Inadmissibility of inquiry into legality of a specific CCSS legal opinionInadmisibilidad de consulta sobre legalidad de criterio jurídico concreto de la CCSS

Opinion : 198 of 17/08/2018 17 August 2018 C-198-2018 Señor Luis Antonio Aiza Campos Diputado Asamblea Legislativa Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, we respond to your official communication No. DLA-118-2018 of 6 August 2018, received on 7 August, in which you consult us on the following:

“Does the scope of the legal opinion issued by the Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, through official communication DJ-2290-2018 of 27 April 2018 (attached), comply with the body of law and constitutional principles that govern our legal system?” Additionally, it indicates that we are specifically requested to pronounce on one particular conclusion of the referenced report, the text of which is transcribed.

In view of this, we must indicate that, in accordance with articles 1°, 2° and 3° subsection b) of our Ley Orgánica (No. 6815 of 27 September 1982), the Procuraduría is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For those purposes, the Asamblea Legislativa could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, the Procuraduría has customarily addressed the consultations submitted by the Asamblea Legislativa and its diputados, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Constitución Política grants them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on specific bills or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political oversight function and that can reasonably be deemed of general interest.

However, as we have established on other occasions, such collaboration does not allow us to disregard the essential admissibility requirements for consultations, since doing otherwise would distort our advisory function. (In this regard, see Legal Opinions Nos. OJ-095-2009 of 5 October 2005, OJ-53-2010 of 9 August 2010, OJ-030-2017 of 9 March of 2017 and OJ-061-2017 of 29 May 2017).

One of the admissibility requirements for consultations inferred from articles 3° subsection b) and 4° and 5° of our Ley Orgánica is that the questions posed must concern general legal issues, without questioning specific cases or specific administrative acts, since pronouncing on such matters would entail substituting the active administration in its decision-making and exercising a legality oversight function that does not correspond to us, thereby disregarding our consultative competence.

In this regard, we have established that:

“This Procuraduría has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice it provides, through its opinions (dictámenes) and pronouncements, to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the various legal institutes, principles, and rules, considered in the abstract. In this line of thinking, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation. The matter at hand clearly falls within this exceptional situation: although the question may be framed in general terms, the fact is we are being invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not within our consultative role to offer this type of judgment (…) Aside from the foregoing, note that a potential pronouncement by us would mean substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds to it alone, given the binding nature of our opinions, with the consequent disregard for the responsibilities inherent to the public official.” (C-194-1994 of 15 December 1994, reiterated in OJ-005-1998 of 27 January 1998, OJ-017-2002 of 1 March 2002, C-021-2006 of 20 January 2006, C-026-2015 of 17 February 2015, C-042-2016 of 25 February 2016 and C-085-2016 of 25 April 2016, among many others).

On this occasion, it is intended that we determine whether legal opinion No. DJ-2290-2018 —which the Presidente Ejecutivo of the CCSS sent by email to the institution’s officials— is correct or not; that is, that we assess the legality of a specific report. And as we have already established, if we agree to render the requested opinion, we would be commenting on the validity of concrete administrative actions, thereby invading competences that do not correspond to us and disregarding our advisory function.

Most definitely, our consultative competence does not empower us to review or analyze the legality of acts adopted by other institutions in the exercise of their respective functions.

For this reason, the consultation submitted is inadmissible, and regrettably, we find ourselves unable to render the required opinion.

Yours sincerely, Amanda Grosser Jiménez Elizabeth León Rodríguez Procuradora Abogada de Procuraduría

Dictamen : 198 del 17/08/2018 17 de agosto de 2018 C-198-2018 Señor Luis Antonio Aiza Campos Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No. DLA-118-2018 de 6 de agosto de 2018, recibido el 7 de agosto, en el cual nos consulta lo siguiente:

“Los alcances del criterio emitido por la Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante oficio DJ-2290-2018 de 27 de abril de 2018 (el cual se adjunta), ¿se encuentran apegados al bloque de legalidad y de constitucionalidad que rigen nuestro ordenamiento jurídico?

Además, indica que específicamente se requiere nos pronunciemos sobre una conclusión concreta del informe indicado, cuyo texto transcribe.

Ante ello, debemos indicar que, de conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública, cuando nos consulta un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así, cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Pero, tal y como lo hemos dispuesto en otras oportunidades, esa colaboración no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Al respecto véanse las Opiniones Jurídicas Nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017 y OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017).

Uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas que se extraen de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica es que las interrogantes planteadas versen sobre temas jurídicos generales, sin que se cuestionen casos concretos o actos administrativos específicos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.

Al respecto, hemos dispuesto que:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

En esta ocasión se pretende que determinemos si el criterio jurídico No. DJ-2290-2018 -que el Presidente Ejecutivo de la CCSS envió por correo electrónico a los funcionarios de institución- es correcto o no, es decir, que valoremos la legalidad de un informe específico. Y como ya lo dispusimos, si accedemos a rendir el criterio solicitado, estaríamos refiriéndonos sobre la validez de actuaciones administrativas concretas, con lo cual invadiríamos competencias que no nos corresponden y desconoceríamos nuestra función asesora.

Definitivamente, nuestra competencia consultiva no nos faculta para revisar o analizar la legalidad de los actos adoptados por otras instituciones en el ejercicio de las funciones que les corresponden.

Por esa razón, la consulta planteada es inadmisible, y lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para rendir el criterio requerido.

De usted, atentamente, Amanda Grosser Jiménez Elizabeth León Rodríguez Procuradora Abogada de Procuraduría