Constitutionality of the bill to create Infraestructuras para el Desarrollo de Costa Rica S.A. (IDECSA)Constitucionalidad del proyecto de ley para crear Infraestructuras para el Desarrollo de Costa Rica S.A. (IDECSA)

Legal Opinion 107 Legal Opinion: 107 -J of 11/12/2018 November 12, 2018 OJ-107-2018 Licenciada Ericka Ugalde Camacho Head of Area Permanent Commission on Government and Administration Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication no. CG-199-2015, dated October 30, 2015, through which you request our opinion on the text of the bill: “LEY DE CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS PARA EL DESARROLLO DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA (IDECSA)”, processed under legislative file number 19.664.

I. Previous Considerations Regarding the Scope of this Pronouncement

As we usually warn in these cases, the opinion set forth below is a legal opinion of the Office of the Attorney General, which as such lacks the binding effects typical of dicta in the strict sense, not having been formulated by the Public Administration in the exercise of its powers under the terms of Articles 2, 3.b), and 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), but which is issued driven by a desire to collaborate with the Legislative Assembly, by reason of the very important functions it constitutionally performs.

With that understanding, we will limit ourselves to pointing out the most relevant aspects of the bill in question from a strictly legal perspective and, principally, its conformity or not with the constitutional block. Therefore, we will not refer to the advisability or the timeliness of its approval.

Finally, we must warn that the eight-day deadline provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable in this matter, as it does not involve the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution. We have held this on other occasions:

“… the deadline of 8 business days established in Article 157 (…) refers to the consultations that, in accordance with the Constitution (Articles 88, 97, 167, and 190), must be mandatorily formulated to State institutions interested in a specific bill (for example, the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an Autonomous Institution), not to optional or voluntary consultations like the present one, which is not regulated by the cited regulations.” (OJ-053-98 of June 18, 1998. In the same sense, among many others, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-082-2015 of August 3, 2015, and OJ-113-2016 of October 3, 2016, can be consulted).

In any case, we offer the appropriate apologies for the delay in issuing this pronouncement, a situation caused by the high volume of work we must attend to in our ordinary duties.

II. General Considerations Regarding the Bill Submitted for Consultation

The explanatory memorandum begins with a historical perspective on the role of the Public Administration in national economic activity and its relationship with the productivity generated from the public sector through various business-oriented projects, such as the Fábrica Nacional de Licores (FANAL) or the Instituto Nacional de Seguros. It indicates that starting in the nineteen-fifties, the Costa Rican State expanded, intervening more decisively in the economy through the creation of various entities of a business nature focused on various strategic areas of management and national production, “fundamental for leveraging the country’s development,” based on the social needs of each historical moment, mentioning the Banco Popular y de Desarrollo Comunal, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), the Junta Administradora para el Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), among others. But that it also intervened, with not very good results, starting in the nineteen-seventies, in activities characteristic of the private sector (production of cement, tuna, or aluminum), with the creation of the Corporación Costarricense de Desarrollo Sociedad Anónima (CODESA), emphasizing its legal nature, “structured to operate in accordance with private commercial law, without the straitjackets imposed upon it by public administrative law,” as a reference to take into account for the entity intended to be created with this proposal: Infraestructuras para el Desarrollo de Costa Rica Sociedad Anónima (IDECSA).

It explains that after that stage of State expansion, a period of reform began in the nineteen-eighties in which the State began a process of retrenchment of its interventionist functions, while a correlative increase in private sector capacities occurred in areas characteristic of the public sector, a clear example being the interest in promoting private participation in the construction of large infrastructure projects.

The explanatory memorandum also highlights the significant lag the country shows in the area of infrastructure, which it attributes to insufficient public resources to invest in it and to budget execution problems, for which the figure of the public works concession was conceived as a solution. However, it also attributes serious bureaucratic limitations and operational and technical-construction questionings to it.

In the above context, the consulted bill proposes creating an “innovative tool” using the utilities and financial knowledge of certain decentralized entities – especially those that make up the national financial sector – with the intention of allocating them to the potential investment and execution of infrastructure and public works in the country.

Thus, in synthesis, the explanatory memorandum proposes:

“Based on the search for a dual solution, in which financing is complemented by execution, this initiative intends that the country’s public financial institutions, especially the State commercial banks, the Banco Popular y de Desarrollo Comunal, the Instituto Nacional de Seguros, and the public pension operators, without detriment to the possibility that other state entities or those directly linked to public institutions may participate, become the owners of a public company regulated by private commercial law, with the purpose of financing, developing, constructing, evaluating, and recovering the cost of the public works that the nation requires and, of course, generating a reasonable rate of return for providing the necessary capital for this.” Additionally, it points out that with the referred company, named IDECSA as stated, the aforementioned public financial institutions will be able to have direct control over the management of the work, “which facilitates their decision-making and reduces the risks regarding the administration of funds, in addition to accessing the guarantee that, in any case, the State grants.” However, the same consulted text clarifies that “[w]hat is opportune from the point of view of strategic management is that these companies put up the capital, which is what they know how to do, but that they do not directly develop the infrastructure projects, but rather do so through another specific business entity, Idecsa, as a strategic business unit of the public companies that own the capital. This, with the aim of specializing it in the development of its functions and improving management tools, which may include outsourcing mechanisms, even, as well as to refine procedures and elements as it develops projects for the benefit of the country.” It adds that “the scheme of a private company with public capital grants it the flexibility it needs to work and to avoid trapping itself, and through it, the urgent investments the country requires in infrastructure, in a scandalous bureaucratic litany”; flexibility that the bill under study seeks to counteract by subjecting IDECSA to an accountability regime regarding everything related to the management of the public funds it will have at its disposal before the Legislative Assembly, the Contraloría General de la República, and this Office of the Attorney General, as well as a transparency and publicity regime regarding all public works projects and investments entrusted to it.

Finally, it is of interest to highlight a point that the explanatory memorandum insists upon, namely, “that Idecsa will not compete with private companies for project development, therefore it will not be the awardee of any concession, but rather it will be an instrument of the incumbent government to develop public works efficiently and effectively, without the concurrence of the bureaucratic tangle that has tied up the country’s development, but without excluding the use of other tools, such as administrative contracting itself and, even, the traditional public works concession itself, in works in which the company does not participate for various reasons, according to the political decision in office” (the underlining is not from the original).

Under that understanding, we proceed immediately to the detailed study of the referenced bill, composed of 30 articles and two transitory provisions. It is worth adding that it does not provide for modifications or derogations of other current laws.

III. Specific Analysis of the Articles of the Consulted Bill

It is worth clarifying that reference will only be made to those provisions deemed most relevant or that generate some concern of a constitutional nature or regarding legislative technique, for which the following analysis will focus on these three aspects: first, relating to the organizational structure of IDECSA; second, its functioning; and third, concerning the transparency and accountability regime.

1. The Organizational Design of IDECSA Regarding the first thematic axis, referring as just noted to the organizational part of IDECSA, Articles 1 and 2 define it as a “publicly owned company (empresa de capital público)” with “its own legal personality (personería jurídica) and its own assets (patrimonio propios),” which would assume the figure or legal nature of a public limited company (sociedad anónima), for which the supplementary application of the Commercial Code is established.

There is a conceptual error in Article 1 when speaking of personería, a term that alludes to the representative positions of a company, the legally correct term being personality (personalidad), in allusion to the fact that the entity being created constitutes an autonomous and full center for the imputation of rights and obligations.

On the other hand, the adopted corporate form, according to the considerations previously reviewed in the explanatory memorandum, is justified by the bureaucratic obstacles that entities with public vestments face, especially in the realm of administrative contracting and budget execution, being fully subject to Administrative Law in accordance with Article 3.1 of the General Law of Public Administration (No. 6227, of May 2, 1978, hereinafter LGAP).

The use, then, by IDECSA of a private form of organization responds to the phenomenon widely known and studied as the “flight from Administrative Law” or “flight toward Private Law,” proof of which is the express mention that said company will be governed by the bill under study and “supplementarily, by the provisions on the matter contemplated in the Commercial Code and other related private law laws,” without allusion to any other norm of Public Law, not even in its chapter regarding “Transparency and accountability.” All with the clear intention of allowing it more flexible management by seeking to have its activity or functioning regulated primarily by Common Law norms.

On this matter, the Office of the Attorney General pointed out in opinion C-238-2006, of June 8, 2006:

“The bill that gave rise to Law No. 8346 of February 12, 2003, Organic Law of the National System of Radio and Cultural Television (SINART), contemplated in its Article 24 the exclusion of the laws that regulate the financial administration of Public Administrations, establishing its framework for action and framing the management of public funds. A set of provisions that are normally affirmed to restrict administrative action and from which many organizations seek the ‘flight from Public Law,’ through the modification of their legal nature. The intention is to exclude the Public Law regime for a more flexible one and even, for the Private Law regime. It seeks, in effect, the liberation from subjections and controls that regulate financial administration, administrative contracting, and public employment. The flight from Administrative Law manifests itself with respect to the application of the Law of Administrative Contracting, the Law for the Financial Equilibrium of the Public Sector, and historically the Law of the Budget Authority, and to a greater or lesser extent, the Law of Financial Administration.” Similarly, in opinion C-002-2011, of January 11, this superior consultative body noted regarding the same phenomenon: “This disapplication tends to create a flexibilized Public Law regime, tailored to the ICE group, also fostering a flight toward Private Law. A flight derived not only from the power to use private organizational forms, controlled and mediated by the Administration, or the signing of business associations, but also from the application of Private Law in employment relations.” (See in the same sense, pronouncements OJ-128-2004 of October 19, C-045-2012 of February 20, and C-095-2018, of May 9).

It happens that this desired flexibilization through the use of private organizational forms can present various problems, above all, regarding the due control of the public resources that will form the share capital (capital social) of IDECSA, which, according to what is intended by the legislative initiative regarding the magnitude of the public works it aspires to develop and what is provided by Article 8 regarding the initial capital, will be extremely high amounts.

It is thus that the bill under study seeks to counteract any possible leniency in the oversight of public funds by subjecting said company to its own transparency and accountability regime. With this, a certain contradiction arises regarding which norms should prevail in the event of gaps or lacunae in the bill's articles, because while the cited Article 2 leans expressly and decidedly toward the application of Private Law, the entire legal scaffolding regarding Public Finance and probity belongs to Public Law, without the consulted text offering any solution as to which of the two should prevail in the event of normative conflicts.

It is recommended, therefore, that the previous point be clarified for reasons of legal certainty, so that there is no doubt that despite the corporate figure used by IDECSA, it will be subject, in matters not provided for in its future law, to the common regime of control and supervision of the Public Finance, as well as to the probity regime in the public sector. Also, for legal certainty, the laws that Article 27 of the legislative proposal refers to should be specified, given the very generic and open referral it contemplates when dealing with the sanctions applicable to the officials and directors of the referred company, when it states: “The administrative, civil, and criminal sanctions that the laws of the Republic establish for acts of corruption generated in public service, shall be applicable to all officials and directors of Idecsa, as appropriate.” (The underlining is not from the original).

On the other hand, it is doubtful that the corporate figure envisioned for IDECSA, a public limited company (sociedad anónima), is consistent with the functions, eminently public, that are intended to be entrusted to it: the development of public works. As can be read from Articles 4 and 5 of the bill under study, the objective and purposes of the proposed company consist, respectively:

“ARTICLE 4.- Objective The company created by means of this law shall have as its fundamental objective the financing and execution of all types of public works and infrastructure projects that the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) or any other public institution requests of it, and that its board of directors authorizes, as well as the administration and direct or indirect recovery of the respective investment, with a reasonable profit margin, in terms of market prices in the matter. Idecsa is prohibited from developing investment projects other than those established in this law.” (The underlining is not from the original).

“ARTICLE 5.- Purposes To fulfill the objective established in Article 4 of this law, Idecsa shall have the following purposes:

• a)To contribute to the solution of national problems relating to the needs for public works and infrastructure.
• b)To collaborate with the MOPT or any other public institution in everything related to the planning and design of public works construction projects that it is willing to finance and administer.
• c)To ensure the correct and careful handling and administration of the funds it uses to fulfill its tasks, like a prudent manager (buen padre de familia).
• d)To develop procedures for contracting and outsourcing its operations and activities, when appropriate, in strict adherence to the principles of efficiency and effectiveness that are characteristic of private companies, under market competition conditions.
• e)To promote transparency and accountability of all its investments and operations.
• f)To report to the Legislative Assembly, the Executive Branch, the Contraloría General de la República, the Courts of Justice, and the citizenry in general, any irregular event that implies some type of possible act of corruption in the management of the projects and investments under its charge, by third parties, whether these are public officials or not, as well as natural and legal persons.” (The underlining is not from the original).

When confronting the previous provisions with the functions entrusted to the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), we can observe that Article 2 of its Law of Creation (No. 3155 of August 5, 1963), establishes, in what is of interest here:

“Article 2.- The Ministry of Public Works and Transport has the purpose of:

• a)Without prejudice to the powers of the National Roadways Council (Consejo Nacional de Vialidad), planning, constructing, maintaining, and improving the highways and roads of the national road network. Regulating and controlling the rights-of-way of the highways of said network, existing or in project. Regulating, controlling, and monitoring traffic and transport on public roads. Exercising oversight and technical stewardship in matters of road infrastructure, by virtue of which it must advise and coordinate with local governments on the indispensable technical and logistical regulations pertaining to the adequate functionality of the cantonal road network, considered separately and in integration with the national road network.

(Thus reformed the previous subsection by Article 11 of the Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network, No. 9329 of October 15, 2015) b) Planning, constructing, improving, maintaining, operating, and administering national airports and their ancillary facilities. Regulating and controlling air transport and traffic and its derivations by means of a Civil Aviation Board (Junta de Aviación Civil) and by the administrative units deemed convenient.

• c)Planning, constructing, improving, and maintaining deep-sea and cabotage ports, inland navigation waterways and terminals, ferry systems, and the like. Regulating and controlling international maritime transport, cabotage, and transport via inland navigation waterways.

(…)

• g)Constructing, improving, and maintaining buildings and other public works not subject to special legal provisions, and overseeing that they are given adequate use. The planning of these works shall be done jointly with the entities responsible for their functioning, operation, and administration.
• h)Planning, constructing, improving, and conserving civil defense works, to control floods and other public calamities (…)” For its part, the National Roadways Council (Consejo Nacional de Vialidad, CONAVI), a body with maximum deconcentration and instrumental legal personality belonging to the MOPT, was attributed the following objectives by Article 4 of its constitutive law (No. 7798 of April 30, 1998):

“ARTICLE 4.- The objectives of the National Roadways Council shall be the following:

• a)To plan, program, administer, finance, execute, and control the conservation and construction of the national road network, in accordance with the programs prepared by the Planning Directorate of the Ministry of Public Works and Transport.
• b)To administer its assets (patrimonio).
• c)To execute, by means of contracts, the works, supplies, and services required for the process of conservation and construction of the entirety of the national road network.
• d)To oversee the correct execution of the works, including quality control.
• e)To promote research, development, and technology transfer in the field of road construction and conservation.
• f)To enter into contracts or provide the services necessary for the fulfillment of its objectives and functions.” (The underlining is not from the original).

Continuing with this non-exhaustive normative recount, the role played in the development of public works by the National Concessions Council (Consejo Nacional de Concesiones, CNC) must also be considered, in accordance with Article 5 of the General Law for the Concession of Public Works with Public Services (No. 7762 of April 14, 1998), which, in the pertinent part, establishes:

“Article 5.- Definition and action:

1.- For the purposes of this law, the Granting Administration (Administración concedente) is understood to be the Executive Branch, public companies, and the decentralized territorial and institutional sector.

2.- When the object of the concession falls within the scope of competence of an Executive Branch body, the National Concessions Council, having previously demonstrated the legal, technical, environmental, economic, and financial feasibility of the project, shall be the competent technical entity to act in the contracting procedure stage and, when necessary, during the execution of the contract.

The contract shall be signed both by the Executive Branch, represented by the minister of the relevant branch, the Minister of Finance, and the President of the Republic, and by the National Concessions Council.

(Thus reformed the previous subsection by Article 1, part a) point 2) of Law No. 8643 of June 30, 2008).

3.- When the object of the concession falls within the scope of competence of the decentralized sector or public companies, such public entities, through an agreement signed with the National Concessions Council, may agree with this body on the procedure for selecting the concessionaire and the execution of the concession contract…” (The underlining is not from the original).

Finally, it is unavoidable to refer to the Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network (No. 9329 of October 15, 2015), whose Article 2 confers upon local governments the attention to the cantonal road network, fully and exclusively, “to whom it will correspond to plan, program, design, administer, finance, execute, and control its construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation, in accordance with the road conservation and development plan (five-year plan) of each municipality.” The previous laws reveal that the development of public works at the national level constitutes a substantial function of the State, with concrete responsibility in the matter corresponding to the MOPT as the governing body.

Consequently, the transfer of that state competence that the proposed wording of Article 4 of the aforementioned bill appears to make, in favor of an entity of a strictly commercial nature, is questionable from a double order of considerations. The first, due to the corporate form used, reserved for commercial or industrial activities of providing goods and services characteristic of the private sector, not for the assumption of eminently public functions, for which Articles 188 and 189.3 of the Political Constitution contemplate the possibility of creating new autonomous institutions, of a public nature, if what is intended is for that specific public purpose to be attended by an entity distinct from the State.

In this regard, the Office of the Attorney General, when analyzing a bill related to the Development Fund of the Province of Limón (FODELI), clarified in pronouncement OJ-150-2014 of November 5:

“It is unquestionable that FODELI does not carry out an activity that can be considered as a common industrial or commercial enterprise.

In this sense, it is imperative to emphasize that FODELI’s function is clearly of a promotional nature (fomento). That is to say, it would involve one of the typical activities and functions of public administrations.

This being the case, it is clear that FODELI’s funds, which are destined to finance these public funds, cannot be administered under a Private Law regime.

In this regard, it is appropriate to cite what was indicated by the Contraloría General in its official communication number 00450, dated January 9, 2006 – relating to legislative file No. 15940 in which it was equally intended to subject FODELI to private law -:

“The decision for a commercial constitution concerns a delicate matter in itself, insofar as it signifies an organizational form that should be reserved for activities that, by their commercial or industrial nature, merit such treatment [This is due to the flexibility that such activities require, above all considering that they compete in the market for goods and services (for example, the case of Correos de Costa Rica S.A. may be illustrative)], considering that it entails the flight from the proper and ordinary controls of the administrative regime and the public finance, a situation that, in our judgment, the Fund at issue does not appear to merit, since having financial resources for credit and scholarships in a geographical region is a matter that can and must be managed through adequate and specialized institutional, technical, and financial mechanisms, which do not imply creating new institutions or public companies that duplicate efforts, complicate inter-institutional coordination, generate more bureaucracy, and cause unnecessary increases in service costs (Article 39 of the bill).” (The underlining is not from the original).

Along that line, it makes little sense to resort to a private corporate form for the sake of achieving greater agility in the execution of public works and flexibility in budget management, through its submission to Private Law, when at the same time it is sought to subject it to a rigorous transparency and accountability regime characteristic of Public Law.

A second consideration or questioning, perhaps more profound, that the potential creation of IDECSA generates is that the legislative proposal does not clarify how the tasks of said company would be articulated henceforth with the competencies of the MOPT or its deconcentrated organs, such as the CNC or CONAVI, in the matter of public works. The already-cited Article 4 leaves the assumption very open for the MOPT – or any other public institution – to use IDECSA for the financing and execution of all types of public works and infrastructure projects, limiting itself to stating: when any of them so requests.

The risk of that indeterminacy is that the mentioned company is used very little or is not used at all, with the consequent waste of the public funds used for its constitution, or else, that every new infrastructure project is channeled through it, thus concentrating the competencies of the referred ministerial councils. This being so, the very existence of these would have to be questioned, since maintaining them could generate duplications, inefficiencies, and competency conflicts.

By way of example, one of the types of contracts that IDECSA may negotiate with the MOPT is the concession model, in accordance with Article 19, letter a), of the bill, however, its articles do not resolve how that attribution is made compatible with the competencies granted in favor of the CNC by the cited Law No. 7762.

It should be noted, as indicated at the beginning, that the bill under study does not contain modifications or derogations to other norms, especially those cited above, which could generate an antinomy to the detriment of legal certainty.

As is known, the complex structure and organization of the Public Administration must function, as far as possible, in relative harmony, since the administrative legal system regulates, from a legality perspective, a distribution of competencies for the ideal achievement of public purposes.

Hence, the legislator has opted for the creation of certain entities and bodies seeking to define their respective competencies in the most precise manner possible. The duplication of functions is pathological from the point of view of the due provision of public services or the fulfillment of purposes of a public nature.

By virtue of the foregoing, the question arises regarding the absence of amendments in this bill, because it necessarily affects bodies such as the CNC or the CONAVI and, in general, the functioning of the Ministry of Public Works and Transport. This omission affects legal certainty, as it is not sufficiently clarified to what extent the creation of IDECSA could affect the competence of those other institutions.

On the other hand, since the aforementioned Article 4 does not establish any type of criteria for the public works projects that the public company in question may undertake, except for their financial or technical viability, there is a risk of cream-skimming in the market, by taking the most profitable or largest contracts, displacing the participation of the private sector in these, and moreover, that the public tender procedures established in the Administrative Contracting Law (n.°7494 of May 2, 1995) are sidelined to favor the principles of efficiency and effectiveness, which are the only ones mentioned by subparagraph d) of the transcribed Article 5 of the bill, when it establishes as one of the purposes of IDECSA: "Developing contracting and outsourcing procedures for its operations and activities, when appropriate, in strict adherence to the principles of efficiency and effectiveness that are characteristic of private companies, under conditions of market competition." (Emphasis not in original).

It is concerning that throughout the consulted text, not even in Chapters IV and V, dedicated to Contracts and to Transparency and Accountability, respectively, is any mention made of the constitutional principles of publicity, equality, and free competition (see in this regard, ruling n.°0998-98 of 11:30 a.m. on February 16, 1998, of the Constitutional Chamber), especially in the face of contracts presumed to involve very large sums due to the type of works to be developed, in which broad participation of the private sector is not favored and, on the contrary, may give rise to an abuse of direct contracting.

Indeed, it could even be asserted that by the MOPT contracting directly with IDECSA the financing and execution of all types of public works and infrastructure projects, without any limit, as previously noted, so that it is then this company that decides to subcontract or outsource to other companies the execution of certain goods and services related to said project, as is also contemplated by subparagraph f) of Article 24 of the consulted text, omitting any mention of the cited principles of equality, publicity, and free competition, the ordinary tender procedures to which the Public Administration is subject would be circumvented, which would eventually render it unconstitutional for violating Article 182 of the Political Constitution.

In another order of considerations, and always referring to the organizational part of the public company intended to be created, Article 6 lists the public entities that would initially be considered its owners, namely:

"ARTICLE 6.- Ownership Idecsa shall be owned by the following state financial companies:

• a)Banco de Costa Rica b) Banco Nacional de Costa Rica c) Banco Crédito Agrícola de Cartago d) Banco Popular y de Desarrollo Comunal e) Instituto Nacional de Seguros f) Operadora de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguros Social g) Operadora de Pensiones del Magisterio Nacional." We say initially, because Article 7 subjects to the voluntary ratification of each of the aforementioned entities their decision to acquire common shares of IDECSA and become its owners, in order to safeguard the constitutionally protected autonomy enjoyed only by the autonomous institutions mentioned therein, for which purpose Transitory Provision I of the bill grants them a maximum period of three months to accept or reject participation in it. Consequently, the question arises as to what would happen if none of the cited entities wishes to participate as a partner of the said company.

For its part, Article 8 regulates the composition of the share capital (capital social) – comprised of 5,000 shares of one hundred thousand colones each – which shall be distributed in equal parts among the owner companies that ultimately participate in IDECSA. Here, too, the concern arises as to how each of these financial entities could effectively hold direct control over the management of the works from which the explanatory memorandum of the bill originates, if all are to have an equal share.

If to this is added that, according to Article 11 of the same text, the Board of Directors (Consejo de Administración) – to which the essential corporate governance functions of IDECSA are attributed in accordance with its Article 14 – follows the same criterion of parity in its composition, so that each owner entity shall appoint one director to represent it, the decision-making regarding which public works projects to undertake or not may prove quite complex and hinder the very functioning of the company, which was precisely what was intended to be avoided with its creation in the first place.

Therefore, it is not entirely true that the public entities of the financial sector that may eventually participate in the share capital (capital social) of IDECSA will have direct and effective control over the works or infrastructures entrusted to it, since any decision in this regard will depend on the consensus reached within the Board of Directors (Consejo de Administración), which, it can even be assumed, shall carry out its duties with a certain independence from the shareholder entities, despite Article 12 providing for the free removal of its directors by the body that appointed them, which, it should be noted in passing, raises doubts of constitutionality as it does not even require a just cause to act in this manner.

The fundamental reason for the corporate governance problem described is that the bill under study presents a notable omission despite the chosen form being a corporation (sociedad anónima): the functioning of its shareholders' assembly is not regulated. In accordance with Article 152 of the Commercial Code, which, as indicated, applies supplementarily, the shareholders' assembly is the supreme body of the company and expresses its collective will, which, in principle, would be constituted by the public financial entities referred to in Article 6 of the bill. It is through this collegiate body that said entities, in their capacity as shareholders, could exercise effective control over the projects entrusted to IDECSA by voting on the fundamental decisions of the company. However, the doubt arises as to how the necessary majority could be achieved, as this will largely depend on whether they are allowed to acquire a greater shareholding, which is not clear from the reading of the bill if this is possible.

In short, the consulted bill presents an evident omission by not contemplating the regulation of a body of transcendental importance for the correct functioning of IDECSA, such as the shareholders' assembly. Especially considering the public-legal nature of its potential partners and that one of the objectives pursued with the legislative initiative is that the public financial entities have direct control over the works and infrastructures that are intended to be entrusted to said company, which will be difficult to achieve through intermediary figures such as the director that each of them is entitled to appoint to the Board of Directors (Consejo de Administración).

In fact, it is difficult to imagine that any of the public entities cited in Article 6 of the aforementioned bill would decide to participate in the share capital (capital social) of IDECSA unless it is guaranteed the ability to acquire a majority shareholding that would allow it to obtain absolute control over it.

2. The functioning of IDECSA As regards the functioning of IDECSA, the legislative proposal is conceived so that said company serves as an intermediary between the Administration, potential private contractors, and the public investing entities that will ultimately provide the economic resources for the construction of public works; thus, instead of having chosen to legally enable them to finance and invest in the development of this type of works, the intention was to turn them into equal owners of the body responsible for their execution through a capitalization-based financing system.

The proposed functioning appears complex, however much the intent of the bill may be the contrary, seeking to expedite the financing and execution of public works. To cite an example, it is not clear from the wording of its Article 17 what the prior review of the contracts negotiated by IDECSA consists of when so requested by the MOPT or the interested public institution, nor is a timeframe established to carry out that review, which, in any case, if not precisely regulated, could generate delays and obstacles in the formalization of these legal transactions.

Then, upon analyzing the types of contracts provided for in the already cited Article 19 of the bill, it is verified that IDECSA may act as a concessionaire in the operation of the works or limit itself to building them under the "turnkey" (llave en mano) modality, whereby, once again, attention is drawn to a possible monopolization on its part in the public infrastructure construction sector, given the freedom granted by Article 4 to channel all types of projects of this nature through said company, with the serious consequence of thereby displacing the private sector from the so-called "public procurement market."[1] In this aspect, the explanatory memorandum of the consulted text proves to be very illustrative by acknowledging that "Idecsa will not compete directly with private companies in relation to different public works awards." Thus, the possible monopolization in the construction of the country's public works by the said company – whether directly or indirectly, through subcontracting other companies – could eventually be considered a violation of the freedoms of enterprise and free competition, guaranteed in Article 46 of the Constitution.

The wording of Articles 20 and 21 of the bill under study, relating to financing and its sources, is also concerning, as it seems to confuse the equity of IDECSA with that of the shareholder financial entities, which is contrary to the very concept of a corporation (sociedad anónima). The foregoing, insofar as the first mentioned provision directly establishes that the "public institutions owning Idecsa, by their nature, shall be those that provide the necessary financial capital to develop public works and infrastructure projects," while the following numeral repeats the idea by stating that "the public institutions owning Idecsa shall contribute the financial resources for the development of infrastructure works from their profits"; thereby, the idea of using a corporation (sociedad anónima) is not understood unless it is to finance this class of projects through share issuance. In other words, the financial investment scheme envisioned for the development of the works is not clearly explained, where it seems that, apart from the initial contribution to the share capital (capital social), the partner entities will be asked to continue financing the infrastructure projects with their own capital, without clarifying the nature of these additional contributions that will come from the profits of their respective financial activities.

3. Observations on the Transparency and accountability regime of IDECSA The final considerations regarding the consulted text relate to the chapter entitled "Transparency and accountability." Apart from what has already been indicated before, concerning the complete lack of mention or reference in its articles to the norms of Public Law that regulate this matter, the requirements imposed on IDECSA as part of the control over its operation highlight the difficulties of establishing this class of mixed regimes, where the "flexibility" of Private Law is sought without leaving behind Public Law controls. Evidence of this is Article 25 of the bill, which establishes:

"ARTICLE 25.- Accountability To comply with the transparency and accountability required by this law, Idecsa shall present an annual report, in digital form, of all its operations, with all the necessary detail of line items and other aspects that allow an adequate scrutiny of political control, to know its administrative management and investment projects and development of public works and infrastructure, which it shall post on its website, at the same time that it shall send it to the faction leaders of the Legislative Assembly of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Attorney General of the Republic, and the Parliamentary Commission for Control of Income and Expenditure.

Any of the officials of those institutions may request, through their institutional email, additional information on what is indicated in this article, for which Idecsa shall have a mandatory period of up to fifteen calendar days to answer the request. The company shall ensure it has a contact mechanism that allows said officials to receive an automatic message giving the user certainty that the request has been processed, from which point the fifteen days indicated shall begin to run." (Emphasis not in original).

Apart from the ordinary controls regarding Public Finance and accountability, IDECSA is expressly subjected to political control, despite the fact that its activity will be fundamentally technical. Additionally, it must promptly satisfy the requests for information made by any official of the Legislative Assembly, the Comptroller General of the Republic, or the Attorney General of the Republic. The question then arises as to how to prevent the information requests from all these bodies from falling into excessive zeal over the management of said company, which would instead hinder its agile and speedy functioning, according to the objective pursued with its creation.

On the other hand, Article 26 of the bill establishes the mandate to the National Laboratory of Materials and Measures (LANAMME) of the University of Costa Rica to oversee the infrastructure works built by IDECSA. For which purpose it even provides: "Any anomaly that Lanamme detects regarding the quality of the public works built by Idecsa shall be communicated without delay to the Board of Directors (Consejo de Administración) of the company and shall send the pertinent report to the faction leaderships of the Legislative Assembly of the Republic." The imperative character used by the norm when attributing said competence to LANAMME, given its belonging to the aforementioned institution of higher education, could be considered to present friction with the organizational or third-degree autonomy that protects it by virtue of Article 84 of the Fundamental Norm, which always represents a limit to the ordinary legislator.

In this regard, it is relevant to cite resolution n.°2001-02642 of 2:30 p.m. on April 4, 2001, in which the Constitutional Chamber precisely analyzed a similar attribution in charge of the cited Laboratory that the then-bill of the current Law on Tax Simplification and Efficiency (n.°8114 of July 4, 2001) contemplated in its Article 6, and which forced its modification by the Legislative Assembly through the use of a permissive formula, as can be read below:

"XI.- Assignment of competencies to the Materials and Constructive Models Laboratory of the University of Costa Rica. In the opinion of the consulting deputies, the assignment of competencies in matters of road network inspection, training, among others, made by Articles 5 and 6 of the bill under study to the Materials and Constructive Models Laboratory of the University of Costa Rica injures the autonomy with which said institution is vested in accordance with the terms of Article 84 of the Political Constitution... There is no doubt that the imperative form used by Article 6 and the functions assigned to the National Laboratory of Materials and Structural Models of the University of Costa Rica violate the university autonomy established in Article 84 of the Political Constitution. Traditionally this Laboratory has entered into agreements with the State and other institutions to exercise functions similar to those ordered in the questioned Article 6, which is compatible with university autonomy, but not by way of unilateral imposition of tasks alien to educational endeavors. The State may enter into agreements with the Laboratory for it to assume the same functions as Article 6, but it shall be the University of Costa Rica, in the exercise of its autonomy, that determines the functions it can assume as part of its university management, and the State may cover the costs with the resources established in Article 5 of the consulted bill. For its part, Article 5 only assigns funds for specific purposes, which is not unconstitutional, provided that the conventional avenues mentioned above are followed. In view of the foregoing, Article 6 of the bill is unconstitutional, though not Article 5." (Emphasis not in original. On this matter, see also Attorney General's Opinion C-087-2002, of April 4).

Finally, it is of interest to make some specific comments on legislative technique, in the case of numerals 28 and 29 of the consulted bill, relating to additional sanctions for directors and administrative officials, where both provisions make a reference to its Article 24; however, upon reading the content of the latter, entitled "Details of the information," it is verified that there is no relationship between them all; we believe, rather, that the correct norm that was intended to be alluded to is Article 27, which contemplates the applicable sanctions.

Similarly, Article 30 of the bill provides that the regulations to the future law shall be in charge of the MOPT. It is merely worth recalling, in good legislative technique, that in accordance with Article 140, subsection 3) of the Political Constitution, the regulation of laws corresponds to the Executive Branch in the strict sense, that is, the President and the competent Minister acting jointly.

IV. Conclusion

In accordance with the foregoing, the bill entitled LAW FOR THE CREATION OF INFRASTRUCTURES FOR THE DEVELOPMENT OF COSTA RICA, CORPORATION (LEY DE CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS PARA EL DESARROLLO DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA, IDECSA), processed under legislative file number 19,664, presents problems of constitutionality and legislative technique, which it is recommended to correct.

In any case, its approval or not is part of the discretion that the Constitution conferred exclusively on the Legislative Assembly as part of its fundamental powers.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya [1] See SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General II. Madrid: Iustel, 2005, p.193.

Texto Opinión Jurídica 107 Opinión Jurídica : 107 - J del 12/11/2018 12 de noviembre del 2018 OJ-107-2018 Licenciada Ericka Ugalde Camacho Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio n.° CG-199-2015, del 30 de octubre del 2015, por medio del que solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley: “LEY DE CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS PARA EL DESARROLLO DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA (IDECSA)”, tramitado bajo el expediente legislativo número 19.664.

I. Consideraciones previas acerca de los alcances de este pronunciamiento

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría, que como tal carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015 y OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016).

En todo caso, presentamos las disculpas del caso por la dilación en la emisión de este pronunciamiento, situación motivada por el alto volumen de trabajo que debemos atender en nuestras labores ordinarias.

II. Consideraciones generales acerca del proyecto de ley sometido a consulta

La exposición de motivos inicia con una perspectiva histórica del papel de la Administración Pública en la actividad económica nacional y su relación con la productividad generada desde el sector público a través de distintos proyectos de corte empresarial, caso de la Fábrica Nacional de Licores (FANAL) o el Instituto Nacional de Seguros.

Indica que a partir de la década de los cincuenta el Estado costarricense se expandió interviniendo de forma más decidida en la economía mediante la creación de diversos entes de naturaleza empresarial enfocados en diversas áreas estratégicas de gestión y de la producción nacional, “fundamentales para apalancar el desarrollo del país”, en función de las necesidades sociales de cada momento histórico, haciendo mención del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), la Junta Administradora para el Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), entre otros. Pero que también intervino, con no muy buenos resultados, a partir de la década de los setenta, en actividades propias del sector privado (producción de cemento, atún o aluminio), con la creación de la Corporación Costarricense de Desarrollo Sociedad Anónima (CODESA), haciendo hincapié en su naturaleza jurídica, “estructurada para operar conforme al derecho privado mercantil, sin las camisas de fuerza que le imponía el derecho administrativo público”, como referencia a tomar en cuenta para la entidad que se pretende crear con esta propuesta: Infraestructuras para el Desarrollo de Costa Rica Sociedad Anónima (IDECSA).

inició un periodo de reforma en que éste inició un proceso de retroceso de sus funciones interventoras, al tiempo que se dio un aumento correlativo de las capacidades del sector privado en ámbitos propios del sector público, siendo un claro ejemplo, el interés por promover la participación privada en la construcción de grandes proyectos de infraestructura.

La exposición de motivos también destaca el importante rezago que muestra el país en el tema de la infraestructura, que se lo atribuye a una insuficiencia de recursos públicos para invertir en ella y a problemas de ejecución presupuestaria, para lo que se concibió como solución la figura de la concesión de obra pública. Sin embargo, también le achaca serias limitaciones burocráticas y cuestionamientos operativos y técnico-constructivos.

En el contexto anterior, el proyecto de ley consultado propone crear una “herramienta innovadora” valiéndose de las utilidades y el conocimiento financiero de determinados entes descentralizados – en especial los que integran el sector financiero nacional – con la intención de destinarlos a la posible inversión y ejecución de infraestructura y obra pública en el país.

Así, en síntesis, la exposición de motivos plantea:

“A partir de la búsqueda de una solución dual, en la que el financiamiento se complemente con la ejecución, esta iniciativa pretende que las instituciones financieras públicas del país, sobre todo los bancos comerciales del Estado, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el Instituto Nacional de Seguros, y las operadoras de pensiones públicas, sin demérito de que puedan participar otras entidades estatales o vinculadas directamente a instituciones públicas, se constituyan en las propietarias de una empresa pública regulada por el derecho privado mercantil, con el fin de financiar, desarrollar, construir, evaluar y recuperar el costo de las obras públicas que requiere la nación y, por supuesto, de generar una tasa de retorno razonable por aportar el capital necesario para ello”.

Adicionalmente, señala que con la referida empresa, denominada como se dijo IDECSA, las instituciones financieras de carácter público antes citadas podrán tener el control directo sobre el manejo de la obra, “lo que les facilita la toma de decisiones y reduce los riesgos en cuanto a la administración de los fondos, además de acceder a la garantía que, en todo caso, otorga el Estado.” Sin embargo, el mismo texto consultado aclara que “[l]o oportuno desde el punto de vista de la gerencia estratégica, es que estas empresas pongan el capital, que es lo que saben hacer, pero que no desarrollen directamente los proyectos de infraestructura, sino que lo hagan por medio de otra entidad empresarial específica, Idecsa, a manera de unidad estratégica de negocios de las empresas públicas propietarias del capital. Ello, con el fin de que se especialice en el desarrollo de sus funciones y mejore herramientas de gestión, lo cual puede incluir mecanismos de tercerización, inclusive, así como para que afinen procedimientos y elementos conforme va desarrollando proyectos en beneficio del país.” Agrega, que “el esquema de una empresa privada de capital público le otorga la flexibilidad que necesita para trabajar y para evitar quedar entrapada ella misma y, por su medio, las urgentes inversiones que requiere el país en infraestructura, en una letanía burocrática escandalosa”; flexibilidad que se busca contrarrestar en el proyecto de ley bajo estudio, sujetando a IDECSA a un régimen de rendición de cuentas en todo lo relativo al manejo de los fondos públicos que tendrá a su disposición ante la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República y la misma Procuraduría, como de transparencia y publicidad respecto a todos los proyectos e inversiones de obra pública que se le encomienden.

Por último, interesa destacar un dato en el que insiste la exposición de motivos, a saber, “que Idecsa no competirá con empresas privadas para el desarrollo de proyectos, por lo que no será adjudicataria de ninguna concesión, sino que será un instrumento del gobierno de turno para desarrollar obra pública de manera eficiente y eficaz, sin el concurso de la maraña burocrática que tiene atado el desarrollo del país, pero sin excluir la utilización de otras herramientas, como la misma contratación administrativa y, aún, la misma concesión de obra pública tradicional, en obras en las que la empresa no participe por diversas razones, según la decisión política de turno” (el subrayado no es del original).

Bajo ese entendido, pasamos de seguido al estudio detenido del referido proyecto de ley, compuesto de 30 artículos y dos disposiciones transitorias. Valga añadir que no contempla modificaciones, ni derogatorias de otras leyes vigentes.

III. Análisis en concreto del articulado del proyecto de ley consultado

Cabe aclarar que únicamente se hará referencia a aquellas disposiciones que se estimen más relevantes o generen alguna inquietud de índole constitucional o de técnica legislativa, para lo que el siguiente análisis se centrará en estos tres aspectos: el primero, relativo a la estructura organizacional de IDECSA, el segundo, a su funcionamiento y el tercero, concerniente al régimen de transparencia y rendición de cuentas.

1. El diseño organizacional de IDECSA Por lo que se refiere al primer eje temático, referido como se acaba de señalar, a la parte orgánica de IDECSA, los artículos 1 y 2 la definen como una “empresa de capital público” con “personería jurídica y patrimonio propios”, que asumiría la figura o naturaleza jurídica de una sociedad anónima, para lo que se establece la aplicación supletoria del Código de Comercio.

Existe en el artículo 1 un error conceptual al hablar de personería, término con el que se alude a los cargos de representación de una sociedad, siendo lo jurídicamente correcto hablar de personalidad, en alusión a que la entidad que se está creando constituye un centro de imputación autónomo y pleno de derechos y obligaciones.

Por otra parte, la forma societaria adoptada, de acuerdo a las consideraciones reseñadas antes en la pública enfrentan sobre todo en el ámbito de la contratación administrativa y la ejecución presupuestaria, al estar sometidas por completo al Derecho Administrativo de conformidad con el artículo 3.1 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978, en lo sucesivo LGAP).

El uso, entonces, por IDECSA de una forma privada de organización responde al fenómeno ampliamente conocido y estudiado como la “huida del Derecho Administrativo” o “huida hacia el Derecho Privado”, de lo que es prueba la mención expresa a que dicha sociedad se regirá por el proyecto de ley bajo estudio y “supletoriamente, por las disposiciones sobre la materia contempladas en el Código de Comercio y demás leyes conexas de derecho privado” , sin alusión a ninguna otra norma de Derecho Público, ni siquiera en su capítulo relativo a la “Transparencia y rendición de cuentas”. Todo con la clara intención de permitirle una gestión más flexible al pretender que su actividad o funcionamiento quede regulada principalmente por las normas de Derecho Común.

Sobre el particular, la Procuraduría señaló en el dictamen C-238-2006, del 8 de junio de 2006:

“El proyecto que dio originen a la Ley N° 8346 de 12 de febrero de 2003, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural (SINART), contemplaba en su artículo 24 la exclusión de las leyes que regulan la administración financiera de las Administraciones Públicas, estableciendo su marco de acción y encuadrando el manejo de los fondos públicos. Un conjunto de disposiciones que normalmente se afirma son restrictivas del accionar administrativo y respecto de las cuales muchos organismos buscan la “huída del Derecho Público”, por medio de la modificación de su naturaleza jurídica. Se pretende excluir el régimen de Derecho Público por uno más flexible e incluso, por el régimen de Derecho Privado. Se procura, en efecto, la liberación de sujeciones y controles que regulan la administración financiera, la contratación administrativa y el empleo público. La huída del Derecho Administrativo se manifiesta respecto de la aplicación de la Ley de la Contratación Administrativa, la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público e históricamente la Ley de la Autoridad Presupuestaria y en mayor o menor medida, la Ley de la Administración Financiera.” De igual forma, en el dictamen C-002-2011, del 11 de enero, este órgano superior consultivo apuntó sobre el mismo fenómeno: “Esta desaplicación tiende a crear un régimen de Derecho Público flexibilizado, a la medida del grupo ICE, propiciando también una huída al Derecho Privado. Huida derivada no solo de la facultad de utilizar formas organizativas privadas, controladas y mediatizadas por la Administración o la suscripción de asociaciones empresariales, como por la aplicación del Derecho Privado en las relaciones de empleo.” (Ver en el mismo sentido, los pronunciamientos OJ-128-2004 del 19 de octubre, C-045-2012 del 20 de febrero y C-095-2018, del 9 de mayo).

Sucede que esa anhelada flexibilización mediante el uso de formas organizativas privadas puede presentar diversos problemas, sobre todo, de cara al debido control de los recursos públicos que conformarán el capital social de IDECSA, que según lo pretendido por la iniciativa legislativa en cuanto a la magnitud de las obras públicas que aspira desarrollar y lo dispuesto por el artículo 8 respecto al capital inicial, serán montos sumamente altos.

Es así, como el proyecto bajo estudio busca contrarrestar cualquier posible lenidad en la fiscalización de los fondos públicos con la sujeción de dicha empresa a un régimen propio de transparencia y rendición de cuentas. Con lo cual, surge cierta contradicción respecto a cuales normas deberían prevalecer en caso de vacíos o lagunas del articulado del proyecto, pues mientras que el citado artículo 2 se inclina expresa y decididamente por la aplicación del Derecho privado, todo el andamiaje jurídico en materia de Hacienda Pública y probidad pertenece al Derecho público, sin que el texto consultado ofrezca ninguna solución de cuál de los dos debe prevalecer en caso de conflictos normativos.

Se recomienda, entonces, que el punto anterior se aclare por una cuestión de seguridad jurídica, de forma que no haya duda que pese a la figura societaria usada por IDECSA, quedará sujeta en lo no previsto por su futura ley al régimen común de control y supervisión de la Hacienda Pública, como al de probidad en el sector público. También por certidumbre jurídica debería precisarse las leyes a que hace mención el artículo 27 de la propuesta legislativa en vista de la remisión tan genérica y abierta que contempla al tratar las sanciones aplicables a los funcionarios y directivos de la referida empresa, cuando dice: “Las sanciones administrativas, civiles y penales que las leyes de la República establecen para los actos de corrupción que se generen en la función pública, serán aplicables a todos los funcionarios y directivos de Idecsa, en lo que corresponda.” (El subrayado no es del original).

Por otro lado, se duda que la figura societaria pensada para IDECSA, una sociedad anónima, resulte acorde con las funciones, eminentemente públicas, que se le quieren encomendar: el desarrollo de la obra pública.

Tal y como se puede leer de los artículos 4 y 5 del proyecto bajo estudio, el objetivo y fines de la empresa propuesta consisten, respectivamente:

“ARTÍCULO 4.- Objetivo La empresa creada por medio de la presente ley tendrá por objetivo fundamental el financiamiento y ejecución de todo tipo de proyectos de obra pública e infraestructura que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) o cualquier otra institución pública le solicite, y que su junta directiva autorice, así como la administración y recuperación directa o indirecta de la inversión respectiva, con un margen de ganancia razonable, en términos de los precios del mercado en la materia. Se prohíbe a Idecsa el desarrollo de proyectos de inversión distintos a los establecidos en esta ley.” (El subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 5.- Fines Para cumplir con el objetivo establecido en el artículo 4 de la presente ley, Idecsa tendrá los siguientes fines:

• a)Coadyuvar en la solución de los problemas nacionales relativos a las necesidades de obra pública e infraestructura.
• b)Colaborar con el MOPT o cualquier otra institución pública en todo lo atinente a la planificación y diseño de proyectos de construcción de obra pública que esté dispuesta a financiar y administrar.
• c)Velar por el correcto y cuidadoso manejo y administración de los fondos que utilice para cumplir con sus labores, como un buen padre de familia.
• d)Desarrollar procedimientos de contratación y tercerización de sus operaciones y actividades, cuando corresponda, en estricto apego a los principios de eficiencia y eficacia que son propios de las empresas privadas, en condiciones de competencia en el mercado.
• e)Promover la transparencia y la rendición de cuentas de todas sus inversiones y operaciones.
• f)Denunciar ante la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo, la Contraloría General de la República, los Tribunales de Justicia y la ciudadanía en general, cualquier hecho irregular que implique algún tipo de posible acto de corrupción en el manejo de los proyectos e inversiones bajo su cargo, por parte de terceros, sean estos funcionarios públicos o no, así como personas físicas y jurídicas.” (El subrayado no es del original).

Al confrontar las disposiciones anteriores con las funciones encomendadas al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), podemos observar que el artículo 2 de su Ley de creación (n.°3155 del 5 de agosto de 1963), establece en lo que aquí interesa:

“Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

• a)Sin perjuicio de las potestades del Consejo Nacional de Vialidad, planificar, construir, mantener y mejorar las carreteras y caminos de la red vial nacional. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras de dicha red existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos. Ejercer la fiscalización y la rectoría técnica en materia de infraestructura vial, en virtud de lo cual debe asesorar y coordinar, con los gobiernos locales, sobre las regulaciones técnicas y logísticas indispensables que atañen a la adecuada funcionalidad de la red vial cantonal, considerada por separado y en integración con la red vial nacional.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 11 de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, N° 9329 del 15 de octubre de 2015) b) Planificar, construir, mejorar, mantener, operar y administrar los aeropuertos nacionales y sus anexidades. Regular y controlar el transporte y el tránsito aéreo y sus derivaciones por medio de una Junta de Aviación Civil y por las dependencias administrativas que se estimen convenientes.

• c)Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

(…)

• g)Construir, mejorar y mantener las edificaciones y demás obras públicas no sujetas a disposiciones legales especiales y vigilar que se les dé el uso adecuado. La planificación de estas obras se hará conjuntamente con los organismos a los cuales incumbe su funcionamiento, operación y administración.
• h)Planificar, construir, mejorar y conservar obras de defensa civil, para controlar inundaciones y otras calamidades públicas (…)” Por su parte, al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), órgano con desconcentración máxima y personalidad jurídica instrumental perteneciente al MOPT, el artículo 4 de su ley constitutiva (n.° 7798 del 30 de abril de 1998) le atribuyó los siguientes objetivos:

“ARTÍCULO 4.- Serán objetivos del Consejo Nacional de Vialidad los siguientes:

• a)Planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
• b)Administrar su patrimonio.
• c)Ejecutar, mediante contratos, las obras, los suministros y servicios requeridos para el proceso de conservación y construcción de la totalidad de la red vial nacional.
• d)Fiscalizar la ejecución correcta de los trabajos, incluyendo el control de la calidad.
• e)Promover la investigación, el desarrollo y la transferencia tecnológica en el campo de la construcción y conservación vial.
• f)Celebrar contratos o prestar los servicios necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones.” (El subrayado no es del original).

Siguiendo con este recuento normativo no exhaustivo, debe considerarse también el papel que juega en el desarrollo de la obra pública el Consejo Nacional de Concesiones (CNC), de conformidad con el artículo 5 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos (n.°7762 del 14 de abril de 1998), que en lo conducente establece:

“Artículo 5.- Definición y actuación:

1.- Para los efectos de esta ley, se entiende por Administración concedente el Poder Ejecutivo, las empresas públicas y el sector descentralizado territorial e institucional.

2.- Cuando el objeto de la concesión se encuentre dentro del ámbito de competencia de un órgano del Poder Ejecutivo, el Consejo Nacional de Concesiones, demostrada previamente la factibilidad legal, técnica, ambiental, económica y financiera del proyecto, será la entidad técnica competente para actuar en la etapa de procedimiento de contratación y, cuando sea necesario durante la ejecución del contrato.

El contrato será suscrito tanto por el Poder Ejecutivo, representado por el ministro del ramo, el ministro de Hacienda y el presidente de la República, como por el Consejo Nacional de Concesiones.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° aparte a) punto 2) de la Ley N° 8643 de 30 de junio de 2008).

3.- Cuando el objeto de la concesión se encuentre dentro del ámbito de competencia del sector descentralizado o las empresas públicas, tales entes públicos mediante convenio suscrito con el Consejo Nacional de Concesiones, podrán convenir con este órgano el procedimiento de selección del concesionario y la ejecución del contrato de concesión…” (El subrayado no es del original).

Finalmente, es ineludible hacer referencia a Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (n.°9329 del 15 de octubre de 2015), cuyo artículo 2 confiere a los gobiernos locales la atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, “a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.” Las leyes anteriores ponen de manifiesto que el desarrollo de la obra pública a nivel nacional constituye una función sustancial del Estado, correspondiéndole la responsabilidad concreta en la materia al MOPT como organismo rector.

Por consiguiente, resulta cuestionable el traslado que de esa competencia estatal parece hacer la redacción propuesta del artículo 4 del aludido proyecto de ley, a favor de una entidad de naturaleza estrictamente mercantil desde un doble orden de consideraciones. El primero, por la forma societaria usada, reservada para actividades comerciales o industriales de dación de bienes y servicios propios del sector privado, no para la asunción de funciones eminentemente públicas, para lo cual los artículos 188 y 189.3 de la Constitución Política contemplan la posibilidad de crear nuevas instituciones autónomas, de naturaleza pública, si lo que se pretende es que ese fin público y específico sea atendido por una entidad distinta al Estado.

A este respecto, la Procuraduría al analizar un proyecto de ley relacionado con el Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón (FODELI), aclaró en el pronunciamiento OJ-150-2014 del 05 de noviembre:

“Es indudable que FODELI no realiza una actividad que pueda ser considerada como empresa industrial o mercantil común.

En este sentido, se impone remarcar que la función de FODELI es claramente de naturaleza de fomento. Es decir que se trataría de una de las actividades y funciones típicas de las administraciones públicas.

Así las cosas, es claro que los fondos de FODELI, los cuales destinados a financiar estos fondos públicos, no pueden ser administrados bajo un régimen de Derecho Privado.

Al respecto, conviene citar lo señalado por la Contraloría General en el su oficio número 00450, de fecha 9 de enero de 2006 – relativo al expediente legislativo N.° 15940 en que igual se pretendía someter a FODELI al derecho privado -:

“La decisión de una constitución mercantil trata de un tema de suyo delicado, en el tanto significa una forma organizativa que debe ser privativa de actividades que por su naturaleza comercial o industrial ameritan tal tratamiento [Esto en razón de la flexibilidad que tales actividades requieren, sobretodo considerando que compiten en el mercado de bienes y servicios (por ejemplo el caso de Correos de Costa Rica S.A. puede ser ilustrativo], en vista de que entraña la huida de los controles propios y ordinarios del régimen administrativo y de la hacienda pública, situación que a nuestro juicio no parece ameritar el Fondo que nos ocupa, pues el tener unos recursos financieros para crédito y becas de una región geográfica, es una materia que puede y debe manejarse mediante mecanismos institucionales, técnicos y financieros adecuados y especializados, que no signifiquen crear nuevas instituciones o empresas públicas que vengan a duplicar esfuerzos, complicar la coordinación interinstitucional, generar más burocracia y aumentos innecesarios de costos por los servicios (artículo 39 del proyecto).” (El subrayado no es del original).

En esa línea, no cobra mucho sentido acudir a una forma societaria privada en aras de alcanzar una mayor agilidad en la ejecución de obra pública y flexibilidad en el manejo presupuestario, mediante su sumisión al Derecho Privado, cuando al mismo tiempo se le busca sujetar a un régimen riguroso de transparencia y rendición de cuentas propio del Derecho Público.

Una segunda consideración o cuestionamiento que genera la posible creación de IDECSA, si se quiere, de mayor calado, es que la propuesta legislativa no aclara cómo se articularían en adelante, las labores de dicha empresa con las competencias del MOPT o de sus órganos desconcentrados, caso del CNC o del CONAVI, en materia de obra pública. El ya citado artículo 4 deja muy abierto el supuesto para que el MOPT – o cualquier otra institución pública – use a IDECSA para el financiamiento y ejecución de todo tipo de proyectos de obra pública e infraestructura, limitándose a indicar: cuando así se lo solicite alguno de ellos.

El riesgo de esa indeterminación es que la mencionada sociedad se use muy poco o no se llegue a usar del todo, con el consiguiente desperdicio de los fondos públicos empleados para su constitución o bien, que todo nuevo proyecto de infraestructura se canalice a través de ella, concentrando así las competencias de los referidos consejos ministeriales. Siendo así, habría que cuestionarse la misma existencia de estos, pues de mantenerlos podría generar duplicidades, ineficiencias y conflictos competenciales.

A modo de ejemplo, uno de los tipos de contratos que IDECSA podrá negociar con el MOPT es el modelo por concesión, conforme con el artículo 19, letra a), del proyecto de ley, empero, su articulado no resuelve cómo esa atribución se compatibiliza con las competencias otorgadas a favor del CNC por la citada Ley n.°7762.

Nótese, según se indicó al principio, que el proyecto de ley bajo estudio no contiene modificaciones, ni derogaciones a otras normas, en especial, a las citadas líneas atrás, lo que podría generar una antinomia en detrimento de la seguridad jurídica.

Como es sabido, la compleja estructura y organización de la Administración Pública debe funcionar en la medida de lo posible en relativa armonía, pues el ordenamiento jurídico administrativo regula desde una óptica de legalidad una distribución de competencias para la ideal consecución de los fines públicos.

De allí que el legislador haya optado por la creación de determinados entes y órganos buscando definir de la manera más precisa sus respectivas competencias. La duplicidad de funciones es patológica desde el punto de vista de la debida prestación de servicios públicos o del cumplimiento de cometidos de naturaleza pública.

En virtud de lo anterior, surge la interrogante respecto de la ausencia de reformas en este proyecto de ley, porque necesariamente incide en órganos como el CNC o el CONAVI y, en general, en el funcionamiento de la Cartera de Obras Públicas y Transportes. Dicha omisión afecta la seguridad jurídica, pues no se aclara suficientemente en qué medida la creación de IDECSA podría incidir en la competencia de esas otras instituciones.

Por otro lado, al no establecerse por el citado artículo 4 ningún tipo de criterio de los proyectos de obra pública que podrá asumir la empresa pública en cuestión, salvo el de su viabilidad financiera o técnica, se corre el riesgo de producir un descreme en el mercado, al quedarse con las contrataciones más rentables o cuantiosas, desplazando la participación del sector privado en estas, pero además, que los procedimientos de concurso público establecidos en la Ley de Contratación Administrativa (n.°7494 del 2 de mayo de 1995) queden arrinconados para favorecer los principios de eficiencia y eficacia, que son los únicos mencionados por la letra d) del transcrito artículo 5 del proyecto, cuando establece como uno de los fines de IDECSA: “Desarrollar procedimientos de contratación y tercerización de sus operaciones y actividades, cuando corresponda, en estricto apego a los principios de eficiencia y eficacia que son propios de las empresas privadas, en condiciones de competencia en el mercado.” (El subrayado no es del original).

Preocupa que en todo el texto consultado, ni siquiera en los capítulos IV y V, dedicados a los Contratos y a la Transparencia y Rendición de Cuentas, respectivamente, se haga mención alguna a los principios constitucionales de publicidad, igualdad y libre concurrencia (ver al respecto, la sentencia n.°0998-98 de las 11:30 horas del 16 de febrero de 1998 de la Sala Constitucional), sobre todo, ante contrataciones que se presume significarán cifras muy cuantiosas por el tipo de obra a desarrollar, en las que no se favorece una participación amplia del sector privado y por el contrario, puede dar lugar a un abuso de la contratación directa.

Incluso, podría afirmarse que al contratar el MOPT directamente con IDECSA el financiamiento y ejecución de todo tipo de proyectos de obra pública e infraestructura, sin ningún tipo de límite, según se apuntó antes, para que luego sea esa empresa la que decida subcontratar o tercerizar con otras empresas la ejecución de determinados bienes y servicios relacionados con dicho proyecto, como así también se contempla por la letra f) del artículo 24 del texto consultado, omitiendo toda mención a los citados principios de igualdad, publicidad y libre competencia, se estarían burlando los procedimientos ordinarios de concurso a los que se encuentra sujeta la Administración Pública, lo que eventualmente lo haría inconstitucional por contravención del artículo 182 de la Constitución Política.

En otro orden de consideraciones, y refiriéndonos siempre a la parte orgánica de la empresa pública que se pretende crear, el artículo 6 enlista las entidades públicas que inicialmente se tendrían como sus propietarias, a saber:

“ARTÍCULO 6.- Propiedad Idecsa será propiedad de las siguientes empresas financieras estatales:

• a)Banco de Costa Rica b) Banco Nacional de Costa Rica c) Banco Crédito Agrícola de Cartago d) Banco Popular y de Desarrollo Comunal e) Instituto Nacional de Seguros f) Operadora de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguros Social g) Operadora de Pensiones del Magisterio Nacional.” Decimos que inicialmente, pues el artículo 7 sujeta a la ratificación voluntaria de cada uno de los entes anteriores su decisión de adquirir acciones comunes de IDECSA y convertirse en dueños de ésta, en aras de salvaguardar la autonomía protegida constitucionalmente de que gozan solo las instituciones autónomas que ahí se mencionan, a cuyo efecto el transitorio I del proyecto les concede un plazo máximo de tres meses para que acepten o rechacen participar en ella. Con lo cual, surge la interrogante de qué pasaría si ninguno de los entes citados desea participar como socio de la referida sociedad.

Por su parte, el artículo 8 regula la composición del capital social – integrado por 5000 acciones de cien mil colones cada una –, que se distribuirá en partes iguales entre las empresas propietarias que finalmente participen en IDECSA. Acá también se presenta la inquietud de cómo cada una de esas entidades financieras podrá efectivamente detentar el control directo sobre el manejo de la obra del que parte la exposición de motivos del proyecto de ley, si todas van a contar con una participación igual.

Si a ello se suma que de acuerdo con el artículo 11 del mismo texto, el Consejo de Administración – al que se le atribuyen las funciones esenciales de gobierno corporativo de IDECSA conforme con su artículo 14 – sigue el mismo criterio de paridad en su integración, de forma que cada ente propietario nombrará a un directivo que lo representará, la toma de decisiones del tipo de cuales proyectos de obra pública asumirán o no puede resultar bastante compleja y entorpecer el funcionamiento mismo de la sociedad, que justo era lo que se pretendía evitar con su creación en primer lugar.

De manera que no es del todo cierto que las entidades públicas del sector financiero que eventualmente lleguen a participar en el capital social de IDECSA vayan a tener un control directo y efectivo sobre las obras o infraestructuras que se le encarguen, pues cualquier decisión al respecto dependerá de los consensos alcanzados en el seno del Consejo de Administración, el que incluso, es de suponer, desarrolle sus labores con cierta independencia de los entes accionistas, pese a que el artículo 12 disponga la libre remoción de sus directivos por el organismo que lo haya nombrado, lo que dicho sea de paso, genera dudas de constitucionalidad al no exigirse siquiera que medie una justa causa para actuar de esa forma.

La razón fundamental por la que se presenta el problema descrito de gobierno corporativo es que el proyecto bajo estudio presenta una notable omisión pese a que la figura escogida fue una sociedad anónima: no se regula el funcionamiento de su asamblea de accionistas. De conformidad con el artículo 152 del Código de Comercio, que como se indicó, rige supletoriamente, la asamblea de accionistas es el órgano supremo de la sociedad y expresan la voluntad colectiva de ésta, que en principio estaría constituida por las entidades financieras públicas a que alude el artículo 6 del proyecto. Es a través de dicho órgano colegiado en que dichos entes, en su calidad de accionistas, podrían ejercer un control efectivo sobre los proyectos que se le encarguen a IDECSA votando las decisiones fundamentales de la sociedad. Sin embargo, se suscita la duda de cómo se podría alcanzar la mayoría necesaria, pues ello dependerá en buena medida si se les permite adquirir una mayor participación accionarial, lo que no queda claro de la lectura del proyecto si es posible.

En resumidas cuentas, el proyecto de ley consultado presenta una evidente omisión al no contemplar la regulación de un órgano trascendental para el correcto funcionamiento de IDECSA, como lo es la asamblea de accionistas. Máxime, tomando en cuenta la naturaleza jurídico-pública de sus posibles socios y que uno de los objetivos perseguidos con la iniciativa legislativa es que los entes públicos financieros tengan el control directo sobre las obras e infraestructuras que se le desean encargar a la sociedad dicha, lo que difícilmente se podrá alcanzar mediante figuras interpuestas como el directivo que a cada uno de ellos le corresponde nombrar en el Consejo de Administración.

De hecho resulta difícil imaginar que alguno de los entes públicos citados en el artículo 6 del aludido proyecto, decida participar en el capital social de IDECSA sino es garantizándole que podrá adquirir una mayoría accionaria que le permita obtener el control absoluta sobre aquella.

2. El funcionamiento de IDECSA Por lo que se refiere al funcionamiento de IDECSA, la propuesta legislativa está concebida para que dicha sociedad sirva como intermediaria entre la Administración, los posibles contratistas particulares y las entidades públicas inversoras que aportarán en última instancia los recursos económicos para la construcción de las obras públicas; así, en lugar de haberse optado por habilitarlas legalmente para financiar e invertir en el desarrollo de este tipo de obras, se quiso convertirlas en dueñas por partes iguales del organismo encargado de su ejecución mediante un sistema de financiamiento por capitalización.

El funcionamiento propuesto se presenta complejo, por más que la intención del proyecto de ley sea el contrario buscando agilizar el financiamiento y ejecución de la obra pública. Por citar un ejemplo, no queda claro de la redacción de su artículo 17 en qué consiste la revisión previa de los contratos que negocie IDECSA cuando así lo solicite el MOPT o la institución pública interesada, tampoco se establece un plazo para llevar a cabo esa revisión, lo que en todo caso, de no regularse con precisión, podría generar demoras y trabas en la formalización de estos negocios jurídicos.

Luego, al analizar los tipos de contratos que prevé el ya citado artículo 19 del proyecto, se constata que IDECSA podrá actuar como concesionario en la explotación de la obra o limitarse a edificarla bajo la modalidad de “llave en mano”, por lo que, de nuevo, se llama la atención acerca de una posible monopolización de su parte en el sector de la construcción de las infraestructuras públicas, ante la libertad que otorga el artículo 4 de poder canalizar todo tipo de proyecto de esta naturaleza a través de dicha sociedad, con la grave consecuencia de desplazar de esa forma al sector privado del llamado “mercado de compras públicas”.[1] En ese aspecto, la exposición de motivos del texto consultado resulta ser muy ilustrativa al reconocer que “Idecsa no va a competir directamente con empresas privadas en relación con diferentes adjudicaciones de obra pública”.

Así las cosas, el posible acaparamiento en la construcción de la obra pública del país por parte de la referida sociedad – sea directa o indirectamente, mediante la subcontratación de otras empresas – eventualmente podría considerarse atentatorio de las libertades de empresa y libre concurrencia, garantizadas en el artículo 46 constitucional.

Preocupa también la redacción de los artículos 20 y 21 del proyecto bajo estudio, relativos al financiamiento y a sus fuentes, ya que parece confundir el patrimonio de IDECSA con el de las entidades financieras accionistas, lo que es contrario a la figura misma de una sociedad anónima. Lo anterior, en tanto el primer precepto mencionado directamente establece que las “instituciones públicas propietarias de Idecsa, por su naturaleza, serán las que proporcionen el capital financiero necesario para desarrollar los proyectos de obra pública e infraestructura”, mientras que el numeral siguiente repite la idea al señalar que “las instituciones públicas propietarias de Idecsa aportarán los recursos financieros para el desarrollo de obras de infraestructura de sus utilidades”; con lo cual, no se entiende la idea de usar una sociedad anónima sino es para a través de ella financiar esta clase de proyectos mediante emisión accionaria. En otras palabras, no queda claramente parecer, aparte del aporte inicial al capital social, se le pedirá a la entidades socias que sigan financiando los proyectos de infraestructuras con su propio capital, sin esclarecer la naturaleza de esos aportes adicionales que provendrán de las utilidades de sus respectivas actividades financieras.

3. Observaciones al régimen de Transparencia y rendición de cuentas de IDECSA Las últimas consideraciones al texto consultado se relacionan con el capítulo rubricado “Transparencia y rendición de cuentas”. Aparte de lo ya indicado antes, acerca de la nula mención o remisión en su articulado a las normas de Derecho Público que regulan esta materia, las exigencias que se le imponen a IDECSA como parte del control a su operación evidencia las dificultades de establecer esta clase de regímenes mixtos, en los que se busca la “flexibilidad” del Derecho Privado sin dejar los controles del Derecho Público. Muestra de ello, es el artículo 25 del proyecto de ley que establece:

“ARTÍCULO 25.- Rendición de cuentas Para cumplir con la transparencia y rendición de cuentas que le exige esta ley, Idecsa presentará un reporte anual, de carácter digital, de todas sus operaciones, con todo el detalle necesario de renglones y demás extremos que permitan un adecuado escrutinio de control político, para conocer su gestión administrativa y de proyectos de inversión y desarrollo de obra pública e infraestructura, el cual colgará en su página Web, a la vez que lo enviará a los jefes de fracción de la Asamblea Legislativa de la República, a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la República y a la Comisión Parlamentaria de Control del Ingreso y el Gasto.

Cualquiera de los funcionarios de esas instituciones podrá solicitar, por medio de su correo electrónico institucional, información adicional sobre lo indicado en el presente artículo, para lo cual Idecsa tendrá un plazo obligatorio de hasta quince días naturales para contestar la solicitud. La empresa se asegurará de tener un mecanismo de contacto que permita a dichos funcionarios recibir un mensaje automático que le dé al usuario la certeza de que se ha tramitado la solicitud, a partir de lo cual correrán los quince días señalados.” (El subrayado no es del original).

Aparte de los controles ordinarios en materia de Hacienda Pública y rendición de cuentas, de forma técnica. Adicionalmente, deberá satisfacer prontamente los requerimientos de información que le haga cualquier funcionario de la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República o la Procuraduría General de la República. Se abre la interrogante, entonces, de cómo evitar que las peticiones de información de todos estos órganos no caigan en un celo excesivo sobre el manejo de la referida sociedad que más bien entorpezca su funcionamiento ágil y célere, según el objetivo perseguido con su creación.

Por otra parte, el artículo 26 del proyecto establece el mandato al Laboratorio Nacional de Materiales y Medidas (LANAMME) de la Universidad de Costa Rica en orden a fiscalizar las obras de infraestructura construidas por IDECSA. Para lo que incluso se dispone: “Cualquier anomalía que Lanamme detecte en cuanto a la calidad de las obras públicas construidas por Idecsa la comunicará sin dilación al Consejo de Administración de la empresa y enviará el reporte pertinente a las jefaturas de fracción de la Asamblea Legislativa de la República.” El carácter imperativo usado por la norma al atribuir la competencia dicha al LANAMME, dada su pertenencia a la referida casa de enseñanza superior, podría estimarse que presenta roces con la autonomía organizativa o de tercer grado que la cobija por virtud del artículo 84 de la Norma Fundamental, lo que representa siempre un límite al legislador ordinario.

A este respecto, interesa la cita de la resolución n.°2001-02642 de las 14:30 horas del 4 de abril del 2001, en el que la Sala Constitucional justamente analizó una atribución similar a cargo del citado Laboratorio que el entonces proyecto de la vigente Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (n.°8114 del 4 de julio de 2001) contemplaba en su artículo 6, y que obligó a su modificación por la Asamblea Legislativa mediante el empleo de una fórmula facultativa, según se puede leer de seguido:

“XI.- Asignación de competencias al Laboratorio de Materiales y Modelos Constructivos de la Universidad de Costa Rica. A juicio de los diputados consultantes, la asignación de competencias en materia de inspección de la red vial, capacitación, entre otras, que hacen los artículos 5 y 6 del proyecto en estudio al Laboratorio de Materiales y Modelos Constructivos de la Universidad de Costa Rica lesiona la autonomía con que está investida dicha institución de conformidad con los términos del artículo 84 de la Constitución Política… No cabe duda que la forma imperativa que utiliza el artículo 6 y las funciones que se le asignan al Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica violentan la autonomía universitaria establecida en el artículo 84 de la Constitución Política. Tradicionalmente este Laboratorio ha entrado en convenios con el Estado y otras instituciones para ejercer funciones semejantes a las que se le ordenan en el artículo 6 cuestionado, lo cual resulta compatible con la autonomía universitaria, pero no por la vía de la imposición unilateral de tareas ajenas al quehacer educativo. El Estado puede entrar en convenios con el Laboratorio para que éste asuma las mismas funciones del artículo 6, pero será la Universidad de Costa Rica en ejercicio de su autonomía la que determinará las funciones que pueda asumir como parte de su gestión universitaria, y el Estado podrá cubrir los costos con los recursos establecidos en el artículo 5 del proyecto consultado. Por su parte el artículo 5 no hace más que asignar fondos para fines específicos, lo cual no resulta inconstitucional, siempre que se sigan las vías convencionales mencionadas anteriormente. En vista de lo anterior, resulta inconstitucional el artículo 6 del proyecto no así el artículo 5.” (El subrayado no es del original. Sobre el particular, también puede verse el dictamen de la Procuraduría C-087-2002, del 4 de abril).

Finalmente, interesa hacer unos comentarios puntuales de técnica legislativa, caso de los numerales 28 y 29 del proyecto de ley consultado, relativos a las sanciones adicionales para directivos y funcionarios administrativos, en donde ambas disposiciones hacen una remisión a su artículo 24; empero, al leer el contenido de este último, rubricado como “Detalles de la información”, se constata que no guarda relación entre todo ellos; creemos más bien, que la norma correcta a la que se quería aludir es el artículo 27 que contempla las sanciones aplicables.

De igual forma, el artículo 30 del proyecto dispone que la reglamentación a la futura ley estará a cargo del MOPT. Nada más recordar, en buena técnica legislativa, que de conformidad con el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política la reglamentación de las leyes corresponde al Poder Ejecutivo en sentido estricto, esto es, el Presidente y el Ministro del ramo actuando conjuntamente.

IV. Conclusión

De conformidad con lo expuesto, el proyecto de ley titulado LEY DE CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS PARA EL DESARROLLO DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA (IDECSA)”, tramitado bajo el expediente legislativo número 19.664, presenta problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa, que se recomienda corregir.

En todo caso, su aprobación o no, forma parte del arbitrio que la Constitución le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya [1] Ver SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General II. Madrid: Iustel, 2005, p.193.