Non-applicability of the Provisions on Official Vehicles of the Traffic Law 9078 to Cable Visión de Costa Rica S.A.Inaplicabilidad de las disposiciones sobre vehículos oficiales de la Ley de Tránsito 9078 a Cable Visión de Costa Rica S.A.

Legal Opinion 139 Legal Opinion : 139 of 06/14/2018 June 14, 2018 C-139-2018 Mrs.

Adriana Karlina Lizano Villareal Internal Audit Cable Visión de Costa Rica S.A.

Dear Mrs. Lizano:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter CVAI-042-2017, of June 29 of last year, by virtue of which you request clarification regarding the scope of Title VII of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (No. 9078 of October 4, 2012), concerning the "Regulation of the Use of Vehicles of the Costa Rican State," as to whether its provisions are also applicable to the automobiles owned by Cable Visión de Costa Rica CVCR S. A., as it is a company belonging to the Grupo ICE.

Specifically, an opinion is requested regarding the legal nature (naturaleza jurídica) of the referred company; and based on its nature, you inquire whether it can use the assigned vehicles in a discretionary (discrecional) or semi-discretionary (semidiscrecional) manner even though public companies (empresas públicas) are not included in the list of Article 238 of Law No. 9078; the type of license plate (placa) (official or private) they must carry and, finally, whether the vehicles registered in the name of the aforementioned company must have visible markings (rotulación), comply with usage schedules, routes and the rest of the controls provided for by Article 239 of the same law and the Internal Control Standards for the Public Sector (Normas de control interno para el sector público) (N-2-2009-CO-DFOE), mentioning subsections c, d, and e, but without clarifying which numeral is referred to.

A. THE LEGAL NATURE OF CABLE VISIÓN DE COSTA RICA S.A. AS A PUBLIC COMPANY (EMPRESA PÚBLICA) BELONGING TO THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD (ICE) The first aspect consulted relates to the legal nature (naturaleza jurídica) of Cable Visión de Costa Rica S.A., a matter that was analyzed by the Attorney General's Office in pronouncement OJ-165-2016 of December 16, 2016, concluding that it is a public company (empresa pública) owned by the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE):

"Cable Visión de Costa Rica S.A. is a non-financial public company (empresa pública) that forms part of the Grupo ICE, to which Radiográfica Costarricense S. A., the Compañía Nacional de Fuerza y Luz S. A., and the Compañía Radiográfica Internacional Costarricense S. A. also belong.

Precisely, Law No. 8660 of August 8, 2008 (called the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones), in its Article 5, provides that the three previously mentioned are companies of ICE, as well as "... Any other companies that ICE constitutes or acquires, in both cases, with a participation of not less than fifty-one percent (51%) of the share capital," this latter category being the one into which Cable Visión de Costa Rica S. A. falls, whose share capital was acquired by ICE.

As we have already indicated, Cable Visión de Costa Rica S.A. forms part of the Grupo ICE. Law No. 8642 of June 4, 2008 (Ley General de Comunicaciones) establishes that an economic group (grupo económico) is a business or corporate group characterized by a unity of direction:

"Article 6.- Definitions. For the purposes of this Law, the following is defined:

• 1)...
• 9)Economic group (Grupo económico): a grouping of companies that manifests itself through a unity of decision, that is, the gathering of all elements of command or business direction through a center of operations, and is externalized through two basic movements: the criterion of unity of direction, whether by subordination or by collaboration between companies, or the criterion of economic dependence of the companies that are grouped together, regardless of whether the legal personality (personalidad jurídica) of the companies is affected, or whether their assets are subject to transfer.

10)..." It is a company given that its main activity is the provision of goods or services of a commercial or industrial nature, indistinguishable from those carried out by private parties (see legal opinion C-332-2009, of December 2), and the appellation of public (pública) is due, in this case, to it having been acquired entirely with public funds, the owner of which is in turn a public entity. This nature determines, in turn, the legal regime to which they are subject, being fundamentally Private Law for the case of public companies (empresas públicas), in accordance with Article 3, paragraph 2, of the Ley General de la Administración Pública (No. 6227 of May 2, 1978):

"Article 3.- 1. Public law shall regulate the organization and activity of public entities, unless an express rule provides otherwise.

2. Private law shall regulate the activity of entities that, due to their overall regime and the requirements of their business, can be considered as common industrial or commercial enterprises." (Underlining is not from the original).

The foregoing provision is explained not only by the greater flexibility that Private Law offers in relation to Administrative Law for the development of its commercial activity, especially if it must compete with other companies in the same market niche, which will require it to act in a faster and more agile manner; but also, because to carry out its normal business, it does not require the extraordinary powers (potestades exorbitantes), nor the power of imperium, characteristic of Public Law, being sufficient for it to engage in its commercial relations with the rules and legal forms of Common Law.

Having clarified the legal nature (naturaleza jurídica) of the consulting company, we must next analyze whether, as a subsidiary company (sociedad subsidiaria) of an autonomous institution (institución autónoma), it falls within the scope of application of Title VII of the current Ley de Tránsito.

B. THE PROVISIONS OF THE LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL RELATED TO THE USE OF OFFICIAL STATE VEHICLES ARE NOT APPLICABLE TO CABLE VISIÓN DE COSTA RICA S.A., BUT THE TECHNICAL REGULATIONS ON INTERNAL CONTROL AND ACCOUNTABILITY ARE, TO GUARANTEE THE CORRECT AND RATIONAL USE OF THE UNITS REGISTERED IN ITS NAME The reiterated opinion of the Attorney General's Office is that the provisions of Law No. 9078 related to the use of official vehicles (vehículos oficiales) are limited to the State and its institutions according to the provisions of Articles 236 and 238, which in that order establish:

"ARTICLE 236.- Official vehicles of the State (Vehículos oficiales del Estado) The official vehicles of the State are subject to the limitations of this law.

All vehicles of the State, its centralized (centralizadas) and decentralized (descentralizadas) institutions, and local governments must carry a special license plate that identifies them with the ministry or institution to which they belong.

Likewise, they must be marked with the respective institutional insignia, in accordance with what is established by regulation, with the exception of vehicles for discretionary use (uso discrecional), semi-discretionary use (semidiscrecional), and police vehicles." (Underlining is not from the original).

"ARTICLE 238.- Discretionary and semi-discretionary use Vehicles for discretionary use (uso discrecional) are those assigned to the President of the Republic, the President of the Legislative Assembly, the magistrates (magistrados) of the Supreme Court of Justice (Corte Suprema de Justicia) and of the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), the Vice Presidents of the Republic, the Government Ministers, the executive presidents (presidentes ejecutivos) of the autonomous institutions (instituciones autónomas), the Comptroller General of the Republic (contralor general de la República), the Attorney General of the Republic (procurador general de la República), the Attorney General of the Republic (fiscal general de la República) and the Ombudsman (defensor de los habitantes). These vehicles have no restrictions regarding fuel, operating hours, or route, characteristics that the official responsible for the unit will assume, under their strict criteria.

These vehicles may carry private license plates (placas particulares) and shall not have visible marks (marcas visibles) that distinguish them as official vehicles.

Vehicles for semi-discretionary use (semidiscrecional) shall be assigned to the Vice Ministers (viceministros), the Deputy Comptroller General of the Republic (subcontralor general de la República), the Associate Attorney General of the Republic (procurador general adjunto de la República), the Deputy Ombudsman (defensor adjunto de los habitantes), and the Associate Attorney General of the Republic (fiscal general adjunto de la República). These vehicles shall be subject to limitations on hours, fuel use, and route, but may carry private license plates and shall not have visible marks that distinguish them as official vehicles. The use of this type of vehicle must be regulated in accordance with the regulatory provisions of each institution." (Underlining is not from the original).

In this sense, it was analyzed that the legislator's intention with the current Ley de Tránsito was to reduce the list of public officials (funcionarios públicos) authorized under the previous Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (No. 7331 of April 13, 1993) for the use of discretionary vehicles (vehículos discrecionales) as a measure or policy to control public spending (gasto público):

"I. ON THE SCOPE OF THE REFORM OPERATED IN THE LEY DE TRÁNSITO REGARDING THE USE OF DISCRETIONARY VEHICLES The Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, No. 7331 of April 13, 1993, now repealed, established a broad list of officials who could make use of the so-called discretionary vehicles (vehículos discrecionales). Specifically, it designated as recipients of said benefit the President of the Republic, the President of the Legislative Assembly, the Vice Presidents of the Republic, the Government Ministers, the Vice Ministers, the magistrates of the Supreme Court of Justice and of the Supreme Electoral Tribunal, the Comptroller General of the Republic, the Deputy Comptroller General of the Republic, the Ombudsman and the Deputy Ombudsman, the Attorney General of the Republic, the Associate Attorney General, the executive presidents, the managers (gerentes), the deputy managers (subgerentes), the auditors (auditores) and the deputy auditors (subauditores) of the autonomous institutions, the President and the Executive Director of the Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

Subsequently, Law No. 9078 of October 4, 2013, was issued, which repealed the previous regulation, and in which the category of 'discretionary' (discrecionales) vehicles and the category of 'semi-discretionary' (semidiscrecionales) vehicles are established, considerably limiting the officials authorized for their use.

Precisely regarding this reform and the scope of the regulations currently in force, this Attorney General's Office referred in the recent legal opinion C-111-2013 of June 21, 2013, which, due to its importance, we will proceed to cite as relevant:

"Law No. 7331 cited, was integrally reformed by the new Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Law No. 9078 of October 4, 2013. In Article 237 of the new law, the legislator added a new classification of State vehicles based on their use, within which we have vehicles for 'Discretionary use' and vehicles for 'Semi-discretionary use' (...)

For its part, in Article 238 of Law No. 9078, the legislator established which officials are authorized to use the discretionary and semi-discretionary vehicles contained in the new classification (...)

It is important to note that vehicles for discretionary use are public vehicles that lack restrictions for use by a specific official designated by law by reason of the position they hold and for the fulfillment of the functions inherent to it, while vehicles for semi-discretionary use are also for the use of certain officials stipulated in the law, but these do have certain restrictions.

Now, compared to what was established by Article 240 of Law No. 7331, the legislator chose to reduce the officials authorized for the use of discretionary vehicles, with the result that, from the list contained in the previous law, the Vice Ministers, the Deputy Comptroller General of the Republic, the Associate Attorney General, the Deputy Ombudsman, and the Associate Attorney General were subject to the semi-discretionary use of the assigned vehicle, with the limitations on hours, route, and use that the utilization of semi-discretionary vehicles entails.

Likewise, another group of officials were definitively excluded from the use of discretionary or semi-discretionary vehicles, so that the Managers, Deputy Managers, Auditors, Deputy Auditors of the Autonomous Institutions, and the President and Executive Director of the Prevention Commission do not have the legal authorization for the use of a discretionary vehicle or semi-discretionary vehicles as contained in the law.

From the study of legislative file No. 18.032 (which gave rise to Law No. 9078), it is clear that with the new regulation on the subject, the legislator intended to have a law in accordance with the country's economic situation, implementing policies and rules of austerity and control of public spending based on the limitation of discretionary use vehicles. Precisely, reducing the use of discretionary vehicles was understood by the legislator as a way to reduce public spending, as is evident from the legislative discussion held in the ordinary session of the Special Commission appointed for the study of the bill..." (Bold is not part of the original) From the foregoing opinion, it is clearly evident that within a policy of containing public spending (gasto público), the legislator chose to reduce the list of public officials (funcionarios públicos) authorized to use discretionary vehicles, and completely excluded some who were covered by the previous regulations, such is the case of the Managers, Deputy Managers, Auditors, Chief Deputy of the Autonomous Institutions, and the President and Executive Director of the Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

Likewise, we must point out that this Attorney General's Office has interpreted in its opinions that it is only possible to understand the assignment of discretionary use (uso discrecional) vehicles as authorized for the officials strictly and literally mentioned by the legislator, without it being possible to extend analogously to other cases (See legal opinions C-70-96 of May 7, 2006, C-227-2010 of November 15, 2010).

Now, regarding the scope of the reform and its importance for the consultation posed, we must point out that the provisions established in numerals 237 and 238 of the current Ley de Tránsito, which are mentioned in the cited opinion, are only applicable to the official vehicles (vehículos oficiales) of the State, its centralized (centralizadas) and decentralized (descentralizadas) institutions, and municipal corporations.

To support the foregoing, we must indicate that said regulatory provisions are located within Title VII of the Ley de Tránsito, called 'Regulation of the Use of Vehicles of the Costa Rican State'. Likewise, it is of vital importance to cite the provisions of Article 236 of said law (...)

From the foregoing norm, it is clearly evident that the legislator focused the reform on the official vehicles (vehículos oficiales) of the State and its centralized and decentralized institutions, in addition to those owned by local governments.

In other words, the scope of application of the Ley de Tránsito regarding the use of discretionary and semi-discretionary vehicles is limited, and is circumscribed to the institutions expressly designated by the legislator." (See legal opinion C-203-2013 of September 26, 2013. The double underlining is not from the original. In the same sense, see pronouncements C-206-2013 of October 2, C-299-2013 of December 13, C-104-2014 of March 24, and C-162-2014 of May 27).

In accordance with the foregoing opinion and taking into account the legal nature (naturaleza jurídica) of Cable Visión as a public company (empresa pública) subsidiary of ICE, the provisions of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial related to the use of official State vehicles are not applicable to it, since it does not fall within the normative assumption of its Article 236, of being able to be considered a decentralized institution (institución descentralizada) of the State, as its origin was not due to a sovereign act of the State or derived from the Political Constitution (Constitución Política) itself, but rather was the result of the decision of a lesser public entity, protected, for our purposes, by the provisions of Article 5, letter d), of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (No. 8660 of August 8, 2008), which makes it, according to that same numeral, a company of ICE, not of the State.

We insist that not every public entity is encompassed by the regime of official vehicles (vehículos oficiales) provided for by Law No. 9078, only those expressly incorporated by the legislator, in line with the exhaustive list (lista taxativa) of public officials (funcionarios públicos) referred to in its Article 238 for the case of discretionary and semi-discretionary vehicles.

Unlike, for example, Correos de Costa Rica, which is also a public company (empresa pública), but because its capital belongs exclusively to the Costa Rican State, it was understood to be included within the concept of decentralized institutions of Article 236 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, as was analyzed in the already mentioned legal opinion C-299-2013, the company Cable Visión de Costa Rica S.A., despite also being a public company, as explained above, does not belong to the State directly, but to ICE, which holds the ownership (titularidad) over it.

In relation to this last point, the Attorney General's Office, in legal opinion C-018-2002, of January 16, when analyzing precisely what should be understood as a public company of the State (empresa pública del Estado), within the expression used by Article 78 of the Ley de Protección al Trabajador (No. 7983 of February 16, 2000), indicated:

"if the State creates a company, even though this organization is an economic and legal unit separate from the State, it can be considered a state company as long as it maintains ownership (titularidad) of the same. That company can be an institution or a corporation (sociedad anónima), as indicated in the previous section. Thus, it can be stated that the Instituto Costarricense de Electricidad, INCOFER, among other public institutions, and Correos de Costa Rica S. A. are state public companies (empresas públicas estatales).

The point is what happens if state public entities (entidades públicas estatales) in turn constitute other public companies (empresas públicas). Can they be considered state companies (empresas estatales) or not? In these cases, the act of creation of the entity and the ownership (titularidad) of the assets or control over them does not correspond directly to the State, but to the state entity (entidad estatal). The State's presence is indirect, so it could be considered that, strictly in law, said companies are not state companies.

(...)

Hence, the Attorney General's Office's opinion is that state public companies (empresas públicas estatales) must be understood as companies owned by the State, but not those owned by or subject to the control of other public entities." (Underlining is not from the original).

Based on the transcribed opinion, the company Cable Visión de Costa Rica S.A. does not form part of the decentralized institutions (instituciones descentralizadas) of the State in the terms of Article 236 of Law No. 9078, as it is a company subject to the control and ownership of a different decentralized entity, namely, ICE. Ergo, the regulation provided for by the traffic regulations for the use and circulation of official vehicles (vehículos oficiales) is not applicable to the referred company for the units registered in its name.

However, based on the public nature of the resources with which the company Cable Visión de Costa Rica S.A. was acquired, the management and control of its assets must be oriented towards the correct and rational use thereof, as it should not be forgotten that in accordance with Articles 34, 36, and 37 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (No. 8660 of August 8, 2008), the institutional management of ICE and its subsidiary companies is subject to an accountability (rendición de cuentas) procedure by the Government Council (Consejo de Gobierno) and the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República).

In this sense, the Attorney General's Office understands that, in the absence of an express rule, from the relationship of the provisions in Articles 5, 34, 36, and 37 of Law No. 8660, 10 of the Constitutive Law of ICE (No. 449 of April 8, 1949), and 103.1 of the Ley General de la Administración Pública, it corresponds to the Board of Directors (Consejo Directivo) of ICE, in its capacity as the highest administrative authority (máximo jerarca administrativo) of the institution, to establish the rules and policies for the designation and use of the vehicles of the subsidiary companies (sociedades filiales) of said business group, among them, the vehicles registered in the name of Cable Visión de Costa Rica S.A. (see, in this regard, the cited legal opinion C-162-2014).

Finally, regarding whether the vehicles of Cable Visión de Costa Rica S.A. should be subject to other controls such as those of the Internal Control Standards for the Public Sector (Normas de control interno para el Sector Público) (N-2-2009-CO-DFOE), and you mention subsections c, d, and e, without specifying which article they refer to, we presume you allude to section 4.3.1, concerning "Regulations for the administration of assets," which establishes:

"The head (jerarca) and subordinate officers (titulares subordinados), according to their competencies, must establish, update, and communicate the pertinent regulations regarding the use, conservation, and custody of the assets belonging to the institution.

The following matters must be considered at least:

(...)

c. The control, registration, and custody of the documentation associated with the acquisition, registration, use, control, and maintenance of assets.

d. The control of assets assigned to deconcentrated or decentralized units.

e. Compliance with legal requirements associated with certain assets, such as registration, license plates, and insignia.

(...)" Without prejudice to the prevailing opinion of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) to determine whether the foregoing technical regulation is applicable to Cable Visión de Costa Rica S.A. (Article 3 of the Ley General de Control Interno, No. 8292 of July 31, 2002) and the very scope of its competence regarding the oversight of the Public Treasury (Hacienda Pública) and internal control (Articles 183 of the Constitution, 1 of Law No. 8292, and 1, 4, 12 of its Organic Law, No. 7428 of September 7, 1994), it is pertinent to recall that according to Article 8 of the Law governing the controlling body (órgano contralor), public assets (patrimonio público) "shall be the universe constituted by public funds (fondos públicos) and the liabilities chargeable to the subjects comprising the Public Treasury. Subjects comprising the Public Treasury shall be the State and other public entities or bodies, state or otherwise, and public companies (empresas públicas), as well as Private Law subjects, insofar as they administer or safeguard public funds by any title, with the exceptions established in the preceding paragraph"; while its Article 9 defines public funds (fondos públicos) as "the resources, values, goods, and rights owned by the State, by bodies, companies, or public entities" (the underlining is added).

From that perspective, the considerations made in the already mentioned legal opinion C-104-2014 are applicable, which, although referring to a non-state public entity (ente público no estatal), for which the provisions related to the use of official vehicles provided in the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial are also not applicable, determined that it is subject in this matter to principles of public law such as reasonableness (razonabilidad), proportionality (proporcionalidad), efficiency (eficiencia), effectiveness (eficacia), and economy (economía) in the use of the assets at its disposal:

"This Attorney General's Office, in its most recent opinions, has indicated that the provisions of the Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres y Seguridad Vial, No. 9078 of October 4, 2013, as they refer to the use of discretionary and semi-discretionary vehicles, are only applicable to the official vehicles (vehículos oficiales) of the State, its centralized (centralizadas) and decentralized (descentralizadas) institutions, and municipal corporations, as provided in numerals 236 and 238 of said regulation. For this reason, non-state public entities (entes públicos no estatales) are not covered by the normative scope of the Ley de Tránsito regarding this matter, as the legislator did not expressly include them (see legal opinions C-203-2013 of September 26, 2013, C-206-2013 of October 2, 2013, and C-299-2013 of December 13, 2013).

Given the existing normative vacuum regarding non-state public entities (entes públicos no estatales), we have recognized that the use of this category of vehicles must be regulated internally within said entities.

However, notwithstanding the foregoing, we must add in this opinion that such determination is not something that the entity can do arbitrarily and capriciously, as the special nature of non-state public entities obliges them to submit to a series of Public Law principles, among them the principles of reasonableness, proportionality, efficiency, effectiveness, and economy of the resources they manage at the time of their disposition (...)

It is thus, from a hermeneutical interpretation of the legal system, and despite the fact that the provisions regarding the use of discretionary and semi-discretionary vehicles contained in the Ley de Tránsito are not applicable to non-state public entities, they are indeed subject to the provisions of the Ley General de Control Interno, Law No. 8292, (LGCI) and, therefore, are obliged to implement austerity and spending control policies and rules, which is evidently reflected in the matter of the use of their vehicles.

In this regard, Articles 7 and 8 of said norm state:

"Article 7.— Obligation to have an internal control system. The entities and bodies subject to this Law shall have internal control systems, which must be applicable, complete, reasonable, integrated, and consistent with their institutional competencies and attributions. Furthermore, they must provide assurance in the fulfillment of those attributions and competencies; all in accordance with the first paragraph of Article 3 of this Law.

Article 8.— Concept of internal control system. For the purposes of this Law, internal control system shall be understood as the series of actions executed by the active administration, designed to provide assurance in the achievement of the following objectives:

• a)Protect and conserve public assets (patrimonio público) against any loss, waste, undue use, irregularity, or illegal act. (...)" Along the same lines, the 'Internal Control Standards for the Public Sector' (Normas de Control Interno para el Sector Público) (N-2-2009-CO-DFOE), in its chapter IV, article 4.1, provide:

"4.1 Control activities. The head (jerarca) and subordinate officers (titulares subordinados), according to their competencies, must design, adopt, evaluate, and improve, as part of the SCI, the pertinent control activities, which comprise the policies, procedures, and mechanisms that contribute to reasonably ensuring the operation and strengthening of the SCI and the achievement of institutional objectives. Said activities must be dynamic, in order to introduce the necessary improvements by virtue of the requirements they must meet to reasonably guarantee their effectiveness.

The scope of application of such control activities must refer to all levels and functions of the institution. In that sense, institutional management and the operation of the SCI must contemplate, in accordance with the levels of complexity and risk involved, control activities of a prior, concomitant, subsequent nature, or a combination thereof. The foregoing must make possible the prevention, detection, and correction of weaknesses in the SCI and with respect to the objectives, as well as against indications of the eventual materialization of a relevant risk." In this way, according to the provisions of Articles 10, 15, and 39 of the LGC, we can point out that the hierarchical superior… of non-state public entities (as part of the system), is under the obligation to design, adopt, evaluate, and improve control measures, in order to ensure the rational utilization of resources, such as the discretionary vehicles available to these entities.

Therefore, bear in mind that the duty to issue regulations establishing the use of vehicles other than the administrative category is part of the duties established by the LGCI regarding internal control, in such a way as to guarantee their correct and timely utilization by those who use said vehicles, since the purpose of their use is directly linked to the efficient, effective, and economical fulfillment of the competencies and attributions of the entity.

Thus, the internal control system must reasonably guarantee not only the fulfillment of that purpose, but also the protection and conservation of the vehicles – as assets (patrimonio) of the entity – from any loss, waste, and undue use. Especially if such vehicles are financed with public funds (fondos públicos), totally or partially, in their acquisition, maintenance, and fuel consumption, their use must be fundamentally linked to the fulfillment of the purpose for which it is granted to the official; all of which must be duly justified" (Underlining is not from the original).

Consistent with the foregoing, the accountability and internal control norms to which ICE is subject extend to its subsidiaries, so that these do not become exempt enclaves from the higher oversight and supervision system of the Public Treasury (Hacienda Pública).

C. CONCLUSIONS:

From the foregoing considerations, we can draw the following conclusions:

1. The company Cable Visión de Costa Rica S.A. is a subsidiary company (empresa subsidiaria) of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), therefore subject to its ownership and control.

2. ICE's ownership of Cable Visión de Costa Rica S.A. explains why the provisions of the Transit on Public Land Routes and Road Safety Law (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, No. 9078), relating to the use of official State vehicles, are not applicable to the units it has registered, since it does not fit the assumption of its Article 236, of being able to be considered one of the decentralized institutions of the Major Public Entity.

3. However, based on the public nature of the resources with which the company Cable Visión de Costa Rica S.A. was acquired, the management, conservation, and control of its assets – which includes its vehicles – must be oriented toward their correct and rational use, such that in the absence of an express rule, it is in principle the responsibility of ICE's Board of Directors (Consejo Directivo) to regulate, internally within its business group, everything related to the use that must be given to the vehicle units of each of its subsidiaries.

4. In that sense, since Cable Visión de Costa Rica S.A. is a subsidiary company of ICE, it is, like said entity, subject to an accountability regime overseen by the Government Council (Consejo de Gobierno) and the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), pursuant to Articles 34, 36, and 37 of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector (Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, No. 8660), which also encompasses the technical internal control regulations.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya

Texto Dictamen 139 Dictamen : 139 del 14/06/2018 14 de junio del 2018 C-139-2018 Señora Adriana Karlina Lizano Villareal Auditoría Interna Cable Visión de Costa Rica S.A.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio CVAI-042-2017, del 29 de junio del año pasado, en cuya virtud se solicita aclarar los alcances del Título VII de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (n.°9078 del 4 de octubre del 2012), relativo a la “Regulación del Uso de los Vehículos del Estado Costarricense”, respecto a si sus disposiciones le resultan también aplicables a los automóviles propiedad de Cable Visión de Costa Rica CVCR S. A., al tratarse de una empresa perteneciente al Grupo ICE.

Concretamente, se solicita criterio en relación con la naturaleza jurídica de la referida sociedad; y en función de su naturaleza, consulta si puede utilizar los vehículos asignados de forma discrecional o semidiscrecional aun cuando las empresas públicas no vengan incluidas en el listado del artículo 238 de la Ley n.°9078; el tipo de placa (oficial o particular) que deben llevar y, finalmente, si los vehículos registrados a nombre la aludida sociedad deben portar rotulación visible, cumplir horario de uso, recorridos y el resto de controles previstos por el artículo 239 de la misma ley y las Normas de control interno para el sector público (N-2-2009-CO-DFOE), haciendo mención de los incisos c, d y e, pero sin aclarar a cual numeral se refiere.

A. LA NATURALEZA JURÍDICA DE CABLE VISIÓN DE COSTA RICA S.A. COMO EMPRESA PÚBLICA PERTENECIENTE AL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD (ICE) El primer aspecto consultado se relaciona con la naturaleza jurídica de Cable Visión de Costa Rica S.A., extremo que fue objeto de análisis por la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-165-2016 del 16 de diciembre del 2016, concluyendo que es una empresa pública propiedad del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE):

“Cable Visión de Costa Rica S.A. es una empresa pública, no financiera, que forma parte del Grupo ICE, al cual también pertenecen Radiográfica Costarricense S. A., la Compañía Nacional de Fuerza y Luz S. A. y la Compañía Radiográfica Internacional Costarricense S. A.

Precisamente, la ley n.° 8660 de 8 de agosto de 2008 (denominada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones), en su artículo 5, dispone que son empresas del ICE las tres ya mencionadas, así como “… Las demás empresas que el ICE constituya o adquiera, en ambos casos, con una participación no menor que el cincuenta y uno por ciento 51% del capital accionario”, categoría ésta última dentro de la que entra Cable Visión de Costa Rica S. A., cuyo capital accionario fue adquirido por el ICE.

Como ya indicamos, Cable Visión de Costa Rica S.A., forma parte del Grupo ICE. La ley n.° 8642 de 4 de junio de 2008 (Ley General de Comunicaciones) establece que un grupo económico es un grupo empresarial o corporativo caracterizado por una unidad de dirección:

“Artículo 6.- Definiciones. Para los efectos de esta Ley se define lo siguiente:

1) …

• 9)Grupo económico: agrupación de sociedades que se manifiesta mediante una unidad de decisión, es decir, la reunión de todos los elementos de mando o dirección empresarial por medio de un centro de operaciones, y se exterioriza mediante dos movimientos básicos: el criterio de unidad de dirección, ya sea por subordinación o por colaboración entre empresas, o el criterio de dependencia económica de las sociedades que se agrupan, sin importar que la personalidad jurídica de las sociedades se vea afectada, o que su patrimonio sea objeto de transferencia.

10)…” Se trata de una empresa en vista de que su actividad principal es la dación de bienes o la prestación de servicios de carácter comercial o industrial, no diferenciables de las realizadas por los particulares (ver el dictamen C-332-2009, del 2 de diciembre), y el apelativo de pública, obedece en este caso, al haber sido adquirida enteramente por fondos públicos, cuyo titular a su vez es un ente público. Esta naturaleza determina a su vez el régimen jurídico al que quedan sujetos, siendo fundamentalmente de Derecho privado para el caso de las empresas públicas, de acuerdo con el artículo 3, apartado 2, de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227 del 2 de mayo de 1978):

“Artículo 3º.- 1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma 2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.” (El subrayado no es del original).

La previsión anterior se explica no solo en la mayor flexibilidad que ofrece el Derecho privado en relación con el Derecho Administrativo para el desarrollo de su actividad comercial, sobre todo, si le corresponde competir con otras empresas en el mismo nicho de mercado, lo que le exigirá actuar de una forma más rápida y ágil; sino también, en que para llevar a cabo su giro normal no precisa de potestades exorbitantes, ni de imperio, propias del Derecho Público, bastándole para entablar sus relaciones comerciales con las normas y formas jurídicas del Derecho común.

Teniendo en claro la naturaleza jurídica de la empresa consultante, procede analizar de seguido si como sociedad subsidiaria de una institución autónoma entra en el ámbito de aplicación del Título VII de la Ley de Tránsito vigente.

B. LAS DISPOSCIONES DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL RELACIONADAS CON EL USO DE LOS VEHÍCULOS OFICIALES DEL ESTADO NO LE RESULTAN APLICABLES A CABLE VISIÓN DE COSTA RICA S.A., PERO SÍ LAS NORMATIVA TÉCNICA DE CONTROL INTERNO Y RENDICIÓN DE CUENTAS PARA GARANTIZAR EL USO CORRECTO Y RACIONAL DE LAS UNIDADES REGISTRADAS A SU NOMBRE El criterio reiterado de la Procuraduría es que las disposiciones de la Ley n.°9078 relacionadas con el uso de los vehículos oficiales se limita al Estado y a sus instituciones a tenor de lo dispuesto por los artículos 236 y 238, que en ese orden establecen:

“ARTÍCULO 236.- Vehículos oficiales del Estado Los vehículos oficiales del Estado están sujetos a las limitaciones de esta ley.

Todos los vehículos del Estado, sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y gobiernos locales deben llevar una placa especial que los identifique con el ministerio o la institución a la que pertenecen.

Asimismo, deberán rotularse con los respectivos distintivos institucionales, de conformidad con lo que se establezca reglamentariamente, a excepción de los vehículos de uso discrecional, semidiscrecional y los vehículos policiales.” (El subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 238.- Uso discrecional y semidiscrecional Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República y el defensor de los habitantes. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad.

Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales.

Los vehículos de uso semidiscrecional serán asignados a los viceministros, el subcontralor general de la República, el procurador general adjunto de la República, el defensor adjunto de los habitantes, y el fiscal general adjunto de la República. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones de horario, uso de combustible y recorrido, pero pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales. El uso de este tipo de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada institución.” (El subrayado no es del original).

En ese sentido, se analizó que la intención del legislador con la Ley de Tránsito vigente fue reducir el listado de funcionarios públicos autorizados con la anterior Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (n.°7331 del 13 de abril de 1993) para el uso de vehículo discrecionales como una medida o política de control del gasto público:

“I. SOBRE LOS ALCANCES DE LA REFORMA OPERADA EN LA LEY DE TRÁNSITO EN MATERIA DE USO DE VEHÍCULOS DISCRECIONALES La Ley de Transito por Vías Públicas Terrestres, Nº 7331 del 13 de abril de 1993, ya derogada, establecía una lista amplia sobre los funcionarios que podían hacer uso de los llamados vehículos discrecionales. Específicamente señalaba como destinatarios de dicho beneficio al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los viceministros, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, el contralor general de la República, el subcontralor general de la República, el defensor de los habitantes y el defensor adjunto, el procurador general de la República, el procurador adjunto, los presidentes ejecutivos, los gerentes, los subgerentes, los auditores y los subauditores, de las instituciones autónomas, el presidente y el director ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

Posteriormente, se emitió la Ley N° 9078 del 4 de octubre de 2013, que derogó la normativa anterior, y en la cual se establece la categoría de los vehículos “discrecionales” y la categoría de los vehículos “semidiscrecionales”, limitando considerablemente los funcionarios autorizados para su utilización.

Precisamente sobre esta reforma operada y los alcances de la normativa que rige actualmente, esta Procuraduría se refirió en el reciente dictamen C-111-2013 del 21 de junio de 2013, el cual por su importancia procederemos a citar en lo que interesa:

“La ley Nº 7331 de cita, fue integralmente reformada por la nueva Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, ley Nº 9078 del 4 de octubre de 2013. En el artículo 237 de la nueva ley, el legislador añadió una nueva clasificación de vehículos del Estado en razón de su uso, dentro de las cual tenemos a los vehículos de “Uso discrecional” y los vehículos de “Uso semidiscrecionales” (…)

Por su parte en el artículo 238 de la ley Nº 9078, el legislador estableció cuales funcionarios están autorizados al uso de los vehículos discrecionales y semidiscrecionales que contiene la nueva clasificación (…)

Es importante señalar que los vehículos de uso discrecional son vehículos públicos que carecen de restricciones para la utilización por parte de un determinado funcionario señalado por la ley en razón del cargo que ostenta y para el cumplimiento de las funciones propias del mismo, mientras que los vehículos de uso semidiscrecional también son para el uso de ciertos funcionarios dispuestos en la ley pero estos si cuentan con ciertas restricciones.

Ahora bien, frente a lo establecido por el artículo 240 de la Ley Nº 7331, el legislador optó por reducir los funcionarios autorizados para el uso de vehículo discrecionales, siendo que, del listado contenido en la anterior ley, los Viceministros, el Subcontralor General de la República, el Procurador General Adjunto, el Defensor Adjunto y el Fiscal General Adjunto quedaron sujetos al uso semidiscrecional del vehículo asignado, con las limitaciones de horario, recorrido y uso que la utilización de vehículos semidiscrecionales conlleva Así mismo, otro grupo de funcionarios fueron excluidos definitivamente de la utilización de vehículos discrecionales o semidiscrecionales, de forma tal que los Gerentes, Subgerentes, Auditores, Subauditores de las Instituciones Autónomas, y el Presidente y Director Ejecutivo de la Comisión de Prevención, no cuentan con la autorización legal para el uso de vehículo de forma discrecional ni de vehículos de uso semidiscrecional que la ley contiene.

Del estudio del expediente legislativo N° 18.032 (mismo que dio origen a la Ley N° 9078) se desprende que con la nueva normativa sobre el tema, el legislador pretendió tener una ley acorde con la situación económica del país, implementando políticas y normas de austeridad y control del gasto públicos a partir de la limitación de los vehículos de uso discrecional. Precisamente, reducir el uso de vehículos discrecionales fue entendido por el legislador como una forma de disminuir el gasto público, tal y como se desprende de la discusión legislativa sostenida en la sesión ordinaria de la Comisión Especial nombrada a efectos del estudio del proyecto de ley…” (La negrita no forma parte del original) Del criterio anterior, se desprende claramente que dentro de una política de contención del gasto público, el legislador optó por reducir la lista de funcionarios públicos autorizados para utilizar vehículos de uso discrecional, y excluyó del todo a algunos que estaban cobijados por la normativa anterior, tal es el caso de los Gerentes, Subgerentes, Auditores, Subauditores de las Instituciones Autónomas, y el Presidente y Director Ejecutivo de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

Asimismo, debemos señalar que esta Procuraduría ha interpretado en sus criterios, que sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados por el legislador, sin que sea posible extender analógicamente a otros supuestos (Ver dictámenes C-70-96 del 7 de mayo de 2006, C-227-2010 del 15 de noviembre de 2010).

Ahora bien, sobre los alcances de la reforma operada y de importancia para la consulta que se plantea, debemos señalar que las disposiciones establecidas en los numerales 237 y 238 de la actual Ley de Tránsito, que se mencionan en el criterio citado, únicamente resultan aplicables a los vehículos oficiales del Estado, de sus instituciones centralizadas y descentralizadas, y de las corporaciones municipales.

Para respaldar lo anterior, debemos indicar que dichas disposiciones normativas se ubican dentro del título VII de la Ley de Tránsito, denominado “Regulación del Uso de los Vehículos del Estado Costarricense”. Asimismo, resulta de vital importancia citar lo dispuesto en el artículo 236 de dicha ley (…)

De la norma anterior, se desprende claramente que el legislador enfocó la reforma a los vehículos oficiales del Estado y sus instituciones centralizadas y descentralizadas, además de aquellos propiedad de los gobiernos locales.

En otras palabras, el ámbito de aplicación de la Ley de Tránsito en cuanto al uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales, es limitado, y está circunscrito a las instituciones El doble subrayado no es del original. En igual sentido, pueden verse los pronunciamientos C-206-2013 del 2 de octubre, C-299-2013 del 13 de diciembre, C-104-2014 del 24 de marzo y C-162-2014 del 27 de mayo).

De conformidad con el criterio anterior y tomando en cuenta la naturaleza jurídica de Cable Visión como una empresa pública subsidiaria del ICE, las disposiciones de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial relacionadas con el uso de los vehículos oficiales del Estado no le resultan aplicables, pues no entra dentro del supuesto normativo de su artículo 236, de poder ser considerada como una institución descentralizada del Estado, en tanto su origen no obedeció a un acto soberano de éste o derivado de la propia Constitución Política, sino que fue fruto de la decisión de un ente público menor, amparado a nuestros efectos, en lo dispuesto por el artículo 5, letra d), de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008), lo que la hace según ese mismo numeral, una empresa del ICE, no del Estado.

Insistimos que no todo ente público se encuentra comprendido por el régimen de vehículos oficiales previsto por la Ley n.°9078, tan solo los expresamente incorporados por el legislador, a tono con la lista taxativa de funcionarios públicos a que hace referencia su artículo 238 para el caso de los vehículos discrecionales y los semidiscrecionales.

A diferencia, por ejemplo, de Correos de Costa Rica, que también es una empresa pública, pero que por pertenecer en exclusiva su capital al Estado costarricense se entendió comprendido dentro del concepto de instituciones descentralizadas del artículo 236 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, tal y como se analizó en el ya mencionado dictamen C-299-2013, la sociedad Cable Visión de Costa Rica S.A., pese a ser igualmente una empresa pública, según se sobre ella.

En relación con esta última precisión, la Procuraduría en el dictamen C-018-2002, del 16 de enero, al analizar justamente lo que debía entenderse como empresa pública del Estado, en la expresión usada por el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador (n.°7983 del 16 de febrero del 2000), indicó:

“si el Estado crea una empresa, aunque esta organización sea una unidad económica y jurídica separada del Estado, puede considerarse empresa estatal en el tanto mantenga la titularidad de la misma. Esa empresa puede ser una institución o una sociedad anónima, según lo indicado en el acápite anterior. Así, puede afirmarse que el Instituto Costarricense de Electricidad, el INCOFER, entre otras instituciones públicas y Correos de Costa Rica S. A. son empresas públicas estatales.

El punto es qué pasa si las entidades públicas estatales constituyen a su vez otras empresas públicas. ¿Pueden o no ser consideradas empresas estatales? En estos supuestos el acto de creación de la entidad y la titularidad del patrimonio o control sobre ellas no le corresponde directamente al Estado, sino a la entidad estatal. La presencia del Estado es indirecta, por lo que podría considerarse que en estricto Derecho dichas empresas no son estatales.

(…)

De allí que sea criterio de la Procuraduría que por empresas públicas estatales debe entenderse las empresas de titularidad del Estado, pero no aquéllas propiedad o sujetas al control de otras entidades públicas.” (El subrayado no es del original).

Con fundamento en el criterio transcrito, la sociedad Cable Visión de Costa Rica S.A. no forma parte de las instituciones descentralizadas del Estado en los términos del artículo 236 de la Ley n.°9078, pues se trata de una empresa sujeta al control y a la propiedad de un ente descentralizado distinto, a saber, el ICE. Ergo, a la referida sociedad no se le resulta aplicable para las unidades inscritas a su nombre la regulación prevista por la normativa de tránsito para el uso y circulación de los vehículos oficiales.

No obstante, partiendo del carácter público de los recursos con que fue adquirida la empresa Cable Visión de Costa Rica S.A., el manejo y control de sus bienes debe estar orientado a la utilización correcta y racional de estos, pues no debe olvidarse que con arreglo a los artículos 34, 36 y 37 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008), la gestión institucional del ICE y de sus empresas subsidiarias está sujeta a un procedimiento de rendición de cuentas a cargo del Consejo de Gobierno y de la Contraloría General de la República.

En ese sentido, entiende la Procuraduría que a falta de norma expresa, de la relación de lo dispuesto en los artículos 5, 34, 36 y 37 de la Ley n.°8660, 10 de la Ley constitutiva del ICE (n.°449 del 8 de abril de 1949) y 103.1 de la Ley General de la Administración Pública, le corresponde al Consejo Directivo del ICE, en su condición de máximo jerarca administrativo de la institución, establecer las normas y políticas de designación y uso de los vehículos de las sociedades filiales de dicho grupo empresarial, entre ellas, de los vehículos registrados a nombre de Cable Visión de Costa Rica S.A. (ver al respecto, el citado dictamen C-162-2014).

Por último, en lo referente a si los vehículos de Cable Visión de Costa Rica S.A. deberían quedar sujetos a otros controles como los de las Normas de control interno para el Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE), y habla usted de los incisos c, d y e, sin especificar a cual artículo se refiere, suponemos que alude al apartado 4.3.1, atinente a las “Regulaciones para la administración de activos”, en cuanto establece:

“El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben establecer, actualizar y comunicar las regulaciones pertinentes con respecto al uso, conservación y custodia de los activos pertenecientes a la institución.

Deben considerarse al menos los siguientes asuntos:

(…)

c. El control, registro y custodia de la documentación asociada a la adquisición, la inscripción, el uso, el control y el mantenimiento de los activos.

d. El control de los activos asignados a dependencias desconcentradas o descentralizadas.

e. El cumplimiento de requerimientos legales asociados a determinados activos, tales como inscripción, placas y distintivos.

(…)” Sin perjuicio del criterio prevalente de la Contraloría General de la República para determinar si la normativa técnica anterior le resulta aplicable a Cable Visión de Costa Rica S.A. (artículo 3 de la Ley General de Control Interno, n.°8292 del 31 de julio de 2002) y el propio ámbito de su competencia en materia de fiscalización de la Hacienda Pública y control interno (artículos 183 constitucional, 1 de la Ley n.°8292 y 1, 4, 12 de su Ley orgánica, n.° 7428 del 7 de setiembre de 1994), interesa recordar que a tenor del artículo 8 de la Ley que rige al órgano contralor, el patrimonio público “será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior”; en tanto que su artículo 9 define los fondos públicos como “los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos” (los subrayados son agregados).

Desde esa perspectiva, resultan aplicables las consideraciones hechas en el dictamen C-104-2014, ya mencionado, que aunque referido a un ente público no estatal, por lo que no le resultan aplicables tampoco las disposiciones relacionadas con el uso de vehículos oficiales previsto en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, determinó que queda sometido en esta materia a principios de derecho público como los de razonabilidad, proporcionalidad, eficiencia, eficacia y economía en el uso de los bienes a su disposición:

“Esta Procuraduría en sus criterios más recientes, ha señalado que las disposiciones de la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2013, en cuanto se refiere al uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales, únicamente resultan aplicables a los vehículos oficiales del Estado, de sus instituciones centralizadas y descentralizadas y de las corporaciones municipales, según lo dispuesto en los numerales 236 y 238 de dicha normativa. Por tal motivo, los entes públicos no estatales no quedan cubiertos por el ámbito normativo de la Ley de Tránsito en cuanto a este tema, pues el legislador no los incluyó de la manera expresa (ver dictámenes C-203-2013 del 26 de setiembre de 2013, C-206-2013 del 2 de octubre de 2013 y C-299-2013 del 13 de diciembre de 2013).

Ante el vacío normativo existente en cuanto a los entes públicos no estatales, hemos reconocido que será a lo interno de dichos entes donde se regule el uso que se dará a esta categoría de vehículos No obstante lo anterior, debemos agregar en el presente criterio, que tal determinación no es algo que podrá hacer aquel de manera arbitraria y antojadiza, pues la especial naturaleza de los entes públicos no estatales, los obliga a someterse a una serie de principios de Derecho Público, entre ellos los principios de razonabilidad, proporcionalidad, eficiencia, eficacia y economía de los recursos que maneja al momento de su disposición (…)

Es así como de una interpretación hermenéutica del ordenamiento jurídico, y a pesar de que a los entes públicos no estatales no les resulta aplicable lo referente al uso de vehículos discrecionales y semidiscrecionales contenido en la Ley de Tránsito, sí se encuentran sujetos a las disposiciones de la Ley General de Control Interno, Ley N° 8292, (LGCI) y por lo tanto, están obligados a implementar políticas y normas de austeridad y control del gasto, lo cual evidentemente se ve reflejado en el tema del uso de sus vehículos.

En este sentido, los artículos 7 y 8 de dicha norma señalan:

“Artículo 7º—Obligatoriedad de disponer de un sistema de control interno. Los entes y órganos sujetos a esta Ley dispondrán de sistemas de control interno, los cuales deberán ser aplicables, completos, razonables, integrados y congruentes con sus competencias y atribuciones institucionales. Además, deberán proporcionar seguridad en el cumplimiento de esas atribuciones y competencias; todo conforme al primer párrafo del artículo 3 de la presente Ley.

Artículo 8º—Concepto de sistema de control interno. Para efectos de esta Ley, se entenderá por sistema de control interno la serie de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los siguientes objetivos:

• a)Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. (…)” En esa misma línea, las Normas de Control Interno para el Sector Público” (N-2-2009-CO-DFOE), en su capítulo IV, artículo 4.1, disponen:

“4.1 Actividades de control El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del SCI, las actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales. Dichas actividades deben ser dinámicas, a fin de introducirles las mejoras que procedan en virtud de los requisitos que deben cumplir para garantizar razonablemente su efectividad.

El ámbito de aplicación de tales actividades de control debe estar referido a todos los niveles y funciones de la institución. En ese sentido, la gestión institucional y la operación del SCI deben contemplar, de acuerdo con los niveles de complejidad y riesgo involucrados, actividades de control de naturaleza previa, concomitante, posterior o una conjunción de ellas. Lo anterior, debe hacer posible la prevención, la detección y la corrección ante debilidades del SCI y respecto de los objetivos, así como ante indicios de la eventual materialización de un riesgo relevante.” De esta manera, al tenor de lo dispuesto en los artículos 10, 15 y 39 de la LGC, podemos señalar que el superior jerárquico… de los entes públicos no estatales (como parte del sistema), se encuentra en la obligación de diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar medidas de control, a fin de asegurar la utilización racional de los recursos, como lo son los vehículos de uso discrecional con que cuentan estas entidades.

Por ello, téngase presente que el deber de emitir regulaciones que establezcan el uso de vehículos distintos a la categoría de administrativos, forma parte de los deberes que establece la LGCI en materia de control interno, de suerte tal que se garantice una correcta y oportuna utilización de los mismos por parte de quienes utilicen dichos vehículos, pues la finalidad de su uso está directamente vinculada con el cumplimiento, eficiente, eficaz y económico de las competencias y atribuciones del ente.

Así, el sistema de control interno debe garantizar razonablemente no sólo el cumplimiento de ese fin, sino también el de la protección y conservación de los vehículos –como patrimonio del ente- de cualquier pérdida, despilfarro y uso indebido. Máxime si tales vehículos se financian con fondos públicos, total o parcialmente, en su adquisición, mantenimiento y consumo de gasolina, su uso debe estar fundamentalmente vinculado con el cumplimiento del fin para el cual se le otorga al funcionario; todo lo cual deberá ser debidamente fundamentado” (El subrayado no es del original).

En coherencia con lo expuesto, las normas de rendición de cuentas y control interno a las que se encuentra sujeto el ICE se extienden a sus filiales, a fin de que estas no se conviertan en reductos exentos del ordenamiento de vigilancia y fiscalización superiores de la Hacienda Pública.

C. CONCLUSIONES:

De las consideraciones anteriores podemos extraer las siguientes conclusiones:

1. La sociedad Cable Visión de Costa Rica S.A. es una empresa subsidiaria del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), sujeta por ende a su propiedad y control.

2. La titularidad del ICE sobre Cable Visión de Costa Rica S.A. explica que las disposiciones de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (n.°9078), relacionadas con el uso de los vehículos oficiales del Estado, no le sean aplicables a las unidades que tenga registradas, pues no encaja en el supuesto de su artículo 236, de poder ser considerada como una de las instituciones descentralizadas del Ente Público Mayor.

3. No obstante, partiendo del carácter público de los recursos con que fue adquirida la empresa Cable Visión de Costa Rica S.A., el manejo, conservación y control de sus bienes – lo que incluye sus vehículos – debe estar orientado a la utilización correcta y racional de estos, por lo que a falta de norma expresa le corresponde en principio al Consejo Directivo del ICE normar a lo interno de su grupo empresarial todo lo relativo al uso que se le debe dar a las unidades vehiculares de cada una de sus filiales.

4. En ese sentido, al ser Cable Visión de Costa Rica S.A. una empresa subsidiaria del ICE, se encuentra al igual que dicho ente, sujeta a un régimen de rendición de cuentas a cargo del Consejo de Gobierno y de la Contraloría General de la República, a tenor de los artículos 34, 36 y 37 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660), lo que abarca también la normativa técnica de control interno.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya