Legality of Appointments in the Foreign ServiceLegalidad de nombramientos en el Servicio Exterior

Legal Opinion: 115 - J of 11/23/2018 November 23, 2018 OJ-115-2018 Licenciada Karine Niño Gutiérrez Diputada Presidenta de la Comisión de Asuntos Internacionales Asamblea Legislativa Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter No. KNG-FPLN-108-2018, dated July 27, 2018, through which, in your individual capacity –as a Deputy and President of the Comisión de Asuntos Internacionales– you consult in order to know the legality of the actions of the Minister of Foreign Affairs on the occasion of two specific appointments of Ms. xxx as Directora de Política Exterior and Ms. xxx as Directora Alterna de Política Exterior, made within the Ministerio de Relaciones Exteriores.

Specifically, you request the opinion of the Procuraduría General, to know whether these appointments were issued in accordance with the law or if, on the contrary, there is a legal transgression.

I.- General considerations on the admissibility of consultations from deputies.

As you will be aware, this Office carries out its consultative function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides the following:

"The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, being obliged, in each case, to attach the opinion of the respective Legal Advisory Office (...)" (Emphasis is ours).

From the transcribed rule, it is easily inferred that, from an organicist point of view, the Procuraduría General de la República is only empowered to issue opinions at the request of organs or entities that form part of the Public Administration, insofar as they execute an administrative function. And since the Legislative Branch only exceptionally exercises an administrative function, directly related to the primary function that has been constitutionally conferred upon them (legislative) –Art. 1. 3) subsection b of the Código Procesal Contencioso Administrativo–, this Office has considered that the Asamblea Legislativa, in its condition as a collegial body and acting as the Public Administration, is legitimized to request our intervention in matters that specifically concern the exceptional exercise, on its part, of the administrative function and that, in such a case, the respective pronouncement would even have binding effects (Art. 2 of Law No. 6815 op. cit.). A condition that cannot be subrogated by the deputies individually, whose status as a deputy is incompatible with that of an administrative authority (Pronouncement OJ-001-2008 of January 8, 2008).

Thus, as far as the present matter is concerned, it is obvious that the basic admissibility requirements commented on are not met, since it is the Deputy, individually considered as a member of that Branch of the Republic, who requests our technical-legal opinion, and furthermore, she is not inquiring about matters that are related in any way to the administrative function proper to the Assembly, which is why this Office could not issue a binding pronouncement in this regard (See as precedents OJ-037-2006 of March 21, 2006, OJ-024-2008 of May 23, 2008, and OJ-059-2011 of September 13, 2011).

It is not idle to recall that "As is clearly stated in our Organic Law, our consultative competence is exercised in response to requests made by the Public Administration, barring not only requests from private individuals, but also the possibility that we might refer, in our opinions, to specific cases (with the exception of what is indicated in Articles 173 and 183 of the Ley General de la Administración Pública), due to the imminent transformation of our already stated consultative nature into one proper to the active Administration. If this is so in the tasks that the Legal System expressly mandates us to perform, we would be remiss to ignore the same parameters for the advisory and collaboration work provided to the Deputies" (Pronouncement OJ-147-2005 of September 26, 2005, and similarly OJ-054-2013 of September 9, 2013, OJ-018-2017 of February 15, 2017, and OJ-120-2017 of September 18, 2017).

And while, in an effort to collaborate with the members of the Asamblea Legislativa, the Procuraduría has been addressing the consultations formulated by the Deputies, in order to facilitate the exercise of the high functions that the Constitution attributes to them, as is the case of the non-binding opinions rendered in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the function of "political control" and that can reasonably be considered of general interest, the truth is that this form of collaboration not provided for in the Law has the object, we reiterate, of collaborating in the fulfillment of parliamentary functions, and this through strictly legal advice. Said advice cannot in any way distort the consultative function of the Procuraduría and particularly mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to those who are legitimized to request it, that is, the Public Administration (OJ-093-2008 of October 6, 2008).

In this sense, it must be understood that the advice to the Deputies has as its limit the content proper to the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated (Pronouncements OJ-018-2007 of February 27, 2007, OJ-001-2008, OJ-024-2008 op. cit., OJ-080-2011 of November 9, 2011, OJ-10-2014 of February 28, 2014, and OJ-073-2017 of June 16, 2017).

II.- Object of the consultation and the abstract, non-binding scope of our opinion.

Having carefully analyzed the object of the present consultation, although initially the direct relationship that might exist between the consulted topic and the parliamentary functions that the consultant could individually exercise was not clear, the truth is that having verified her membership as President of the Comisión de Asuntos Internacionales for the 2018-2022 period, the topic in consultation can well be framed within parliamentary political control, since it constitutes undeniable public interest (cf. Sala Constitucional, judgments Nos. 592-1999 of 8:48 a.m. on January 29, 1999, and 7215-2000 of 9:25 a.m. on August 18, 2000).

Thus, recognizing that interest based on which the Deputy seeks to obtain legal criteria that allow her in some way to clarify the doubt she formulates, completely disregarding the direct and express allusion to particular cases contained in her request, and always acting within our legal powers as technical-legal advisors to the Public Administrations, we will proceed to issue our opinion in the abstract on the matter; this based on legal-doctrinal guidelines emanating especially from our administrative and judicial jurisprudence[1], relevant to the topic in consultation.

It must be clear that the Procuraduría General de la República proceeds to hear this consultation not with the aim of analyzing whether the designations made by the Cancillería are or are not in conformity with the legal system, as said task would obviously exceed the legal framework of our competencies. We will therefore limit ourselves to a normative interpretation.

Based on the foregoing, in special consideration of the consultant's investiture, for the public interest involved, and as a form of institutional collaboration with the Asamblea Legislativa, based on our administrative and judicial jurisprudence, we will issue some legal considerations regarding those aspects we consider relevant and necessary to comment on regarding what has been consulted, with the warning that such pronouncement lacks –we reiterate– binding effects, its value being that of a mere advisory opinion, similar to that which any other legal advisor would issue.

III.- On the merits.

• A)Coexistence of diverse Statutes of Service in public employment and their guiding principles.

Based on a historical-systematic interpretation, the Sala Constitucional has recognized in its binding jurisprudence (art. 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional) that although our original constituent framers stipulated in the Political Constitution of 1949 that there must be a special administrative regime—not a single statute—regulating the relations between public servants and the State, in order to protect the former from arbitrary dismissals (employment stability) and to professionalize the public function (pursuit of efficiency in the service and suitability of the official), the truth is that the legislator opted to regulate the public employment relationship, not generally or in a single legal body, but separately, under various sectoral regulations that regulate, in a special and prevailing manner, the administrative-legal service relations of specific groups of public officials; thus various statutes were subsequently promulgated that coexist to this day in the Public Sector. So in this context, the Estatuto del Servicio Civil has partial scope, according to its specific area of competence, with respect to certain organs and institutions of the State (Among many others, resolutions Nos. 19901119 of 2:00 p.m. on September 18, 1990, 19995966 of 10:30 a.m. on July 30, 1999, 2004-7476 of 2:04 p.m. on April 30, 2004, and 2018000231 of 11:00 a.m. on January 10, 2018, all from the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia).

Nevertheless, even before that atomized landscape, according to what the Sala Constitucional has also reaffirmed, compliance with the basic or guiding principles of the regime is imposed as a limit on each of those special regulations: suitability and stability in employment, regardless of the differentiated regime adopted, in accordance with the provisions of Articles 191 and 192 of the Constitution. This was reaffirmed by this Tribunal in judgment No. 2001-5694 of 4:23 p.m. on June 26, 2001, when referring to the differentiated regime regulating judicial officials; in judgment No. 2011-014624 of 3:50 p.m. on October 26, 2011, when ruling on the administrative autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social; and in judgment No. 2006-17746 of 2:36 p.m. on December 11, 2006, when resolving on the Personnel Statute of the Instituto Costarricense de Electricidad, among other cases (Resolution No. 2018000231 op. cit.).

Thus, these constitutional principles and precepts referring to the public function, due to the heterogeneity of public employment, admit in our environment a plurality of equally lawful sectoral normative developments, as long as they do not exceed their limits (Resolution No. 2017020606 of 9:20 a.m. on December 20, 2017, Sala Constitucional).

• B)Prevalance by normative specialty of the Estatuto del Servicio Exterior de la República (Law No. 3530) over the Estatuto de Servicio Civil (Law No. 1581).

As we recently reaffirmed in opinion C-070-2018, of April 17, 2018, we must start from a fundamental premise, which is that the statutory legal regime of the Foreign Service and the diplomatic career have special[2], and therefore prevailing, normative regulation that substantially differentiates them from the statutory regime proper to the Civil Service, despite sharing the constitutional bases of the public function, according to which personnel serving the Public Administrations must be appointed under criteria of merit and capability (proven suitability), under strict conditions of equality – Arts. 191 and 192 of the Political Constitution (See similarly, opinion C-146-2018, of June 19, 2018).

With the Estatuto de Servicio Exterior de la República, the legislator removed the regulation of the Foreign Service career from the public employment regime – that of the Central Administration of the State; thus providing a special, differentiated, and moreover prevailing regime with respect to the ordinary administrative career.

And this is so because there are undeniable differences between the administrative career and the diplomatic and consular career that justify their separate regime, so that, as we explained, the same principles cannot be applied to the two careers, since the ordinary legislator, taking into account the nature of the functions attributed to the Foreign Service, the Minister of Foreign Affairs, and the diplomatic and consular missions, established a different system, and moreover, one appropriate to the specific functions aimed at systematically and coordinately developing all activities related to the study and execution of the country's international policy, representing the interests of the Costa Rican State, and safeguarding national interests before other States, international organizations, and the international community. In short, of "international relations"[3].

Ultimately, "The Estatuto del Servicio Exterior creates, then, an ordinary regime of access to that service, based on competitive examinations, which provides stability to the so-called 'career officials', who are those whose appointment originates from that procedure" (Resolution No. 02829-98 of 3:00 p.m. on April 29, 1998, Sala Constitucional. And similarly, resolution No. 001198-F-S1-2013 of 10:00 a.m. on September 18, 2013, Sala Primera).

Indeed, for this reason, in the cited opinion C-070-2018, we indicated that the Estatuto de Servicio Exterior de la República –Law No. 3530– regulates in a special and differentiated way matters relating to Foreign Service personnel, which indistinctly comprises activities proper to the Diplomatic Service, the Consular Service, and the Internal Service (Art. 1); which, except for exceptions contemplated in that same Law, must be exercised by career officials (Art. 8; 4 of its Regulation – Decreto Ejecutivo No. 29428-RE-); that is, officials incorporated into the "diplomatic career" in accordance with the procedures and requirements established in the Estatuto del Servicio Exterior de la República, which constitutes a professional body of the State, organized into a hierarchical public career (Art. 61 of the cited Decreto Ejecutivo No. 29428-RE).

As we noted since opinion C-156-95 of July 7, 1995, and reaffirmed in the cited opinion C-070-2018, one of the particularities of the statutory regime of the Foreign Service is that, unlike the Civil Service, as the cornerstone of the "diplomatic career", "rotation" or "transfer" of the career servant in the various functions that make up the so-called Foreign Service is mandatory (Arts. 1, 7, 8, and 19); thus designing a regulated and imperative framework of equivalence of 7 categories, in a context of equivalence relations, in the case of servants belonging to the so-called diplomatic or consular service of the Nation, in relation to those of the internal service (art. 9)[4], with several essential purposes[5], but the one of most interest in this case is that which aims to satisfy the so-called "principle of alternation", which seeks that career officials render their services abroad and in the internal staff of the Ministry, in obedience to the interest of keeping them connected with the problems and cultural identity of the Costa Rican Nation. This is why the obligation is established to work and remain, during alternating periods, in the foreign service and in the internal service (Art. 22). And this is why we reaffirmed that the rotation imposed by diplomacy between positions in the Internal Service, the Consular Service, and the Diplomatic Service means that career officials do not acquire any right to the function or position they hold at a given moment, but rather to a category[6] within the hierarchy of the career, according to the roster (escalafón) (Arts. 9, 11, 12, 19, and 22 of the cited Law No. 3530 and 2.4, 2.10, 2.24, 41, 62, and 74 of Decreto Ejecutivo No. 29428-RE); which serves as an unavoidable regulated criterion for their designation.

By way of example, in the cited opinion C-156-95, it cites as a reference resolution No. 1868-93 of 3:27 p.m. on April 23, 1993, from the Sala Constitucional; which we transcribe more completely than summarized in that pronouncement, to illustrate the point.

"THIRD.- (...) For its part, Article 9 of the Statute organizes the foreign service – which comprises the diplomatic, consular, and internal services – and indicates that the rank of Ambassador corresponds to the position of Director if the official were assigned to the internal service (Ambassador and Director form part of the 'first category'). Similarly, the rank of Minister is equivalent to that of First Class Consul General, and, domestically, to the position of Department Head. This is reasonable considering that – unlike the civil service in functions unrelated to the foreign service – the official holds a right to the rank and to a position that Article 9 of the Statute considers equivalent: for example, one who is an Ambassador could not be appointed Minister abroad or Department Head in the internal service of the Ministry: the administration has the power to designate them anywhere abroad, in the diplomatic or consular service, provided their rank is respected, or to appoint them in the internal service in the category that the law considers equivalent. On the other hand, the rank of Ambassador does not automatically entail the function of Head of Mission, which is an eminently discretionary decision of the Executive, and there may well be an official with the rank of Ambassador at a post without the Executive designating them Head of Mission." Thus, the primary objective of the Estatuto de Servicio Exterior is to achieve the professionalization of the Foreign Service; that is, that the official's habitual and normal occupation is to serve in positions proper to the Foreign Service – whether abroad or in the internal service of the Ministry –, as corresponds to the regulated equivalence of the categories in the roster (escalafón) that has been legally established. In which they will specialize through training and the experience they accumulate in the various positions they occupy (pronouncement OJ-102-99 of August 30, 1999) and no longer through the consolidation of specific and concrete functions over time, as is required, par excellence, in the merit regime of the Civil Service.

Thus, the system of appointments and promotions in the diplomatic career is structured under those special prefixed criteria and regulates the gradual and progressive advancement or promotion within the successive levels of the established categories (pronouncement OJ-102-99, op. cit.), around two basic criteria: right to a specific category and currency in employment in activities proper to the Foreign Service, as well as its development through professional merit, in which seniority, as well as the importance, place, and conditions of the services rendered, occupy a preferential place.

• C)The exceptionality to the general rule, according to which the functions of the foreign service must be performed by career officials, only applies in cases thus expressly contemplated by the Estatuto de Servicio Exterior de la República (Art. 8).

As an undeniable manifestation of the special and differentiated character of the diplomatic and consular career, in relation to other administrative career systems existing in our environment, with the Estatuto de Servicio Exterior de la República (Law No. 3530 and its amendments), the legislator redesigned the criteria and structure that currently govern the diplomatic career and established on its own the exceptions to the general career regime it established as a rule.

In accordance with what is regulated by the Estatuto de Servicio Exterior de la República (Law No. 3530), the foreign service is composed of three classes of officials: career personnel, personnel on commission, and technical and auxiliary personnel (Article 2). And the general rule that is inferred from that special employment regime is that the functions of the foreign service – which indistinctly comprises the Diplomatic Service, the Consular Service, and the Internal Service – (Art. 1), except for the exceptions contemplated by this Law – the rule states –, must be performed by the first of those three classes; that is, career officials (Article 8). (Among others, see judgments Nos. 02829-98 and 2007-015264 op. cit.).

As we have recognized[7], based on the provisions of Articles 140, subsection 1), in relation to 192, both constitutional, the Sala Constitucional itself has been emphatic in recognizing that in the mind of the constituent framers was the idea that not all public servants could be covered by a particular statutory regime, since the method of selection, capabilities, functions of each position, and relationships of trust and dependency are not the same in all cases. Hence, the principles derived from Article 192 are applicable to certain officials – the majority – but not to all. Thus, it notes that the Constitution itself pointed out several cases of officials of free selection and removal, such as government ministers (Art. 139.1 CP), members of the public force, directors of autonomous institutions, diplomatic representatives (Art. 147.3 CP[8]), and in general, "the employees and officials who occupy positions of trust" (Article 140, subsection 1) CP) (Resolution No. 1119-90 of 2:00 p.m. on September 18, 1990, ratified among others by Nos. 140-93 of 4:05 p.m. on January 12, 1993, 7598-94 of December 23, 1994, and 5222-94 of 2:51 p.m. on September 13, 1994).

Thus, in contrast to those career public servants, who enjoy what doctrine has come to call proper employment stability, the Constitution has recognized the existence of the so-called positions of trust, legally determined by exception, freely appointed by the official making the selection, in accordance with the provisions of Article 140, subsection 1) of the Political Constitution; in whose appointment it is noted that the ordinary rules and procedures established for career officials are not followed. And for this reason, positions are admitted as excluded from each regime that the Political Constitution itself or the specific Statute of Service or other ordinary laws determine in an express and unequivocal manner.

In the case of the Estatuto de Servicio Exterior de la República, Law No. 3530, we have been clear and concise in warning that the following are excluded from the general "diplomatic career" regime, in addition to the Minister of the branch: 1) Diplomatic missions, ambassadors, Envoys Extraordinary and Ministers Plenipotentiary, who are appointed by the Consejo de Gobierno (Art. 147.3 of the Political Constitution), provided that due to their merits they are suitable to perform them satisfactorily (Arts. 3 and 10); 2) Officials on Commission[9] who, for special reasons of national convenience, due to a lack of career officials, or for other emergency reasons, are called to perform those Foreign Service positions reserved, according to this law, for persons incorporated into it; whose free appointment and removal are the responsibility of the Executive Branch – stricto sensu –, and they may also be called to perform their positions ad honorem, provided the appointment is made for a period not exceeding six months (Arts. 48 and 49); and 3) The officials of the auxiliary service and the personnel referred to in subsection b) of Article 52 shall be freely appointed and removed by the Executive Branch (Art. 55) (Opinion C-332-2015, of December 4, 2015)[10].

From the Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, No. 3008 of July 18, 1962, other positions of trust appointed by the Executive Branch can be inferred, such as: 4) advisors in a number not exceeding six (6) for foreign policy, economic, social, and legal affairs; who shall collaborate with the Minister and the Directors in the study and opinion on matters entrusted to them and shall also be included in the Diplomatic List of Costa Rica, but shall serve their positions ad honorem (Art. 9). As well as, 5) Special missions, which shall also be appointed by the Executive Branch (Art. 13). And from the Reglamento de Tareas y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, Decreto Ejecutivo No. 19561 of March 9, 1990, the following are added to the list of positions of trust: 6) the two Vice-Ministers, one in charge of foreign policy and international relations, the other Administrative; both hierarchical superiors in their respective field over the immediate personnel of the Ministry (Art. 10, in relation to Article 47 of the Ley General de la Administración Pública, appointed by the President of the Republic).

Now then, in the context explained, in which the ordinary legislator is allowed to exempt certain officials from the application of a specific statutory regime, it is valid to question, for example, if certain positions of Directors of ministerial departments or attached bodies are or are not exempted from a specific career regime, in order to validly consider them or not as employees of trust, and therefore, freely appointed and removable by the Executive Branch.

According to what has been determined by the administrative jurisprudence of the Procuraduría General, for a position in the Executive Branch to be considered excluded from the statutory regime of the sphere to which it belongs, it is necessary that a norm of legal rank, or higher, so provides (Among others, opinions C-102-91, of June 18, 1991; C-028-97, of February 17, 1997; C-182-2002, of July 15, 2002; and C-075-2010, of April 21, 2010).

And recently, as an administrative precedent, we have enunciated a principle that we could call "pro statutory regime", according to which, given the insufficiency[11] of the legal norm adduced to support the exclusion of a position from a certain statutory regime, and thus classify it as one of trust, the general rule provided, even in norms of constitutional rank – 191 and 192 op. cit. – must prevail, in the sense that they do form part of the statutory regime (opinion C-036-2018, of February 21, 2018).

Even in the cited administrative precedent, it was alluded to that the only way for those positions to be classified as employees of trust would be what is provided by Article 4, subsection g) of the Estatuto de Servicio Civil – introduced by Law No. 7767 of April 24, 1998 –. However, that hypothesis was discarded because both the Legal Advisory Office of the Dirección General de Servicio Civil (official letter AJ-353-98) and this Procuraduría (opinion C-051-2007, of February 22, 2007) have indicated that this rule only applies to positions at the highest management level, such as a Director General[12]. So that rule, besides belonging to another statutory regime, could by itself be insufficient to disapply the general rule of belonging to the Foreign Service Regime. It should be remembered that the determination of whether an official is or is not one of trust, and therefore, excluded from the merit regime, is a matter left to the Law and the substantial nature of their functions (Resolution No. 2016018087 of 11:10 a.m. on December 7, 2016, Sala Constitucional).

Thus, at the level of a general rule, we can reaffirm that the Estatuto de Servicio Exterior de la República, Law No. 3530, establishes that career officials shall be the ones who preeminently hold positions either abroad or in the internal service, except for the exceptions contemplated in that same Law (Art. 8).

• D)Against the provisions of the Foreign Service statutory regime, administrative practice or custom contra legem cannot be alleged.

When dealing with norms that make up a special statutory regime, to which a specific group of public officials is subject due to the peculiarity of the functions they perform, especially governed by norms of Administrative Law, it is not possible to evade, much less displace, the principle of administrative legality or juridicity[13]; especially when there is administrative jurisprudence from this Procuraduría General on the topics concerned, which constitutes a normative source of the legal system (Arts. 2 of our Organic Law and 7 of the LGAP), and as such, is mandatorily binding and must be respected by the entire Public Administration[14], under penalty of incurring potential personal liability for the officials who fail to do so (opinion C-118-2011, of May 31, 2011).

Therefore, under no circumstance can an anomalous practice or administrative custom contra legem become a source of law, much less generate acquired rights[15]. Rather, the Administration has the duty to eradicate any practice that has been followed in violation of the mandates of the legal system (Opinions C-271-2006, of July 5, 2006, and C-118-2011, op. cit.).

Conclusions:

Based on the foregoing, abstracting from the matter consulted, and based on its administrative jurisprudence, the Office of the Attorney General concludes that:

Various Service Statutes in public employment coexist in our system that regulate, in a special and prevailing manner, the administrative legal service relationships of certain specific groups of public officials.

The Statute of the Foreign Service of the Republic, Law No. 3530, constitutes a special, differentiated, and furthermore prevailing regime, with respect to the ordinary administrative career (Civil Service), which regulates the statutory legal regime of the Foreign Service and the diplomatic career.

In accordance with what is regulated by the Statute of the Foreign Service of the Republic (Law No. 3530), the foreign service is composed of three classes of officials: career personnel, personnel on commission, and technical and auxiliary personnel (Article 2). And as a general rule, the functions of the foreign service – which indistinctly comprises the Diplomatic Service, the Consular Service, and the Internal Service – (Art. 1), except for the exceptions contemplated by that Law, must be performed by the first of these three classes; that is, career officials (Article 8).

One of the particularities of the "diplomatic career" imposes the "rotation" or "transfer" of the career servant among the various functions that make up the so-called Foreign Service (Arts. 1, 7, 8, and 19); that is, under the "principle of alternation," career officials must provide their services abroad and in the internal staff of the Ministry, as corresponds to the regulated equivalence of the categories of the legally established roster (Art. 9). This constitutes a regulated element of their appointment.

In contrast to those career public servants, who enjoy what doctrine has called proper stability in employment, the Constitution has recognized the existence of so-called confidence positions, excluded from each regime by the Political Constitution itself or the specific Service Statute or other ordinary laws that so determine in an express and unequivocal manner.

In the case of the Statute of the Foreign Service of the Republic, the following are excluded from the general "diplomatic career" regime, in addition to the Minister of the branch: 1) Diplomatic missions, ambassadors, Envoys Extraordinary, and Ministers Plenipotentiary, 2) Officials on Commission, 3) Officials of the technical and auxiliary services, 4) advisors in a number not greater than six (6) for foreign policy, economic, social, and legal affairs, who shall collaborate with the Minister and the Directors, 5) Special missions that shall also be appointed by the Executive Branch, and 6) the two Vice-Ministers, one in charge of foreign policy and international relations, the other Administrative; both are hierarchical superiors in their respective subject matter.

As an administrative precedent, in Opinion C-036-2018, of February 21, 2018, we have enunciated a principle "pro-regime estatutario" (pro-statutory regime), according to which, given the insufficiency of the legal norm alleged to ground the exclusion of a position from a certain statutory regime, and thus classify it as a confidence position, the general rule provided, even in norms of constitutional rank – 191 and 192 op. cit. –, must prevail, in the sense that they do form part of the statutory regime and are not excluded.

Article 4, subsection g) of the Civil Service Statute – introduced by Law No. 7767 of April 24, 1998 –, only applies with respect to positions at the highest level of direction, such as a Director General.

Given the existence of imperative norms that make up a special statutory regime governed by norms of Administrative Law, under no circumstance can an anomalous practice or administrative custom contra legem be perpetuated and become a source of law, much less generate acquired rights; especially when administrative jurisprudence exists on the concerned topics, which constitutes a normative source of the legal system (Arts. 2 of our Organic Law and 7 of the LGAP), and as such, is obligatory and must be respected by the entire Public Administration, under penalty of incurring potential personal liability for the omissive officials.

This criterion is not binding.

We hereby resolve your consultation.

Sincerely,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Deputy Attorney General Public Function Area [1] Such opinions and judgments can be consulted on our website: http://www.pgrweb.go.cr/scij/ [2] "Specialty" that has even been recognized by the ordinary labor jurisdiction, when stating: "...Within the aforementioned power that the State reserves to regulate its own relations, as employer, with its servants, precisely the aforementioned Statute of the Foreign Service comes into legal existence. By its content and nature, it is of a special nature, since it refers to the relationships with a specific group of state workers identified by the specific type of work they perform, namely, those pertaining to relations with other countries..." (See, judgment of this Court Number one hundred thirty-five of nine thirty on August thirty, nineteen eighty-nine and in the same sense, number two hundred forty-nine of ten forty on November nineteenth, nineteen eighty-six)" (Resolution No. 100 of 09:00 hrs. on May 20, 1994. In a similar sense, 956-2012 of 09:50 hrs. on October 12, 2012, both from the Second Chamber). As well as by the contentious-administrative jurisdiction in resolutions Nos. 184-2012-VI of 11:50 hours on September 11, 2012, from the Sixth Section; 84-2014-I of 11:30 hrs. on November 28, 2014, from Section I; and 092-2017-VII of 15:30 hrs. on December 14, 2017, from the Seventh Section. Additionally, Resolution No. 36-F-S1-2014 issued at 11:45 hours on April 30, 2014, from the Contentious-Administrative Cassation Tribunal. And by the Constitutional Chamber itself in resolutions Nos. 02829-98 of 15:00 hrs. on April 29, 1998, 8112-97 of 15:48 hrs. on November 28, 1997, 6189-2011 of 10:21 hours on March 13, 2011, and 1806-2015 of 4:30 hours on February 10, 2015. Just to cite a few.

[3] Regarding the scope of the term "international relations," see Resolution No. 6624-94 of 9:00 hours on November 11, 1994; cited in Opinion C-081-97, of May 20, 1997.

[4] Article 9. The Foreign Service shall be organized as follows, respecting the corresponding equivalences:

[5] Among them, salary equalization, by which it is considered that officials of the Diplomatic and Consular Service earn salaries equal to those of the Internal Service of the same category according to the roster, and which is applicable in the specific cases of payment of legal benefits and Income Tax (Opinions C-069-93 of May 20, 1993, C-269-2017 of November 16, 2017, C-146-2018 op. cit., and C-293-2018, of November 22, 2018).

[6] Each of the hierarchical grades of the career officials' roster (Art. 2.4 of the Regulation to the Statute of the Foreign Service of the Republic, Executive Decree No. 29428).

[7] Opinions C-182-2002, of July 15, 2002, C-333-2005, of September 26, 2005, and C-081-2016, of April 20, 2016, among many others.

[8] Appointed by the Government Council.

[9] See Opinion C-388-2014, of November 17, 2014.

[10] It is important to note grosso modo that in the case of personnel on commission and technical and auxiliary personnel, in accordance with the Regulation to the Statute of the Foreign Service of the Republic, Executive Decree No. 29428, the Executive Branch must make the appointment by reasoned agreement, stating the reasons for the appointment, a precise indication of the legal and regulatory provisions on which it is based, and the specific qualities of the appointee to fulfill the mission in question (Arts. 15 and 16). Furthermore, in the case of officials on commission, and technical and auxiliary officials, academic or professional preparation, ethics, culture, civics, and regular conduct must be documented (Arts. 18, 20, and 25 of that regulatory body and 19 of the Organic Law). And in the case of Heads of Mission, the verification of aptitude referred to in Article 10 of the Statute shall correspond to the Government Council through the procedures it deems appropriate. In any case, no request for agrément shall be processed until the documents referred to in subsections a), b), c), d), e), f), and g) of Article 18 of the cited statutory Regulation are included in the respective file.

[11] Because it is not expressly indicated that they are positions excluded from the regime, for example.

[12] See that pursuant to Arts. 3 subsection b) and 6 of the Organic Law of the Ministry of Foreign Affairs, No. 3008, as well as ordinal 4 of the Regulation of Tasks and Functions of that Ministry, Executive Decree No. 19561, they provide that the "Director General of the Ministry" is the "Administrative Chief" of the various divisions and dependencies of the Ministry of Foreign Affairs, and that his position is equivalent to that of a Government Vice-Minister, and he substitutes the head of the Ministry in the latter's absences when so indicated by the President of the Republic. And from the review of the norms governing the Directorate of Foreign Policy (Arts. 36 and 37 of the cited Regulation), it is not observed that by the nature of its functions they are incompatible with coverage under the statutory regime of the Foreign Service.

[13] "...acts and behaviors of the Administration must be regulated by written norm, which means, of course, submission to the Constitution and the law, preferentially" (Resolution No. 1998-897 of 17:15 hrs. on February 11, 1998, Constitutional Chamber).

[14] "General efficacy" which, according to the Constitutional Chamber, is not moderated "by the thesis handled by the consultative body in the sense that the opinion is binding only for the public administration that consults and not for the rest of the public entities, since, once it rules, it is probable that, except in qualified circumstances, it will not vary its criterion, such that the reiteration of preceding opinions when answering a new consultation is usual, and therefore its binding efficacy extends not only to the public entity or body that consulted at the time but also to all subsequent consultations that reiterate a preceding criterion. The opinions of the Office of the Attorney General of the Republic, by being qualified by law as 'administrative jurisprudence' and by indicating that they are 'of obligatory compliance,' are attributed a general and normative efficacy, inasmuch as the unequivocal intention, when employing such legal concepts, is to confer upon them the condition of a source of the administrative legal system and, consequently, a normative character" (Resolution No. 14016-2009 of 14:34 hrs. on September 1, 2009, Constitutional Chamber. In a similar sense, Resolution No. 000453-F-S1-2013 of 14:10 hrs. on April 10, 2013, First Chamber).

[15] In this regard, consult, among others, judgments numbers 328, of 15:00 hours on October 19, 1994; 102, of 9:00 hours, on March 31, 1995; 140, of 9:00 hours on June 12, 1998; 173, of 9:40 hours on June 25, 1999; 79, of 11:30 hours on February 27; 234, of 9:30 hours on May 22; 406, of 11:00 hours on August 16, all three from 2002; and number 12, of 9:30 hours on January 24, 2003; as well as 619, of 10:00 hours on June 30 and 629, of 9:30 hours on August 6, both from 2004, all from the Second Chamber of the Supreme Court of Justice. Similarly, it has also been pointed out that error in the application of a norm does not create rights either (judgments numbers 78, of 10:10 hours on January 31, 2001; 142, of 9:40 hours on March 10, 2004; 627, of 14:10 hours on July 20, 2005, all from the Second Chamber). It has even been held that in matters of public employment, a mere administrative action (material fact) outside the law, that is, in open violation of the principle of legality, cannot be recognized any effect in order to preserve or maintain any right (judgments 370, of 9:30 hours on November 10, 1995; 331, of 10:20 hours, on October 22, 1999; 401, of 15:20 hours, on May 4, 2000; and 78, of 10:10 hours on January 31, 2001, all from the Second Chamber of the Supreme Court of Justice.

Opinión Jurídica : 115 - J del 23/11/2018 23 de noviembre de 2018 OJ-115-2018 Licenciada Karine Niño Gutiérrez Diputada Presidenta de la Comisión de Asuntos Internacionales Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. KNG-FPLN-108-2018, de fecha 27 de julio de 2018, mediante el cual, a título individual –como diputada Presidenta de la Comisión de Asuntos Internacionales- consulta a fin de conocer la legalidad de las actuaciones de la Canciller de la República con ocasión de dos nombramientos específicos de las Señoras xxx como Directora de Política Exterior y xxx como Directora Alterna de Política Exterior, realizados en el Ministerio de Relaciones Exteriores .

En concreto, requiere la opinión de la Procuraduría General, para saber si estos nombramientos fueron dictados de acuerdo a la ley o si por el contrario, existe una transgresión jurídica.

I.- Consideraciones generales sobre la admisibilidad de consultas a diputados.

Como será de su conocimiento, este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva (...)” (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que, desde un punto de vista organicista, la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de órganos o entes que formen parte de la Administración Pública, en tanto ejecuten función administrativa. Y siendo que el Poder Legislativo ejerce solo excepcionalmente función administrativa, directamente relacionada con la función primordial que constitucionalmente les ha sido conferida (legislativa) –art. 1. 3) inciso b del Código Procesal Contencioso Administrativo-, este Despacho ha considerado que la Asamblea Legislativa, en su condición de órgano colegiado y actuando como Administración Pública, se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendría incluso efectos vinculantes (art. 2 de la Ley Nº 6815 op. cit.). Una condición que no puede ser subrogada por los diputados individualmente, cuya calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa (Pronunciamiento OJ-001-2008 de 8 de enero de 2008).

Así las cosas, en lo que al presente asunto se refiere, es obvio que se incumplen los presupuestos básicos de admisibilidad comentados, pues es la señora diputada, individualmente considerada como integrante de aquél Poder de la República, la que requiere nuestro criterio técnico jurídico, y además, no está indagando sobre temas que se relacionen de alguna manera con la función administrativa propia de la Asamblea, razón por la cual este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante al respecto (Véanse como precedentes la OJ-037-2006 de 21 de marzo de 2006, la OJ-024-2008 de 23 de mayo de 2008 y OJ-059-2011 de 13 de setiembre de 2011).

No es ocioso recordar que “Como está claramente enunciado en nuestra Ley Orgánica, nuestra competencia consultiva se ejercita en atención a las gestiones que la Administración Pública formule, vedándose no sólo las gestiones de particulares, sino que, incluso, la posibilidad de que nos refiramos, en nuestros dictámenes, a casos concretos (excepción hecha de lo que indican los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública), por la inminente transformación de nuestra ya indicada naturaleza consultiva a una propia de la Administración activa. Si ello es así en las labores que expresamente el Ordenamiento Jurídico nos manda a realizar, mal haríamos en obviar iguales parámetros para la labor de asesoría y colaboración que se presta a los señores diputados” (Pronunciamiento OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005 y en sentido similar OJ-054-2013 de 9 de setiembre de 2013, OJ-018-2017 de 15 de febrero de 2017 y OJ-120-2017 de 18 de setiembre de 2017).

Y si bien, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye, como es el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de “control político” y que razonablemente puedan considerarse de interés general, lo cierto es que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento que no puede de ningún modo desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública (OJ-093-2008 de 6 de octubre de 2008).

En ese sentido, debe comprenderse que el asesoramiento a los (as) señores (as) diputados (as) tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule (Pronunciamientos OJ-018-2007 de 27 de febrero de 2007, OJ-001-2008, OJ-024-2008 op. cit., OJ-080-2011 de 9 de noviembre de 2011, OJ-10-2014 de 28 de febrero de 2014 y OJ-073-2017 de 16 de junio de 2017).

II.- Objeto de la consulta y alcance abstracto, no vinculante, de nuestro criterio.

Analizado con detenimiento el objeto de la presente consulta, si bien en un principio no resultaba clara la relación directa que pudiera existir entre el tema consultado y las funciones parlamentarias que individualmente pudiera ejercer el consultante, lo cierto es que constatada su integración como miembro Presidente de la Comisión de Asuntos Internacionales por el período 2018-2022, el tema en consulta bien puede enmarcarse en el control político parlamentario, puesto que reviste un innegable interés público (cfr. Sala Constitucional, sentencias Nos. 592-1999 de las 8:48 horas del 29 de enero de 1999 y 7215-2000 de las 9:25 horas del 18 de agosto de 2000) Así que reconociendo aquel interés con base en el cual la diputada requiere obtener criterios jurídicos que le permitan de algún modo esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la directa y expresa alusión a casos particulares que contiene su gestión, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa y judicial[1], atinentes al tema en consulta.

Debe quedar claro que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las designaciones hechas por la Cancillería están o no conformes al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias. Nos limitaremos entonces a una interpretación normativa.

Con base en lo expuesto, en especial consideración a la investidura de la consultante, por el interés público involucrado y como una forma de colaboración institucional con la Asamblea Legislativa, con base en nuestra jurisprudencia administrativa y judicial, emitiremos algunas consideraciones jurídicas en torno a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar sobre lo consultado, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico.

III.- Sobre el fondo.

• A)Coexistencia de diversos Estatutos de Servicio en el empleo público y sus principios rectores.

Con base en una interpretación histórico-sistemática, la Sala Constitucional ha reconocido en su jurisprudencia vinculante (art.13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) que si bien nuestros constituyentes originarios consignaron en la Constitución Política de 1949 que debía existir un régimen especial administrativo, no un único estatuto, que regulara las relaciones entre los servidores públicos y el Estado, a fin de proteger a los primeros de destituciones arbitrarias (estabilidad en el empleo) y de profesionalizar la función pública (búsqueda de la eficiencia en el servicio y de la idoneidad del funcionario), lo cierto es que el legislador optó por regular la relación de empleo público, no de modo general ni en un solo cuerpo legal, sino de forma separada, bajo diversas regulaciones sectoriales que regulan, de forma especial y prevalente, las relaciones jurídico administrativas de servicio de determinados colectivos específicos de funcionarios públicos; promulgándose así posteriormente diversos estatutos que hasta hoy coexisten en el Sector Público. De modo que en ese contexto, el Estatuto del Servicio Civil tiene alcances parciales, según su ámbito específico de competencia, respecto de determinados órganos e instituciones del Estado (Entre otras muchas, las resoluciones Nos. 19901119 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, 19995966 de las 10:30 horas del 30 de julio de 1999, 2004-7476 de las 14:04 hrs. del 30 de abril de 2004 y 2018000231 de las 11:00 hrs. del 10 de enero de 2018, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

No obstante, aun frente aquel panorama atomizado, según ha reafirmado también la Sala Constitucional, se impone como límite a cada una de esas regulaciones especiales, el cumplimiento de los principios básicos o rectores del régimen: de idoneidad y de estabilidad en el empleo, independientemente del régimen diferenciado que se adopte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 191 y 192 constitucionales. Así lo reafirmó este Tribunal, en la sentencia No. 2001-5694 de las 16:23 horas del 26 de junio de 2001, al referirse al régimen diferenciado que regula a los funcionarios judiciales, en la sentencia No. 2011-014624 de las 15:50 horas de 26 de octubre de 2011, al pronunciarse sobre la autonomía administrativa de la Caja Costarricense de Seguro Social, y en la sentencia No. 2006-17746 de las 14:36 horas del 11 de diciembre de 2006, al resolver sobre el Estatuto de Personal del Instituto Costarricense de Electricidad, entre otros casos (Resolución No. 2018000231 op. cit.).

De modo que estos principios y preceptos constitucionales referidos a la función pública, por la heterogeneidad del empleo público, admiten en nuestro medio una pluralidad de desarrollos normativos sectoriales igualmente lícitos, siempre y cuando no traspasen sus límites (Resolución No. 2017020606 de las 09:20 hrs. del 20 de diciembre de 2017, Sala Constitucional).

• B)Prevalencia por especialidad normativa del Estatuto del Servicio Exterior de la República (Ley No. 3530) por sobre el Estatuto de Servicio Civil (Ley No. 1581).

Según reafirmamos recientemente en el dictamen C-070-2018, de 17 de abril de 2018, debe partirse de una premisa fundamental, cual es que el régimen jurídico estatutario del Servicio Exterior y la carrera diplomática tienen una regulación normativa especial[2], y por tanto prevalente, que lo diferencian sustancialmente del régimen estatutario propio del Servicio Civil, a pesar de que comparten las bases constitucionales de la función pública, según las cuales, el personal al servicio de las Administraciones Públicas debe ser designado bajo criterios de mérito y capacidad (idoneidad comprobada), en estrictas condiciones de igualdad -arts. 191 y 192 de la Constitución Política- (Véase en sentido similar, el dictamen C-146-2018, de 19 de junio de 2018).

Con el Estatuto de Servicio Exterior de la República, el legislador substrajo del régimen de empleo público –el de la Administración Central del Estado- la regulación de la carrera del Servicio Exterior; disponiéndose así un régimen especial, diferenciado, y por demás prevalente, respecto de la carrera administrativa ordinaria.

Y esto es así, porque existen innegables diferencias entre la carrera administrativa y la carrera diplomática y consular que justifican su régimen separado, de modo que, como explicamos, no pueden aplicarse los mismos principios a las dos carreras, ya que el legislador ordinario, teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones atribuidas al Servicio Exterior, al Ministro de Relaciones Exteriores y a las misiones diplomáticas y consulares, dispuso un sistema diferente, y por demás, adecuado con las funciones propias dirigidas a desarrollar de forma sistemática y coordinada todas las actividades relativas al estudio y ejecución de la política internacional del país, la representación de los intereses del Estado costarricense y la tutela de los intereses nacionales ante los demás Estados, las organizaciones internacionales y la comunidad internacional. En fin, de las "relaciones internacionales"[3].

En definitiva, “El Estatuto del Servicio Exterior crea, pues, un régimen ordinario de acceso a ese servicio, basado en el concurso de oposición, que dota de estabilidad a los llamados "funcionarios de carrera", que son aquellos cuyo nombramiento se origina en ese procedimiento” (Resolución No.02829-98 de las 15:00 hrs. del 29 de abril de 1998, Sala Constitucional. Y en sentido similar la resolución No. 001198-F-S1-2013 de las 10:00 hrs. del 18 de setiembre de 2013, Sala Primera).

Efectivamente, por ello en el citado dictamen C-070-2018 indicamos que el Estatuto de Servicio Exterior de la República –Ley No. 3530- regula de manera especial y diferenciada lo relativo al personal de Servicio Exterior, el cual comprende indistintamente actividades propias del Servicio Diplomático, del Servicio Consular y del Servicio Interno (arts. 1); las cuales, salvo excepciones contempladas en esa misma Ley, deben ser ejercidas por funcionarios de carrera (art. 8; 4 de su Reglamento –Decreto Ejecutivo Nº 29428-RE-); es decir, funcionarios incorporados a la “carrera diplomática” de conformidad con los procedimientos y requisitos establecidos en el Estatuto del Servicio Exterior de la República, que constituye un cuerpo profesional del Estado, organizado en carrera pública jerarquizada (art. 61 del citado Decreto Ejecutivo Nº 29428-RE).

Según advertimos desde el dictamen C-156-95 de 7 de julio de 1995 y reafirmamos en el citado dictamen C-070-2018, una de las particularidades del régimen estatutario del Servicio Exterior es que, a diferencia del Servicio Civil, como piedra angular de la “carrera diplomática”, se impone la “rotación” o el “traslado” del servidor de carrera en las diversas funciones que componen el denominado Servicio Exterior (arts. 1, 7, 8 y 19); diseñándose así un marco reglado e imperativo de equiparación de 7 categorías, en un contexto de relaciones de equivalencia, en tratándose de servidores pertenecientes al así llamado servicio diplomático o consular de la Nación, con relación a los del servicio interno (art.9)[4], con varias finalidades esenciales[5], pero la que más interesa en este caso es la que pretende satisfacer el denominado “principio de alternación”, que busca que los funcionarios de carrera presten sus servicios en el exterior y en la planta interna del Ministerio, obedeciendo al interés de mantenerlos en vinculación con la problemática e identidad cultural de la Nación costarricense. Por ello es que se establece la obligación de trabajar y permanecer, durante lapsos alternativos, en el servicio exterior y en el interior (art. 22). Y por ello reafirmamos que la rotación que impone la diplomacia entre cargos del Servicio Interno, del Servicio Consular y del Servicio Diplomático, hace que los funcionarios de carrera no adquieran derecho alguno a la función o puesto que desempeñen en un momento determinado, sino a una categoría[6] dentro de la jerarquía de la carrera, según el escalafón (arts. 9, 11, 12, 19 y 22 de la citada Ley No. 3530 y 2.4, 2.10, 2.24, 41, 62 y 74 del Decreto Ejecutivo Nº 29428-RE); la cual sirve de criterio reglado insoslayable para su designación.

A manera de ejemplo, en el citado dictamen C-156-95, cita como referencia la resolución No. 1868-93 de las 15:27 hrs. del 23 de abril de 1993, de la Sala Constitucional; la cual trascribimos de forma más completa a la reseñada en aquel pronunciamiento, para ilustrar el punto.

“TERCERO.- (…) Por su parte, el artículo 9 del Estatuto organiza el servicio exterior -que comprende el servicio diplomático, el consular y el interno- y señala que al rango de Embajador corresponde el cargo de Director si el funcionario fuere asignado al servicio interno (Embajador y Director forman parte de la "categoría primera"). De igual manera, el rango de Ministro equivale al de Cónsul General de Primera Clase, y, domésticamente, al cargo de Jefe de Departamento. Ello es razonable considerando que -a diferencia del servicio civil en funciones ajenas al servicio exterior- el funcionario lo que ostenta es un derecho al rango y a un cargo que el artículo 9 del Estatuto considere equivalente: no podría, por ejemplo, nombrarse a quien sea Embajador Ministro en el exterior o Jefe de Departamento en el servicio interno del Ministerio: la administración tiene la potestad de designarlo en cualquier lugar en el exterior, en el servicio diplomático o en el consular, siempre que respete su rango, o de nombrarlo en el servicio interno en la categoría que la ley considera equivalente. Por otra parte tampoco el rango de Embajador lleva aparejada, per se, la función de Jefe de Misión, decisión eminentemente discrecional del Ejecutivo, y bien puede haber en una sede un funcionario con rango de Embajador sin que el Ejecutivo le designe Jefe de Misión.” De modo que el objetivo primordial del Estatuto de Servicio Exterior es lograr la profesionalización del Servicio Exterior; es decir que la ocupación habitual y normal del funcionario sea el fungir en puestos propios del Servicio Exterior –tanto en el exterior o en el servicio interno del Ministerio-, según corresponda a la equiparación reglada de las categorías del escalafón que legalmente ha sido establecida. En lo cual se especializará por medio de capacitación y de la experiencia que va acumulando en los diversos puestos que ocupe (pronunciamiento OJ-102-99 de 30 de agosto de 1999) y ya no por la consolidación de funciones específicas y concretas en el tiempo, como se exige, por antonomasia, en el régimen de mérito del Servicio Civil.

Así, el sistema de nombramientos y ascensos en la carrera diplomática está estructurado bajo esos criterios especiales prefijados y regula el ascenso o avance gradual y progresivo dentro de los escalafones sucesivos de las categorías establecidas (pronunciamiento OJ-102-99, op. cit.), en torno a dos criterios básicos: derecho a una categoría específica y actualidad en el empleo en actividades propias del Servicio Exterior, así como su desarrollo a través del mérito profesional, en el que la antigüedad, así como la importancia, lugar y condiciones de los servicios prestados, ocupan un lugar preferente.

• C)La excepcionalidad a la regla general, según la cual las funciones del servicio exterior deben ser desempeñadas por los funcionarios de carrera, sólo aplica en los casos así contemplados Como manifestación innegable del carácter especial y diferenciado de la carrera diplomática y consular, en relación con otros sistemas de carrera administrativa existentes en nuestro medio, con el Estatuto de Servicio Exterior de la República (Ley No. 3530 y sus reformas), el legislador rediseñó los criterios y estructura que rigen actualmente la carrera diplomática y estableció por su cuenta las excepciones al régimen general de carrera que estableció como regla.

De acuerdo con lo regulado por el Estatuto de Servicio Exterior la de República (Ley No. 3530), el servicio exterior se integra con tres clases de funcionarios: el personal de carrera, el personal en comisión y el personal técnico y auxiliar (artículo 2). Y la regla general que se infiere de ese régimen especial de empleo, es que las funciones del servicio exterior –que comprende indistintamente el Servicio Diplomático, el Servicio Consular y el Servicio Interno- (art. 1), salvo las excepciones contempladas por esta Ley –dice la norma-, deben ser desempeñadas por la primera de esas tres clases; es decir los funcionarios de carrera (artículo 8). (Entre otras, véanse las sentencias No.s 02829-98 y 2007-015264 op. cit.).

Según hemos reconocido[7], con base en lo dispuesto por los ordinales 140, inciso 1), en relación el 192, ambos constitucionales, la propia Sala Constitucional ha sido enfática en reconocer que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por determinado régimen estatutario, pues la forma de escogencia, las capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia, no son iguales en todos los casos. De ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. Así advierte que la Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como lo son los ministros de gobierno (art. 139.1 CP), los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos (art. 147.3 CP[8]), y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza” (artículo 140 inciso 1) CP) (Resolución No. 1119-90 de las 14:00 hrs. del 18 de setiembre de 1990, ratificada entre otras, por las Nos. 140-93 de las 16:05 horas del 12 de enero de 1993, 7598-94 de 23 de diciembre de 1994 y 5222-94 de las 14:51 hrs. del 13 de setiembre de 1994).

De modo que en contraposición a aquellos servidores públicos de carrera, que gozan de lo que la doctrina ha dado llamar estabilidad propia en el empleo, constitucionalmente se ha reconocido la existencia de los denominados puestos de confianza, legalmente determinados por excepción, nombrados libremente por parte del funcionario que hace la escogencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política; en cuyos nombramientos se advierte que no se siguen las reglas ni procedimientos ordinarios establecidos para los funcionarios de carrera. Y por ello, se admiten como puestos excluidos de cada régimen los que la propia Constitución Política o el Estatuto de Servicio específico u otras leyes ordinarias determinen de manera expresa e inequívoca.

En tratándose del Estatuto de Servicio Exterior de la República, Ley No. 3530, hemos sido claros y concisos en advertir que se excluyen del régimen general de “carrera diplomática”, además del Ministro del ramo: 1) Misiones diplomáticas, los embajadores, enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios, que son de designación del Consejo de Gobierno (art. 147.3 de la Constitución Política), siempre y cuando que por sus méritos sean aptos para desempeñarlos satisfactoriamente (arts. 3 y 10); 2) Funcionarios en Comisión[9] que, por especiales razones de conveniencia nacional, por inopia de funcionarios de carrera o por otras razones de emergencia, sean llamados a desempeñar aquellos cargos del Servicio Exterior reservados, según esta ley, a las personas incorporadas a éste; cuyo libre nombramiento y remoción le compete al Poder Ejecutivo –stricto sensu-, pudiendo ser llamados a desempeñar sus cargos también ad honorem, siempre que el nombramiento se haga por un plazo no mayor a seis meses (arts. 48 y 49) y 3) Los funcionarios del servicio auxiliar y el personal a que se refiere el inciso b) del artículo 52, serán de libre nombramiento y remoción del Poder Ejecutivo (art. 55) (Dictamen C- 332-2015, de 4 de diciembre de 2015)[10].

De la ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, No. 3008 de 18 de julio de 1962, se pueden inferir otros puestos de confianza nombrados por el Poder Ejecutivo, como: 4) los asesores en cantidad no mayor a seis (6) para asuntos de política exterior, económicos, sociales y jurídicos; quienes colaborarán con el Ministro y los Directores en el estudio y dictamen de asuntos que les sean encomendados y serán además incluidos en la Lista Diplomática de Costa Rica, pero servirán sus cargos ad honórem (art. 9). Así como también, 5) las Misiones especiales que serán también nombradas por el Poder Ejecutivo (art. 13). Y del Reglamento de Tareas y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, Decreto Ejecutivo No. 19561 de 9 de marzo de 1990, se adicionan a la lista de puestos de confianza 6) los dos Viceministros, uno encargado de la política exterior y relaciones internacionales, otro Administrativo; ambos superiores jerárquicos en su materia respectiva del personal inmediato del Ministerio (art.10, en relación con el artículo 47 de la Ley General de la Administración Pública, nombrados por el Presidente de la República).

Ahora bien, en el contexto explicado, en el que se permite al legislador ordinario exceptuar a ciertos funcionarios de la aplicación de un determinado régimen estatutario, es válido cuestionarse, por ejemplo, si determinados puestos de Directores de departamentos ministeriales o de órganos adscritos, están o no exceptuadas de un determinado régimen de carrera, a fin de considerarlos válidamente o no como empelados de confianza, y por tanto, de libre nombramiento y remoción del Poder Ejecutivo.

Según ha determinado la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General, para que un puesto del Poder Ejecutivo pueda considerarse excluido del Régimen estatutario del ámbito al que pertenece, es necesario que una norma de rango legal, o superior, así lo disponga (Entre otros, los dictámenes C-102-91, de 18 de junio de 1991; C-028-97, de 17 de febrero de 1997; C-182-2002, de 15 de julio del 2002 y C-075-2010, de 21 de abril del 2010).

Y recientemente, a modo de precedente administrativo, hemos enunciado un principio que podríamos enunciar como “pro régimen estatutario”, según el cual, ante la insuficiencia[11] de la norma legal que se aduce para fundamentar la exclusión de un puesto de determinado régimen estatutario, y catalogarlo así como de confianza, debe privar la regla general prevista, incluso en normas de rango constitucional -191 y 192 op. cit.-, en el sentido de que sí forman parte del régimen estatutario (dictamen C-036-2018, de 21 de febrero de 2018).

Incluso en el citado precedente administrativo se aludió que la única vía para que esos puestos fueran catalogados como empleados de confianza sería lo dispuesto por el artículo 4, inciso g) del Estatuto de Servicio Civil -introducido por Ley No.7767 de 24 de abril de 1998-. No obstante, esa hipótesis se desechó porque tanto la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil (oficio AJ-353-98), como ésta Procuraduría (dictamen C-051-2007, de 22 de febrero de 2007), han indicado que esa norma solo aplica con respecto a los cargos del más alto nivel de dirección, como podría ser un Director General[12]. Así que aquella norma, además de resultar propia de otro régimen estatutario, podría por sí misma resultar insuficiente para desaplicar la regla general de pertenencia al Régimen de Servicio Exterior. Recuérdese que la determinación de si un funcionario es o no de confianza, y por ende, excluido del régimen de mérito, es una cuestión que está librada a la Ley y a la naturaleza sustancial de sus funciones (Resolución No. 2016018087 de las 11:10 hrs. del 7 de diciembre de 2016, Sala Constitucional).

De modo que, a nivel de regla general, podemos reafirmar que el Estatuto de Servicio Exterior de la República, Ley No. 3530, establece que los funcionarios de carrera serán los que prevalentemente desempeñen cargos tanto en el exterior o en el servicio interno, salvo las excepciones contempladas en esa misma Ley (art. 8).

• D)Frente a lo previsto por el régimen estatutario de Servicio Exterior no puede alegarse práctica o costumbre administrativa contra legem.

Al estarse frente a normas que integran un régimen estatutario especial, al que están sujetos un determinado colectivo de funcionarios públicos en razón de la peculiaridad de las funciones que desempeñan, especialmente regido por normas de Derecho Administrativo, no es posible soslayar y mucho menos desplazar el principio de legalidad o de juridicidad administrativa [13]; máxime cuando existe jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General acerca de los temas concernidos, que se constituye como fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y como tal, es de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[14], so pena de incurrir en eventuales responsabilidades personales los funcionarios omisos (dictamen C-118-2011, de 31 de mayo de 2011).

Por ello, bajo ninguna circunstancia una práctica anómala o costumbre administrativa contra legem puede convertirse en fuente de derecho, y mucho menos generar derechos adquiridos[15]. Antes bien, la Administración se encuentra en el deber de erradicar toda práctica que se haya venido siguiendo en contra de los mandatos del ordenamiento jurídico (Dictámenes C-271-2006, de 5 de julio de 2006 y C-118-2011 op. cit.).

Conclusiones:

Conforme a lo expuesto, haciendo abstracción de lo consultado, con base en su jurisprudencia administrativa, la Procuraduría General concluye que:

Coexisten en nuestro medio diversos Estatutos de Servicio en el empleo público que regulan de forma especial y prevalente, las relaciones jurídico administrativas de servicio de determinados colectivos concretos de funcionarios públicos.

El Estatuto de Servicio Exterior de la República, Ley No. 3530, se constituye en un régimen especial, diferenciado, y por demás prevalente, respecto de la carrera administrativa ordinaria (Servicio Civil), que regula régimen jurídico estatutario del Servicio Exterior y la carrera diplomática.

De acuerdo con lo regulado por el Estatuto de Servicio Exterior la de República (Ley No. 3530), el servicio exterior se integra con tres clases de funcionarios: el personal de carrera, el personal en comisión y el personal técnico y auxiliar (artículo 2). Y por regla general las funciones del servicio exterior –que comprende indistintamente el Servicio Diplomático, el Servicio Consular y el Servicio Interno- (art. 1), salvo las excepciones contempladas por esa Ley, deben ser desempeñadas por la primera de esas tres clases; es decir los funcionarios de carrera (artículo 8).

Una de las particularidades de la “carrera diplomática”, impone la “rotación” o el “traslado” del servidor de carrera en las diversas funciones que componen el denominado Servicio Exterior (arts. 1, 7, 8 y 19); esto es, bajo el “principio de alternación”, que los funcionarios de carrera presten sus servicios en el exterior y en la planta interna del Ministerio, según corresponda a la equiparación reglada de las categorías del escalafón que legalmente ha sido establecida (art.9). Lo cual constituye elemento reglado de su designación.

En contraposición a aquellos servidores públicos de carrera, que gozan de lo que la doctrina ha dado llamar estabilidad propia en el empleo, constitucionalmente se ha reconocido la existencia de los denominados puestos de confianza, excluidos de cada régimen por la propia Constitución Política o el Estatuto de Servicio específico u otras leyes ordinarias que así lo determinen de manera En tratándose del Estatuto de Servicio Exterior de la República, se excluyen del régimen general de “carrera diplomática”, además del Ministro del ramo: 1) Misiones diplomáticas, los embajadores, enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios, 2) Funcionarios en Comisión, 3) Los funcionarios del servicios técnicos y auxiliar, 4) los asesores en cantidad no mayor a seis (6) para asuntos de política exterior, económicos, sociales y jurídicos; quienes colaborarán con el Ministro y los Directores, 5) las Misiones especiales que serán también nombradas por el Poder Ejecutivo y 6) los dos Viceministros, uno encargado de la política exterior y relaciones internacionales, otro Administrativo; ambos superiores jerárquicos en su materia respectiva.

A modo de precedente administrativo, en el dictamen C-036-2018, de 21 de febrero de 2018, hemos enunciado un principio “pro régimen estatutario”, según el cual, ante la insuficiencia de la norma legal que se aduce para fundamentar la exclusión de un puesto de determinado régimen estatutario, y catalogarlo así como de confianza, debe privar la regla general prevista, incluso en normas de rango constitucional -191 y 192 op. cit.-, en el sentido de que sí forman parte del régimen estatutario y no están excluidos.

El artículo 4, inciso g) del Estatuto de Servicio Civil -introducido por Ley No.7767 de 24 de abril de 1998-, solo aplica con respecto a los cargos del más alto nivel de dirección, como podría ser un Director General.

Existiendo normas imperativas que integran un régimen estatutario especial regido por normas de Derecho Administrativo, bajo ninguna circunstancia una práctica anómala o costumbre administrativa contra legem puede perpetuarse y convertirse en fuente de derecho, y mucho menos generar derechos adquiridos; máxime cuando existe jurisprudencia administrativa acerca de los temas concernidos, que se constituye como fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y como tal, es de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública, so pena de incurrir en eventuales responsabilidades personales los funcionarios omisos.

El presente criterio no tiene efectos vinculantes.

Dejamos así evacuada su consulta.

Atentamente,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Procurador Adjunto Área de la Función Pública [1] Tales dictámenes y sentencias pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/ [2] “Especialidad” que ha sido incluso reconocida por la jurisdicción ordinaria de lo laboral, al indicar: "...Dentro de la facultad aludida que se reserva el Estado para regular las relaciones suyas, como patrono, con sus servidores, surge a la vida jurídica, precisamente el pluricitado Estatuto de Servicio Exterior. Por su contenido y naturaleza, éste es de índole especial, ya que se refiere a los vínculos con un grupo determinado de trabajadores estatales identificados por el tipo específico de labores que realizan, a saber, las atingentes a las relaciones con otros países..." (Vid, sentencia de este Tribunal Número ciento treinta y cinco de nueve horas con treinta minutos del treinta de agosto de mil novecientos ochenta y nueve y en el mismo sentido la doscientos cuarenta y nueve de diez horas cuarenta minutos del diecinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y seis)” (Resolución No. 100 de las 09:00 hrs. del 20 de mayo de 1994,. En sentido similar la 956-2012 de las 09:50 hrs. del 12 de octubre de 2012, ambas de la Sala Segunda). Así como por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en las resoluciones Nos. 184-2012-VI de las 11:50 horas del 11 de setiembre del 2012, de la Sección Sexta; 84-2014-I de las 11:30 hrs. del 28 de noviembre de 2014, de la Sección I y 092-2017-VII de las 15:30 hrs. del 14 de diciembre de 2017, de la Sección Sétima. Además, la resolución No. 36-F-S1-2014 dictada a las 11:45 horas del 30 de abril del 2014, del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo. Y por la propia Sala Constitucional en las resoluciones Nos.02829-98 de las 15:00 hrs. del 29 de abril de 1998, 8112-97 de las 15:48 hrs. del 28 de noviembre de 1997, 6189-2011 de las 10:21 horas del 13 de marzo de 2011 y 1806-2015 de las 4:30 horas del 10 de febrero del 2015. Solo por citar algunas.

[3] Sobre los alcances del término "relaciones internacionales", véase la resolución No. 6624- 94 de las 9:00 horas del 11 de noviembre de 1994; citado en el dictamen C-081-97, de 20 de mayo de 1997.

[4] Artículo 9. El Servicio Exterior será organizado del modo siguiente, respetando las correspondientes equivalencias:

Diplomático Consular Servicio Interno Categoría Embajadores Directores Primera Ministros Cónsules Generales Jefe de Departamento de Primera Clase Segunda Consejeros Cónsules Generales Subdirector de Ceremonial Tercera de Segunda Clase Primeros Cónsul de Primera Clase Jefes o Encargados de Sección Cuarta Secretarios Segundos Cónsul de Segunda Clase Funcionarios auxiliares Clase Quinta Secretarios con más de 4 años con más de 4 años de servicio de servicio Terceros Vicecónsul Funcionarios auxiliares Sexta Secretarios con más de 2 y menos de 4 años de servicio.

Agregado Agente Consular Funcionarios auxiliares Sétima con menos de 2 años de servicio [5] Entre ellas, la equiparación salarial, por la que se considera que los funcionarios del Servicio Diplomático y Consular devengan sueldos iguales a los del Servicio Interno de igual categoría según escalafón, y que resulta resulta aplicable en los supuestos específicos del pago de prestaciones legales y del Impuesto de la Renta (Dictámenes C-069-93 de 20 de mayo de 1993, C-269-2017 de 16 de noviembre de 2017, C-146-2018 op. cit. y C-293-2018, de 22 de noviembre de 2018).

[6] Cada uno de los grados jerárquicos del escalafón de los funcionarios de carrera (art. 2.4 del Reglamento al Estatuto del Servicio Exterior de la República, Decreto Ejecutivo No. 29428.

[7] Dictámenes C-182-2002, de 15 de julio de 2002, C-333-2005, de 26 de setiembre de 2005 y C-081-2016, de 20 de abril de 2016, entre otros muchos.

[8] Nombrados por el Consejo de Gobierno.

[9] Véase el dictamen C-388-2014, de 17 de noviembre de 2014.

[10] Importa señalar grosso modo que en el caso de personal en comisión y del personal técnico y auxiliar, conforme al Reglamento al Estatuto del Servicio Exterior de la República, Decreto Ejecutivo No. 29428, el Poder Ejecutivo deberá efectuar el nombramiento mediante acuerdo motivado, en el que consten las razones del nombramiento, una indicación precisa de las disposiciones legales y reglamentarias en que se fundamenta y las cualidades específicas del designado para cumplir la misión de que se trate (arts. 15 y 16). Además, en tratándose de funcionarios en comisión, de funcionarios técnicos y auxiliares, deberá acreditarse documentalmente la preparación académica o profesional, ética, cultura, civismo y conducta regular (arts. 18, 20 y 25 de ese cuerpo reglamentario y 19 de la Ley Orgánica). Y en el caso de Jefes de Misión, la comprobación de aptitud a que se refiere el artículo 10 del Estatuto corresponderá al Consejo de Gobierno mediante losprocedimientos que estime oportunos. En todo caso no se tramitará ninguna solicitud de beneplácito mientras no consten en el expediente respectivo los documentos a que se refieren los incisos a), b), c), d), e), f) y g) del artículo 18 del citado Reglamento estatutario.

[11] Porque no se indica expresamente que sean puestos excluidos del régimen, por ejemplo.

[12] Véase que conforme a los arts. 3 inciso b) y 6 de la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores, No. 3008, así como el ordinal 4 del Reglamento de Tareas y Funciones de ese Ministerio, Decreto Ejecutivo No. 19561, disponen que el “Director General del Ministerio” es el “Jefe Administrativo” de las diversas divisiones y dependencias del Ministerio de Relaciones Exteriores, y que su posición equivale a la de un Viceministro de Gobierno, y sustituye al titular de la Cartera en las ausencias de éste cuando así le fuere indicado por el Presidente de la República. Y de la revisión de las normas que rigen a la Dirección de Política Exterior (arts. 36 y 37 del citado Reglamento) no se observa que por la naturaleza de sus funciones sean incompatibles con la cobertura del régimen estatutario de Servicio Exterior [13] “ los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente” (Resolución Nº 1998-897 de las 17:15 hrs. del 11 de febrero de 1998, Sala Constitucional).

[14] “Eficacia general” que, según la Sala Constitucional, no resulta moderada “con la tesis manejada por el órgano consultivo en el sentido de que el dictamen es vinculante, únicamente, para la administración pública que consulta y no para el resto de los entes públicos, por cuanto, una vez que se pronuncia, es probable, que salvo circunstancias calificadas, no varíe de criterio, de manera que es usual la reiteración de dictámenes precedentes al evacuarse una nueva consulta, por lo que su eficacia vinculante se extiende no sólo al ente u órgano público que consultó en su momento sino, también, para todas las consultas ulteriores que reiteren un criterio precedente. Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo” (Resolución No. 14016-2009 de las 14:34 hrs. del 1 de setiembre de 2009, Sala Constitucional. En sentido similar, la resolución No. 000453-F-S1-2013 de las 14:10 hrs. del 10 de abril de 2013, Sala Primera).

[15] Al respecto, consúltense, entre otras, las sentencias números 328, de las 15:00 horas del 19 de octubre de 1994; 102, de las 9:00 horas, del 31 de marzo de 1995; 140, de las 9:00 horas del 12 de junio de 1998; 173, de las 9:40 horas del 25 de junio de 1999; 79, de las 11:30 horas del 27 de febrero; 234, de las 9:30 horas del 22 de mayo; 406, de las 11:00 horas del 16 de agosto, las tres del 2.002; y, la número 12, de las 9:30 horas del 24 de enero del 2.003; así como la 619, de las 10:00 horas del 30 de junio y 629, de las 9:30 horas del 6 de agosto, ambas de 2004, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. De igual forma, también se ha señalado que el error en la aplicación de una norma tampoco crea derecho (sentencias números 78, de las 10:10 horas del 31 de enero del 2001; 142, de las 9:40 horas del 10 de marzo del 2004; 627, de las 14:10 horas del 20 de julio de 2005, todas de la Sala Segunda). Incluso se ha sostenido que en materia de empleo público, a una mera actuación administrativa (hecho material) al margen de la ley, es decir, en violación abierta al principio de legalidad, no se le puede reconocer efecto alguno a fin de preservar o mantener derecho alguno (sentencias 370, de las 9:30 horas del 10 de noviembre de 1995 ; 331, las 10:20 horas, del 22 de octubre de 1999 ; 401, de las 15:20 horas, del 4 de mayo del 2000 y 78 , de las 10:10 horas del 31 de enero de 2001, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.