MINAE/SINAC powers under Article 61 Wildlife Law and determination of commercial fisheries speciesCompetencias del MINAE/SINAC en la aplicación del artículo 61 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre y determinación de especies pesqueras comerciales

Dictamen 142 Dictamen: 142 of 06/18/2018 June 18, 2018 C-142-2018 Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Minister Ministry of Environment and Energy Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, official communication DM-1049-2017 of November 8, 2017, signed by the previous Minister, is addressed:

"… given the obligation of INCOPESCA to comply with what was ordered in Constitutional Chamber resolution number 2015002307, we respectfully consult to know the legal opinion on the following:

1. What are the criteria for establishing the list of fishery or aquaculture species of commercial interest?

2. Can the lists prepared as a result of biological sampling of discharges from the fishing fleet be considered as the list of fishery and aquaculture species of commercial interest?

3. What are the competencies of Minae/SINAC for the application of Article 61 of the Wildlife Conservation Law?" The cited constitutional judgment 2307-2015 resolved:

"VII.- In merit of the reasoning set forth, the appeal is partially granted for violation of Article 50 of the Political Constitution, given the omission to determine the species of marine organisms and aquaculture susceptible to commercial exploitation. In view of the fact that such obligation falls on INCOPESCA, the ruling concerns only this entity.

Therefore:

The appeal is partially granted only against the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture. Gustavo Meneses Castro, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, or whoever holds that position, is ordered to execute the actions that are within the scope of his competence so that within a period of TWELVE MONTHS counted from the notification of this judgment, the species of marine organisms and aquaculture that may be commercially exploited are determined, all in accordance with Article 5, subsection f) of the Law on the Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture. The foregoing is issued with the warning that the respondent authority could incur the crime typified in Article 71 of the Law on Constitutional Jurisdiction, which provides that imprisonment of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, will be imposed on those who receive an order that they must comply with or enforce, issued in a recourse, and do not comply with it or do not enforce it, provided that the crime is not more severely punished. The Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the events that serve as the basis for this declaration, which will be liquidated in the execution of the contentious-administrative judgment. In all other respects, the appeal is denied. Notify this judgment to Gustavo Meneses Castro, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, or to whoever holds that position, personally." I.- FIRST AND SECOND QUESTIONS Since the consultation is of interest to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Incopesca), it was forwarded for a period of eight business days to its Executive President, who was sent a copy of communication DM-1049-2017 and did not respond to the hearing.

Regarding the first and second questions, it is worth repeating what was stated by this advisory body in Dictamen No. C-133-2004, to the effect that the determination of the system, method, or scientific procedure to be followed in administrative activity falls outside the nature of legal advisory work of our body, and that the choice of these forms part of the decisional scope of the active Administration, which cannot be substituted through the advisory function:

… the Attorney General's Office of the Republic cannot proceed to assess, as requested here, the "procedure carried out by the Ministry of Environment and Energy" on the occasion of the certifications it issues, since the determination of the system, method, or scientific procedure to be followed in the verification or checking activity by the certifying Administration falls outside the nature of legal advisory work of our body, besides the fact that the choice of these forms part of the decisional scope of the active administration, which cannot be substituted through the advisory function." Furthermore, given that these questions refer to competencies of Incopesca, it is reiterated that consultations on the competence sphere of other Public Administration bodies or entities different from the consulting party are not appropriate:

"It must be borne in mind that the opinions issued by the Attorney General's Office of the Republic have binding effect with respect to the Administration that consults (Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, No. 6815 of September 27, 1982), so it is neither logical nor appropriate for one body or entity to ask about the scope of competencies of another." (Dictamen No. C-136-2009).

"In other words, the possibility of submitting consultations to this Office cannot be used as a mechanism to obtain a pronouncement that resolves a conflict of criteria arisen within the Administration, since such a thing would place us in a position alien to the very nature of the advisory function that has been entrusted to this Attorney General's Office by virtue of our organic law." (Dictamen No. C-244-2011).

Finally, in Alcance No. 201 to La Gaceta of August 17, 2017, the "list of species of fishing and aquaculture interest, in faithful and exact compliance with Laws No. 7384, No. 8436, and Law No. 7317" was published, approved by the agreement of the Board of Directors of Incopesca No. AJDIP/289-2017, which includes: 361 species of fishing interest for the Pacific Ocean (tables 1-4), 34 freshwater species and species of aquaculture interest in continental, coastal, and oceanic waters (table 5), and 34 species of fishing interest in the Caribbean Sea (table 6). Its recitals state:

"5-That the biologists of the former Fisheries Directorate of the MAG, who later became part of the Development and Research Department of INCOPESCA, have been monitoring fishery landings since the 1970s, identifying the majority of fishery species of the Costa Rican Pacific Coast.

6-That between the years 2002 and 2007, the Japan Cooperation Agency (JICA), the National University, and INCOPESCA jointly executed the Sustainable Management Program for the Fisheries of the Gulf of Nicoya, in which biologists from the 3 institutions carried out biological sampling of the discharges from the fishing fleets operating on the Costa Rican Pacific Coast, mainly in the Gulf of Nicoya, identifying the majority of species of fishing interest. The list of these species was published in the Book Fisheries Statistics of the Gulf of Nicoya, Costa Rica 1994-2005, specifically on pages 283 to 286.

7- That the biologists of the Fisheries Directorate of Guanacaste have also carried out biological sampling of the fishery product landings in that area, identifying the species of the northern zone of our country, including ornamental species.

8-That the Research Department has also carried out biological sampling of the landings made at the collection points located in Quepos and Golfito, in coordination with the Fisheries Offices located in both cities, identifying the species of fishing interest found in the southern region of our country.

9-That on the Costa Rican Caribbean Coast, biologists from the Research Department, together with the biologists from the Fisheries Directorate of Limón, have also carried out biological sampling of the fishery product landings from that Coast.

10-That once all the information from the aforementioned sources was collected, meetings were held between the biologists from the Fisheries Directorates and Offices of INCOPESCA mentioned above, to prepare the list of species of fishing interest for our country, which is presented below, for its due approval …".

It is not the responsibility of the Attorney General's Office to assess, by means of an opinion, the correctness or adherence to legality of administrative actions, except in the case of Articles 173 and 183 of the General Law of the Public Administration:

"… it does not correspond to the Attorney General's Office, as the superior advisory body of the Public Administration, to assess whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by internal advisory bodies or units, conforms or not to the legal system. The advisory function must be exercised with respect to competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms, and even their effects, but not regarding specific actions or criteria issued by the Administration, its units, or advisory bodies (Dictámenes C-277-2002 of October 16, 2002, C-196-2003 of June 25, 2003, C-241-2003 of August 8, 2003, C-120-2004 of April 20, 2004, C-315-2005 of September 5, 2005, C-328-2005 of September 16, 2005, C-418-2005 of December 7, 2005, and C-392-2006 of October 6, 2006, among many others)." (Dictamen No. C-147-2007).

"The Attorney General's Office has maintained that it is not part of its advisory role to exercise a reviewing activity of the legality of administrative acts, even if the question is posed in general terms (Legal Opinion OJ-108-2017). And in dictamen C-381-2014, citing administrative jurisprudence, it stated that it does not correspond to it, as the superior advisory body of the Public Administration, to assess whether an administrative decision conforms to the legal system, even if the request is proposed in general terms. The advisory function should not be exercised regarding actions taken by the Administration." (See also Legal Opinions OJ-59-2017, OJ-61-2017, OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017, and OJ-82-2017)." (Legal Opinion No. O.J.-11-2018 of January 24, 2018).

For that reason, the Attorney General's Office is unable to issue the required criterion for reviewing the adjustment to the legal system of adopted administrative acts, and in this regard, see dictámenes numbers C-142-2017, C-144-2017, C-267-2017, and C-064-2018, among others.

II.- THIRD QUESTION What are the competencies of Minae/SINAC for the application of Article 61 of the Wildlife Conservation Law?" The cited article provides:

"Article 61.- Minae shall exercise the conservation, protection, and management of marine species found in continental waters and of those non-commercial marine species." Given the breadth of this third question, the scope of interest reflected in the first and second questions, and because the consultation is specified as being made "given the obligation of INCOPESCA to comply with what was ordered in Constitutional Chamber resolution number 2015002307", it is understood to be posed in relation to non-commercial marine species.

The competence conferred by Article 61 of the Wildlife Conservation Law requires the exercise by Incopesca of the power in Article 5 of its Creation Law, No. 7384 of March 16, 1994:

"f) Determine the species of marine organisms and aquaculture that may be commercially exploited." The Constitutional Chamber, in vote 2307-2015, confirmed that the determination of "non-commercial marine species," or those not susceptible to commercial exploitation, concerns Incopesca, without prejudice to the special protection of certain species by the legal system, or the legal authorization for the capture and commercialization of certain species (for example, in Article 45 of the Fisheries and Aquaculture Law [1]):

«VI.-On the functions of INCOPESCA. The reference made by Article 1 of the Wildlife Conservation Law to Laws No. 7384 (Law on the Creation of INCOPESCA) and No. 8436 (Fisheries and Aquaculture Law) entails not only systematic consequences of the latter on the former, but also the necessary development of the referred norms, in order to provide legal certainty and endow the referring norm with full operability.

Likewise, it is necessary to rule on the statements of the INCOPESCA representative regarding the impossibility of preparing lists of species. In his report, the Executive President of said institute stated that "…it is not valid to affirm that there is an obligation to establish an exhaustive list of species of commercial or fishing interest, so that their extraction is authorized excluding the others…".

This statement differs from the normative provisions, since the Law on the Creation of INCOPESCA clearly states:

"ARTICLE 5.- The Institute shall have the following powers:

(…)

• f)Determine the species of marine organisms and aquaculture that may be commercially exploited. (…)" Therefore, the determination of commercial species is not only possible but is legally stipulated as one of the powers of INCOPESCA.

… It can be said in conclusion that the determination, based on suitable studies, of the commercial species subject to fishing contributes to guiding said activity so that the exploitation of the marine resource is carried out sustainably. The successful insertion of science and technology into fishing activity (techniques, areas, species, sizes, periods, etc.) and, no less important, the dissemination of said knowledge contribute to the activity's outcome becoming less and less random, and, thereby, to reducing bycatch and preserving the environment.

Precisely, this situation causes this Chamber to partially grant the constitutional appeal, given that the omission to determine the species of marine organisms and aquaculture that may be commercially exploited directly violates one of the constitutional rights protected in Article 50 of the Political Constitution: the environment. Such omission is even more serious if we consider that the mentioned obligation emerged into legal life since March 29, 1994, when Law number 7384 came into effect, that is, more than two decades ago…

VII.-In merit of the reasoning set forth, the appeal is partially granted for violation of Article 50 of the Political Constitution, given the omission to determine the species of marine organisms and aquaculture susceptible to commercial exploitation. In view of the fact that such obligation falls on INCOPESCA, the ruling concerns only this entity.» (The underlining does not belong to the original).

That determination involves aspects such as those defined by Article 44 of the Regulation to the Fisheries and Aquaculture Law, No. 36782-MINAET-MAG-MOPT-TUR-SP-S-MTSS of May 24, 2011:

"The fishing gear, methods, zones, sizes, weights, closed seasons, percentage of incidence of the accompanying fauna and bycatch, and their characteristics, shall be regulated for each type of fishery by INCOPESCA, in accordance with duly accredited scientific criteria." The Comptroller General of the Republic has already issued audit reports concerning some of these competencies of Incopesca:

«On the use of fishing gear and the issuance of tables of measurements or sizes at first maturity 2.34 As previously indicated, INCOPESCA has as one of its main functions to seek the conservation of marine resources, but also, in turn, it must promote fishing. In this sense, it is an obligation of INCOPESCA to seek, through the corresponding mechanisms, a balance between both functions. For that reason, the Law assigns INCOPESCA the power to impose regulations on the actions of businesses and individuals engaged in fishing.

2.35 One of the ways to protect marine species is by preventing individuals (fish, crustaceans, etc.) from being caught before they have reached their state of first maturity, that is, allowing them to reproduce at least once in their lifetime. Biologists use the measurement or size of specimens, according to their nature, as an indication of first maturity.

2.36 The size of first maturity specimens is a necessary input for determining which are the so-called permitted fishing gear (instruments used to catch specimens), by virtue of minimizing the catch of juvenile or first maturity individuals.

2.37 In this regard, the Fisheries and Aquaculture Law No. 8436, establishes in its Article 38 the following:

"The executing authority of this Law shall determine the prohibited methods, techniques, equipment, and fishing gear. In the jurisdictional waters of the Costa Rican State, the following is prohibited: ...

• h)Catching specimens of species below the authorized size." 2.38 Thus, INCOPESCA has the obligation to establish which fishing gear is prohibited for use in the country, but it is also required to establish the sizes for specimens of each species, below which individuals would be considered immature and, therefore, their capture prohibited.

2.39 In 2009, the Board of Directors of INCOPESCA, in session 38 dated July 10, 2009, adopted agreement A.J.D.I.P./211-2009, whereby the document called "Ordenamiento de la actividad pesquera en las aguas marinas Jurisdiccionales, mediante el otorgamiento de Licencias de Pesca Comercial por Primera Vez" (Management of fishing activity in Jurisdictional marine waters, through the granting of Commercial Fishing Licenses for the First Time) was issued, and in Article 6 of that document, the following is established:

"Article 6- The methods and fishing gear that INCOPESCA will authorize in these licenses shall respond to technical, sustainability, and utilization criteria, in such a way as to guarantee that the capture of specimens occurs after the size at first maturity, in accordance with the tables that the Board of Directors of INCOPESCA defines and publishes for these purposes, before the issuance of these licenses. Said tables shall contain the sizes at first maturity of the species of commercial interest subject to these licenses." 2.40 As observed, that document indicates the need for the tables containing the sizes at first maturity (TPM, for its Spanish acronym) of the species of commercial interest to be issued prior to the granting of new licenses.

2.41 In this context, it was found that after the development of this audit, there was no evidence of the existence of the cited tables, despite new licenses having been granted. Therefore, the General Technical Director of INCOPESCA was consulted about their existence.

2.42 By official communication DGT-264-05-2012 of May 24, 2012, the General Technical Director of INCOPESCA indicated that via official communication DGT-078-06-2009, he had sent the Board of Directors of INCOPESCA the proposed tables with the minimum sizes at first maturity by species, for the corresponding approval.

2.43 Subsequently, in April 2012, the Board of Directors of INCOPESCA indicated through agreement ADJIP-168 that, by mistake, the first maturity tables sent by the General Technical Directorate had not been approved and published, which is why they agreed to again request the General Technical Director to submit a proposal for tables, and granted a period of two months for those purposes.

2.44 In the agreement of the Board of Directors of INCOPESCA, AJDIP/337-2012, an extension is granted to the General Technical Director to submit the proposal for minimum sizes at first maturity for species of fishing interest in the month of September. Thus, as of the issuance date of this study, there is no evidence that said tables have been submitted or approved by the Board of Directors of INCOPESCA, a process that, as indicated above, began within the Institute itself back in 2009.

2.45 The issuance of tables of measurements or sizes at first maturity is of utmost importance, since if a legal prohibition is established on the capture of individuals that have not reached the corresponding size, it is necessary that it be made known to the persons and companies participating in the fishing market, so they avoid fishing and trading specimens that should not be subject to commerce. Furthermore, it informs them of the possibility of sanctions they face, as it would constitute prohibited merchandise.

2.46 It is important to note that, in studies carried out by the Fisheries Research Department in 2010 and 2011, some species are reported where fishing yields significant quantities of juvenile individuals. For example, in the study called "Informe del estado de las pesquerías en el área marina de pesca responsable de Palito, Chira y su zona contigua" (Report on the state of fisheries in the responsible marine fishing area of Palito, Chira, and its contiguous zone) (from 2010), the following conclusions are reached:

"- Catches by weight and also by number of individuals of the main commercial species decreased between 2006 and 2010.

- The decrease is also occurring in the catch sizes of most species of high commercial interest.

- There has been an increase in the use of illegal small-mesh gillnets, which leads to a greater catch of juvenile fish and shrimp individuals.

- This study also found that the 3-inch mesh gillnet, which is the one permitted by INCOPESCA, catches 100% juvenile queen croakers, and the 3.5-inch mesh net catches more than half immature individuals." 2.47 The foregoing is worrying for this Comptroller General since it indicates an increase in catches of juvenile individuals that have not reached their size at first maturity (TPM), and that part of the problem is due to the fishing gear authorized by INCOPESCA itself leading to that consequence.

2.48 These results are repeated in the "Informe del estado de las pesquerías en la parte exterior del golfo de Nicoya (zona 3) en el periodo de enero a mayo 2011" (Report on the state of fisheries in the outer part of the Gulf of Nicoya (zone 3) from January to May 2011), prepared by the Fisheries Research Department, where it is further stated that:

"This study amply demonstrates that the gillnet not only catches a greater quantity of species compared to lines and longlines, but also catches mostly juvenile individuals, which have not had the chance to reproduce even once. On the other hand, it is known, not only in Costa Rica but in any country in the world, of the damage done by trawl nets, which not only catch more species and more juveniles than the gillnet, but also catch species that are not commercial, but that are the food of species of commercial interest, in addition to devastating benthic species and their habitat." 2.49 Thus, it is the criterion of this Comptroller General that the lack of proper regulations on this matter is allowing significant percentages of juvenile individuals to be fished, which in the long term represents a decrease in marine resources and, consequently, a failure in INCOPESCA's responsibility to establish the necessary regulations to guarantee the sustainability of the fishing activity…

4 PROVISIONS 4.1 In accordance with the competencies assigned in Articles 183 and 184 of the Political Constitution and Articles 12 and 21 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, No. 7428, the following provisions are issued, which are mandatory and must be complied with within the period (or the term) conferred for that purpose, so that their unjustified non-compliance constitutes grounds for liability.

4.2 This audit body reserves the right to verify, by the means it deems pertinent, the effective implementation of the issued provisions, as well as to assess the application of the corresponding administrative procedures, in case of unjustified non-compliance with said provisions…

To the Board of Directors of INCOPESCA 4.4 Issue and publish the tables of sizes at first maturity for commercially exploited species in Costa Rican territorial waters. For compliance with this provision, you are requested to send to this Comptroller General, within a period of 15 business days, the agreements adopted recording the actions executed in this regard. A maximum period of three (3) months is granted to send to this Comptroller General a copy of the duly published tables of sizes at first maturity. (See paragraphs 2.34 to 2.49). The deadlines for this provision will run from the business day following the Board of Directors session immediately after the receipt of this report…

To the Executive Presidency 4.6 Issue and implement the methodological framework to be applied for the granting of new licenses, which must include, at least, the procedure for determining the existence of the marine resource to be exploited, the scientific estimation of its volume and exploitation possibilities, the fishing gear to be used to minimize possible ecological damage, and the manner for determining the permitted fishing effort or the number of vessels to be authorized. In this regard, you are requested to send to this Comptroller General, within a period not exceeding 15 business days, a certification from the Executive Presidency stating the actions taken regarding compliance with this provision. And within a maximum period of six (6) months, to send a copy to this Comptroller General of the reliable documentation that accredits the full implementation of the methodology. (See paragraphs 2.15 to 2.33 of this report)…» (DFOE-EC-IF-14-2012).

«2. RESULTS COMPLIANCE WITH THE COMPETENCIES OF INCOPESCA REGARDING SIZES AT FIRST MATURITY, CLOSED SEASONS, AND LICENSES Official establishment of sizes at first maturity (TPMS) 2.1 It was determined that INCOPESCA established and published, in March 2013, the tables of sizes at first sexual maturity (TPMS, for its Spanish acronym) to establish the catch size for the main species of commercial interest, which are the first step to regulate fishing. However, later that same year, the Board of Directors decided to render this regulation ineffective for some species for a period of up to two years, considering that the information provided by the Institute's technicians needed to be corroborated with additional studies; a criterion not shared by the Development and Research Department, the Institute's specialized unit in biological research matters.

2.2 Due to the foregoing, as of August 2014, fishing in the country continues without having defined the regulations for minimum sizes for all the species subject to catches, a condition that permits the indiscriminate fishing of juvenile specimens, without them reaching the ideal minimum size and weight scientifically documented nationally and internationally to allow their reproduction and future repopulation; with the consequent risk of damage to the available fishery biomass.

2.3 The condition of fishing juvenile specimens described above has been documented by scientific reports carried out nationally by the specialized centers of the National University and the University of Costa Rica, by international studies, and other qualified sources -such as the 2013 FAO Report- and studies dating from 2007, by experts from the Japanese Cooperation Agency (JICA) in conjunction with the Development and Research Department (DDI) of INCOPESCA and the National University.

2.4 In that sense, Article 2 of the Law on the Creation of INCOPESCA No. 7394 indicates that: "…For the purposes of this Law, the following are established as ordinary activities of the Institute: …a) to promote, on the basis of technical and scientific criteria, the conservation, exploitation, and sustainable use of the biological resources of the sea and aquaculture. b) To regulate the rational exploitation of fishery resources, aimed at achieving greater economic returns, the protection of marine and aquaculture species…". (Highlights do not correspond to the original text).

2.5 Furthermore, subsection h) of Article 38 of the Fisheries and Aquaculture Law No. 8436 stated that in the jurisdictional waters of the Costa Rican State, catching specimens of species below the authorized size is prohibited, and Article 44 of Regulation 6 to said Law provided that the fishing gear, methods, zones, sizes, weights, closed seasons, percentage of incidence of the accompanying fauna and bycatch, and their characteristics, shall be regulated by INCOPESCA for each type of fishery in accordance with duly accredited scientific criteria.

2.6 Likewise, the report of this Office of the Comptroller General number DFOE-EC-IF-14-2012 of 27/11/2012, issued provision 4.4 directed to the Board of Directors, in which the Institute was ordered to issue and publish the TPMS for the main species of commercial exploitation, a regulation that was approved by INCOPESCA by agreement of the Board of Directors in 2013, which was rendered inapplicable in June 2013 by another agreement7 of that collegiate body8, arguing that more studies were needed. For its part, the Department of Development and Research expressed its opposition to the aforementioned decision taken by the Board of Directors, insofar as it departed from the sizes suggested by that Technical Unit, which had been defined jointly with experts from the UCR and the UNA in workshops held for that purpose during that same year.

2.7 The lack of consistency between the provisions of the previous Board of Directors of the Institute and the scientific criteria originally provided by the DDI, has led to the postponement of the decision to implement the TPMS, the cause being, as indicated by the Institute's authorities, that if the TPMS are applied according to the documented scientific-technical criteria, this could restrict the current catch volumes of the fishers. It should be noted that the Institute sent official communication PESJ-390-12-2014 of 08 December 2014, where it indicated that Executive Decree DE-38027-MAG was issued, which is in the process of publication, by which the "Establishment of size at first maturity for the capture and commercialization of elasmobranchs (sharks and rays) in Costa Rica" will be made official. However, this regulation does not consider all the species whose extraction must still be regulated according to the current legal framework. Furthermore, this Office of the Comptroller General considers it important that the Institute analyze whether the tables approved at the time were supported by the required technical criteria, with the purpose of taking the corresponding actions.

2.8 At the same time, it must be noted that the Scientific-Technical Coordination Commission, responsible for providing rulings on matters requiring a scientific-technical pronouncement at the level of the Board of Directors and the Executive Presidency, as provided by articles 28 and 29 of Law No. 7384, has not been formed.

2.9 The first consequence is the indeterminacy of the suitable fishing gear to minimize the capture of juvenile specimens that have not yet reached the reproductive maturity of their species and therefore this decreases the possibilities of recovery of the extracted resources, which implies a gradual reduction of the exploitable biomass and, in the medium and long term, affects marine ecosystems, as has been demonstrated in the studies previously mentioned. Furthermore, this inhibits the possibility of eventual sanctions against those fishers who extract fishery resources in a juvenile condition.

2.10 The lack of complete regulation of TPMS for all species implies the risk of an economic-environmental-social9 impact in the medium and long term, as has been mentioned by experts from the UNA10, indicating that croaker populations in the Gulf show signs of overfishing and are at 8% of their reproductive stock level, because the fishing fleet is capturing juvenile specimens before their first reproduction, using gillnets used for the capture of white shrimp (mesh size of 2½ inches), which is prohibited by the Institute, according to the rules established by it at the regulatory level…

4. PROVISIONS 4.1 In accordance with the powers assigned in articles 183 and 184 of the Political Constitution, articles 12 and 21 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, No. 7428, and Article 12, subsection c) of the General Law of Internal Control, the following provisions are issued, which are of mandatory compliance and must be fulfilled within the deadline (or term) granted for it; therefore, unjustified non-compliance constitutes grounds for liability.

4.2 This audit body reserves the right to verify, by the means it deems appropriate, the effective implementation of the issued provisions, as well as to assess the establishment of corresponding responsibilities, in case of unjustified non-compliance with such provisions.

TO THE MEMBERS OF THE BOARD OF DIRECTORS OF INCOPESCA …4.4 Order the Executive Presidency to submit to this collegiate body the proposals for the size at first sexual maturity (tallas de primera madurez sexual, TPMS) tables for all species pending regulation, with support in duly accredited technical and scientific criteria, in accordance with Articles 2 and 29 of Law No. 7384 and 44 of Executive Decree No. 36782, among others, as well as to review the TPMS approved by this collegiate body, in light of the provisions of the cited legal norms, in order to protect marine resources and avoid the capture of juvenile specimens. The analysis carried out by this Board of Directors to adjust the TPMS must verify that the proposal considered the ruling issued by the Scientific-Technical Coordination Commission as support for its decision-making. Once this process is concluded, they must be put into effect in compliance with the legal system. Within a period of 10 business days, the agreement taken by this Board on this provision must be sent, and within a period of 100 business days, the information accrediting its full compliance must be sent. The cited deadlines run from the immediate session following receipt of the report. (see paragraphs 2.1 to 2.10 of this report)…

TO DR. GUSTAVO MENESES CASTRO, IN HIS CAPACITY AS EXECUTIVE PRESIDENT OF INCOPESCA, OR WHOEVER OCCUPIES THE POSITION IN HIS PLACE 4.7 Prepare the proposal for the pending size at first sexual maturity (tallas de primera madurez sexual, TPMS) tables and review the tables approved by the Board of Directors, considering for this purpose the provisions of Articles 2 and 29 of Law No. 7384 and 44 of Executive Decree No. 36782, among others, which establish the obligation that for said tables, technical and scientific criteria be taken into account, as established in provision 4.4 above. For the above, the ruling of the Scientific-Technical Coordination Commission must be taken into account and the changes that the Administration deems appropriate must be submitted to the Board of Directors so that they can be put into effect, in order to protect marine resources and avoid the capture of juvenile specimens. To certify full compliance with this provision, within a period of 90 business days, a certification must be submitted attesting that the TPMS have been prepared for the missing species, the tables approved by the Board of Directors have been reviewed, the pertinent adjustments have been made, and that these have been submitted to the Board of Directors for their entry into force. Likewise, for two years from the officialization of the TPMS, semi-annual certifications must be submitted attesting to the implementation of the TPMS to regulate the fishing extraction of all corresponding species (see paragraphs 2.1 to 2.10 of this report)." (DFOE-EC-IF-15-2014).

In the Official Gazette No. 22 of February 6 of the current year, agreement of the Board of Directors of Incopesca No. AJDIP/026-2018 of January 12, 2018, was published, regarding the establishment of legal size at first capture (tallas legales de primera captura, TLPC) corresponding to the size at first sexual maturity (TPMS), for 30 species.

As indicated before, it does not fall to the Office of the Attorney General of the Republic to assess, by means of a legal opinion, the correctness or adherence to legality or technical standards of administrative actions.

It is undeniable that: "The environmental protection of marine resources implies not exceeding the natural level of self-regeneration of the resources"[2]. In the book Economics of Natural Resources and the Environment, David Pearce and R. Kerry Turner refer to "unsustainable extraction" in fisheries, when extractions occur at levels systematically above the natural rate of regeneration, leading to the extinction of species:

"The essential characteristic of a renewable resource is that its stocks are not fixed and can increase as well as decrease; it will grow if stocks are allowed to reproduce. (…) any resource runs the risk of extinction if the 'steady state' condition is not met, that is, if the rate of extraction exceeds the reproduction rate. The fact that such an exploitation rule harms long-term benefits is not a guarantee against myopia or simple ignorance of a resource's reproductive capacity." [3]

Sincerely,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Prosecutor.

[1] "INCOPESCA may authorize the capture and commercialization of white shrimp (Litopenaeus stylirostris, Litopenaeus vannamel, Litopenaeus occidentalis), shrimp (Café californiens) for commercial purposes, 'pink' shrimp (Penaeus brevirostris), fidel shrimp (Solenocera agassizi), tití shrimp, camello shrimp and camello real shrimp (Heterocarpus sp), as well as other species whose commercial exploitation is determined by the executing authority following a technical-scientific study. The proportional size and weight of each shrimp species to be captured shall be established in the Regulations to this Law." [2] Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, vol. III, Trivium, Madrid, 1997, p. 180.

[3] Pearce, David W. (David William). Economía de los recursos naturales y del medio ambiente / David W. Pearce and R. Kerry Turner; translators, Carlos Abad Balboa, Pablo Campos Palacín. Celeste Ediciones: Colegio de Economistas, Madrid, 1995, pp.301, 311 and 327.

Texto Dictamen 142 Dictamen : 142 del 18/06/2018 18 de junio del 2018 C-142-2018 Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Ministro Ministerio del Ambiente y Energía Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende el oficio DM-1049-2017 del 8 de noviembre del 2017, suscrito por el Ministro anterior:

“… ante la obligación de que el INCOPESCA de cumplimiento a lo ordenado en resolución de la Sala Constitucional número 2015002307, con el debido respeto se consulta para conocer el criterio jurídico sobre lo siguiente:

1. ¿Cuáles son los criterios para establecer la lista de las especies pesqueras o acuícolas de interés comercial?

2. ¿Se puede considerar a las listas elaboradas como resultado de los muestreos biológicos de las descargas provenientes de la flora pesquera, como la lista de especies pesqueras y acuícolas de interés comercial?

3. Cuáles son las competencias del Minae/SINAC para la aplicación del artículo 61 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre?” La sentencia constitucional 2307-2015 citada, resolvió:

“VII.- En mérito de los razonamientos expuestos, se declara parcialmente con lugar el recurso por violación al artículo 50 de la Constitución Política, dada la omisión de determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura susceptibles de explotación comercial. En vista de que tal obligación recae en el INCOPESCA, la condenatoria atañe únicamente a este ente.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar el recurso solo en contra del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Se ordena a Gustavo Meneses Castro, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quien ejerza ese cargo, ejecutar las acciones que estén dentro del ámbito de su competencia para que dentro del plazo de DOCE MESES contado a partir de la notificación de esta sentencia, se determinen las especies de organismos marinos y de acuicultura que podrán explotarse comercialmente, todo conforme al artículo 5 inciso f) de la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Lo anterior se dicta con el apercibimiento de que la autoridad recurrida podría incurrir en el delito tipificado en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dispone que se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quienes recibieren una orden que deban cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso y no la cumplieren o no la hicieren cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese esta sentencia a Gustavo Meneses Castro, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quien ejerza ese cargo, en forma personal.” I.- INTERROGANTES PRIMERA Y SEGUNDA Al ser la consulta de interés para el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca), se le confirió traslado por el plazo de ocho días hábiles en la persona de su Presidente Ejecutivo, a quien se le envió copia del Oficio DM-1049-2017 y no contestó la audiencia.

Respecto de las interrogantes primera y segunda, valga repetir lo dicho por este órgano asesor en el Dictamen No. C-133-2004, en el sentido de que escapa al carácter de asesoría jurídica de nuestro órgano la determinación del sistema, método o procedimiento científico a seguir en la actividad administrativa, y que la elección de estos forma parte del ámbito decisorio de la Administración activa que no puede ser sustituido por medio de la función consultiva:

… la Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar, como aquí se solicita, el “trámite que efectúa el Ministerio del Ambiente y Energía” con motivo de las certificaciones que emite, toda vez que escapa al carácter de asesoría jurídica de nuestro órgano la determinación del sistema, método o procedimiento científico a seguir en la actividad de verificación o comprobación por la Administración certificante, amén de que la elección de estos forma parte del ámbito decisorio de la administración activa que no puede ser sustituido por medio de la función consultiva.” Además, dado que esas preguntas se refieren a competencias del Incopesca, se reitera que no es procedente la realización de consultas sobre la esfera competencial de otros órganos o entes de la Administración Pública diferentes al consultante:

“Téngase en cuenta que los dictámenes que emite la Procuraduría General de la República tienen efecto vinculante respecto de la Administración que consulta (artículo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), por lo que no resulta lógico ni procedente que un órgano o ente pregunte sobre el ámbito de competencias de otro.” (Dictamen No. C-136-2009).

“En otras palabras, la posibilidad de elevar las consultas a este Despacho no puede ser utilizada como un mecanismo para obtener un pronunciamiento que venga a resolver un conflicto de criterios surgido en el seno de la Administración, pues tal cosa nos estaría colocando en una posición ajena a la naturaleza propia de la función consultiva que ha sido encargada a esta Procuraduría General por virtud de nuestra ley orgánica.” (Dictamen No. C-244-2011).

Finalmente, en el Alcance No. 201 a La Gaceta del 17 de agosto del 2017 se publicó la “lista de especies de interés pesquero y acuícola, según fiel y exacto cumplimiento de las leyes Nº7384, N°8436 y a la Ley N°7317”, aprobada por el acuerdo de la Junta Directiva del Incopesca No. AJDIP/289-2017, que comprende: 361 especies de interés pesquero para el Océano Pacífico (cuadros 1-4), 34 especies de agua dulce y de interés acuícola en las aguas continentales, costeras y oceánicas (cuadro 5), y 34 especies de interés pesquero en el Mar Caribe (cuadro 6). En sus considerandos se indica:

“5-Que los biólogos de la antigua Dirección de Pesca del MAG, que luego pasaron a formar parte del Departamento de Desarrollo e Investigación del INCOPESCA, han venido realizando un monitoreo a las descargas pesqueras desde los años setentas, identificando a la mayoría de especies pesqueras del Litoral Pacífico Costarricense.

6-Que entre los años 2002 al 2007, la Agencia de Cooperación del Japón (JICA), la Universidad Nacional y el INCOPESCA, ejecutaron juntos el Programa de Manejo Sostenible de las Pesquerías del Golfo de Nicoya, en el cual, biólogos de las 3 instituciones realizaron muestreos biológicos a las descargas provenientes de las flotas pesqueras que operan en el Litoral Pacífico costarricense, principalmente en el Golfo de Nicoya, identificando la mayoría de especies de interés pesquero. La lista de estas especies fue publicada en el Libro Estadísticas Pesqueras del Golfo de Nicoya, Costa Rica 1994-2005, precisamente en las páginas 283 al 286.

7- Que los biólogos de la Dirección de Pesca de Guanacaste también ha realizado muestreos biológicos a las descargas de productos pesqueros de esa zona, identificando las especies de la zona norte de nuestro país, incluidas las especies ornamentales.

8-Que el Departamento de Investigación también ha realizado muestreos biológicos a las descargas que se realizan en los puestos de acopio ubicados en Quepos y Golfito, en coordinación con las Oficinas de Pesca ubicadas en ambas ciudades, identificando las especies de interés pesquero que se encuentran en la región sur de nuestro país.

9-Que en el Litoral Caribe Costarricense, biólogos del Departamento de Investigación, en conjunto con los biólogos de la Dirección de Pesca de Limón, también han realizado muestreos biológicos a las descargas de productos pesqueros provenientes de ese Litoral.

10-Que una vez que se colectó toda la información de las fuentes antes anotadas, se realizaron reuniones entre los biólogos de las Direcciones y Oficinas de Pesca del INCOPESCA antes anotadas, para preparar la lista de las especies de interés pesquero de nuestro país, la cual se presenta a continuación, para su debida aprobación …”.

No compete a la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la corrección o apego a la legalidad de actuaciones administrativas, salvo en el caso de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública:

“… no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-147-2007).

“La Procuraduría ha sostenido que no es propio de su rol consultivo ejercer una actividad revisora de la legalidad de actos administrativos, a pesar de que la cuestión se plantee en términos generales (Opinión Jurídica OJ-108-2017). Y en el dictamen C-381-2014, con mención de jurisprudencia administrativa, externó que no le corresponde, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una decisión administrativa es conforme al ordenamiento jurídico, aunque la gestión se proponga en general. La función consultiva no debe ser ejercida sobre actuaciones vertidas por la Administración”. (Ver también Opiniones Jurídicas OJ-59-2017, OJ-61-2017, OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017 y OJ-82-2017).” (Opinión Jurídica No. O.J.-11-2018 del 24 de enero del 2018).

Por esa razón la Procuraduría está imposibilitada para emitir el criterio requerido de revisión del ajuste al ordenamiento jurídico de actos administrativos adoptados, y en ese sentido pueden verse los dictámenes números C-142-2017, C-144-2017, C-267-2017 y C-064-2018, entre otros.

II.- TERCERA INTERROGANTE ¿Cuáles son las competencias del Minae/SINAC para la aplicación del artículo 61 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre?” El artículo citado dispone:

"Artículo 61.- El Minae ejercerá la conservación, protección y manejo de las especies marinas que se encuentren en aguas continentales y de aquellas especies marinas no comerciales.” Ante la amplitud de esta tercera interrogante, dado el ámbito de interés reflejado en las preguntas primera y segunda, y por especificarse que la consulta se efectúa “ante la obligación de que el INCOPESCA de cumplimiento a lo ordenado en resolución de la Sala Constitucional número 2015002307”, esta se entiende planteada en relación con las especies marinas no comerciales.

La competencia conferida por el artículo 61 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre requiere del ejercicio por parte del Incopesca, de la atribución del artículo 5 de su Ley de creación, No. 7384 del 16 de marzo de 1994:

“f) Determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura que podrán explotarse comercialmente.” La Sala Constitucional, en el voto 2307-2015, confirmó que la determinación de las “especies marinas no comerciales”, o no susceptibles de explotación comercial, atañe al Incopesca, sin perjuicio de la protección especial de determinadas especies por el ordenamiento jurídico, o de la autorización legal para la captura y comercialización de ciertas especies (por ejemplo, en el artículo 45 de la Ley de Pesca y Acuicultura[1]):

«VI.-Sobre las funciones del INCOPESCA. La remisión que realiza el ordinal 1 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre a las leyes Nº 7384 (Ley de Creación del INCOPESCA) y Nº 8436 (Ley de Pesca y Acuicultura) conlleva no solo consecuencias sistemáticas de estas últimas sobre la primera, sino también el necesario desarrollo de las normas remitidas, con el fin de brindar seguridad jurídica y dotar a la norma remitente de operatividad plena.

Asimismo, es menester pronunciarse sobre las declaraciones del representante del INCOPESCA en cuanto a la imposibilidad de elaborar listas de especies. En su informe, el Presidente Ejecutivo de dicho instituto manifestó que “…no es válido afirmar que exista una obligación para establecer una lista taxativa de especies de interés comercial o pesquero, para que quede autorizada su extracción excluyendo a las demás…”.

Dicha manifestación difiere de las previsiones normativas, toda vez que la Ley de Creación del INCOPESCA claramente señala:

“ARTICULO 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

• f)Determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura que podrán explotarse comercialmente. (…)” Por tanto, la determinación de las especies comerciales no solo es posible, sino que está estipulada legalmente como una de las atribuciones del INCOPESCA.

… Se puede decir a manera de conclusión que la determinación, con base en estudios idóneos, de las especies comerciales objeto de pesca contribuye a orientar dicha actividad de manera que la tecnología en la actividad pesquera (técnicas, áreas, especies, tamaños, períodos, etc.) y, no menos importante, la difusión de dicho conocimiento contribuyen a que el resultado de la actividad sea cada vez menos azaroso, y, de ese modo, a que se reduzca la pesca incidental y se preserve el ambiente.

Precisamente, esta situación provoca que esta Sala declare con lugar el amparo, toda vez que la omisión de determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura que podrán explotarse comercialmente, vulnera directamente uno de los bienes constitucionales tutelados en el ordinal 50 de la Constitución Política: el ambiente. Tal omisión resulta incluso más grave, si tomamos en consideración que la mencionada obligación emergió a la vida jurídica desde el 29 de marzo de 1994, cuando entró en vigencia la ley número 7384, es decir, hace más de dos décadas…

VII.-En mérito de los razonamientos expuestos, se declara parcialmente con lugar el recurso por violación al artículo 50 de la Constitución Política, dada la omisión de determinar las especies de organismos marinos y de acuicultura susceptibles de explotación comercial. En vista de que tal obligación recae en el INCOPESCA, la condenatoria atañe únicamente a este ente.» (El subrayado no pertenece al original).

Esa determinación involucra aspectos como los definidos por el artículo 44 del Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura, No. 36782-MINAET-MAG-MOPT-TUR-SP-S-MTSS del 24 de mayo del 2011:

“Las artes, métodos, zonas, tallas, pesos, períodos de veda, porcentaje de incidencia de la fauna de acompañamiento y de la pesca incidental y sus características, serán reguladas para cada tipo de pesca por el INCOPESCA, de conformidad con criterios científicos debidamente acreditados.” La Contraloría General de la República ya ha emitido informes de auditoría atinentes a algunas de estas competencias del Incopesca:

«Sobre el uso de las artes de pesca y la emisión de las tablas de medidas o tallas de primera madurez 2.34 Como se indicó anteriormente, el INCOPESCA tiene como una de sus principales funciones procurar la conservación de los recursos marinos, pero también a su vez, debe promover la pesca. En este sentido, resulta una obligación de INCOPESCA buscar mediante los mecanismos correspondiente un equilibrio entre ambas funciones. Por ese motivo, la Ley le asigna al INCOPESCA la potestad de imponer regulaciones al accionar de los empresarios e individuos que ejercen la labor de pesca.

2.35 Una de las maneras de proteger las especies marinas es evitando que los individuos (peces, crustáceos, etc.) sean capturados cuando no han llegado a su estado de primera madurez, esto es, que se permita que al menos se reproduzcan una vez en su vida. Los biólogos utilizan como indicio de primera madurez la medida o talla de los especímenes, según su naturaleza.

2.36 La talla de los especímenes de primera madurez es un insumo necesario para determinar cuáles son las denominadas artes de pesca (instrumentos con los que se realiza la captura de los especímenes) permitidos, en virtud de que minimizan la captura de individuos juveniles o de primera madurez.

2.37 Al respecto, la Ley de Pesca y Acuicultura No. 8436, establece en su artículo 38 lo siguiente:

“La autoridad ejecutora de la presente Ley determinará los métodos, las técnicas, los equipos y las artes de pesca prohibidos. En las aguas jurisdiccionales del Estado costarricense, se prohíbe lo siguiente: ...

• h)Capturar ejemplares de especies de talla inferior a la autorizada.” 2.38 De manera que el INCOPESCA, tiene la obligación de establecer cuáles son las artes de pesca de uso prohibido en el país, pero además se requiere que establezca las tallas de los ejemplares de cada especie, a partir de la cual se consideraría a los individuos como inmaduros y, por tanto, de captura prohibida.

2.39 En el año 2009 la Junta Directiva de INCOPESCA, en sesión 38 de fecha 10 de julio de 2009, tomó el acuerdo A.J.D.I.P./211-2009, mediante el cual se emite el documento denominado “Ordenamiento de la actividad pesquera en las aguas marinas Jurisdiccionales, mediante el otorgamiento de Licencias de Pesca Comercial por Primera Vez” y en el artículo 6 de ese documento se establece lo siguiente:

“Artículo 6- Los métodos y artes de pesca que el INCOPESCA autorizará en estas licencias, responderán a criterios técnicos, de sostenibilidad y aprovechamiento, de tal modo que garanticen que la captura de los especímenes, se produzca posterior a la talla de primera madurez, de conformidad con las tablas que para estos fines defina y publique la Junta Directiva del INCOPESCA, antes de la emisión de estas licencias. Dichas tablas contendrán las tallas de primera madurez de las especies de interés comercial objeto de estas licencias. “ 2.40 Como se observa, en ese documento se señala la necesidad de que se emitan, previo al otorgamiento de nuevas licencias, las tablas que contengan las tallas de primera madurez (TPM) de las especies de interés comercial.

2.41 Bajo este contexto, se tiene que luego del desarrollo de la presente auditoría no se tuvo evidencia de la existencia de las tablas citadas, a pesar de que se habían otorgado licencias nuevas, por lo que se consultó al Director General Técnico de INCOPESCA sobre la existencia de las mismas.

2.42 Mediante oficio DGT-264-05-2012 del 24 de mayo de 2012, el Director General Técnico de INCOPESCA, indica que mediante oficio DGT-078-06-2009 le remitió a la Junta Directiva del INCOPESCA la propuesta de tablas con las tallas mínimas de primera madurez por especie, para la correspondiente aprobación.

2.43 Posteriormente, en abril del 2012, la Junta Directiva del INCOPESCA, indica mediante el acuerdo ADJIP-168 que por error, las tablas de primera madurez remitidas por la Dirección General Técnica, no habían sido aprobadas y publicadas, razón por la cual, acuerdan solicitar nuevamente al Director General Técnico, la presentación de una propuesta de tablas, y le otorgan un plazo de dos meses, para esos efectos.

2.44 En acuerdo de la Junta Directiva del INCOPESCA, AJDIP/337-2012, se le otorga una prórroga al Director General Técnico, para que presente la propuesta de tallas mínimas de primera madurez de las especies de interés pesquero, en el mes de setiembre. De forma que a la fecha de emisión del presente estudio no se tiene evidencia que dichas tablas se hubiesen presentado ni aprobado por parte de la Junta Directiva de INCOPESCA, gestión que según se indicó líneas atrás dio inicio a nivel de dicho Instituto desde el año 2009.

2.45 La emisión de las tablas de medidas o tallas de primera madurez es de suma importancia, puesto que si se establece una prohibición legal de captura de individuos que no han alcanzado la talla correspondiente, es necesario que se haga de conocimiento de las personas y empresas que participan en el mercado de la pesca, a fin de que eviten pescar y negociar especímenes que no deberían ser objeto de comercio. Además, de la posibilidad de sanción a la que se exponen, pues se trataría de una mercadería prohibida.

2.46 Es importante indicar que, en estudios realizados por el Departamento de Investigación Pesquera en los años 2010 y 2011 se reporta sobre algunas especies en que la pesca arroja cantidades significativas de individuos juveniles. Por ejemplo, en el estudio denominado “Informe del estado de las pesquerías en el área marina de pesca responsable de Palito, Chira y su zona contigua” (del año 2010), se llega a las siguientes conclusiones:

“- Las capturas según peso y también según número de individuos, de las principales especies comerciales disminuyeron entre los años 2006 y 2010.

- La disminución también se está dando en cuanto a las tallas de captura de la mayoría de especies de alto interés comercial.

- Se ha venido dando un aumento en el uso del trasmallo de luz de malla ilegal, lo cual conlleva a una mayor captura de individuos juveniles de peces y camarones.

- En este estudio se encontró también que el trasmallo de luz de malla de 3 pulgadas, el cual es el permitido por el INCOPESCA, captura un 100% de corvinas reinas juveniles y el de 3.5 pulgadas captura más de la mitad de individuos inmaduros.” 2.47 Lo anterior resulta preocupante para esta Contraloría General pues se indica el incremento de capturas de individuos juveniles, que no han alcanzado su talla de primera madurez (TPM), y que además parte del problema se debe a que las artes de pesca autorizadas por el mismo INCOPESCA conducen a esa consecuencia.

2.48 Esos resultados se repiten en el “Informe del estado de las pesquerías en la parte exterior del golfo de Nicoya (zona 3) en el periodo de enero a mayo 2011”, elaborado por el Departamento de Investigación Pesquera, en donde, además se indica que:

“Queda en este estudio ampliamente demostrado, que el trasmallo no solo captura una mayor cantidad de especies comparado con la línea y la cuerda, sino que también captura en su mayoría individuos juveniles, que no han tenido la oportunidad de reproducirse ni una sola vez. Por otro lado, se conoce, no solo en Costa Rica, sino en cualquier país del mundo, del daño que hacen las redes de arrastre, las cuales no solo capturan más especies y más juveniles que el trasmallo, sino que también capturan especies que no son comerciales, pero que si son el alimento de las especies de interés comercial, además de que arrasan con las especies bentónicas y su hábitat” 2.49 De manera que, es criterio de esta Contraloría General que, la falta de las debidas regulaciones en cuanto a esta materia está permitiendo que se pesque porcentajes importantes de individuos juveniles, lo que en el largo plazo representa una disminución de los recursos marinos y, consecuentemente, un incumplimiento en la responsabilidad de INCOPESCA de establecer las regulaciones necesarias para garantizar la sostenibilidad de la actividad pesquera…

4 DISPOSICIONES 4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones…

A la Junta Directiva de INCOPESCA 4.4 Emitir y publicar las tablas de tallas de primera madurez de las especies de explotación comercial en aguas territoriales costarricenses. Para el cumplimiento de esta disposición, se les solicita enviar a esta Contraloría General en un plazo de 15 días hábiles, los acuerdos tomados en que consten las acciones ejecutadas sobre el particular. Se otorga un plazo máximo de tres (3) meses para remitir a esta Contraloría General, copia de las tablas de tallas de primera madurez, debidamente publicadas. (Ver párrafos del 2.34 al 2.49). Los plazos de la presente disposición correrán a partir del día hábil siguiente a la sesión de Junta Directiva inmediata posterior a la recepción de este informe…

A la Presidencia Ejecutiva 4.6 Emitir e implementar el marco metodológico que se ha de aplicar para el otorgamiento de nuevas licencias, en el cual deberán incluir, al menos, el procedimiento para la determinación de la existencia del recurso marino a explotar, la estimación científica de su volumen y posibilidades de determinar el esfuerzo de pesca permitido o el número de embarcaciones a autorizar. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General, en un plazo no mayor de 15 días hábiles, una certificación de parte de esa Presidencia Ejecutiva en la que consten las acciones tomadas en cuanto al cumplimiento de la presente disposición. Y en un plazo máximo de seis (6) meses remitir copia a esta Contraloría General de aquella documentación fehaciente que acredite la cabal implementación de la metodología. (Ver párrafos 2.15 al 2.33 de este informe)…» (DFOE-EC- IF-14-2012).

«2. RESULTADOS CUMPLIMIENTO DE LAS COMPETENCIAS DEL INCOPESCA EN MATERIA DE TALLAS DE PRIMERA MADUREZ, VEDAS Y LICENCIAS Establecimiento oficial de tallas de primera madurez (TPMS) 2.1 Se determinó que en el INCOPESCA se establecieron y publicaron en el mes de marzo de 2013 las tablas de las tallas de primera madurez sexual (TPMS) para establecer el tamaño de las capturas de las principales especies de interés comercial, las cuales son el primer paso para regular la pesca. Sin embargo, posteriormente en ese mismo año la Junta Directiva decidió dejar sin efecto esta regulación para algunas especies por un plazo de hasta dos años, al considerar que la información provista por los técnicos del Instituto debía ser corroborada con estudios adicionales; criterio que no fue compartido por el Departamento de Desarrollo e Investigación, unidad especializada del Instituto en temas de investigación biológica.

2.2 En razón de lo anterior, a agosto de 2014 la pesca en el país se mantiene sin que se hayan definido las regulaciones de los tamaños mínimos para la totalidad de las especies objeto de las capturas, condición que permite la pesca indiscriminada de especímenes en estado juvenil, sin que éstos alcancen el tamaño y peso mínimo idóneo que científicamente se ha documentado a nivel nacional e internacional, para permitir su reproducción y la repoblación futura; con el consecuente riesgo de daño a la biomasa pesquera disponible.

2.3 La condición de pesca de especímenes en estado juvenil antes descrita, ha sido documentada por informes científicos realizados a nivel nacional por los centros especializados de la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica, por estudios internacionales y de otras fuentes calificadas -como el Informe de la FAO del 2013- y estudios que datan desde el 2007, por parte de expertos de la Agencia de Cooperación Japonesa (JICA) en conjunto con el Departamento de Desarrollo e Investigación (DDI) del INCOPESCA y la Universidad Nacional.

2.4 En ese sentido, el artículo 2 de la Ley de Creación del INCOPESCA No. 7394 indica que: “…Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto las siguientes: …a) fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura. b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuicultura…”. (Los destacados no corresponden al texto original).

2.5 Además, el inciso h) del artículo 38 de la Ley de Pesca y Acuicultura No. 8436 consignó que en las aguas jurisdiccionales del Estado costarricense se prohíbe capturar ejemplares de especies de talla inferior a la autorizada y el artículo 44 del Reglamento 6 a dicha Ley, dispuso que las artes, métodos, zonas, tallas, pesos, períodos de veda, porcentaje de incidencia de la fauna de acompañamiento y de la pesca incidental y sus características, serán reguladas por el INCOPESCA para cada tipo de pesca de conformidad con criterios científicos debidamente acreditados.

2.6 Asimismo, el informe de ésta Contraloría General número DFOE-EC-IF-14-2012 del 27/11/2012, emitió la disposición 4.4 dirigida a la Junta Directiva, en la que se le ordenó al Instituto emitir y publicar las TPMS de las principales especies de explotación comercial, regulación que fue aprobada por el INCOPESCA mediante acuerdo de Junta Directiva del 2013, el cual se dejó sin aplicación en junio de 2013 con otro acuerdo7 de ese órgano colegiado8, argumentando que hacían falta más estudios. Por su parte el Departamento de Desarrollo e Investigación manifestó su oposición a la referida decisión tomada por la Junta Directiva, por cuanto se apartaban de las tallas sugeridas por esa Unidad Técnica, las cuales habían sido definidas conjuntamente con los 2.7 La falta de congruencia entre lo dispuesto por la anterior Junta Directiva del Instituto, con respecto al criterio científico vertido originalmente por el DDI, ha propiciado la postergación de la decisión de implementar las TPMS, teniéndose como causa, según indicaron las autoridades del Instituto, que si se aplican las TPMS según el criterio científico-técnico documentado esto puede restringir los volúmenes de las capturas actuales de los pescadores. Cabe señalar que el Instituto remitió el oficio PESJ-390-12-2014 del 08 de diciembre de 2014, en donde indicó que se emitió el Decreto Ejecutivo DE-38027-MAG, el cual se encuentra en proceso de publicación, mediante el cual se oficializará el “Establecimiento de tallas de primera madurez para la captura y comercialización de elasmobranquios (tiburones y rayas) en Costa Rica”. No obstante, esta regulación no considera todas las especies cuya extracción aún debe ser regulada según el marco jurídico vigente. Además, esta Contraloría General considera importante que el Instituto analice si las tablas aprobadas en su oportunidad, se respaldaron con los criterios técnicos requeridos, con el propósito de que se tomen las acciones que correspondan.

2.8 A su vez, debe señalarse que no ha sido conformada la Comisión de Coordinación Científico Técnica, encargada de dictaminar los asuntos que requieren del pronunciamiento científico técnico a nivel de la Junta Directiva y de la Presidencia Ejecutiva, según lo dispuesto por los artículos 28 y 29 de la Ley No. 7384.

2.9 Se tiene como primera consecuencia la indeterminación de las artes de pesca idóneas para minimizar la captura de especímenes juveniles que aún no han alcanzado la madurez reproductiva de su especie y por tanto esto disminuye las posibilidades de recuperación de los recursos extraídos, lo que implica una reducción paulatina de la biomasa explotable y al mediano y largo plazo afecta los ecosistemas marinos, como se ha demostrado en los estudios anteriormente señalados. Además, esto inhibe la posibilidad de eventuales sanciones a aquellos pescadores que extraen recursos pesqueros en condición juvenil.

2.10 La falta de regulación completa de las TPMS para todas las especies, implica el riesgo de una afectación económico-ambiental-social 9 al mediano y largo plazo, tal y como lo han mencionado sobre-pesca y están en un 8% del nivel de su stock reproductor, porque la flota pesquera está capturando especímenes juveniles antes de su primera reproducción, con redes de enmalle que se utilizan para la captura del camarón blanco (luz de malla de 2½ pulgada), la cual está prohibida por el Instituto, según las normas dispuestas por éste a nivel reglamentario…

4. DISPOSICIONES 4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

A LOS MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL INCOPESCA …4.4 Ordenar a la Presidencia Ejecutiva que presente a ese órgano colegiado las propuestas de las tablas de tallas de primera madurez sexual (TPMS) para todas las especies pendientes de regulación, con respaldo en criterios técnicos y científicos debidamente acreditados, de conformidad con los artículos 2 y 29 de la Ley No. 7384 y el 44 del Decreto Ejecutivo No. 36782, entre otros, así como para que revise las TPMS aprobadas por ese órgano colegiado, a la luz de lo establecido en las citadas normas legales. con el fin de proteger los recursos marinos y evitar la captura de especímenes juveniles. El análisis que realice esa Junta Directiva para ajustar las TPMS, debe verificar que la propuesta consideró el dictamen emitido por la Comisión de Coordinación Científico- Técnica como respaldo para su toma de decisiones. Una vez concluido dicho proceso, deberán ponerse en ejecución en cumplimiento con el ordenamiento jurídico. En un plazo de 10 días hábiles se deberá remitir el acuerdo tomado por esa Junta sobre la presente disposición y en un plazo de 100 días hábiles la información que acredite su cabal cumplimiento. Los citados plazos rigen a partir de la sesión inmediata posterior al recibo del informe. (ver párrafos 2.1 al 2.10 de este informe)…

AL DR. GUSTAVO MENESES CASTRO, EN SU CALIDAD DE PRESIDENTE EJECUTIVO DEL INCOPESCA, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO 4.7 Elaborar la propuesta de las tablas de tallas de primera madurez sexual (TPMS) pendientes y revisar las tablas aprobadas por la Junta Directiva, considerando para ello lo establecido en los artículos 2 y 29 de la Ley No. 7384 y el 44 del Decreto Ejecutivo No. 36782, entre otros, que establecen la obligación de que para dichas tablas se tomen en cuenta los criterios técnicos y científicos, según lo establecido en la disposición 4.4 anterior. Para lo anterior, se debe tomar en cuenta el dictamen de la Comisión de Coordinación Científica-Técnica y se sometan los cambios que la Administración considere ante la Junta Directiva para que sean puestas en ejecución, con el fin de proteger los recursos marinos y evitar la captura de especímenes juveniles. Para acreditar el cabal cumplimiento de esta disposición, se deberá remitir en un plazo de 90 días hábiles una certificación mediante la cual se haga constar que se han elaborado las TPMS para las especies faltantes, se han revisado las tablas aprobadas por la Junta Directiva, se han realizado los ajustes pertinentes y que éstas han sido sometidas a la Junta Directiva para su entrada en vigencia. Asimismo, durante dos años a partir de la oficialización de las TPMS se deberán remitir certificaciones semestrales que acrediten la implementación de las TPMS para regular la extracción pesquera de todas las especies que correspondan (ver párrafos 2.1 al 2.10 de este informe).» (DFOE-EC-IF-15-2014).

En la Gaceta No. 22 del 6 de febrero del año en curso, se publicó el acuerdo de la Junta Directiva del Incopesca No. AJDIP/026-2018 del 12 de enero del 2018, relativo al establecimiento de las tallas legales de primera captura (TLPC) respondiendo a las tallas de primera madurez sexual (TPMS), para 30 especies.

Como se indicó antes, no corresponde a la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la corrección o apego a la legalidad o a la técnica de las actuaciones administrativas.

Es innegable que: “La tutela ambiental de los recursos marinos implica el no sobrepasar el nivel natural de autoregeneración de los recursos”[2]. En el libro Economía de los recursos naturales y del medio ambiente, David Pearce y R. Kerry Turner, se refieren a la “extracción no sustentable” en materia de pesca, cuando las extracciones se dan en niveles sistemáticamente superiores a la tasa natural de regeneración, lo que lleva a la extinción de las especies:

“La característica esencial de un recurso renovable es que sus existencias no son fijas y que pueden tanto aumentar como disminuir; crecerá si a las existencias se les permite reproducirse. (…) cualquier recurso corre el riesgo de la extinción si no se cumple la condición del «estado estacionario», es decir, si el ritmo de extracciones excede el ritmo de reproducción. El hecho de que tal regla de explotación dañe los beneficios a largo plazo no es una garantía frente a la miopía o la simple ignorancia de la capacidad reproductiva de un recurso.” [3]

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.

[1] “El INCOPESCA podrá autorizar la captura y comercialización de camarón blanco (Litopenaeus stylirostris, Litopenaeus vannamel, Litopenaeus occidentalis), camarón (Café californiens) con fines comerciales, camarón “pink” (Penaeus brevirostris), camarón fidel (Solenocera agassizi), camarón tití, camarón camello y camello real (Heterocarpus sp), así como de otras especies cuyo aprovechamiento comercial sea determinado por la autoridad ejecutora previo estudio técnicocientífico. El tamaño y peso proporcionales de cada especie de camarón por capturar será establecido en el Reglamento de esta Ley.” [2] Martín Mateo, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, vol. III, Trivium, Madrid, 1997, p. 180.

[3] Pearce, David W. (David William). Economía de los recursos naturales y del medio ambiente / David W. Pearce and R. Kerry Turner; traductores, Carlos Abad Balboa, Pablo Campos Palacín. Celeste Ediciones: Colegio de Economistas, Madrid, 1995, pp.301, 311 y 327.