empresas, como grupo o corporación, correspondiéndole al ICE la condición de casa matriz y a ellas, las de subsidiarias.

La tercera pregunta es si la Ley n.°8660, de repetida cita, le confiere facultades al Consejo Directivo del ICE para organizar todo lo relacionado con el personal del ente y sus empresas, incluyendo la definición de la estructura organizacional del consorcio y la definición de las gerencias que requerirá la organización del consorcio.

Según quedó explicado en las páginas precedentes, con la Ley n.°8660 el Consejo Directivo del ICE adquirió una proyección corporativa, pues le corresponde establecer lineamientos estratégicos del Grupo ICE y dictar la normativa de gobierno corporativo que rige o se aplica a todas sus filiales, particularmente, en el ámbito financiero y de endeudamiento. En esa medida, dicho cuerpo colegiado se encuentra facultado para adoptar la estructura organizacional corporativa que mejor se ajuste a las necesidades de todo el grupo empresarial, dentro de los límites establecidos por sus leyes constitutivas. En ese sentido, recuérdese que el párrafo in fine del artículo 13 del Decreto-Ley n.°449 autoriza al Consejo Directivo para nombrar a más de un Subgerente cuando así lo juzgue necesario; con la salvedad que hace el mismo artículo 32 de la Ley n.°8660, recién comentado, en cuanto a que ratificó como una competencia propia de las sendas Juntas Directivas de cada una de las empresas del ICE, la potestad de dictar las normas y políticas que regulen las condiciones laborales, la creación de plazas, los esquemas de remuneración, las obligaciones y derechos de sus respectivos trabajadores, lo que debe entenderse siempre dentro del marco de los lineamientos y planes estratégicos que el Consejo Directivo del ICE haya emitido para el grupo empresarial.

El cuarto punto que se consulta es si la Ley n.°8660 reformó el Decreto-Ley n.°449, autorizando al Consejo Directivo a modificar la figura de la Gerencia General de la organización administrativa del ICE. La respuesta es negativa. Tal y como fue analizado en el epígrafe anterior, la reforma legal de cita no contempló una prerrogativa de esa naturaleza a favor del referido Consejo y de la revisión del expediente legislativo n.°16.397, no se desprende una intención del legislador en ese sentido. Pese a que, como fue explicado antes, la Ley n.°8660 consolidó jurídicamente la dimensión corporativa del Consejo Directivo del ICE y sus poderes hacia fuera de la entidad, esto es, hacia sus empresas; a lo interno, no hizo cambios expresos, ni tácitos, a los artículos 13 y 14 de su ley constitutiva, y en consecuencia, los cargos allí creados, entre ellos, el de Gerente General, como la relación jurídica existente entre éste y el órgano colegiado, se mantuvieron en las mismas condiciones. Siendo oportuno recodar, que en razón del rango legal de la norma que creó el puesto, su modificación debe hacerse por una norma de la misma jerarquía, lo que según lo explicado en las páginas precedentes, no ocurrió en la especie.

En coherencia con el planteamiento anterior, la respuesta a la pregunta 5, consistente en si la Ley n.°8660 faculta al Consejo Directivo del ICE para variar la jerarquía, estructura y nomenclatura de la Gerencia General del ICE y delegar las competencias legales del artículo 14 de la Ley n.°449 en la Presidencia Ejecutiva u otras gerencias, divisiones, direcciones o órganos, mediante reglamentos internos de organización, debe ser también negativa, con la salvedad que se hará más adelante respecto a la nomenclatura.

En la medida en que se concluyó que la Ley n.°8660 no le atribuyó al cuerpo directivo del ICE ninguna facultad de disposición respecto al puesto en sí de Gerencia General, más allá de poder nombrar y remover con justa causa a la persona que lo ocupe y de girarle instrucciones, al no haber reformado los citados artículos 13 y 14 del Decreto-Ley n.°449, cualquier cambio relacionado con su jerarquía o condición de administrador general, o bien sus competencias, requiere de norma de rango legal que así lo autorice. Por lo que no es posible llevar a cabo esas reformas a través de una norma reglamentaria, pues su grado jerárquico es inferior a la ley (artículo 6 LGAP).

A este respecto, conviene retomar las consideraciones del citado pronunciamiento OJ-039-2018, del pasado 27 de abril:

“Desde esa perspectiva, aun cuando el Consejo Directivo del ICE tenga la potestad para nombrar y remover al Gerente General conforme con el artículo 13 transcrito, no puede prescindir de dicho cargo sin una norma de rango legal que lo autorice, precisamente por haberse creado por ley. Máxime, al tratarse de un puesto cuyas funciones fueron establecidas también por el legislador, de acuerdo al artículo 14 anterior, dando cuenta de su relevancia al asumir labores de naturaleza primordialmente ejecutiva, al que además se le confiere la representación legal y extrajudicial del Instituto… por más que el Consejo Directivo ostente la condición de superior jerárquico supremo del ICE (artículo 10 de la Ley n.°449), como órgano vinculado que es al principio de legalidad, no puede eliminar o suprimir de la estructura orgánica de la referida entidad un cargo que está creado por ley, ni tampoco vaciar de contenido el haz de potestades que le son propias; de tal suerte que solo a través de una norma del mismo rango es que sería posible hacer un cambio de esa naturaleza.” Sencillamente, la Ley n.°8660 no es esa norma autorizante, tal y como lo hemos venido repitiendo a partir del estudio hecho en las páginas precedentes. Por el mismo orden de consideraciones, tampoco es posible delegar en otros órganos las competencias legales atribuidas al Gerente General por el artículo 14 del Decreto-Ley n.°449, ni siquiera la Presidencia Ejecutiva del ICE o el mismo Consejo Directivo, puede avocarlas sin norma del mismo rango que así lo autorice. Se imponen aquí los límites establecidos por los artículos 89, 90 y 93 de la LGAP, en especial, la del artículo 90 letra c), que dispone: “No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia”.

Nuevamente, conviene citar sobre el punto el pronunciamiento OJ-039-2018:

“Ya habíamos indicado que el Consejo Directivo no puede variar la estructura organizacional establecida por ley de un ente público, sin una norma del mismo rango que lo autorice a hacerlo. Por la misma razón, ninguno de sus miembros, ni cualquier otro órgano puede asumir las funciones que el legislador de forma expresa le atribuyó a la Gerencial General. Ello no por la distinta naturaleza de la Presidencia Ejecutiva o como lo indica la consulta, debido a su “carácter político”, sino sencillamente porque carece de competencia para actuar de esa manera, siendo la competencia una derivación del principio de legalidad… ningún órgano de la Administración Pública – incluida su Presidencia Ejecutiva – puede realizar actos que no sean el resultado del ejercicio de potestades que han sido atribuidas previamente por el ordenamiento jurídico. Sobre todo, cuando como se desprende del citado artículo 14 de la Ley n.°449, comprenden potestades de imperio a favor del Gerente General, caso de la potestad disciplinaria que se le reconoce con la remoción del personal que no sea de jefatura (ver al respecto, la OJ-026-2001 del 22 de marzo); pues supondría un quebranto de los artículos 59.1 y 66.1 de la Ley General de la Administración Pública, que establecen que la competencia para ejercer una potestad de imperio deberá estar regulada por ley, siendo este tipo de potestades intransmisibles a otros órganos.” A mayor abundamiento, importa retomar una consideración ya mencionada al inicio, en el sentido de que la reforma legal hecha por la Ley n.°8660 no supuso una transformación de la naturaleza jurídica del ICE, y pese a su giro empresarial, confirmó que es una institución autónoma, un ente público, con las implicaciones jurídicas que esa pertenencia a la Administración Pública descentralizada supone, la más relevante su sujeción al principio de legalidad, al que también se encuentra sometido su órgano de gobierno: el Consejo Directivo.

Aun cuando se pueda considerar por el Consejo Directivo que la figura de la Gerencia General ya no resulta acorde o compatible con el diseño o estructura empresarial o corporativa en la que se ubica el ICE y sus empresas en la era actual – si bien, ya vimos cómo, por ejemplo, es posible interpretar que el Gerente asume las labores administrativas de solo el ICE y el Presidente Ejecutivo, las de todo el grupo empresarial – por derivación del párrafo in fine del artículo 129 de la Constitución Política, contra dicho cargo creado por ley no puede alegarse desuso o práctica administrativa en contrario. Por lo demás, sería muy peligroso aceptar una postura así, pues bajo la misma tesis podría defenderse la supresión del auditor, que también fue creado por el citado artículo 13 del Decreto-Ley n.°449, sin perjuicio de que a dicho cargo lo ampara además, toda la normativa de control interno, caso de la Ley General de Control Interno (n.°8292 del 31 de julio de 2002).

Sin embargo, y he aquí la salvedad advertida antes, la definición por ley de los cargos y competencias no impide que el Consejo Directivo pueda variar su nomenclatura por una que mejor se adecúe con los modelos de gestión y organización actuales, así por ejemplo, el cargo de tesorero de que habla el artículo 13 de repetida cita por el de Gerente Financiero, por citar un caso; pues en realidad no se estaría eliminando, ni haciendo una modificación sustancial del puesto, tan solo de cómo se denomina; siempre y cuando el nuevo nombre resulte comprensivo o compatible con el que se busca sustituir y no se trate, por este medio, de burlar las competencias asignadas por ley al órgano.

La sexta pregunta también se relaciona con las dos anteriores, al consultar si el Consejo Directivo tiene la facultad de desconocer la estructura organizacional del ICE establecida en el Decreto-Ley n.°449, en aras de organizarse como casa matriz del grupo empresarial en los términos que establece la Ley n.°8660. Ya indicamos que el referido cuerpo directivo únicamente puede actuar dentro de los límites que le autoriza el bloque de legalidad, entre ellos, los levantados por la misma ley constitutiva del ICE. Tomando en cuenta que la Ley n.°8660 no modificó la estructura interna existente de dicho ente, salvo en los aspectos puntuales ya estudiados relacionados con su Consejo Directivo, este órgano no puede desconocerla, ni pasarle por encima, para favorecer la dimensión corporativa del ICE que se terminó de consolidar con la reforma, pues si bien las razones operativas o funcionales pueden justificar una propuesta legislativa para modificar el Decreto-Ley n.°449, carecen del peso jurídico para imponérsele normativamente, dando por abrogadas las disposiciones que, de acuerdo con el criterio discrecional que maneje el cuerpo directivo, estime superadas o desfasadas.

Por lo demás, valga insistir en que la Ley n.°8660 no tuvo el propósito de modificar más allá de lo expresamente reformado, la estructura organizacional del ICE existente con el Decreto-Ley n.°449, pues el objetivo buscado, siempre en el contexto de fortalecer al referido ente y sus empresas, consistió en afianzar respecto de estas últimas, es decir, hacia afuera, los poderes de Gobierno corporativo de su Consejo Directivo.

Por último, se consulta si los actos emitidos por un órgano que carece de competencia para ello generan la invalidez legal de lo actuado. Para poder responder, debe indicarse primero que la competencia constituye uno de los elementos subjetivos del acto administrativo de conformidad con el artículo 129 de la LGAP. Con arreglo al artículo 166 de la misma ley, la ausencia de dicho elemento, es decir, la falta de competencia para poder emitir el acto administrativo respectivo determina la nulidad absoluta de éste, que es la forma más grave en que se manifiesta la invalidez o disconformidad con el ordenamiento jurídico (artículos 158 y 165 LGAP).

A partir de lo expuesto, habrá que determinar en cada caso en particular, si el órgano o funcionario en cuestión era realmente incompetente para actuar y si las circunstancias existentes al momento de emitirlo, permiten salvar lo actuado aplicando la teoría del funcionario de hecho (artículos 115 a 119 LGAP) o la técnica de la conversión (artículo 189 LGAP).

III. Conclusiones

De las consideraciones anteriores podemos extraer las siguientes conclusiones generales:

1. La Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660) dotó al ICE de un régimen singular o especial, más flexible en la gestión financiera, el recurso humano y la actividad contractual, con el propósito de que éste y sus empresas pudieran competir de forma efectiva en el mercado de telecomunicaciones.

2. Otro cambio relevante de la Ley n.°8660, siempre con la idea de fortalecer al ICE y sus empresas, es su consolidación jurídica como grupo empresarial o corporativo en la gestión de los negocios en las áreas de energía y telecomunicaciones.

3. De manera que a partir de la Ley n.°8660 el ICE y sus empresas actúan formal y jurídicamente como grupo, para lo que le confirió expresamente al Consejo Directivo del ente matriz poderes de gobierno corporativo sobre sus subsidiarias, quedando así sujetas a la dirección unificada, los lineamientos estratégicos y la normativa emanada de dicho órgano colegiado para todo el Grupo ICE.

4. No obstante, la referida ley no varió la naturaleza jurídica del ICE como institución autónoma, al servicio de un fin concreto impuesto por el Estado, ni su condición de empresa pública, al prestar desde sus inicios una actividad económica susceptible de ser prestada bajo reglas de Derecho Privado.

5. La naturaleza del ICE, como institución autónoma, según así lo recalca la misma Ley n.°8660, permite seguir considerándola parte de la Administración Pública descentralizada, sujeto por tanto al principio de legalidad, a la rendición de cuentas y al control de sus fondos, que a todos los efectos, se consideran públicos, pero también con las potestades propias de estos entes, entre ellas, la potestad organizatoria.

6. En ejercicio de la referida potestad, el ICE puede adoptar mediante reglamento autónomo el modelo organizativo que más convenga a su actividad y al escenario de competencia en el que le corresponde desenvolverse, pero siempre en el marco de lo que establecen las leyes números 449 y 8660 que lo rigen, al estar vinculado como ente público que es, al principio de legalidad y su corolario de reserva de ley.

7. En ese sentido, la Ley n.°8660 no modificó el puesto de Gerente General contemplado por los artículos 13 y 14 del Decreto-Ley n.°449, ni le confirió la prerrogativa al Consejo Directivo del ICE para disponer de dicho cargo, sea para asumir sus competencias o repartirlas en otros órganos de la institución.

8. Tampoco es posible hallar una contradicción normativa entre las funciones y competencias de ambos órganos de gobierno del ICE, en tanto las del Gerente General se circunscriben a la administración interna del ente, mientras que las decisiones del Consejo Directivo, adquieren una dimensión de gobierno corporativo, al proyectarse también a sus empresas en una visión de conjunto, siendo éste el cambio más notable que hizo la Ley n.°8660 a la estructura interna del ICE.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya Copia: Irene Cañas Diaz, Presidenta Ejecutiva, Instituto Costarricense de Electricidad [1] CLAVERO ARÉVALO, Manuel Francisco. Personalidad jurídica, Derecho general y Derecho singular en las Administraciones autónomas. /En/ Documentación Administrativa. (octubre, 1962), N°58, p.24 [2] Ibídem, p.14.

[3] Ver PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II. Organización y Empleo. Madrid: Marcial Pons, 2012, 22 ed., p.26, y PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.376.