Maritime traffic control and jurisdiction over the Moín Channel and clearances on the Atlantic CoastControl del tráfico marítimo y competencias sobre el Canal de Moín y el zarpe en la Vertiente Atlántica

Opinion: 195 of 08/17/2018 August 17, 2018 C-195-2018 Mr.

Rodolfo Méndez Mata Minister of Public Works and Transport Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter dated July 9, 2018, through which you consult us on the following:

“1) Does control of maritime traffic on the Caribbean coast correspond to the MOPT or to JAPDEVA?

• 2)What are the scopes of the control that JAPDEVA is responsible for carrying out, according to the provisions of Article 6, subsection c) of Law No. 3091 and its amendments? Is there any conflict of jurisdiction with respect to the control that the MOPT is responsible for exercising?
• 3)What are the scopes of the clearance (zarpe) that JAPDEVA is responsible for authorizing, in accordance with the provisions of Article 6, subsection c) of Law No. 3091 and its amendments? Is there any conflict of jurisdiction with respect to the clearance (zarpe) granted by the MOPT through the Port Captaincies (Capitanías de Puerto)?
• 4)According to the current legal system, which institution is responsible for exercising control of vessel traffic in the access channel of the Moín Port Complex, establishing the order of priority, and granting the instruction for entry and exit through said channel?” Said consultation is accompanied by the opinion issued by the Legal Directorate of the Ministry of Public Works and Transport, in compliance with the provisions of numeral 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic.

Likewise, through official letter ADPb-5814-2018 of July 13, 2018, this advisory body granted a hearing to the Executive President of JAPDEVA, given that the matter consulted is related to the jurisdiction exercised by said entity. In light of the foregoing, the response to this hearing was sent to us through official letter PE-339-2018 of July 24, 2018, setting forth the institution's opinion.

Finally, through official letter STJ-552-2018 of July 19, 2018, the General Secretary of the Union of Workers of JAPDEVA and Related Port Workers (SINTRAJAP), appeared unofficially before the Office of the Attorney General to state that what was consulted was answered by the Office of the Attorney General through opinions C-047-98 of March 19, 1998, C-303-2000 of December 11, 2000, and C-222-2016 of October 28, 2016.

I. DELIMITATION OF THE JURISDICTION OF THE MOPT AND JAPDEVA OVER THE PORTS OF THE ATLANTIC SLOPE (VERTIENTE ATLÁNTICA)

Article 121, subsection 14 of the Political Constitution establishes the public domain character of national docks and subjects them—along with railways and airports—to a reinforced regime, preventing their alienation, leasing, encumbering, or their departure from the ownership and control of the State.

Given that docks are public domain assets, the operation of the services linked to them must be considered public in nature. In our country, two decentralized institutions have been created that act as port authorities (autoridades portuarias), managing said service on the two coastlines: on one hand, the Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Slope (JAPDEVA) and, on the other, the Costa Rican Institute of Pacific Ports (INCOP).

In the case of JAPDEVA, Law No. 3091 of February 18, 1963, grants it the jurisdiction of port authority (autoridad portuaria) on the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica), stating:

"Article 1.- Create the Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Slope, hereinafter referred to as JAPDEVA, as an autonomous entity of the State, with the character of a public utility enterprise, which shall assume the prerogatives and functions of Port Authority (Autoridad Portuaria); it shall be responsible for constructing, administering, conserving, and operating the current port of Limón and its extension to Cieneguita, as well as other maritime and river ports of the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica), with the exception of those operating under subsection h) of Article 6 of this law (...)" (Bolding is not from the original) As observed, the law grants JAPDEVA the jurisdiction to administer the generality of the ports of the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica), with one exception, which is regulated in subsection h) of Article 6, which refers to the figure of the concession (concesión).

Said Article 6 also establishes the powers of JAPDEVA as port authority (autoridad portuaria), indicating, in what is of interest:

“Article 6.- As port authority (autoridad portuaria), JAPDEVA shall be responsible for:

• a)Carrying out the specific planning of the port works and facilities required by the country on the Atlantic coast, in accordance with the general planning and the port development policy determined by the Executive Branch (Poder Ejecutivo); b) In accordance with the above subsection, constructing the works required for efficient port service, as well as improving, maintaining, operating, and administering the services and facilities under its charge; c) Directly receiving and controlling vessels entering or leaving the ports of the Atlantic coast, issuing clearance (zarpe) and the other mandatory documents; (…)
• h)Processing concession (concesión) applications, within three months following their submission, for the establishment of private port and transportation services on the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica), forwarding them with the pertinent recommendations to the Executive Branch (Poder Ejecutivo), which must decide within a period not exceeding three months. It must be understood that lack of decision by the Executive Branch (Poder Ejecutivo) implies acceptance of the application.

(…)” Note that JAPDEVA's jurisdiction as port authority (autoridad portuaria) must be exercised only over the services and facilities under its charge and following the general guidelines of the Executive Branch (Poder Ejecutivo).

Similarly, regarding the ownership of the port facilities of the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica), it is established:

"Article 41.- The following are the property of JAPDEVA, in addition to its ordinary and extraordinary assets and income:

• a)The lands, buildings, equipment, and, in general, all movable and immovable property destined for JAPDEVA's own activities, with the exception of those State assets that, by Political Constitution, cannot leave its patrimony and the assets of the National Railroad to the Atlantic.

(...)" (Bolding is not from the original) Therefore, JAPDEVA cannot claim ownership over those assets that constitutionally cannot leave the domain of the State.

Along these lines, the character of JAPDEVA as port authority (autoridad portuaria) on the Atlantic coast is without prejudice to the powers corresponding to the Ministry of Public Works and Transport (hereinafter MOPT), as the national port authority (autoridad portuaria nacional). In this regard, the Creation Law of the Ministry of Public Works and Transport No. 3155 of August 5, 1963, provides in what is of interest here:

"Article 2.- The Ministry of Public Works and Transport has the following purpose:

(….)

• c)Plan, construct, improve, and maintain deep-sea and cabotage ports, inland navigation waterways and terminals, ferry systems, and the like. Regulate and control international, cabotage, and inland waterway maritime transport.

Article 4.- The Ministry shall permanently constitute the sole official authority in everything related to national objectives, it being understood that its authority extends to activities of any order that are related to or are a consequence thereof." (Bolding is not from the original) From the foregoing norm, it is clear that the MOPT has a general power of control and regulation over the ports and, specifically, over everything related to maritime transport, as this concerns the exercise of a national jurisdiction. This is reinforced by the special nature of docks and seas, which, being public domain assets, cannot leave the control of the State by constitutional provision.

It is for the foregoing that the administration and operation of port works and facilities carried out by JAPDEVA as the port authority (autoridad portuaria) of the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica) does not negate the national powers conferred upon the MOPT in this matter, especially regarding maritime transport in accordance with the fulfillment of national objectives. (See in a similar sense opinions of this Office of the Attorney General numbers C-047-98 and C-303-2000).

Precisely regarding maritime transport, Article 2 of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 40803 of December 12, 2017, establishes, within the functions of the Maritime Port Division of the MOPT, in what is of interest:

“1. Propose policies and strategies to the Minister through the Sectoral Secretariat that allow exercising stewardship in the Transport Sector, in the maritime-port field.

(…)

5. Ensure compliance with the policies, plans, and institutional and sectoral programs approved by the Ministry in the maritime-port field.

(…)

10. Ensure the safety of navigation and the protection of life at sea, as well as promote the capture of cargo and efficient services operated under the national flag.

11. Control compliance with policies for developing the maritime-port field in accordance with the country's interests, treaties, international conventions, current bilateral agreements, or those signed for that purpose.

(…)

15. Propose to the Senior Official the technical standards and procedures for the design, construction, improvement, and maintenance of ports, as well as those concerning the safety and operation of waterborne transport for their dissemination.

(…)

Likewise, said Decree establishes within the general objectives of the Directorate of Navigation and Safety (Dirección de Navegación y Seguridad) of the Ministry: “To ensure adequate planning, operation, and maintenance of maritime signaling services and aids to navigation in national waters and coasts, as well as the ordainment and control of the maritime traffic of navigation in coordination with the port authorities (autoridades portuarias), maritime authorities, and other competent entities.” (Bolding is not from the original) Said regulatory norm also finds its basis in the provisions of the International Convention for the Safety of Life at Sea, its protocols, and its amendments (SOLAS 74), which was approved by Costa Rica through Law 8708 of February 26, 2009. In said Convention, the Contracting Governments commit to establishing maritime traffic services, and in Law 8708, the Directorate of Navigation and Safety (Dirección de Navegación y Seguridad) of the MOPT was designated as the maritime administration and competent body for the application of the Convention. Ergo, a higher-ranking norm recognizes the Ministry's powers in matters of maritime traffic.

Therefore, as a first conclusion, we must point out that, throughout the entire Costa Rican territory, the Executive Branch (Poder Ejecutivo), as the national port authority (autoridad portuaria nacional), has a power of control over maritime traffic that cannot be overlooked, even though JAPDEVA holds the status of port authority (autoridad portuaria) in a specific zone of the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica). Consequently, it is not a conflict of jurisdictions (roce de competencias) between the Executive Branch (Poder Ejecutivo) and JAPDEVA, but rather the confluence of a national jurisdiction with the exercise of specific powers exercised by JAPDEVA, but limited to the territorial scope of the port services and facilities under its administration.

The foregoing is of vital importance for answering the queries raised, for which we must analyze how the national port jurisdiction is exercised by the Executive Branch (Poder Ejecutivo), compared to the specific jurisdictions granted to JAPDEVA, specifically regarding the Access Channel of the Moín Port Complex and the granting of clearance (zarpe).

II. JURISDICTION OVER MARITIME TRAFFIC IN THE ACCESS CHANNEL TO THE MOÍN PORT COMPLEX

The consultant requests that we specifically address which is the competent institution to exercise control of vessel traffic in the Access Channel to the Moín Port Complex, as well as to establish the order of priority and grant the instruction for entry and exit through said channel.

This question is of great importance, because although JAPDEVA has traditionally been the sole operator of the ports on the Caribbean coast, currently, three port terminals converge in the Moín Port Complex: JAPDEVA, RECOPE, and the concessionaire of the Container Terminal (Terminal de Contenedores). With this, access to the single entry channel to the three terminals becomes a sensitive issue.

As we have previously noted, although Article 1 of Law 3091 grants JAPDEVA the jurisdiction to construct, administer, conserve, and operate the current port of Limón and its extension to Cieneguita, as well as other maritime and river ports of the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica), the truth is that this power does not apply when it concerns concessioned facilities, as established in numeral 6, subsection h) of its law.

Hence, in principle, the prerogatives granted to JAPDEVA as port authority (autoridad portuaria) on the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica) cannot affect the concession (concesión) granted by the State in the zone, as its jurisdiction is limited to the services and facilities under its jurisdiction.

Based on this, the provision in numeral 45 of the Organic Law of JAPDEVA, which establishes that said entity is responsible for determining the port jurisdiction zones, including the access channels and maneuvering zone, excludes the concessioned zone, as it is not a port “under its administration.” In this regard, Article 45 establishes:

“Article 45.- For the fulfillment of this law and its regulations, JAPDEVA shall determine the port jurisdiction zones for each of the ports under its administration and shall communicate them to the Executive Branch (Poder Ejecutivo).

These areas must fundamentally contemplate:

(…)

• c)The access channels and maneuvering zone; and (…)” (Bolding is not from the original) Consequently, in the legal sphere, one could not reach the conclusion that JAPDEVA has exclusive control over the port access channel, as the existence of a concession (concesión) in the place excludes from that sphere the prerogatives assigned to said entity, since it is not a port “under its administration.” Ergo, the existence of a single access channel for all terminal operators excludes the application of the provisions of the indicated Article 45, given the existence of a concessioned zone in the place not administered by JAPDEVA.

Without prejudice to the above, we must point out that this advisory body observes that the indicated concession (concesión) was materialized through the “Public Works Concession Contract with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal,” which expressly regulates matters related to the Access Channel of the Port Complex. In this regard, it provides in clause 11.8.4:

“Priority regime for the access channel The Port Authority (Autoridad Portuaria) shall consolidate in an integrated manner the operational programs provided for each of the operating port terminals and shall prepare a weekly operational program for purposes of the use of the access channel.

Waiting or delays caused by the use of the access channel by other vessels, whose scheduling corresponds to the Port Authority (Autoridad Portuaria), are not considered in the calculation of the waiting time/service time ratio.” (Bolding is not from the original) Note that in the concession contract signed by the Granting Administration (Administración Concedente) (comprised of the Executive Branch [Poder Ejecutivo] and JAPDEVA), preparing the weekly operational program for purposes of the use of the access channel is established as a competence of the “Port Authority (Autoridad Portuaria).” Therefore, it is the contract and not the law that defines which authority is competent to determine the weekly use of the channel.

Said contract, in the “Definitions” chapter, establishes that the “Port Administration (Administración Portuaria)” is JAPDEVA, which is confusing because it is not clear whether this term can be equated with the term “Port Authority (Autoridad Portuaria)” mentioned in clause 11.8.4 already discussed, or if, on the contrary, the contractual clause refers to the “national port authority (autoridad portuaria nacional).” However, upon consulting the National Concession Council (Consejo Nacional de Concesiones) on the occasion of this consultation, we were informed through official letter CNC-ST-OF-922-2018 of August 8, 2018, that said term refers to JAPDEVA.

Therefore, it is clear that, within the contractual scope, JAPDEVA is the entity with the jurisdiction to carry out the weekly scheduling of access to the channel.

Despite the foregoing, the prerogatives recognized in the conventional, legal, and regulatory sphere in favor of the Executive Branch (Poder Ejecutivo) in matters of maritime traffic cannot be disregarded, as has been evidenced in this pronouncement.

Therefore, it is the opinion of this advisory body that the contractual clause establishes nothing more than an executive function in favor of JAPDEVA (weekly scheduling), but said function is subordinated to the general guidelines that the Executive Branch (Poder Ejecutivo) establishes for the use of the channel, as it is the latter that holds the jurisdiction of control and regulation of maritime traffic as the governing entity (ente rector). For this reason, the weekly scheduling carried out by JAPDEVA is also subject to the concrete control of the Executive Branch (Poder Ejecutivo) to guarantee the fulfillment of the national interest objectives existing in the Port Complex.

Consequently, the Executive Branch (Poder Ejecutivo), as the national port authority (autoridad portuaria nacional), can not only establish general normative guidelines that regulate maritime transit in the Access Channel to the Port Complex (to which JAPDEVA must adhere), but can also control that the entity assigned in the contract to carry out the weekly scheduling of said access (JAPDEVA) conforms to criteria of objectivity, impartiality, and equality concerning the different actors of the port terminals converging in the place.

It should not be forgotten that both the Executive Branch (Poder Ejecutivo) and JAPDEVA, as part of the Granting Administration (Administración Concedente) of the concession contract, obligated themselves to guarantee the concessionaire of the container terminal a “public service under equal conditions” and to guarantee that “those who find themselves in the same situation may demand identical advantages.” (see contract principles).

Therefore, access to the Channel of the Port Complex must be guaranteed under equal conditions to all operators of the port terminals. To this end, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) can not only establish general guidelines and policies as part of its powers as national port authority (autoridad portuaria nacional), but can also control that such access is guaranteed in an equal and objective manner by the entity designated for weekly planning, that is, JAPDEVA.

III. ON THE GRANTING OF CLEARANCE (ZARPE) BY JAPDEVA AND THE PORT CAPTAINCIES (CAPITANÍAS DE PUERTO)

Finally, consultation is made regarding the scopes of the clearance (zarpe) that JAPDEVA is responsible for authorizing, in accordance with the provisions of numeral 6, subsection c) of Law 3091, and whether there is any conflict of jurisdictions (roce de competencias) with the clearance (zarpe) granted by the MOPT through the Port Captaincies (Capitanías de Puerto).

In this regard, we must reiterate that JAPDEVA, in its capacity as port authority (autoridad portuaria) of the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica), is responsible for “Directly receiving and controlling vessels entering or leaving the ports of the Atlantic coast, issuing clearance (zarpe) and the other mandatory documents; (Article 6, subsection c)” Notwithstanding the foregoing, the exercise of said jurisdiction is limited to the port area it administers, such that there is no conflict of jurisdictions (roce de competencias) with respect to the control that the MOPT can exercise through the Port Captaincies (Capitanías de Puerto).

It must be insisted that JAPDEVA no longer operates as the sole operator of the Moín Port Complex; rather, its activity converges with that carried out by the concessionaire at the Container Terminal (Terminal de Contenedores) and that carried out at the petroleum terminal by RECOPE. Therefore, it cannot be attributed the prerogative of issuing clearance (zarpe) for port services and facilities not under its administration, especially when JAPDEVA's own law excludes its status as port authority (autoridad portuaria) in those cases where a concession (concesión) exists, as currently occurs in the Moín Port Complex (Article 1).

On this matter, it should be noted that Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 40803 of December 12, 2017, establishes that the clearance (zarpe) is issued by the Port Captaincy (Capitanía de Puertos). In this regard, Article 18 provides in what is of interest:

“Article 18.- (…)

Likewise, the Port Captaincies (Capitanías de Puerto) shall have the following functions:

(…)

4. Review compliance with the requirements, issue and authorize clearances (zarpes) for vessels, navigation permits, and control them when appropriate.

(…)” Similarly, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 28742 of June 19, 2000, establishes that “When a vessel puts to sea, it must request the issuance of a national clearance (zarpe) from the respective Port Captaincy (Capitanía de Puerto); this shall be mandatory for those vessels whose navigability certificate establishes an autonomy exceeding three nautical miles and voluntary for those having an autonomy of less than three miles.” (Article 1) These regulatory norms also find their support in the conventional and legal jurisdiction attributed to the Executive Branch (Poder Ejecutivo) in matters of maritime transit. Therefore, the clearance (zarpe) issued by the Port Captaincies (Capitanías de Puerto) is a current requirement.

It is for this reason that the clearance (zarpe) regulated in numeral 6, subsection c) of Law 3091 is limited to the port facilities under the administration of JAPDEVA but cannot be applied to the entirety of the Moín Port Complex. Hence, the clearance (zarpe) issued by the Port Captaincy (Capitanía de Puerto) is also necessary for the exercise of port activity in the Moín Port Complex.

IV. CONCLUSIONS

From the foregoing, we can arrive at the following conclusions:

• a)Law No. 3091 of February 18, 1963, grants JAPDEVA the status of port authority (autoridad portuaria) of the Atlantic Slope (Vertiente Atlántica), over the services and facilities under its charge and following the general guidelines of the Executive Branch (Poder Ejecutivo). Notwithstanding this, the case regulated in subsection h) of Article 6, which refers to the figure of the concession (concesión), is excepted; b) The character of JAPDEVA as port authority (autoridad portuaria) on the Atlantic coast is without prejudice to the powers corresponding to the MOPT as the national port authority (autoridad portuaria nacional), according to the jurisdictions regulated in the Creation Law of the Ministry of Public Works and Transport No. 3155 of August 5, 1963; c) From said Law, as well as from the provisions of the International Convention for the Safety of Life at Sea, ratified by Costa Rica through Law 8708, and from Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 40803 of December 12, 2017, it is evident that the Executive Branch (Poder Ejecutivo) has a general power of control and regulation over the ports and, specifically, over everything related to maritime transport. This is reinforced by the special nature of docks and seas, which, being public domain assets, cannot leave the control of the State by constitutional provision (Article 121); d) Consequently, there is no conflict of jurisdictions (roce de competencias) between the Executive Branch (Poder Ejecutivo) and JAPDEVA; rather, a national jurisdiction converges with the exercise of specific powers exercised by JAPDEVA, limited to the territorial scope of the port services and facilities under its administration; e) In the legal sphere, it cannot be concluded that JAPDEVA has control over the access channel to the Moín Port Complex, as the existence of a concession (concesión) in the place excludes from that scope the prerogatives assigned to said entity, since it is not a port “under its administration.” However, the Public Works Concession Contract with Public Service for the Design, Financing, Construction, Operation, and Maintenance of the Moín Container Terminal grants it the jurisdiction to carry out weekly scheduling of access to said channel; f) This jurisdiction, established in the concession contract, only grants JAPDEVA an executive function (weekly scheduling), which is subordinated to the regulations and general guidelines established by the Executive Branch (Poder Ejecutivo) for the use of the channel, as it is the latter that holds the jurisdiction of control and regulation of maritime traffic as the governing entity (ente rector), according to the conventional, constitutional, and legal norms governing the matter.
• g)Therefore, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) is responsible not only for the power to issue the guidelines and regulations necessary for the use of the port access channel, but also has a jurisdiction of control over the weekly scheduling carried out by JAPDEVA, to guarantee the fulfillment of the national interest objectives existing in the Port Complex and to guarantee equal access to all operators of the terminals gathering in the place; h) The clearance (zarpe) regulated in numeral 6, subsection c) of Law 3091, granted by JAPDEVA, is limited to the port facilities and services under its administration and does not apply under the concession regime. Hence, the clearance (zarpe) issued by the Port Captaincy (Capitanía de Puerto), based on the provisions of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 40803 of December 12, 2017, is also necessary for the exercise of activity in the entirety of the Moín Port Complex.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Assistant Attorney General (Procuradora Adjunta) Cc: Executive President of JAPDEVA Acting Technical Secretary of the National Concession Council (Consejo Nacional de Concesiones)

Dictamen : 195 del 17/08/2018 17 de agosto 2018 C-195-2018 Señor Rodolfo Méndez Mata Ministro de Obras Públicas y Transportes Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 9 de julio de 2018, mediante el cual nos consulta lo siguiente:

“1) ¿Le corresponde al MOPT o a JAPDEVA el control del tráfico marítimo en el litoral Caribe?

• 2)¿Cuáles son los alcances del control que corresponde efectuar a JAPDEVA, según lo dispuesto en el artículo 6 inciso c) de la Ley N° 3091 y sus reformas? ¿Existe algún roce de competencias con respecto al control que corresponde ejercer el MOPT?
• 3)¿Cuáles son los alcances del zarpe que le corresponde autorizar a JAPDEVA, conforme lo dispuesto en el artículo 6 inciso c) de la Ley N° 3091 y sus reformas? ¿ Existe algún roce de competencias con respecto al zarpe que otorga el MOPT a través de las Capitanías de Puerto?
• 4)¿Según el ordenamiento jurídico vigente, a cuál institución le corresponde ejercer el control del tráfico de las embarcaciones en el canal de Acceso del Complejo Puerto de Moín, establecer el orden de prioridad y otorgar la instrucción de entrada y salida a través de dicho canal?” Dicha consulta se acompaña del criterio emitido por la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en cumplimiento de lo estipulado en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Asimismo, mediante oficio ADPb-5814-2018 del 13 de julio de 2018, este órgano asesor otorgó audiencia al Presidente Ejecutivo de JAPDEVA, en virtud de que la materia consultada tiene relación con la competencia que ejerce dicho ente. Dado lo anterior, la respuesta a esta audiencia nos fue remitida mediante oficio PE-339-2018 del 24 de julio de 2018, donde se expone el criterio de la institución.

Finalmente, mediante el oficio STJ-552-2018 del 19 de julio de 2018, el Secretario General del Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA y Afines Portuarios (SINTRAJAP), se apersonó oficiosamente ante la Procuraduría a manifestar que lo consultado fue evacuado por la Procuraduría mediante dictámenes C-047-98 del 19 de marzo de 1998, C-303-2000 del 11 de diciembre de 2000 y C-222-2016 del 28 de octubre de 2016.

I. DELIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA DEL MOPT Y DE JAPDEVA SOBRE LOS PUERTOS DE LA VERTIENTE ATLÁNTICA

El artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política establece el carácter demanial de los muelles nacionales y los somete -junto a los ferrocarriles y los aeropuertos- a un régimen reforzado, impidiendo que sean enajenados, arrendados, gravados o que salgan del dominio y control del Estado.

Dado que los muelles son bienes de dominio público, la explotación de los servicios vinculados a ellos debe considerarse de carácter público. En nuestro país, se han creado dos instituciones descentralizadas que actúan como autoridades portuarias, gestoras de dicho servicio en los dos litorales: por un lado la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y, por otro, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).

En el caso de JAPDEVA, la Ley N° 3091 de 18 de febrero de 1963, le otorga la competencia de autoridad portuaria en la vertiente Atlántica, indicando:

"Artículo 1°.- Créase la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA, como ente autónomo del Estado, con carácter de empresa de utilidad pública, que asumirá las prerrogativas y funciones de Autoridad Portuaria; se encargará de construir, administrar, conservar y operar el puerto actual de Limón y su extensión a Cieneguita, así como otros puertos marítimos y fluviales de la Vertiente Atlántica, con la salvedad de los que operen al amparo del inciso h) del artículo 6° de esta ley (...)" (La negrita no es del original) Como se observa, la ley le otorga a JAPDEVA la competencia para administrar la generalidad de los puertos de la Vertiente Atlántica, con una salvedad y es la que se regula en el inciso h) del artículo 6, que se refiere a la figura de la concesión.

En dicho artículo 6 se establecen, además, las atribuciones de JAPDEVA como autoridad portuaria, indicando en lo que interesa:

“Artículo 6º.- Como autoridad portuaria, corresponderá a JAPDEVA:

• a)Realizar la planificación específica de las obras e instalaciones portuarias que requiera el país en el litoral del Atlántico, de conformidad con la planificación general y la política de desarrollo portuario que determine el Poder Ejecutivo; b) De conformidad con el inciso anterior, construir las obras que se requieran para un eficiente servicio portuario, así como mejorar, mantener, operar y administrar los servicios e instalaciones que estén a su cargo; c) Recibir y controlar directamente, las naves que entren o salgan de los puertos del litoral atlántico, extendiendo el zarpe y los demás documentos de rigor; (…)
• h)Tramitar las solicitudes de concesión, dentro de los tres meses siguientes aa la presentación de las mismas, para el establecimiento de servicios portuarios y de transporte privados en la Vertiente Atlántica, trasladándolas con las recomendaciones pertinentes al Poder Ejecutivo, quien deberá resolver en un plazo no mayor de tres meses. Debe entenderse que la falta de resolución de parte del Poder Ejecutivo, implica aceptación de la solicitud.

(…)” Nótese que la competencia de JAPDEVA como autoridad portuaria, debe ser ejercida únicamente sobre los servicios e instalaciones que estén a su cargo y siguiendo los lineamientos generales del Poder Ejecutivo.

De igual forma, en cuanto a la titularidad de las instalaciones portuarias de la Vertiente Atlántica se establece:

"Artículo 41.- Son propiedad de JAPDEVA, además de sus activos e ingresos ordinarios y extraordinarios, los siguientes:

• a)Los terrenos, edificios, equipos y en general todos los bienes muebles e inmuebles destinados a las actividades propias de JAPDEVA, con excepción de aquellos bienes del Estado que por Constitución Política no pueden salir de su patrimonio y los bienes del Ferrocarril Nacional al Atlántico.

(...)" (La negrita no es del original) Por tanto, JAPDEVA no puede pretender la titularidad sobre aquellos bienes que constitucionalmente no pueden salir del dominio del Estado.

En esa línea, el carácter de autoridad portuaria de JAPDEVA en el litoral Atlántico, es sin perjuicio de las potestades que corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante MOPT), como autoridad portuaria nacional. Al respecto, dispone la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes N° 3155 del 5 de agosto de 1963 en lo que aquí interesa:

"Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

(….).

• c)Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas". (La negrita no es del original) De la anterior norma se desprende que el MOPT cuenta con una atribución general de control y regulación sobre los puertos y, específicamente sobre todo lo relativo al transporte marítimo, pues se trata del ejercicio de una competencia nacional. Esto se refuerza a partir de la naturaleza especial de los muelles y los mares, que por tratarse de bienes de dominio público no pueden salir del control del Estado por disposición constitucional.

Es por lo anterior que la administración y operación de obras e instalaciones portuarias que realiza JAPDEVA como autoridad portuaria de la vertiente Atlántica, no enerva las atribuciones nacionales conferidas al MOPT en esta materia y especialmente en lo que se refiere al transporte marítimo según el cumplimiento de los objetivos nacionales. (Ver en similar sentido los dictámenes de esta Procuraduría números C-047-98 y C-303-2000).

Precisamente en lo que se refiere al transporte marítimo, el artículo 2 del Decreto Ejecutivo 40803 del 12 de diciembre de 2017, establece dentro de las funciones de la División Marítimo Portuaria del MOPT en lo que interesa:

“1. Proponer políticas y estrategias al Ministro a través de la Secretaría Sectorial que le permitan ejercer la rectoría en el Sector Transporte, en el ámbito marítimo-portuario.

(…)

5. Velar por el cumplimiento de las políticas, planes y programas institucionales y sectoriales, que en el ámbito marítimo-portuario apruebe el Ministerio.

(…)

10. Velar por la seguridad de la navegación y por la protección de la vida en el mar, así como promover la captación de cargas y servicios eficientes operados bajo bandera nacional.

11. Controlar el cumplimiento de las políticas para desarrollar el campo marítimo portuario en concordancia con los intereses del país, tratados, convenios internacionales, acuerdos bilaterales vigentes o los que para tal efecto se suscriban.

(…)

15. Proponer al Jerarca las normas técnicas y procedimientos para el diseño, construcción, mejoramiento y mantenimiento de los puertos, así como las concernientes a la seguridad y explotación del transporte acuático para su divulgación (…)

Asimismo, dicho Decreto establece dentro de los objetivos generales de la Dirección de Navegación y Seguridad del Ministerio: “Velar por una adecuada planificación, operación y mantenimiento de los servicios de señalización marítima y ayudas a la navegación en aguas y costas nacionales, así como la ordenación y el control del tráfico marítimo de la navegación en coordinación con las autoridades portuarias, marítimas y otros entes competentes.” (La negrita no es del original) Dicha norma reglamentaria encuentra su fundamento, además, en lo dispuesto en el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, sus protocolos y sus enmiendas (solas 74), el cual fue aprobado por Costa Rica mediante Ley 8708 del 26 de febrero de 2009. En dicho Convenio los Gobiernos Contratantes se comprometen a establecer los servicios de tráfico marítimo, siendo que en la Ley 8708 se designó a la Dirección de Navegación y Seguridad del MOPT como administración marítima y órgano competente para la aplicación del Convenio. Ergo, una norma de rango superior reconoce las atribuciones del Ministerio en materia de tráfico marítimo.

Por tanto, como primera conclusión debemos señalar que, en todo el territorio costarricense, el Poder Ejecutivo como autoridad portuaria nacional, cuenta con un poder de control del tráfico marítimo que no puede ser soslayada, aun cuando JAPDEVA ostente la condición de autoridad portuaria en una zona específica de la Vertiente Atlántica. Consecuentemente, no se trata de un roce de competencias entre el Poder Ejecutivo y JAPDEVA, sino de la confluencia de una competencia de carácter nacional, con el ejercicio de atribuciones específicas que ejerce JAPDEVA, pero limitadas al ámbito territorial de los servicios e instalaciones portuarias bajo su administración.

Lo anterior resulta de vital importancia para evacuar las consultas planteadas, para lo cual debemos analizar cómo se ejerce la competencia portuaria nacional por parte del Poder Ejecutivo, frente a las competencias específicas otorgadas a JAPDEVA, específicamente, en lo que respecta al Canal de Acceso del Complejo Portuario de Moín y el otorgamiento del zarpe.

II. LA COMPETENCIA SOBRE EL TRÁFICO MARÍTIMO EN EL CANAL DE ACCESO AL COMPLEJO PORTUARIO DE MOÍN

El consultante solicita que nos refiramos de manera específica sobre cuál es la institución competente para ejercer el control del tráfico de las embarcaciones en el Canal de Acceso al Complejo Puerto de Moín, así como establecer el orden de prioridad y otorgar la instrucción de entrada y salida a través de dicho canal.

Dicha interrogante resulta de gran importancia, pues aun cuando tradicionalmente JAPDEVA ha sido el único operador de los puertos de la costa Caribe, en la actualidad, convergen en el Complejo Portuario de Moín tres terminales portuarias: JAPDEVA, RECOPE y el concesionario de la Terminal de Contenedores. Con ello, el acceso al único canal de ingreso a las tres terminales se convierte en un tema sensible.

Tal como hemos adelantado, si bien el artículo 1 de la Ley 3091 le otorga a JAPDEVA la competencia para construir, administrar, conservar y operar el puerto actual de Limón y su extensión a Cieneguita, así como otros puertos marítimos y fluviales de la Vertiente Atlántica, lo cierto es que esa atribución no aplica cuando se trate de instalaciones concesionadas, tal como se establece en el numeral 6 inciso h) de su ley.

De ahí que –en principio- las prerrogativas otorgadas a JAPDEVA como autoridad portuaria en la Vertiente Atlántica, no pueden afectar la concesión otorgada por el Estado en la zona, pues su competencia está limitada a los servicios e instalaciones bajo su jurisdicción.

Partiendo de ello, lo dispuesto en el numeral 45 de la Ley Orgánica de JAPDEVA, en cuanto establece que le corresponde a dicha entidad determinar las zonas de jurisdicción portuaria, incluyendo los canales de acceso y zona de maniobras, es excluyente de la zona concesionada, pues no se trata de un puerto “bajo su administración”. Al respecto, establece el artículo 45:

“Artículo 45.- Para el cumplimiento de esta ley y sus reglamentos, JAPDEVA determinará las zonas de jurisdicción portuaria de cada uno de los puertos bajo su administración y lo comunicará al Poder Ejecutivo.

Estas áreas deberán contemplar fundamentalmente:

(…)

• c)Los canales de acceso y zona de maniobras; y (…)” (La negrita no es del original) Consecuentemente, en el ámbito legal no podría llegarse a la conclusión de que JAPDEVA cuenta con control exclusivo sobre el canal de acceso al puerto, pues la existencia de una concesión en el lugar excluye de ese ámbito las prerrogativas que le han sido asignadas a dicha entidad, al no tratarse de un puerto “bajo su administración”. Ergo, la existencia de un único canal de acceso para todos los operadores de las terminales, excluye la aplicación de lo dispuesto en el artículo 45 indicado, al existir una zona concesionada en el lugar que no es administrada por JAPDEVA.

Sin perjuicio de lo indicado, debemos señalar que este órgano asesor observa que la concesión indicada fue materializada a través del “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Explotación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín”, el cual regula expresamente lo relativo al Canal de Acceso del Complejo Portuario. Al respecto, dispone en la cláusula 11.8.4:

“Régimen de prioridad al canal de acceso La Autoridad Portuaria consolidará de manera integrada los programas de operaciones suministrado para cada una de las terminales portuarias en funcionamiento y confeccionará un programa semanal de operaciones para efectos del uso del canal de acceso.

No se consideran en el cálculo de la relación tiempo de espera/tiempo de servicio las esperas o demoras que sean ocasionadas por causas ajenas al Concesionario, entre las que se encuentran aquellas esperas o demoras ocasionadas por el uso del canal de acceso por otros buques, cuya programación corresponde a la Autoridad Portuaria.” (La negrita no es del original) Nótese que en el contrato de concesión firmado por la Administración Concedente (conformada por el Poder Ejecutivo y JAPDEVA), se establece como una competencia de la “Autoridad Portuaria”, confeccionar el programa semanal de operaciones para efectos del uso del canal de acceso. Por tanto, es el contrato y no la ley, el que define cuál autoridad es la competente para determinar el uso semanal del canal.

Dicho contrato en el capítulo de “Definiciones” establece que la “Administración Portuaria”, es JAPDEVA, lo cual es confuso pues no queda claro si dicho término puede ser equiparado al de “Autoridad Portuaria” mencionado en la cláusula 11.8.4 ya comentada, o si, por el contrario, la cláusula contractual se refiere a la “autoridad portuaria nacional”. Sin embargo, al consultar al Consejo Nacional de Concesiones con ocasión de esta consulta, se nos informó mediante oficio CNC-ST- OF-922-2018 del 8 de agosto de 2018, que dicho término se refiere a JAPDEVA.

Por tanto, queda claro que en el ámbito contractual es JAPDEVA quien tiene la competencia de realizar la programación semanal de acceso al canal.

A pesar de lo anterior, no pueden desconocerse las prerrogativas reconocidas en el ámbito convencional, legal y reglamentario a favor del Poder Ejecutivo en materia de tráfico marítimo, tal como ha quedado en evidencia en el presente pronunciamiento.

Por tanto, es criterio de este órgano asesor, que la cláusula contractual no establece más que una función ejecutiva a favor de JAPDEVA (programación semanal), pero dicha función queda supeditada a los lineamientos generales que establezca el Poder Ejecutivo sobre el uso del canal, pues es éste quien ostenta la competencia de control y regulación del tráfico marítimo como ente rector. Por ello, la programación semanal realizada por JAPDEVA, también queda sujeta al control concreto del Poder Ejecutivo para garantizar el cumplimiento de los fines de interés nacional existentes en el Complejo Portuario.

Consecuentemente, el Poder Ejecutivo como autoridad portuaria nacional, no sólo puede establecer lineamientos normativos generales que regulen el tránsito marítimo en el Canal de Acceso al Complejo Portuario (a los cuales debe sujetarse JAPDEVA), sino que además, puede controlar que la entidad asignada en el contrato para realizar la programación semanal de dicho acceso (JAPDEVA), se ajuste a criterios de objetividad, imparcialidad e igualdad, con relación a los diferentes actores de las terminales portuarias que confluyen en el lugar.

No debe olvidarse que tanto el Poder Ejecutivo como JAPDEVA, como parte de la Administración Concedente del contrato de concesión, se obligaron a garantizar al concesionario de la terminal de contenedores un “servicio público en igualdad de condiciones” y a garantizar que “los que se encuentran en una misma situación puedan exigir idénticas ventajas.” (ver principios del contrato).

Por tanto, el acceso al Canal del Complejo Portuario debe garantizarse en igualdad de condiciones a todos los operadores de las terminales portuarias. Para ello, el Poder Ejecutivo no sólo puede establecer lineamientos y políticas generales como parte de sus atribuciones de autoridad portuaria nacional, sino que además puede controlar que se garantice ese acceso en forma igualitaria y objetiva por parte de la entidad designada para el planeamiento semanal, sea JAPDEVA.

III. SOBRE EL OTORGAMIENTO DEL ZARPE POR PARTE DE JAPDEVA Y LAS CAPITANÍAS DE PUERTO

Finalmente se consulta sobre cuáles son los alcances del zarpe que corresponde autorizar a JAPDEVA conforme lo dispuesto en el numeral 6 inciso c) de la Ley 3091 y si existe algún roce de competencias con el zarpe que otorga el MOPT a través de las Capitanías de Puerto.

Al respecto, debemos reiterar que a JAPDEVA, en su condición de autoridad portuaria de la Vertiente Atlántica, le corresponde “Recibir y controlar directamente, las naves que entren o salgan de los puertos del litoral atlántico, extendiendo el zarpe y los demás documentos de rigor; (artículo 6 inciso c)” No obstante lo anterior, el ejercicio de dicha competencia queda limitada al área portuaria que administra, de tal forma que no existe roce de competencias con respecto al control que puede ejercer el MOPT, a través de las Capitanías de Puerto.

Debe insistirse que JAPDEVA no opera ya como único operador del Complejo Portuario de Moín, sino que su actividad confluye con la realizada por el concesionario en la terminal de Contenedores y la que se realiza en la terminal petrolera por parte de RECOPE. Por tanto, no puede atribuírsele la prerrogativa de extender el zarpe en servicios e instalaciones portuarias que no se encuentran bajo su administración, sobre todo cuando la propia ley de JAPDEVA excluye su condición de autoridad portuaria en aquellos casos donde exista una concesión, tal como ocurre actualmente en el Complejo Portuario de Moín (artículo 1).

Sobre el particular, debe señalarse que el Decreto Ejecutivo 40803 del 12 de diciembre de 2017, establece que el zarpe lo emite la Capitanía de Puertos. Al respecto, el artículo 18 dispone en lo que interesa:

“Artículo 18°.- (…)

Asimismo, las Capitanías de Puerto tendrán las siguientes funciones:

(…)

4. Revisar el cumplimiento de los requisitos, emitir y autorizar los zarpes a las embarcaciones, los permisos de navegación, así como controlarlos cuando corresponda.

(…)” De igual forma, el Decreto Ejecutivo 28742 del 19 de junio de 2000, establece que “Cuando una embarcación se haga a la mar, deberá solicitar ante la Capitanía de Puerto respectiva la emisión de un zarpe nacional, este será obligatorio para aquellas embarcaciones que en su certificado de navegabilidad se establezca una autonomía superior a las tres millas náuticas y voluntario para las que posean una autonomía menor a las tres millas.” (artículo 1) Estas normas reglamentarias, encuentran su sustento también en la competencia convencional y legal que ha sido atribuida al Poder Ejecutivo en materia de tránsito marítimo. Por tanto, el zarpe emitido por las Capitanías de Puerto es un requisito vigente.

Es por lo anterior que el zarpe regulado en el numeral 6 inciso c) de la Ley 3091, queda limitado a las instalaciones portuarias bajo administración de JAPDEVA, pero no puede ser aplicado a la totalidad del Complejo Portuario de Moín. De ahí que el zarpe emitido por la Capitanía de Puerto también resulte necesario para el ejercicio de la actividad portuaria del Complejo Portuario de Moín.

IV. CONCLUSIONES

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

• a)La Ley N° 3091 de 18 de febrero de 1963, le otorga a JAPDEVA la condición de autoridad portuaria de la Vertiente Atlántica, sobre los servicios e instalaciones que estén a su cargo y siguiendo los lineamientos generales del Poder Ejecutivo. No obstante ello, se exceptúa el supuesto regulado en el inciso h) del artículo 6, que se refiere a la figura de la concesión; b) El carácter de autoridad portuaria de JAPDEVA en el litoral Atlántico, es sin perjuicio de las potestades que corresponden al MOPT como autoridad portuaria nacional, según lo las competencias reguladas en la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes N° 3155 del 5 de agosto de 1963; c) De dicha Ley, así como de lo dispuesto en el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, ratificado por Costa Rica mediante Ley 8708, y del Decreto Ejecutivo 40803 del 12 de diciembre de 2017, se desprende que el Poder Ejecutivo cuenta con una atribución general de control y regulación sobre los puertos y, específicamente sobre todo lo relativo al transporte marítimo. Esto se refuerza a partir de la naturaleza especial de los muelles y los mares, que por tratarse de bienes de dominio público no pueden salir del control del Estado por disposición constitucional (artículo 121); d) Consecuentemente, no existe roce de competencias entre el Poder Ejecutivo y JAPDEVA, sino que confluye una competencia de carácter nacional, con el ejercicio de atribuciones específicas que ejerce JAPDEVA, limitadas al ámbito territorial de los servicios e instalaciones portuarias bajo su administración; e) En el ámbito legal no puede concluirse que JAPDEVA cuente con control sobre el canal de acceso al Complejo Portuario de Moín, pues la existencia de una concesión en el lugar excluye de ese ámbito las prerrogativas que le han sido asignadas a dicha entidad, al no tratarse de un puerto “bajo su administración”. Sin embargo, el Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Explotación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, le reconoce la competencia de realizar una programación semanal del acceso a dicho canal; f) Dicha competencia establecida en el contrato de concesión, únicamente reconoce a JAPDEVA una función ejecutiva (programación semanal), la cual está supeditada a la normativa y lineamientos generales que establezca el Poder Ejecutivo sobre el uso del canal, pues es éste quien ostenta la competencia de control y regulación del tráfico marítimo como ente rector, según las normas convencionales, constitucionales y legales que rigen la materia.
• g)Por tanto, corresponde al Poder Ejecutivo no sólo la atribución de emitir los lineamientos y la normativa necesaria para el uso del canal de acceso al puerto, sino también una competencia de control sobre la programación semanal que realice JAPDEVA, para garantizar el cumplimiento de los fines de interés nacional existentes en el Complejo Portuario y garantizar el acceso igualitario a todos los operadores de las terminales que concurren en el lugar; h) El zarpe regulado en el numeral 6 inciso c) de la Ley 3091 que otorga JAPDEVA, queda limitado a las instalaciones y servicios portuarios bajo su administración y no aplica en régimen de concesión. De ahí que el zarpe emitido por la Capitanía de Puerto, a partir de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 40803 del 12 de diciembre de 2017, también resulte necesario para el ejercicio de la actividad en la totalidad del Complejo Portuario de Moín.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta C: Presidente Ejecutivo de JAPDEVA Secretaria Técnica a.i del Consejo Nacional de Concesiones