Implied repeal of Article 127 of the General Health Law by Law 7786 for medicinal and scientific cannabis useDerogatoria tácita del artículo 127 de la Ley General de Salud por la Ley 7786 respecto al uso medicinal y científico del cannabis

Opinion : 079 of 19/04/2018 ( RECONSIDERS ) 19 April 2018 C-079-2018 Mr. Guillermo Araya Camacho Director General Instituto Costarricense sobre Drogas Dear Sir:

By assignment and with the approval of the Attorney General of the Republic, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, we are pleased to respond to your official communication DG-074-2017 dated 17 March 2017, by which you request a technical legal opinion regarding a series of doubts concerning the regime of prohibition and exceptions for the use of cannabis, other drugs, narcotic substances, and psychotropic substances.

I.- QUESTIONS CONCERNING THE ALLEGED CONTRADICTION PRESENT IN DOMESTIC REGULATIONS VERSUS CONVENTIONAL PROVISIONS APPLICABLE TO THE PROHIBITION OF THE USE OF CANNABIS, ITS DERIVATIVES, AND OTHER DRUGS These concerns derive from a compilation of citations from Articles 1 and 2 of Law No. 7786 of 30 April 1998, articles 28, 125, 126, and 127 of the Ley General de Salud, as well as from the international instruments signed by Costa Rica on drug matters, among which are listed the United Nations Single Convention on Narcotic Drugs of 30 May 1961, the Protocol Amending the Single Convention on Narcotic Drugs, the Vienna Convention on Psychotropic Substances of 21 February 1971, and the United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 19 December 1988; as well as from the subsequent contrast resulting between international regulations and Law No. 7786 with respect to the prescriptions of the Ley General de Salud, which in the opinion of the petitioner evidences an existing contradiction in the national legal system, because both the international instruments and Law No. 7786 exceptionally permit the use of drugs –including cannabis– and narcotics for medical and scientific purposes, while the second legal body (Ley General de Salud) opts for absolute prohibition of use.

Attached to the referenced document is institutional legal opinion No. CL-001-2017 of 17 March 2017, issued by Legal Advisor María Laura Brenes Aguilar, through which she analyzes certain articles inserted in the referenced international drug conventions, applicable national legislation (Law No. 7786 and Ley General de Salud), and concerns –outside the legal field– related to the potential increase in addictions that the population could experience if marijuana consumption is legalized, as occurred at the time with alcohol, to then arrive at conclusions similar to those previously outlined in the petition, in the sense that both the treaties signed by Costa Rica on the matter at hand and Law No. 7786 permit the use of cannabis and its derivatives for medical and scientific purposes, while the Ley General de Salud prevents it.

She concludes, based on criteria of hermeneutics –hierarchy of legal norms, a later norm repeals an earlier norm, and that a special provision prevails over a general one– that our legal system authorizes the use of cannabis and its varieties and derivatives for medical-curative and research purposes, in accordance with what is contemplated by Article 2 of Law No. 7786.

This Office notes that both the document containing the request made by the Dirección General del ICD and the legal opinion of Lic. Brenes Aguilar coincide in criticizing the Procuraduría for the opinion rendered in Legal Opinion OJ-130-2015, the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, for the content of resolution 798-2010 at 7:30 a.m. on 2 March 2010, as well as the Dirección Jurídica of the Ministry of Health for the analysis reflected in official communication No. DAJ-UAL-JM-2615-2016 of 5 December 2016, addressed to the Secretaría de la Junta de Vigilancia de Estupefacientes, which state that the Ley General de Salud expressly prohibits the use of marijuana and its derivatives, hinting that said entities maintain an erroneous position on the matter under analysis, by overlooking international drug regulations and Law No. 7786.

The foregoing is evident from official communication No. DM-JM-1155-2017 dated 04 August 2017, signed by the Minister of Health, who, by virtue of the hearing granted by this Office –in relation to the details surrounding the issue that is the subject of this opinion and its possible impact on the powers that by law have been conferred on said Ministry–, indicated the following, where pertinent:

"(…) On 10 March 2017, by means of official communication No. DAJ-UAL-JM-464-2017 (…), the Unidad de Asesoría Legal proceeds to clarify the terms of official communication No. DAJ-UAL-JM-2615-2016, as follows: (…) Article 2, of the "Reforma Integral a la Ley sobre estupefacientes, substancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo", Law No. 8204 of 26 December 2001, indicates the following (…)

In view of the foregoing article, the undersigned are of the opinion that the intention to install a cannabis production laboratory in the country, specialized in research, scientific studies, and to legally produce natural medicines based on said substance, is possible, provided that the activity strictly conforms to the terms of Article 2 of the aforementioned Law 8204, as well as other applicable current regulations.

However, currently there is no regulation establishing the technical and regulatory requirements that would need to be met to grant a permit for the installation of a laboratory for these purposes, that is, there is a material impossibility at the institutional level, which is the absence of regulations in this regard, so it is not possible to grant the permit until the matter of its regulation is resolved (…)

In accordance with the official communication transcribed above and with which this Ministerial Office concurs, the legal framework for the use of cannabis is established in Law No. 7786, integrally reformed by Law No. 8204, for the purposes strictly indicated in its second article; however, its regulation is imperative (…)" (emphasis added).

In this sense, it is clear that the official position of the Ministry of Health is precisely the one recorded in note No. DM-JM-1155-2017 and is consistent with the opinion outlined by the ICD, and not with official communication No. DAJ-UAL-JM-2615-2016 cited several times in the petition document, a further reason to disregard any consideration regarding this latter document.

Below, we transcribe the questions that are requested to be resolved through this opinion:

1. "Is there a contradiction between the regulations of the Ley General de Salud and those contained in the Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, Law No. 7786, integrally reformed by Law No. 8204, concerning the trade, dispensing, industrialization, manufacture, refining, transformation, extraction, analysis, preparation, cultivation, production, import, export, transport, supply, storage, distribution, and sale of drugs, substances, or products as well as their derivatives and specialties of cannabis for the specific purposes indicated in Article 2 of Law No. 8204?

2. Is the Ley General de Salud contrary to what is established in the International Conventions approved by Costa Rica and which are Law of the Republic, regarding the trade, dispensing, industrialization, manufacture, refining, transformation, extraction, analysis, preparation, cultivation, production, import, export, transport, prescription, supply, storage, distribution, and sale of drugs, substances, or products as well as derivatives and specialties of cannabis?

3. Is a legal reform of the Ley General de la Salud necessary for it to adapt to the International Conventions approved by Costa Rica and which are Law of the Republic?" II.- BRIEF HISTORICAL REVIEW OF THE REGULATION AND PROHIBITION OF DRUGS AND THEIR INTERNATIONAL LEGAL FRAMEWORK 1) Historical background on the prohibition of drugs The use of drugs has not always been viewed negatively nor linked to crime and clandestinity, given that in some cultures their use was an accepted practice, mainly in the celebration of religious or other rituals.

Approximately 3000 years before Christ, in some other societies such as China, cannabis was used due to knowledge of its pharmacological effects, a case similar to that of India, Egypt, and ancient Greece with that same plant and with opium.

Information on the uses and exploitation of such species was also known by civilizations such as the Persians, Arab peoples, Romans, Turks, and even, on our continent, by indigenous peoples.[1] The existing view on drugs changed radically with the advent of capitalism, because from their consumption as a commodity[2], especially in some communities and in marginalized and discriminated population groups due to their socioeconomic situation, they began to be seen with negative connotations and as a threat against public health in general, which could spread to other social sectors and threaten productivity, a reason why their production, sale, and commercialization had to be prohibited or limited to the maximum.

By way of example, an event that occurred in Costa Rica at the end of the 19th century can be cited, according to which Henri Pittier, an official of the United Fruit Company, had requested a study on the plants growing along the railroad right-of-way towards the Atlantic, with several fields of cannabis planted by coolies being found—a pejorative designation used to identify immigrants who arrived in the country for the construction of the aforementioned railroad, regardless of whether their origin was Chinese, Indian, or African—so its consumption was attributed to the latter. Based on the above and the report of apparent quarrels and confrontations among the workers, Minor Keith, Head of the United Fruit Company, was advised to destroy the referenced plantations.[3] It is also said that the interest in linking cannabis and drugs in general lies in the fact that several large companies that manufactured paper obtained from trees and those that produced synthetic fibers viewed cannabis as a threat to their businesses, given the potential for manufacturing paper, obtaining fibers, and other quality materials that were more environmentally friendly.

However, regardless of its true motivation, the concern about the harmful effects of drugs took deep root in industrialized countries, which disseminated knowledge about cannabis, observations about events associated with its consumption, and its negative consequences for health and public order, gradually extending it throughout the world, with the holding of conferences and the signing of international drug conventions or treaties, sponsored first by those States, then by the League of Nations and years later by the UN.

The first precedent is found in the International Convention on Drug Addiction and Drug Trafficking in 1858, whose main objective was to combat the production and distribution of opium.

However, the international conventions cited in the preceding paragraph had some important benchmarks, among which the International Opium Convention of The Hague of 22 January 1912 stands out, which aimed to limit the production and stockpiles of opiates and other drugs, so that both were in line with global needs, a fact that evidences the fear of drugs and the effects their use could bring with it.[4] In the aforementioned Treaty, reference was made to medicinal opium, morphine, cocaine, and heroin, and the signatory countries obligated themselves to establish administrative controls that would guarantee that their production was directed only towards medicinal purposes.

On 13 July 1931, the Convention for Limiting the Manufacture and Regulating the Distribution of Narcotic Drugs was signed in Vienna, which showed a trend similar to that of its predecessor, with the commitment of Nations to present statistics on the production of opium, morphine, heroin, coca and its derivatives, codeine, ethylmorphine and their salts being novel, as well as the projected annual quantities necessary to meet their needs. The States Parties, in turn, accepted oversight through a specialized body, composed of representatives from the Advisory Commission on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs of the League of Nations, the Permanent Central Board, the Health Committee, and the International Office of Public Hygiene, all bodies belonging to the League of Nations.

The previous conventions, despite being aimed at restricting and limiting the production, use, sale, and distribution of drugs, lacked sanctions intended to repress such conduct, an objective that was embodied with the issuance of the Convention for the Suppression of the Illicit Traffic in Dangerous Drugs of 26 June 1936, by establishing general principles that the signatory nations had to comply with to achieve said objective.

Subsequently, other international drug conventions were approved, always with a more focused scope, such as: a) the Lake Success Protocol of 11 November 1946, which attributed to the UN the drug control functions previously performed by the League of Nations, b) the Paris Protocol of 19 November 1948, to regulate and control the production of synthetically manufactured toxic substances, which had increased after the Second World War ended, and c) the Protocol for Limiting and Regulating the Cultivation of the Poppy Plant and the International Use, Production, and Traffic of Opium and its Derivatives, aimed at ensuring that the quantities of opium and its derivatives truly coincided with the demand needed to achieve medical and scientific purposes.

The foregoing conventions constitute the basis for the most complete and comprehensive international regulations that would come into effect a few years later and up to the present.

• 2)Current International Instruments on Drugs Costa Rica, like many other countries, has signed numerous agreements and treaties containing regulations on drugs, narcotics, psychotropic substances, and prohibited substances, the most relevant being the United Nations Single Convention on Narcotic Drugs of 30 May 1961, the Protocol Amending the Single Convention on Narcotic Drugs, the Vienna Convention on Psychotropic Substances, and the United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 19 December 1988.

As their name expressly indicates, these conventions establish a regulatory framework for drugs, narcotics, psychotropic substances, and their derivatives in order to prevent their use, sale, consumption, and distribution to safeguard public health and curb the global growth of addictions, as well as to prevent the accumulation of wealth and fortunes associated with drug trafficking.

• a)Single Convention on Narcotic Drugs and Psychotropic Substances and its Amending Protocol Among the drugs subject to regulation, cannabis and its different varieties and derivatives stand out, based on the provisions of Article 1 of the Single Convention on Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1961 (adopted by Law of the Republic No. 4544 of 18 March 1970), amended at the same time by the Protocol Amending the Single Convention on Narcotic Drugs (Law No. 5168 of 25 January 1973), which where pertinent establishes the following:

"ARTICLE 1. Definitions. 1.- Except where expressly indicated otherwise or the context requires another interpretation, the following definitions shall apply to the text of this Convention:

[…]

• b)"Cannabis" means the flowering or fruiting tops of the cannabis plant (excluding the seeds and leaves not accompanied by the tops) from which the resin has not been extracted, whatever name they may be designated by.
• c)"Cannabis plant" means any plant of the genus cannabis.
• d)"Cannabis resin" means the separated resin, whether crude or purified, obtained from the cannabis plant.

[…]

• j)"Narcotic drug" means any of the substances in Schedules 1 and 2, whether natural or synthetic.

[…]

• u)"Schedule 1", "Schedule 2", "Schedule 3" and "Schedule 4" means the correspondingly numbered list of drugs or preparations annexed to this Convention, as amended from time to time in accordance with Article 3 […]." Cannabis –its components and derivatives– is a narcotic drug included in Schedules I and IV of the Convention, called "Yellow list of internationally controlled narcotic drugs".

The foregoing implies the adoption by countries of numerous domestic regulations aimed at implementing provisions concerning the general prohibition of drug use and its authorization in certain exceptional cases, subject to strict oversight.

Among the exceptions, canon 4, paragraph c) of the referenced international instrument stands out, which enables the use and processing of the referred substances and their derivatives for medical and scientific purposes:

"ARTICLE 4 General Obligations The Parties shall adopt such legislative and administrative measures as may be necessary: a) (…)

• b)(…)
• c)Subject to the provisions of this Convention, to limit exclusively to medical and scientific purposes the production, manufacture, export, import, distribution, trade, use and possession of drugs." (emphasis not in original).
• b)Vienna Convention The situation outlined by the Single Convention and its amending protocol did not change much in the following years, since in 1972 the Vienna Convention established general rules that ratified or expanded the scope of the Single Convention on Narcotic Drugs, highlighting Articles 5 and 7 which provide for exceptions or permissions for the use of drugs and narcotics, in the following terms:

"ARTICLE 5 Limitation of Use to Medical and Scientific Purposes 1. Each Party shall limit the use of substances in Schedule I as provided in article 7. 2. Each Party shall, except as provided in article 4, limit by such measures as it considers appropriate the manufacture, export, import, distribution, stocks, trade, use and possession of substances in Schedules II, III and IV to medical and scientific purposes. 3. It is desirable that the Parties do not permit the possession of substances in Schedules II, III and IV except under legal authority." "ARTICLE 7 Special Provisions Regarding Substances in Schedule I In respect of substances in Schedule I, the Parties shall: a) Prohibit all use except for scientific and very limited medical purposes by duly authorized persons, in medical or scientific establishments which are directly under the control of their Governments or specifically approved by them; b) Require that manufacture, trade, distribution and possession be under a special license or prior authorization; c) Provide for close supervision of the activities and acts referred to in paragraphs a) and b); d) Restrict the amount supplied to a duly authorized person to the quantity required for the purpose for which the authorization is given; e) Require that persons performing medical or scientific functions keep records concerning the acquisition of the substances and the details of their use there of, such records to be preserved for at least two years after the last use recorded therein; and f) Prohibit export and import except when both the exporter and importer are the competent authorities or agencies of the exporting and importing country or region, respectively, or other persons or enterprises which are specifically authorized by the competent authorities of their country or region for the purpose. The requirements of paragraph 1 of article 12 for export and import authorizations for substances in Schedule II shall also apply to substances in Schedule I" (…)

In the same manner as the predecessor treaties, the Vienna Convention contemplates the duty of signatory Nations to combat the illicit traffic of narcotic drugs and to repress criminal conduct linked to said activity.

"ARTICLE 21 Action Against the Illicit Traffic Having due regard to their constitutional, legal and administrative systems, the Parties shall: a) Assure on a national level the coordination of preventive and repressive action against the illicit traffic; to this end they may usefully designate an appropriate agency responsible for such coordination; b) Assist each other in the campaign against the illicit traffic in psychotropic substances, and in particular immediately transmit, through the diplomatic channel or through the competent authorities designated by the Parties for this purpose, to the other Parties directly concerned, a copy of any report addressed to the Secretary-General under article 16 in connection with the discovery of a case of illicit traffic or a seizure; c) Cooperate closely with each other and with the competent international organizations of which they are members with a view to maintaining a coordinated campaign against the illicit traffic (…)" "ARTICLE 22 Penal Provisions 1. a) Subject to its constitutional limitations, each Party shall treat as a punishable offence, when committed intentionally, any action contrary to a law or regulation adopted in pursuance of its obligations under this Convention, and shall ensure that serious offences shall be liable to adequate punishment, particularly by imprisonment or other penalty of deprivation of liberty. (…)" c) Drug Convention of 1988 In accordance with the reading of the transcribed articles, where pertinent, and other norms included within the international instrument at hand, the UN's desire for signatory countries to regulate and penalize in a clearer and broader manner the crimes and illicit conduct associated with drug trafficking is evident, in accordance with the previously mentioned Conventions, as demonstrated through the following transcriptions:

"ARTICLE 2 SCOPE OF THE CONVENTION 1.- The purpose of this Convention is to promote co-operation among the Parties so that they may address more effectively the various aspects of illicit traffic in narcotic drugs and psychotropic substances having an international dimension. In carrying out their obligations under the Convention, the Parties shall take necessary measures, including legislative and administrative measures, in conformity with the fundamental provisions of their respective domestic legislative systems"(…)

"ARTICLE 3 OFFENCES AND SANCTIONS 1.- Each Party shall adopt such measures as may be necessary to establish as criminal offences under its domestic law, when committed intentionally: a) i) The production, manufacture, extraction, preparation, offering, offering for sale, distribution, sale, delivery on any terms whatsoever, brokerage, dispatch, dispatch in transit, transport, importation or exportation of any narcotic drug or any psychotropic substance contrary to the provisions of the 1961 Convention, the 1961 Convention as amended or the 1971 Convention. ii) The cultivation of opium poppy, coca bush or cannabis plant for the purpose of the production of narcotic drugs contrary to the provisions of the 1961 Convention and the 1961 Convention as amended. iii) The possession or purchase of any narcotic drug or psychotropic substance for the purpose of any of the activities enumerated in i) above. iv) The manufacture, transport or distribution of equipment, materials or of substances listed in Table I and Table II, knowing that they are to be used in or for the illicit cultivation, production or manufacture of narcotic drugs or psychotropic substances. v) The organization, management or financing of any of the offences enumerated in i), ii), iii) or iv) above (…)." "ARTICLE 14 MEASURES TO ERADICATE ILLICIT CULTIVATION OF NARCOTIC PLANTS AND TO ELIMINATE ILLICIT DEMAND FOR NARCOTIC DRUGS AND PSYCHOTROPIC SUBSTANCES 1.- Any measures taken pursuant to this Convention by Parties shall not be less stringent than the provisions applicable to the eradication of illicit cultivation of plants containing narcotic and psychotropic substances and to the elimination of illicit demand for narcotic drugs and psychotropic substances under the provisions of the 1961 Convention, the 1961 Convention as amended and the 1971 Convention. 2.- Each Party shall take appropriate measures to prevent illicit cultivation of and to eradicate plants containing narcotic or psychotropic substances, such as opium poppy, coca bush and cannabis plants, cultivated illicitly in its territory. The measures adopted shall respect fundamental human rights and shall take due account of traditional licit uses, where there is historic evidence of such use, as well as the protection of the environment" (…)

The referenced regulations not only reiterate the fight against illicit activities linked to drugs, but also reinforce and update the content of the preceding international conventions.

Based on the postulates that have been embodied and developed in the referenced international regulations, the special interest of the UN and the international community in general in prohibiting drugs and penalizing any linked illicit activity that affects public health, order, and global security, among other values, is clear.

Possibly, as a result of several factors such as scientific and medical advances in recent decades, combined with a better understanding of the plant species from which drugs are traditionally obtained –such as cannabis, its varieties, and derivatives–, a greater openness has been possible towards the authorization of their use for medical and scientific purposes, or at least the assessment of that possibility, all under the protection of the permission established in the international treaties cited above, which has given rise to the issuance of more current regulations that, without abandoning repressive purposes, tend to be more flexible regarding the possession, production, trade, and distribution of drugs and psychotropic substances for therapeutic and industrial purposes, in contrast to certain police and health authorities that maintain more traditional positions on the topic under discussion and close any possibility of making the regime of prohibition of cannabis and any other drug use more flexible, modifying, or changing it.

The foregoing gains greater relevance if one takes into consideration that both the Single Convention on Narcotic Drugs and Psychotropic Substances and its amending protocol, the Vienna Convention, as well as the Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, No. 7786, exempt from the general prohibition of drug, psychotropic, and narcotic use, their utilization for medical and scientific purposes.

Our country is no stranger to this debate between antagonistic viewpoints regarding the prohibition of drug use and its exceptions, since, like many other Nations, it has signed the international agreements referenced and has enacted domestic legislation at different historical moments, which has led to the consideration that some of these domestic provisions are contradictory with respect to others, as will be shown in the following sections.

III.-NATIONAL LEGAL FRAMEWORK ON DRUGS AND NARCOTICS In our country, the situation of cannabis and drugs in general did not vary much from what occurred internationally, since the General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, was approved, which is subsequent to the Single Convention on Narcotic Drugs and its Amending Protocol.

This legal body is undoubtedly permeated by the provisions of the International Law instruments previously analyzed, since it included in its original version norms that prohibit and limit the production of raw materials, the processing, trafficking, and supply of drugs, narcotics, and substances capable of creating dependence (articles 125 to 137 that remain in force), as well as the articles describing crimes related to the cultivation, sale, distribution, importation, or exportation of the opium poppy, coca, hemp or cannabis, and the narcotics provided for in the lists of the Single Convention on Narcotic Drugs of 1961 (articles 371 and 372), although subsequently these punitive provisions were reformed and/or repealed to be regulated in other legal bodies.

Among the norms that came to repeal the drug offenses contained in the General Health Law, the following can be cited: the law on psychotropic substances, drugs of unauthorized use, and related activities, No. 7093 of April 22, 1988, Law No. 7233 of May 8, 1991 (amendment to the law on psychotropic substances, drugs of unauthorized use, and related activities), and Law No. 7786 - integrally reformed by Law No. 8204 and subsequent laws -, currently called the law on narcotics, psychotropic substances, drugs of unauthorized use, related activities, money laundering, and terrorist financing.

Now, in accordance with the regulatory development referred to, there is no doubt whatsoever about the suppression of drug-related offenses in the General Health Law by all the subsequent regulations, the most recent being Law No. 7786 and its subsequent amendments, since the latter contains various criminal offenses related to drug matters.

Where reasonable doubt could exist regarding contradictions and incompatibility of norms and the possible tacit repeal (derogatoria tácita) of the older ones, is in relation to the provisions associated with the limitations, prohibitions, and exceptions applicable to the manufacture, importation, use, sale, and distribution of drugs, narcotics, and substances of restricted use, for medical and scientific purposes.

To exemplify the situation noted, it is essential to cite excerpts from the articles that could reflect an antinomy present in our legal system:

"ARTICLE 127.- The cultivation of the opium poppy (papaver somniferum), coca (erythroxilon coca), and hemp or marijuana (cannabis índica and cannabis sativa), and of any other plant with similar effects as declared by the Ministry, is hereby prohibited and subject to destruction by the competent authority.

The importation, exportation, trafficking, and use of the aforementioned plants, as well as their seeds when they have germinating capacity, are likewise prohibited." "ARTICLE 128.- The importation of any narcotic drug and of medications which, due to use, may produce physical or psychic dependence in persons, included in the corresponding restrictive decree issued by the Executive Branch, is prohibited to any person.

Such importation shall be the exclusive attribution of the Ministry and shall be exercised directly free of all taxes, charges, and levies, limiting the amount of imports to the medical needs and scientific research of the country and, in any case, in accordance with the international conventions that the Government has signed or ratified." "ARTICLE 137.- The following shall be subject to seizure:

• d)The crops and plants referred to in article 127 and the seeds when they possess germinating capacity, which shall also be subject to destruction by the competent authority." The cited norms are very forceful in prohibiting and closing off any possibility of using cannabis and other drugs, since their literal wording entails the proscription of their planting, importation, commercialization, and distribution, without making exceptions or caveats of any nature, as the Single Convention on Narcotic Drugs does regarding activities or practices associated with medical and scientific purposes. Nor is any authorization found within the mentioned legal body regarding the use of drugs for industrial purposes.

The closest thing to an eventual permission for the use of cannabis for curative or medicinal purposes—although of very limited scope—is the provision of the aforementioned article 128, to the effect that imports of narcotic drugs or medications capable of producing psychic or physical dependence are possible as long as they are carried out by the Ministry of Health, in the exercise of its powers.

In that sense, if a person requires a specific medication manufactured from cannabis or containing that drug among its ingredients, or any substance that may cause some type of dependence, they must request the Ministry of Health to carry out its importation, which shows that the possibility of acquiring it is mediated and requires certain procedures, since it cannot be done without the prior concurrence of the mentioned ministerial portfolio.

In contrast, Law No. 7786, integrally reformed by Law No. 8204, in its Article 2 has a very different approach to the matter, since it focuses on developing the exceptions to the prohibition of the cultivation, importation, sale, and distribution of cannabis contained in the Single Convention on Narcotic Drugs (Article 4) and the Vienna Convention, among others.

The referred article establishes the following:

"Article 2 – The trade, retail sale, industrialization, manufacture, refinement, transformation, extraction, analysis, preparation, cultivation, production, importation, exportation, transportation, prescription, supply, storage, distribution, and sale of drugs, substances, or products referred to in this Law, as well as their derivatives and pharmaceutical specialties, shall be activities limited strictly to the quantities necessary for medical treatment, toxicological and chemical analyses, the training of detection animals used by police forces, and pharmaco-kinetic analyses in medical or sports matters; to legally elaborate and produce medications and other products of authorized use, or for research. Only legally authorized persons may intervene in everything related to such substances" (…)

The cited article, in a positive manner, regulates various assumptions of authorization such as the retail sale, industrialization, manufacture, refinement, transformation, extraction, analysis, preparation, cultivation, importation, exportation, transportation, prescription, supply, storage, distribution, and sale of drugs, as well as their derivatives and pharmaceutical specialties, without it being understood that such conduct is unlimited, since these must be executed within a strict margin of control and oversight, as the limitation to the minimum necessary quantities to satisfy specific predetermined purposes must not be lost sight of, such as "medical treatment, toxicological and chemical analyses, the training of detection animals used by police forces, and pharmaco-kinetic analyses in medical or sports matters; to legally elaborate and produce medications and other products of authorized use, or for research".

The provision under discussion, while it does not authorize the exercise of the described activities unrestrictedly, does foresee a wider margin of action for public Authorities, professionals, and individuals in general, as it even contemplates the elaboration of medications and other products containing drugs, narcotics, and their derivatives, as well as the cultivation and importation of unprocessed drugs.

It is precisely around the noted differences that the consultant raises their question, starting from the presumed antinomy existing between the cited articles of the General Health Law and Law No. 7786 and the apparent tacit repeal (derogatoria tácita) of the former by the latter; the latter based on criteria of legal interpretation, such as that the later special norm prevails over the earlier general norm and the hierarchy of norms, since they consider that the health regulations contradict the provisions of the international treaties signed by Costa Rica that were reviewed in the previous section, and maintain that Law No. 7786 is harmonious with the framework regulated in the international instruments in question.

Thus, it must be understood that the consultant alleges not only the tacit repeal (derogatoria tácita) of Article 127 of the General Health Law by Articles 1 and 2 of Law No. 7786, but also that the former norm is incompatible with Article 7 of the Political Constitution, by contradicting what the international drug conventions provide regarding the exceptional use regime for these, a situation that would be disrespecting the hierarchy of legal norms, by the existence of lower-ranking canons (law) whose content is contrary to other higher-ranking provisions (international conventions).

In order to confirm or reject whether the regulatory antinomy referred to above exists, considering that a tacit repeal (derogatoria tácita) of the General Health Law has occurred (with the entry into force of Law No. 7786 and its amendments), the following section will analyze some considerations and characteristic rules of said figure, in order to determine whether the consultant's thesis is or is not in accordance with our legal system or whether, on the contrary, we find ourselves in a situation where any antinomy is ultimately ruled out.

IV.- ON THE TACIT REPEAL (DEROGATORIA TÁCITA) OF THE GENERAL HEALTH LAW BY LAW NO. 7786 AND ITS AMENDMENTS As we well know, repeal (derogatoria) is the loss or cessation of validity of a legal norm, either because said provision was issued to govern for a specific period and it expired or because it was replaced by another norm; this can occur expressly when the new canon nullifies the one that precedes it, or tacitly, when there is no declaration to that effect, but there is an insurmountable antinomy or contradiction between them.

On this subject, an important sector of foreign legal doctrine has established the following:

"As is obvious, the distinctive feature of tacit repeal (derogación tácita) lies in that, unlike express repeal, the new law does not identify the repealed law or legal provision; that is, it is not the legislator who determines the object of the repeal, but rather the legal operators based on a clarification of the voluntas legis."[5] In a similar vein, the national jurist Alberto Brenes Córdoba has considered the following:

"Repeal may be express or tacit, depending on whether it is done in explicit terms, or whether it results from the incompatibility of a new law with a previous one, since it is an indisputable principle that new laws destroy preceding ones in everything that is opposed to them.

Under ancient law, a law could also be considered tacitly repealed in the event that a contrary custom prevailed against it in the generality of the State, or if it had fallen into disuse over time.

But in our time, the principle prevails that a law is only repealed by another subsequent law and that against its observance, disuse, nor contrary custom or practice cannot be alleged; thereby avoiding the drawbacks that could not fail to arise for the reliable verification of the facts that disqualify the law, and the jurisdiction of the Legislative Power is maintained in all its force."[6] In the criminal field, some situations have arisen where tacit repeals have been confirmed, in which the presence of the previously cited elements has been verified and which have been analyzed by our courts of justice, such is the case of the ruling of the Third Chamber No. 446-A-1987 of 9:20 a.m. on November 13, 1987, in which the case of the tacit repeal (derogatoria tácita) of the Tax Fraud Law by the Code of Tax Norms and Procedures (Tax Code) was analyzed.

The referred ruling, in its relevant part, provided:

"It only remains to establish whether the Tax Fraud Law is opposed or not to the provisions of the Tax Code and, if the answer is positive, whether the former was repealed by the latter (…) Art. 1 of the Tax Fraud Law, when defining the corresponding crime for its violation, indicates that such conduct is that of using 'any trick or deceit, or maliciously taking advantage of an error, to fail to pay, in whole or in part, being obliged to do so, the taxes established by the laws', while the Tax Code in its Art. 88 provides that 'The taxpayer, responsible party, or third party commits tax fraud who, through simulation, concealment, maneuver, or any other form of deceit, induces the Tax Administration into error, resulting for themselves or a third party in undue enrichment at the expense of the latter's right to the collection of taxes'. The core of both offenses is the same, that is, the deceptive action that causes the Tax Administration to err in order to fail to pay the tax to which one is obligated. If the conduct is the same but in its consequence the regulations differ since the Fraud Law provides a 'criminal' penalty, while the Tax Code establishes an administrative sanction, it must be concluded that the provisions come into collision since they regulate the same situation differently, therefore it must be accepted that the applicable one to the case is the last one to enter into force since, as already noted, its Art. 169 subsection g) provides for the repeal of all laws and decrees that oppose it (…) nor would it lead us to agree to apply the Tax Fraud Law to the case since this has supplementary value with respect to the other repressive norms that refer to fraud, given that its Art. 6 establishes 'Whenever the offender is not punished in a different manner by another legal provision, the person guilty of fraud shall be punished…'. If this norm makes no distinction as to whether the punishment is criminal in nature or not, it simply indicates that if it is punished in a different manner by another regulation, the latter shall be applied and not the Tax Fraud Law, it must be concluded that it is not possible to maintain the thesis of apparent concurrence, since the norms do not concur, as the Tax Fraud Law clearly provides for its supplementary value. All of the foregoing leads to concluding the repeal of the Tax Fraud Law with respect to the provisions that contradict the Tax Code (…)[7] Other cases of tacit repeals that have been identified in other branches of our legal system include the transfer of resources from traffic fines in favor of the municipalities, a topic first regulated in the Traffic Law, No. 7331 of April 13, 1993, which was tacitly repealed by the provisions of Article 234 of the homologous Law No. 9078 of October 4, 2012, as well as that of the Law creating the Heredia Region, No. 7775 of April 29, 1998, which was tacitly repealed by the Municipal Code, Law No. 7794 of April 30, 1998 (see opinions of the Office of the Attorney General numbers C-168-2014 of May 28, 2014, and C-019-2012 of January 20, 2012).

Based on the foregoing, it is clear to state that if a repeal were to occur, it would necessarily have to be tacit, since Article 2 and other articles of Law No. 7786, integrally reformed by Law No. 8204, do not expressly suppress or modify the General Health Law in the section referring to cases of exceptional use of cannabis and other drugs or narcotics.

Likewise, before establishing whether the apparent repeal alluded to lines above has taken place or not, it is also necessary to consider the object and purpose of each of the legal bodies under consideration, to elucidate whether the articles that hypothetically contradict each other actually do so or whether, rather, their harmonious interpretation could be possible to support their complementarity.

The above is supported by the principle of conservation of legal norms, recognized in our legal system, which derives from Articles 129 of the Political Constitution, 7 and 8 of the Civil Code, and 13 of the General Law of Public Administration, according to which the validity and force of enacted norms that have not been the subject of express reform nor have been declared unconstitutional are presumed, as this Office of the Attorney General has held in numerous pronouncements; among them Opinion C-078-2017 of April 17, 2017:

"It has been well stated that tacit repeal (derogación tácita) is not presumed (…) It is, then, basically an act of legal interpretation. Through interpretation, the existence of incompatibility between two norms for regulating the same factual situation is determined. In this order of ideas, the phenomenon of tacit repeal or repeal by incompatibility differs from express repeal, the only mechanism provided for by the constituent for the repeal of laws. Article 129 of the Political Constitution clearly states '…the law is not abrogated nor repealed, except by a subsequent one; and against its observance, disuse, custom, or contrary practice cannot be alleged.' Now, the Civil Code, in its Article 8, following the model of the Napoleonic Code, provides that: 'Laws are only repealed by subsequent ones and against their observance, disuse, custom, or contrary practice cannot be alleged. The repeal shall have the scope that is expressly provided and shall also extend to everything in the new law, on the same matter, that is incompatible with the previous one.' In this way, the norm enshrines express repeal as the ideal mechanism for the repeal of laws (laws are only repealed by subsequent ones). However, unlike the constitutional norm, the Civil Code establishes the figure of tacit repeal by indicating, in its second part, that the repeal shall extend '…to everything in the new law, on the same matter, that is incompatible with the previous one.' (in the same sense, Opinions C-477-2006 of November 29, 2016, C-336-2014 of October 14, 2014, and C-042-2007 of February 15, 2007, may be consulted).

Considering the above, it is clear that to clarify the doubt raised by the consulting institution regarding the contrasted legal provisions—in order to elucidate whether or not a tacit repeal (derogatoria tácita) exists—it is not enough to exclusively consider the posteriority of Law No. 7786 with respect to the General Health Law, but also the specialty to determine whether the object of regulation of both provisions is the same or not and, above all, whether the regulations are truly contradictory and irreconcilable.

Pursuant to the foregoing, we will proceed to analyze the regulatory scope of the legal bodies to which reference has been made, in order to determine whether, according to the criterion of specialty, there is identity or, on the contrary, some difference.

• 1)General considerations on the specialty of the General Health Law Regarding the General Health Law, it should be highlighted that from the relation of its Articles 1, 2, and 7, health is established as a right of all inhabitants of the Republic[8], which shall be protected by the Ministry of Health in accordance with the prescriptions of this law and other regulations issued concerning this matter, which must prevail against any clash or conflict that arises with the issuance of other legislation of equal formal validity—as could be, for example, Law No. 7786—, with the exception of what international treaties may establish.

In the case at hand, it is clear that the General Health Law is an organic law that regulates a fundamental right such as health, and that protects said guarantee from different aspects and following numerous criteria and variables. Certainly, one of the factors linked to health or its affectation is the use of drugs, narcotics, and substances that may cause physical or psychic dependence, and whose employment can negatively impact the health of the population if not used appropriately.

In accordance with the duty to guarantee the health of the social conglomerate, Articles 125 and 126 of the referred legal body establish a declaration to the effect that the production, processing of raw materials, and the processing, trafficking, supply, and use of narcotic drugs constitute a matter of special public interest and establishes that the persons and professionals in medical sciences who intervene in such activities must strictly comply with the pertinent legal and regulatory provisions and respect the restrictions to which they are subject.

In accordance with the foregoing, it is indicated that for legal and regulatory purposes, narcotics are the drugs included in the United Nations Single Convention on Narcotic Drugs of 1961 and all those that fall under international supervision and control in the future and those that, in the judgment of the Ministry, are declared as such.

Following the preceding norms, specifically in canon 127, an absolute prohibition is regulated for the cultivation of the opium poppy (papaver somniferum), coca (erythroxilon coca), and hemp or marijuana (cannabis índica and cannabis sativa), and of any other plant with similar effects as declared by the Ministry of Health. Likewise, the importation, exportation, trafficking, and use of the aforementioned plants are prevented, as well as their seeds when they have germinating capacity. Consequently, the use, commercialization, and processing of cannabis and the other mentioned drugs and narcotics are also prohibited.

As a complement to the above, it is equally important to highlight the role that the Drug and Narcotics Oversight Board (Junta de Vigilancia de Drogas y Estupefacientes)—a ministerial body—has been playing, which among its main functions has control over the processes of: importation, exportation, transit through national territory, manufacture, storage, custody, purchase, sale, distribution, donation, deposit, utilization, and all kinds of contracting or agreements related to narcotic drugs and psychotropics, compliance with the national and international commitments on this matter that the Government of the Republic has acquired, the preparation and updating of the list of substances officially considered narcotics or psychotropics and similar of regulated use, as well as ensuring the adequate estimation of the real annual needs of narcotics and psychotropics for the country, with the purpose of ensuring the timely availability of raw material and finished product necessary to supply national demand and the export market for this type of medication.

It is through the advice of the referred Board that the Ministry of Health establishes which medications, psychotropics, or raw materials can be imported into the country, or determines whether or not it is feasible to bring into the country the medicines required by individuals under article 128 of the mentioned law.

• 2)Aspects to assess, on the topic of specialty, of the Law on Narcotics, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Terrorist Financing, No. 7786, integrally reformed by Law No. 8204.

To fully understand the meaning and object of the content of Article 2 of Law No. 7786, which authorizes the production, importation, transformation, sale, and distribution of drugs and narcotics, it is necessary to consider what is prescribed in some other norms of that legal body, such as Articles 1, 3, 4, and 5.

When analyzing Article 2, it is expressly provided that Law No. 7786 and its reforms have the purpose of being the specific norm to handle the regulation, prevention, supply, prescription, administration, use, handling, possession, trafficking, and commercialization of narcotics, psychotropics, inhalable substances, and other drugs and pharmaceuticals capable of producing physical or psychic dependencies, which are included in the international treaties and conventions on the matter, namely: a) The United Nations Single Convention on Narcotic Drugs of May 30, 1961, amended in turn by the Protocol Amending the Single Convention on Narcotic Drugs, Law No. 5168, of January 25, 1973, b) the Vienna Convention on Psychotropic Substances of February 21, 1971, and c) the United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of December 19, 1988 (1988 Convention).

This canon, in turn, states that the law in question constitutes the basis for the control, inspection, and oversight of activities related to inhalable substances, drugs, or pharmaceuticals and of the products, materials, and chemical substances involved in the elaboration or production of such substances; all without prejudice to what is ordered on this matter in the General Health Law and its reforms, as well as in the General Law of the National Animal Health Service, No. 8495 of April 6, 2006, and its amendments.

Article 3 recognizes that it is the Ministry of Health itself that holds the general competence to adopt the necessary measures to prevent the undue use of narcotics, psychotropic substances, and any product capable of producing physical or psychic dependence, as well as the action aimed at providing treatments and education for persons with problems associated with drug consumption, for their readaptation to society.

The execution of such therapies is in charge of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social, CCSS), the Ministry of Health, and the Institute on Alcoholism and Drug Dependence (Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, IAFA), with the latter being responsible for the technical guidance and supervision in matters of prevention and treatment, as well as proposing, designing, and evaluating consumption prevention programs.

Article 4 contains the citizen's obligation to collaborate in the prevention and repression of crimes and the illicit consumption of drugs and other substances mentioned in the law; as well as crimes related to money laundering and actions that may serve to finance terrorist activities or organizations.

Meanwhile, Article 5 establishes the attribution of two types of competencies to State institutions in the matter subject to regulation; on one hand, the legal functions necessary to prevent the cultivation, production, possession, trafficking, and consumption of drugs and other products referred to in this same law must be coordinated by the Costa Rican Drug Institute (Instituto Costarricense sobre Drogas, ICD), while in associated preventive and assistive matters, IAFA must be technically consulted.

Although said norm does not provide elements tending to clarify what the expression "technical consultations" that the ICD must make to IAFA entails, we can deduce, in accordance with the referenced norms, that the advice that the second entity would provide to the first is related to the management and criteria that must be considered for what concerns the elaboration of policies in matters of prevention and treatment of alcoholism, drug dependence, and drug addiction in general.

• 3)Result of the comparative examination between the General Health Law and Law No. 7786, in accordance with the criterion of specialty From the joint analysis of said provisions, we can derive without any difficulty that Law No. 7786, integrally reformed by Law No. 8204, is aimed at the fight against trafficking and illicit use of drugs, narcotics, their derivatives, and substances capable of producing physical or psychic dependence, but in an integral manner, as it addresses the problem from prevention, prohibition, repression, and rehabilitation of those with addiction problems, as well as in the definition of the institutions involved in the referred field.

Upon comparing article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) with numerals 1 and 2 of Law No. 7786, using the criterion of specialty as a basis, we find that indeed the norms contradict and oppose each other, making it impossible to perform a harmonious interpretation between them, since the cited norms of both legal bodies are irreconcilable regarding the subject of the use of cannabis and other drugs or narcotics.

The foregoing is obvious, since while article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) prohibits—without making any type of exception—the production, importation, use, sale, and distribution of cannabis and other drugs and narcotic substances, articles 1 and 2 of Law No. 7786 develop the exception regime for medical and scientific purposes for the production and use of said substances, which is consistent with the provisions of the international drug treaties signed by Costa Rica.

Additionally, the difference between these legal bodies containing the specified numerals is that the General Health Law (Ley General de Salud) is a norm applicable to a very broad and important field such as public health, while the second (Law No. 7786) is an equally relevant regulation but more specific compared to the former, since it focuses on matters concerning drugs, combating and punishing illicit conduct associated with their sale and distribution, as well as the design of policies aimed at preventing addictions and treating those who abuse drugs and narcotic substances, in addition to the exception regime for the use of drugs noted above.

By virtue of the foregoing, given the existence of an antinomy between two legal norms of the same formal rank (since the General Health Law (Ley General de Salud) prohibits all possible uses of cannabis, other drugs, and their derivatives, while Law No. 7786 permits the use of said substances for medical and scientific purposes), it is necessary to determine which of the two must prevail over the other without complementary interpretation being possible, in order to clarify and provide legal certainty to legal operators and the citizenry in general.

In that regard, it is the criterion of this Office that indeed, as interpreted by the petitioner, article 2 of Law No. 7786 tacitly repealed numeral 127 of the General Health Law (Ley General de Salud), following the principles that the later norm repeals the earlier one and, more emphatically, that of specialty, according to which the special regulation must be preferentially applied over provisions of a general nature, as is the case at hand.

In addition to the foregoing, it is necessary to bear in mind that the provisions of the two legal bodies under study cannot be harmonized, since the norms being compared establish a totally dissimilar regime regarding exceptions or provisos, with respect to the general prohibition of drug use provided for in international instruments on the matter, given that the General Health Law (Ley General de Salud) establishes very rigorous norms that rule out any exception, to such a degree that they are even more restrictive than the international conventions themselves, such as the United Nations Single Convention on Narcotic Drugs of May 30, 1961, the Protocol Amending the Single Convention on Narcotic Drugs, and the Vienna Convention on Psychotropic Substances of February 21, 1971, which permit the use of drugs and narcotics for medical and scientific purposes.

The only glimpse of permission for the use of narcotic drugs in accordance with the General Health Law (Ley General de Salud) would be the importation of medications already registered in other countries that contain or are made from cannabis, psychotropic substances, or analogous substances.[9] In this sense, if in accordance with the General Health Law (Ley General de Salud) the possibility of importing a medication or compound containing cannabis and other drugs and narcotics of equivalent effects were raised, the concurrence of the Ministry of Health (Ministerio de Salud) would be required in all cases to import the medication or narcotic drug at the request of the interested party, provided it previously proves that the acquisition is aimed at satisfying medical and scientific purposes.

In light of the above, and despite the fact that the intended purpose would conform to the ends authorized in the international drug conventions signed by Costa Rica, it seems difficult for any person or institution linked to the practice of medical sciences and scientific research to be able to agilely and simply resort to the General Health Law (Ley General de Salud) to obtain drugs and narcotics that allow them to carry out their work, since due to the way the provisions under review are drafted, the possibility of purchase seems limited to medications containing drugs and/or narcotic substances that have already been prepared and processed, and that are registered in other countries, without it being inferred that the production or processing of the controlled substances in our country is feasible, as article 2 of Law No. 7786 does allow.

For its part, Law No. 7786 adequately regulates the exception to the general prohibition of drug use, by permitting, in a more flexible manner, controlled production, importation, processing and transformation, among other activities, which facilitates conducting research in the medical field, in the development of pharmaceuticals, performing toxicological tests, training dogs for drug detection, and in the development of scientific research for multiple purposes, all under the control and supervision of judicial, administrative, police, and health authorities. In none of these scenarios is any excess in authorizations or lack of oversight identified that would be detrimental to public safety or health, since as indicated, the institutions involved retain their oversight and control powers.

• 4)Law No. 7786, comprehensively amended by Law No. 8204, is harmonious with the international instruments on drugs, which guarantees respect for article 7 of our Magna Carta (Constitución Política) As explained in the previous sections of this study, the description of actions deemed valid under Law No. 7786 in its articles 1 and 2, that is, the exceptional authorization of the use of cannabis and other drugs in several scenarios (medical and scientific purposes), adapts better to the prescriptions of the international drug conventions, since these are clearly forceful in sanctioning all illicit practices associated with them, but at the same time have defined a margin of actions that are deemed necessary, acceptable, correct, and adequate, all in accordance with their purposes, which as has been repeatedly stated, are medical and scientific purposes.

Conversely, article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) categorically prohibits any use that might be intended for both cannabis and other drugs and derivatives, without contemplating any exception. This, apart from contravening the provisions of the aforementioned conventions, also violates article 7 of our Political Constitution (Constitución Política), which, as relevant, provides:

“ARTICLE 7.- Public treaties, international conventions, and concordats, duly approved by the Legislative Assembly, shall have authority superior to the laws from their enactment or from the day they designate (...)” Additionally, it is important to note that if legal operators were to choose to apply numeral 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) in opposition to the international drug conventions, regarding the subject matter addressed, numerals 26 and 27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, Law No. 7615 of July 24, 1996, could also be violated, which respectively enshrine the principles of “pacta sunt servanda” and “observance of international conventions,” according to which a State must respect the commitments acquired by virtue of signing an international instrument as a sign of good faith and must not disapply the norms of international conventions, alleging incompatibility with its domestic law.[10] By applying article 2 of Law No. 7786 to the regulation of the exception scenarios for the use of cannabis, other drugs, and narcotic substances, it is clear that no conflict would arise between norms of international law and domestic law, since there is no contradiction whatsoever between said legal body and the international drug conventions signed by Costa Rica, as said article 2 is, rather, harmonious with the obligations contracted by our Nation in those Treaties.

The foregoing constitutes one more reason to consider that article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) and canon 2 of Law No. 7786 are incompatible with each other, therefore the latter must be applied to the detriment of the former, as the phenomenon of tacit repeal analyzed in the previous sections has occurred.

Finally, and given that this Attorney General's Office (Procuraduría General) has reached the conclusion that numeral 2 of Law No. 7786 has tacitly repealed article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud), it is necessary to delve into two criteria which, in the opinion of the consulting entity, are erroneous and have an impact on the issuance of this pronouncement.

V.ON THE POSITIONS EXPRESSED BY THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE OF THE REPUBLIC (PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA) IN LEGAL OPINION OJ-130-2015, AS WELL AS JUDGMENT No. 798-2010 OF THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SIXTH SECTION

As part of the arguments militating in favor of the petitioner's thesis, they criticized both the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) and the Contentious-Administrative Tribunal for establishing that the importation, production, sale, and distribution of cannabis is prohibited in Costa Rica, in accordance with the General Health Law (Ley General de Salud), and that any legal provision that might be approved for the purpose of legalizing cannabis must contain the amendment of said legal body.

In that sense, it questions that the interpretations made overlook the provisions on the matter in Law No. 7786—comprehensively amended by Law No. 8204—as well as the International Drug Conventions that have been cited and commented on above, which in the petitioner's opinion departs from the provisions of canon 7 of the Political Constitution (Constitución Política), which grants international Treaties a higher rank compared to laws.

• 1)Position expressed by the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) in Legal Opinion OJ-130-2015 dated September 2, 2015.

Firstly, and to respond to the concerns raised by the ICD, it is essential to understand the context and the purpose that the issuance of the pronouncement, which is questioned by the petitioner, responds to.

Legal Opinion OJ-130-2015 was issued by the Attorney General's Office (Procuraduría General) on the occasion of a consultation referred by the Permanent Commission on Legal Affairs of the Legislative Assembly, to obtain the institutional technical-legal criterion on bill No. 19,256 "Law for the research, regulation, and control of cannabis and hemp plants for medicinal, food, and industrial use" ("Ley para la investigación, regulación y control de las plantas cannabis y cáñamo para uso medicinal, alimentario e industrial"), which in its original version had a total of 67 articles, including transitional norms and amendments to other legal bodies, among which was the General Health Law (Ley General de Salud).

Based on the foregoing, it is clear that the Attorney General's Office (Procuraduría), upon reaching its various conclusions, did so to support the substantive and formal observations made on the content of the legislative bill and not to support or discredit conflicting positions on drug matters, some advocating for their legalization and others contrarily fighting for them to remain illicit.

When analyzing both the document containing the consultation at hand and the legal criterion of the ICD, it is evident that said entity's nonconformity and disagreement is circumscribed to the apparent contradiction between the conclusions reached in sections III and IV of the legal opinion in question, which are respectively titled “International Treaties” ("Tratados Internacionales"), which studies the international drug treaties signed by Costa Rica, and “Cannabis within the Costa Rican legal system at present” ("Cannabis dentro del ordenamiento jurídico costarricense en la actualidad"), which focuses on the study of domestic legal regulations, specifically the General Health Law (Ley General de Salud).

To delve into the subject under discussion, it becomes necessary to cite the excerpts where the referenced conclusions are recorded:

“III. INTERNATIONAL TREATIES (…) it is the criterion of this Advisory Body that if the authorization of the cultivation, commercialization, and other activities of cannabis is carried out in observance of the exposed rules, its duly controlled and supervised authorization within the national territory is totally viable, as long as a balancing of interests derives that such legal enablement is more beneficial than its prohibition, for the achievement of public health and safety.

“IV. CANNABIS WITHIN THE COSTA RICAN LEGAL SYSTEM AT PRESENT (…) From the foregoing, it is inferred that, certainly in the Costa Rican legal system, there exists a total and express prohibition of the use for any purpose of cannabis and its derivatives, for which reason a legal reform would be necessary to achieve the authorization of the use of this plant and its components, under the terms of the 1961 and 1971 Conventions.” The consulting Body shares what was expressed in relation to section III but not what was stated in section IV, considering that the analysis of the domestic law provisions preferentially applicable on the subject of drug use is not that of the General Health Law (Ley General de Salud) but that of the Law on Narcotic Drugs, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Financing of Terrorism, No. 7786, comprehensively amended by Law No. 8204, by affirming that numerals 1 and 2 of the latter tacitly reformed numerals 127 and 128 of that legal body, in accordance with the criteria that the later norm repeals the earlier one that opposes it and that of specialty, according to which the special provision prevails over the one of general scope.

In the ICD’s opinion, the pointed out discrepancy is not irrelevant, because while the older and general norm practically closes off any possibility of allowing the planting, importation, and use of cannabis for medical and scientific research purposes, the more recent and specific one does permit it, under an adequate oversight and control scheme.

In support of that position, the petitioner considers that the conclusion of section IV at hand is contrary to canon 7 of the Magna Carta (Constitución Política), which attributes a higher rank to the international norm than to ordinary law, although inferior to the Political Constitution (Constitución Política), this by considering that the alluded norms of the General Health Law (Ley General de Salud) contradict the provisions of the International Drug Conventions signed by our country, and which have been duly incorporated into our legal system, specifically regarding the permission of cultivation, importation, processing, utilization, and sale of the opium poppy, coca leaf, cannabis, and their derivatives, for medical and scientific purposes, which is prohibited by the General Health Law (Ley General de Salud).

On that point, this Attorney General's Office (Procuraduría General), in accordance with the analysis carried out in the three previous sections, considers that the petitioner is partially correct, as certainly articles 1 and 2 of the Law on Narcotic Drugs, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Financing of Terrorism, No. 7786, comprehensively amended by Law No. 8204, tacitly reformed article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud), regarding the general prohibition regime of the use of cannabis and other drugs and narcotic substances and exceptions to said proscription, when the actions in exercise of that permission are for medical and scientific purposes.

Based on the foregoing, it is clear that the analysis to determine the adaptation of our domestic legal system on the topic of permitting the use of cannabis for medical and scientific purposes must first weigh Law No. 7786 (articles 1 and 2), while the General Health Law (Ley General de Salud) must be relegated to a secondary role, in what opposes the former, or as a supplementary character to fill any gaps the first may suffer.

Consequently, we do not consider it necessary to reform the General Health Law (Ley General de Salud) to adapt it to the International Drug Conventions, since Law No. 7786, through its numerals 1 and 2, is in accordance with those international instruments and, as previously indicated, these norms, given the phenomenon of tacit repeal, prevail over article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) in relation to the object of this consultation.

Finally, and in accordance with the reasoning outlined above, Legal Opinion No. OJ-130-2015 of December 2, 2015 is reconsidered ex officio, only insofar as it stated that in the Costa Rican legal system there exists a total and express prohibition of the use for any purpose of cannabis and its components, under the protection of numeral 127 of the General Health Law (Ley General de Salud), without realizing that the Law on Narcotic Drugs, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Financing of Terrorism, No. 7786, articles 1 and 2, tacitly repealed said provision, especially since the latter authorize, in exceptional cases, the use of that and other drugs and narcotic substances, as long as the utilization conforms to the purposes established in that same numeral and in the international drug conventions signed by Costa Rica, which have been addressed throughout this pronouncement.

In all other respects, the substantive position set forth by this Attorney General's Office (Procuraduría General) in Legal Opinion OJ-130-2015 remains unaltered.

• 2)On Judgment No. 798-2010 issued by the Contentious-Administrative Tribunal, Sixth Section The ICD, likewise, criticizes the reasoning and especially the assertion made by the Contentious-Administrative Tribunal in ruling No. 798-2010 of 7:30 a.m. on March 2, 2010, which was cited pertinently also by the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) in Legal Opinion OJ-130-2015 of December 2, 2015.

The citation whose excerpt is the subject of opposition states the following:

“IV.- SOME GENERALITIES ON FREEDOM OF TRADE AND ITS SCOPE REGARDING THE CULTIVATION, IMPORTATION, EXPORTATION, TRAFFICKING, AND USE OF HEMP OR MARIJUANA (CANNABIS SATIVA AND CANNABIS INDICA) IN FOOD PRODUCTS OR MEDICATIONS (…) this Tribunal concludes that: a) The General Health Law (Ley General de Salud) in article 127 prohibits totally and without distinctions of any nature, the cultivation, importation, exportation, trafficking, and use, both of hemp (cannabis sativa) and marijuana (cannabis índica); b) That because the norm does not contemplate any distinction, this Tribunal considers that the prohibition contained in article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) not only encompasses the cultivation, importation, exportation, trafficking, and use of the plant, but also the utilization of components of hemp or marijuana (cannabis sativa and cannabis indica), as ingredients or raw material for the elaboration –in this case– of food products; c) That said affirmation is also supported by articles 197, 223, and 227 of the General Health Law (Ley General de Salud), according to which, food products must not contain decomposed, toxic, or foreign substances not susceptible to being eliminated, or unauthorized food additives in the elaboration thereof; d) By reason of the foregoing, the utilization of processed components of the plants cannabis sativa (hemp) and cannabis indica (marijuana) in the elaboration of food products is contrary to the legal system, given the general prohibition contained in article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud), regarding the use of both hemp (cannabis sativa) and marijuana (cannabis índica); e) Therefore, the use of the hemp or marijuana plant (cannabis sativa and cannabis indica) is prohibited in our country, both directly, through the utilization of unprocessed seeds, leaves, or flowers; and indirectly, that is, through the processed components of hemp –such as for example: the leaves and flowers– in the elaboration of food products, given that article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) contemplates a general prohibition regarding the use of ‘...hemp or marijuana (cannabis sativa and cannabis indica)...’; (…) f) In synthesis, there exists a general prohibition without distinctions of any nature to exercise freedom of trade, regarding the cultivation, importation, exportation, trafficking, and use of hemp or marijuana plants (cannabis sativa and cannabis índica). That because the norm contains no distinctions, the use of hemp or marijuana not only comprises the utilization of unprocessed seeds, leaves, or flowers; but also, the utilization of processed components of hemp such as for example: the leaves and flowers, for the elaboration –in this case– of food products. Therefore, not only is the commercialization of the plants prohibited, but also, of those food products whose ingredients or raw material contain components of hemp or marijuana (cannabis sativa and cannabis índica), with the exception of those medications of registered name established by article 129 of the General Health Law (Ley General de Salud). That this limitation on the exercise of freedom of trade is supported by a public interest aimed at protecting the population's right to health, in accordance with the provisions of articles 46 and 50 of the Political Constitution (Constitución Política), 1 and 2 of the General Health Law (Ley General de Salud), for which reason and in principle, this Tribunal considers that it is not unreasonable or disproportionate to the purpose intended to be regulated, an examination which in any case does not form part of the object of this proceeding (…)” (the bold is ours).

First of all, it is essential to clarify that the issuance of the aforementioned judicial resolution originated from a dispute arising with an individual engaged in the trade of food and beverages, who, with the purpose of importing a beer manufactured in a European country, processed the sanitary registration before the Ministry of Health (Ministerio de Salud) at the administrative headquarters, obtaining the corresponding authorization in the first instance, which was subsequently revoked and annulled by the authorities of that ministerial portfolio, due to the lack of coincidence in the ingredients of the beer intended to be introduced to the Costa Rican market.

The discrepancy lay in the use as ingredients of the beer of hemp flowers and leaves, that is, derivatives of the plant generically known as cannabis, which apparently were not recorded on the product label and which, in accordance with numeral 127 of the General Health Law (Ley General de Salud), said substances cannot form part of the ingredients of food products marketed in the country, which motivated the annulment of the referred sanitary registration.

From the foregoing, it is clear that at no time was it being discussed whether cannabis in its different varieties, its components or derivatives, can be produced, imported, and processed for medicinal or scientific purposes or whether bill No. 19,256 "Law for the research, regulation, and control of cannabis and hemp plants for medicinal, food, and industrial use" ("Ley para la investigación, regulación y control de las plantas cannabis y cáñamo para uso medicinal, alimentario e industrial") was or was not legally viable. Even less so whether numerals 1 and 2 of Law No. 7786 were or were not applicable to this problem.

It is in relation to the factual situation and the context outlined above that the scope of the judicial ruling deserving our attention must be analyzed, which differ from what is raised in the consultation document, since this deals with posing a hypothesis of legal interpretation, according to which there exists a contradiction between article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) and numerals 1 and 2 of Law No. 7786, which, to be resolved, suggests the tacit repeal of the first-cited numeral by the latter, such that the judicial ruling at hand is evidently not applicable nor does it have an impact on the case submitted for our consideration, so it is not appropriate to carry out a meticulous analysis on the matter.

Now then, solely for clarification purposes, the ICD is informed that the ruling of the Contentious-Administrative Tribunal No. 798-2010 of 7:30 a.m. on March 2, 2010, was confirmed in all its aspects by the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), through resolution No. 32011-F-S1-2011 of 9:35 a.m. on March 31, 2011, which originated from the Appeal for Cassation (Recurso de Casación) filed by the losing party in the previously detailed controversy, therefore no further questioning can be made regarding the manner in which said matter was resolved or regarding the legal foundation that gave rise to it.

VI.- CONCLUSIONS In accordance with what was analyzed throughout this study, we have reached the following conclusions:

• 1)Indeed, there exists an important and relevant contradiction between what is prescribed by numeral 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) and what is mandated by articles 1 and 2 of the Law on Narcotic Drugs, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Financing of Terrorism, No. 7786, comprehensively amended by Law No. 8204.
• 2)As a result of the comparison made between the cited numerals, as well as the object of both legal bodies and some specific norms contained in both laws, we reached the conclusion that there exists an antinomy in our legal system, which must be resolved through a legal interpretation according to which, article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) has been tacitly repealed by canons 1 and 2 of Law No. 7786, a legal body that better conforms to the exceptional authorization regime for the use of cannabis and other drugs for medical and scientific purposes, for the purpose of guaranteeing respect for article 7 of our Political Constitution (Constitución Política), the principles of “pacta sunt servanda” and “observance of international conventions,” enshrined in the Vienna Convention on the Law of Treaties, and the regulatory framework established in the international treaties on the subject of drugs that have been signed by Costa Rica.
• 3)In accordance with the previous conclusion, it is clear that promoting the amendment of article 127 of the General Health Law (Ley General de Salud) for the purpose of harmonizing it with the content of the international drug treaties signed by our country is unnecessary, since numerals 1 and 2 of Law No. 7786, which tacitly repealed the former, are sufficiently clear and consistent with the international regulations in question.
• 4)That being the case, Legal Opinion No. OJ-130-2015 is partially reconsidered ex officio, only regarding the conclusion reached in section IV, which indicated that to authorize the possible medicinal use of cannabis in our country, the amendment to the General Health Law (Ley General de Salud) (article 127) was necessary, given that article 2 of Law No. 7786 permits the use of that and other drugs and narcotic substances, as long as the exception scenarios described therein concur, which, as stated in conclusion 3), responds to the permission established for such situations in the international drug treaties to which Costa Rica is a party.

In this way, we leave the response rendered to the requested consultation to elucidate the subject matter submitted for our consideration.

Sincerely,

Lic. José Enrique Castro Marín Director Attorney, Criminal Area Lic. Andrés Alfaro Ramírez Attorney General's Office Lawyer Cc: Dra. Karen Mayorga Quirós, Minister of Health (Ministra de Salud) JECM/AAR/vzv [1] DUARTES DELGADO (Edwin) et al., citing BERISTAIN (Antonio) in El Tráfico de Drogas en la Jurisprudencia, San José, Editorial Investigaciones Jurídicas S.A., 2002, p. 11.

[2] In this regard, one may consult CARAVACA MORERA (Jaime Alonso). Drogas na contemporaneidade: 100 miligramas de reflexões. In: Revista Electrónica Enfermería Actual en Costa Rica, Universidad de Costa Rica, semiannual edition No. 31, July-December 2016, p. 3, who states: “it was thanks to the capitalist economy that the availability of the drug suffered a significant impact, through which it acquired another connotation, expressed by the logic of the market, by which its distribution and availability as a purchase product was permitted. That consumption which was more localized in certain cultural groups, in certain minorities and in certain social strata, came to be dictated no longer by the logic of traditions or of the elite, but by that of the market, of capital.” [3] Center for Latin American Studies of the University of Florida. Informe sobre el uso crónico de la Marihuana en Costa Rica, carried out for the Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, cited by CASTRO LEÓN (Jefferson). Thesis to obtain the degree of Licenciatura en Derecho, Universidad de Costa Rica, 2016, pp. 61-62.

[4] DUARTES DELGADO, op cit, p. 13.

[5] DIEZ-PICAZO, Luis María. La derogación de las leyes, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1990, p. 285.

[6] BRENES CORDOBA (Alberto), Tratado de las Personas, volume I, San José, Editorial Costa Rica, 5th edition, 1998, p. 47.

[7] PIEDRA D. (Juan de Dios) Resoluciones del año 1987 de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, San José, 1989, pp. 480-481.

[8] Aside from what is regulated in the referenced law, the Right to Health constitutes a fundamental right that, despite not being expressly mentioned in our Constitución Política, derives from the right to life and to a healthy and ecologically balanced environment, provided for in numerals 21, 46, 50 and 73 of our Constitución Política, as has been established by the copious jurisprudence that the Sala Constitucional has issued on this topic, among which resolutions numbers 1188-2012 of 3:00 p.m. on January 31, 2012, 7792-2013 of 2:30 p.m. on June 12, 2013, and 5790-2015 of 9:05 a.m. on April 24, 2015, may be cited.

[9] “ARTICLE 129.- Notwithstanding the provisions of the preceding article, legal entities and natural persons registered as importers and specially authorized by the Ministry may import registered-name medications containing narcotic drugs subject to legal and regulatory restrictions.” [10] “ARTICLE 26.- ‘Pacta Sunt Servanda.’ Every treaty in force is binding upon the parties and must be performed by them in good faith.” “ARTICLE 27.- Domestic law and observance of treaties.

A party may not invoke the provisions of its domestic law as justification for its failure to perform a treaty. This rule is without prejudice to the provisions of article 46.” (NOTE: The delegation of Costa Rica interprets that this article refers to secondary law, not to the provisions of the Constitución Política).

Dictamen : 079 del 19/04/2018 ( RECONSIDERA ) 19 de abril de 2018 C-079-2018 Señor Guillermo Araya Camacho Director General Instituto Costarricense sobre Drogas Estimado señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, Doctor Julio Alberto Jurado Fernández, nos es grato responder a su atento oficio DG-074-2017 de fecha 17 de marzo de 2017, mediante el cual solicita criterio técnico jurídico con respecto una serie de dudas referentes al régimen de prohibición y excepciones del uso de la cannabis, otras drogas, sustancias estupefacientes y psicotrópicos.

I.- CUESTIONAMIENTOS EN TORNO A LA PRESUNTA CONTRADICIÓN PRESENTE EN NORMATIVA DOMESTICA VERSUS DISPOSICIONES CONVENCIONALES, APLICABLES A LA PROHIBICIÓN DEL USO DE CANNABIS, SUS DERIVADOS Y OTRAS DROGAS Dichas inquietudes derivan de un acopio entre las citas de los artículos 1° y 2° de la Ley N° 7786 del 30 de abril de 1998, numerales 28, 125, 126 y 127 de la Ley General de Salud, así como de los instrumentos internacionales suscritos por Costa Rica en materia de drogas, entre los que se enumeran la Convención Única sobre Estupefacientes de las Naciones Unidas del 30 de mayo de 1961, el Protocolo de Modificación a la Convención Única sobre Estupefacientes, el Convenio de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas del 21 de febrero de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas del 19 de diciembre de 1988; así como del posterior contraste resultante entre la normativa internacional y de la ley N° 7786 respecto de las prescripciones de la Ley General de Salud, que a juicio del consultante evidencia la contradicción existente en el ordenamiento jurídico patrio, pues tanto los instrumentos internacionales como la ley N° 7786 permiten excepcionalmente el uso de las drogas –entre las que figuran la cannabis- y estupefacientes para fines médicos y científicos, mientras que el segundo cuerpo legal (Ley General de Salud), se decanta por la prohibición de uso absoluta.

Anexo al referido escrito se aporta el dictamen jurídico institucional N° CL-001-2017 del 17 de marzo de 2017, emitido por la Asesora Legal María Laura Brenes Aguilar, a través del cual realiza el análisis de algunos numerales insertos en las convenciones internacionales referenciadas sobre drogas, de la legislación nacional aplicable (Ley N° 7786 y Ley General de Salud) y de preocupaciones -ajenas al ámbito jurídico-, relacionadas con el posible aumento en las adicciones que podría experimentar la población si se legaliza el consumo de la marihuana, como en su momento ocurrió con el alcohol, para luego arribar a similares conclusiones a las anteriormente esbozadas en la consulta, en el sentido de que tanto los tratados firmados por Costa Rica en la materia que nos ocupa como la ley N° 7786, permiten la utilización del cannabis y sus derivados con propósitos médicos y científicos, mientras que la Ley General de Salud lo impide.

Concluye con base en criterios de hermenéutica -jerarquía de las normas jurídicas, norma posterior deroga la norma anterior y el de que la disposición especial prevalece sobre la general-, que nuestro ordenamiento jurídico autoriza la utilización de la cannabis y sus variedades y derivados para propósitos médicos-curativos y de investigación, acorde con lo contemplado por el numeral 2° de la ley N° 7786.

Llama la atención de este Despacho, que tanto el documento que contiene la solicitud efectuada por la Dirección General del ICD como el criterio legal de la Lic. Brenes Aguilar, coinciden en criticar tanto a la Procuraduría por el criterio vertido en la Opinión Jurídica OJ-130-2015 como al Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, por el contenido de la resolución 798-2010 de las 7:30 horas del 2 de marzo de 2010, así como a la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud por el análisis plasmado en el oficio N° DAJ-UAL-JM-2615-2016 del 5 de diciembre de 2016, dirigido a la Secretaría de la Junta de Vigilancia de Estupefacientes, los cuales refieren que la Ley General de Salud prohíbe expresamente la utilización de la marihuana y sus derivados, dejando entrever que dichas entidades mantienen una posición errada sobre la materia objeto de análisis, al pasar por alto la normativa internacional sobre drogas y la ley N° 7786.

Lo anteriormente señalado se desprende del oficio N° DM-JM-1155-2017 de fecha 04 de agosto de 2017, suscrito por la señora Ministra de Salud, que en virtud de la audiencia conferida por este Despacho- en relación con los pormenores que rodean la problemática objeto del presente criterio y su posible incidencia en las atribuciones que por ley han sido conferidas a dicha Cartera Ministerial-, indicó en lo conducente lo siguiente:

“(…) En fecha 10 de marzo del 2017, por medio del oficio N° DAJ-UAL-JM-464-2017 (…) la Unidad de Asesoría Legal, procede a aclarar los términos del oficio N° DAJ-UAL-JM-2615-2016, de la siguiente manera: (…) El artículo 2, de la “Reforma Integral a la Ley sobre estupefacientes, substancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo”, Ley N° 8204 del 26 de diciembre de 2001, indica lo siguiente (…)

Visto el artículo anterior, los suscritos somos de la opinión de que es posible la pretensión de instalar un laboratorio de producción de cannabis en el país, especializado en la investigación, estudios científicos y para producir legalmente medicamentos naturales a base de dicha sustancia, siempre y cuando se ajuste estrictamente la actividad a los términos del artículo 2 de la Ley 8204 precitado, así como la demás normativa vigente que corresponda.

No obstante, lo anterior, en la actualidad no existe reglamento con el cual se establezcan los requerimientos técnicos y reglamentarios que deberían cumplirse para otorgar el permiso a la instalación de un laboratorio para esos fines, es decir existe una imposibilidad material a nivel institucional lo cual es la ausencia de normativa en tal sentido, por lo que no es posible otorgar el permiso hasta tanto no se solvente el asunto de su regulación (…)

De acuerdo con el oficio transcrito con anterioridad y con el cual este Despacho Ministerial es conteste, el marco legal para la utilización del cannabis, está establecido en la Ley N° 7786, reformada integralmente por la Ley N° 8204, para los fines que estrictamente se indican en su artículo segundo, no obstante, es imperativo su reglamentación (…)” (la negrita nos pertenece).

En ese sentido, queda claro que la postura oficial del Ministerio de Salud es precisamente la que consta en la nota N° DM-JM-1155-2017 y que es concordante con el criterio esbozado por el ICD, y no con el oficio N° DAJ-UAL-JM-2615-2016 citado varias veces en el documento de consulta, razón de más para obviar cualquier consideración respecto a este último documento.

A continuación, trascribimos las interrogantes que se solicitan sean solventadas a partir del presente dictamen:

1. “Hay contradicción entre la normativa de la Ley General de Salud y la contenida en la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, Ley N° 7786 reformada integralmente por la Ley N° 8204, que atañe el (sic) comercio, el expendio, la industrialización, la fabricación, la refinación, la transformación, la extracción, el análisis, la preparación, el cultivo, la producción, la importación, la exportación, el transporte, el suministro, el almacenamiento, la distribución y la venta de drogas, sustancias o productos así como sus derivados y especialidades del cannabis para los fines específicos señalados en el artículo 2° de la Ley N° 8204?

2. ¿Es la Ley General de Salud contraria en lo que respecta al comercio, el expendio, la industrialización, la fabricación, la refinación, la transformación, la extracción, el análisis, la preparación, el cultivo, la producción, la importación, la exportación, el transporte, la prescripción, el suministro, el almacenamiento, la distribución y la venta de drogas, sustancias o productos así como de derivados y especialidades del cannabis, según lo establecido en las Convenciones Internacionales aprobadas por Costa Rica y que son Ley de la República?

3. ¿Es necesaria la reforma legal a la Ley General de la Salud para que se adapte a las Convenciones Internacionales aprobadas por Costa Rica y que son Ley de la República?

II.- BREVE RESEÑA HISTÓRICA SOBRE LA REGULACIÓN Y PROHIBICIÓN DE LAS DROGAS Y SU MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL 1) Antecedentes históricos sobre la prohibición de las Drogas La utilización de las drogas no siempre ha sido mal vista ni ha estado ligada con la delincuencia y la clandestinidad, puesto que en algunas culturas su uso fue una práctica aceptada, principalmente en la celebración de rituales religiosos o de otra naturaleza.

Aproximadamente, desde 3000 mil años antes de Cristo, en algunas otras sociedades como China, la cannabis fue empleada en razón del conocimiento sobre sus efectos farmacológicos, caso similar al de la India, Egipto y la antigua Grecia con esa misma planta y con el opio.

La información sobre los usos y aprovechamiento de dichas especies fue conocida también por civilizaciones como los persas, los pueblos árabes, los romanos los turcos e incluso, en nuestro continente por los aborígenes.[1] La visión existente sobre drogas cambia radicalmente con el advenimiento del capitalismo, pues a partir de su consumo como mercancía[2], especialmente en algunas comunidades y en grupos poblacionales marginados y discriminados por su situación socioeconómica, pasó a ser vista con connotaciones negativas y como una amenaza contra la salud pública en general, que podía extenderse a los demás sectores sociales y atentar contra la productividad, motivo por el cual debía prohibirse o limitarse al máximo su producción, venta y comercialización.

A manera de ejemplo, puede citarse un acontecimiento acaecido en Costa Rica a finales del siglo XIX, según el cual el funcionario de la United Fruit Company Henri Pittier, había solicitado la realización de un estudio sobre las plantas que crecían a lo largo del derecho de vía del ferrocarril hacia el Atlántico, encontrándose varios campos de cannabis sembrados por culíes, denominación peyorativa con la que se identificaba a los inmigrantes que llegaron al país para la construcción del referido ferrocarril, independientemente de si su origen era chino, indio o africano, por lo que se les atribuyó a estos últimos su consumo. A partir de lo anterior y del reporte de aparentes pleitos y enfrentamientos suscitados entre los trabajadores, se aconsejó a Minor Keith, Jefe de la United Fruit Company, destruir las plantaciones referenciadas.[3] También se dice que el interés de vincular la cannabis y las drogas en general, radica en que varias grandes empresas que fabricaban papel obtenido de los árboles y las que producían fibras sintéticas, visualizaban la cannabis como una amenaza para sus negocios, ante la posibilidad de fabricación de papel, la obtención de fibras y de otros materiales de calidad y más amigables con el ambiente.

Ahora bien, independientemente de su verdadera motivación, la preocupación sobre los efectos nocivos de las drogas caló profundamente en los países industrializados, los cuales difundieron el conocimiento sobre la cannabis, las observaciones sobre hechos asociados con su consumo y sus consecuencias negativas para la salud y el orden público, extendiéndolo paulatinamente por todo el mundo, con la celebración de conferencias y la suscripción de convenios o tratados internacionales sobre drogas, auspiciados en primera instancia por dichos Estados, luego por la Sociedad de las Naciones y años más tarde por la ONU.

El primer antecedente lo encontramos en el Convenio Internacional sobre Toxicomanía y Narcotráfico en 1858, el cual tenía como objetivo principal combatir la producción y distribución del opio.

No obstante, los convenios internacionales citados en el párrafo anterior tuvieron algunos referentes importantes, entre los que se destacan la Convención Internacional del Opio de la Haya del 22 de enero de 1912, el cual tenía como norte limitar la producción y existencia de opiáceos y otras drogas, para que ambas estuvieran acordes con las necesidades globales, lo cual evidencia el temor ante las drogas y los efectos que su utilización pudieran traer consigo.[4] En el referido Tratado se hizo referencia al opio medicinal, a la morfina, a la cocaína y a la heroína y los países suscriptores se obligaron a establecer controles administrativos, que permitieran garantizar que su producción solamente estuviera encaminada a fines medicinales.

Para el 13 de julio de 1931 se firmó en Viena la Convención para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de Drogas y Estupefacientes, la cual mostraba una tendencia similar a la de su predecesora, resultando novedoso el compromiso de las Naciones para presentar estadísticas sobre la producción de opio, morfina, heroína, coca y sus derivados, codeína, etylmorfina y sus sales, así como de las cantidades anuales proyectadas que eran necesarias para suplir sus necesidades. Los Estados parte, a su vez, aceptaron la fiscalización a través de un organismo especializado, integrado por representantes de la Comisión Consultiva del Tráfico de Opio y otras Drogas nocivas de la Sociedad de las Naciones, del Comité Central Permanente, del Comité de Higiene y la Oficina Internacional de Higiene Pública, todas las instancias pertenecientes a la Sociedad de las Naciones.

Las anteriores convenciones, pese a estar dirigidas a restringir y limitar la producción, uso, venta y distribución de drogas, carecían de sanciones tendentes a reprimir dichas conductas, objetivo que fue plasmado con la emisión de la Convención para la Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes Nocivos del 26 de junio de 1936, al establecer principios generales que debían cumplir las naciones firmantes para alcanzar dicho cometido.

Ulteriormente, fueron aprobados otros convenios internacionales siempre en materia de drogas con un alcance más focalizado, tales como: a) el Protocolo de Lake Sucess del 11 de noviembre de 1946, que le atribuye a la ONU las funciones sobre el control de estupefacientes que anteriormente realizaba la Sociedad de las Naciones, b) el Protocolo de París del 19 de noviembre de 1948, para regular y controlar la producción de substancias tóxicas de fabricación sintética, que se había incrementado finalizada la Segunda Guerra mundial y c) el Protocolo para limitar y regular el cultivo de la Amapola y el uso, producción y tráfico internacional de opio y sus derivados, encaminado a que las cantidades de opio y sus derivados coincidieran verdaderamente con la demanda necesaria para la consecución de los fines médicos y científicos.

Los anteriores convenios, constituyen la base de normativa internacional más completa e integral, que vendría a regir a partir de algunos años después hasta la actualidad.

• 2)Instrumentos Internacionales sobre drogas vigentes Costa Rica, al igual que muchos otros países, ha suscrito numerosos acuerdos y tratados que recogen normativa sobre drogas, estupefacientes, psicotrópicos y sustancias prohibidas, siendo los más relevantes la Convención Única sobre Estupefacientes de las Nacionales Unidas, del 30 de mayo de 1961, el Protocolo de Modificación de la Convención Única sobre Estupefacientes, el Convenio de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, del 19 de diciembre de 1988.

Como su nombre expresamente lo indica, dichas convenciones establecen un marco regulatorio sobre las drogas, estupefacientes, psicotrópicos y sus derivados a fin de evitar su utilización, venta, consumo y distribución para resguardar la salud pública y frenar el crecimiento global de las adicciones, así como para impedir la acumulación de riquezas y fortunas asociadas con el narcotráfico.

• a)Convención Única sobre estupefacientes y sustancias psicotrópicas y su protocolo de modificación Dentro de las drogas sujetas a regulación, se destaca la cannabis y sus diferentes variedades y derivados, ello a partir de lo dispuesto por el artículo 1° de la Convención Única sobre Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1961 (adoptada mediante Ley de la República N° 4544 del 18 de marzo de 1970), enmendada a la vez por el Protocolo de Modificación de la Convención Única sobre Estupefacientes (Ley N° 5168 del 25 de enero de 1973), que en lo conducente establece lo siguiente:

“ARTICULO 1. Definiciones.

1.-Salvo indicación expresa en contrario o que el contexto exija otra interpretación, se aplicarán al texto de la presente convención las siguientes definiciones:

[…]

• b)Por "cannabis" se entiende las sumidades, floridas o con fruto, de la planta de la cannabis (a excepción de las semillas y las hojas no unidas a las sumidades) de las cuales no se ha extraído la resina cualquiera que sea el nombre con que se las designe.
• c)Por "planta de cannabis" se entiende toda planta del género cannabis.
• d)Por "resina de cannabis" se entiende la resina separada, en bruto o purificada, obtenida de la planta de la cannabis.

[…]

• j)Por "estupefacientes" se entiende cualquiera de las sustancias de las Listas 1 y 2, naturales o sintéticas.

[…]

• u)Por "Lista 1", "Lista 2", "Lista 3" y "Lista 4", se entiende las listas de estupefacientes o preparados que con esa numeración se anexan a la presente Convención, con las modificaciones que se introduzcan periódicamente en las mismas según lo dispuesto en el artículo 3 […].” La cannabis –sus componentes y derivados- es un estupefaciente incluido en la Lista I y IV de la Convención, denominada “Lista amarilla de estupefacientes a nivel internacional”.

Lo anterior implica la adopción por parte de los países de numerosas normas de carácter interno, tendentes a implementar disposiciones referentes a la prohibición general de la utilización de las drogas y de su autorización en algunos supuestos de excepción, sujetos a estricta vigilancia.

Dentro de las excepciones se destaca el cánon 4° inciso c) del referido instrumento internacional, el cual posibilita la utilización y procesamiento de las referidas sustancias y sus derivados con fines médicos y científicos:

“ARTICULO 4 Obligaciones Generales Las Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que puedan ser necesarias:

• a)(…)
• b)(…)
• c)Sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos.” (el destacado no es del original).
• b)Convención de Viena La situación delineada por la Convención Única y su protocolo de modificación no varió mucho en los años siguientes, puesto que en 1972 la Convención de Viena estableció normas de carácter general que ratificaban o ampliaban los alcances de la Convención Única sobre Estupefacientes, destacándose los artículos 5° y 7° que prevén las excepciones o permisiones del uso de las drogas y estupefacientes, en los siguientes términos:

“ARTICULO 5 Limitación del uso a los fines médicos y científicos 1. Cada una de las Partes limitará el uso de las sustancias de la Lista Primera según lo dispuesto en el artículo 7.

2. Salvo lo dispuesto en el artículo 4, cada una de las Partes limitará los fines médicos y científicos, por los medios que estime apropiados, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, las existencias, el comercio, el uso y la posesión de las sustancias de las Listas Segunda, Tercera y Cuarta.

3. Es deseable que las Partes no permitan la posesión de las sustancias de las Listas Segunda, Tercera y Cuarta si no es con autorización legal.” “ARTICULO 7

Disposiciones especiales aplicables a las sustancias de la Lista Primera

En lo que respecta a las sustancias de la Lista Primera, las Partes:

• a)prohibirán todo uso, excepto el que con fines científicos y fines médicos muy limitadas hagan personas debidamente autorizadas en establecimientos médicos o científicos que estén bajo la fiscalización directa de sus gobiernos o expresamente aprobadas por ellos; b) exigirán que la fabricación, el comercio, la distribución y la posesión estén sometidas a un régimen especial de licencias o autorización previa; c) ejercerán una estricta vigilancia de las actividades y actos mencionados en los párrafos a) y b); d) limitarán la cantidad suministrada a una persona debidamente autorizada a la cantidad necesaria para la finalidad a que se refiere la autorización; e) exigirán que las personas que ejerzan funciones médicas o científicas lleven registros de la adquisición de las sustancias y de los detalles de su uso; esos registros deberán conservarse como mínimo durante dos años después del último uso anotado en ellos; y f) prohibirán la exportación e importación excepto cuando tanto el exportador como el importador sean autoridades competentes u organismos del país o región exportador e importador, respectivamente, u otras personas o empresas que estén expresamente autorizadas por las autoridades competentes de su país o región para este propósito. Los requisitos establecidos en el párrafo 1, del artículo 12, para las autorizaciones de exportación e importación de las sustancias de la Lista Segunda se aplicarán igualmente a las sustancias de la Lista Primera” (…)

De la misma manera que los tratados antecesores, la Convención de Viena contempla el deber de las Naciones signantes de combatir el tráfico ilícito de estupefacientes y de reprimir las conductas delictivas vinculadas a dicha actividad.

“ARTICULO 21 Lucha contra el tráfico ilícito Teniendo debidamente en cuenta sus sistemas constitucional, legal y administrativo, las Partes:

• a)asegurarán en el plano nacional la coordinación de la acción preventiva y represiva contra el tráfico ilícito para ello podrán designar un servicio apropiado que se encargue de dicha coordinación; b) se ayudarán mutuamente en la lucha contra el tráfico ilícito de sustancias sicotrópicas, y en particular transmitirán inmediatamente a las demás Partes directamente interesadas, por la vía diplomática o por conducto de las autoridades competentes designadas por las Partes para este fin, una copia de cualquier informe enviado al Secretario General en Virtud del artículo 16 después de descubrir un caso de tráfico ilícito o de efectuar un decomiso; c) cooperarán estrechamente entre sí y con las organizaciones internacionales competentes de que sean miembros para mantener una lucha coordinada contra el tráfico ilícito (…)” “ARTICULO 22

Disposiciones Penales

1. a) A reserva de lo dispuesto en su Constitución, cada una de las Partes considerarán como delito, si se comete intencionalmente todo acto contrario a cualquier ley o reglamento que se adopte en cumplimiento de las obligaciones impuestas por este Convenio y dispondrá lo necesario para que los delitos graves sean sancionados en forma adecuada, especialmente con penas de prisión u otras penas de privación de libertad. (…)” c) Convención de Drogas de 1988 De acuerdo con la lectura de los numerales transcritos, en lo conducente y de otras normas incluidas dentro del instrumento internacional que nos ocupa, se desprende el afán de la ONU en que los países firmantes regularan y sancionaran de una forma más clara y amplia los delitos y conductas ilícitas asociadas con el narcotráfico, en consonancia con las Convenciones anteriormente mencionadas, tal y como se demuestra a través de las siguientes transcripciones:

“ARTICULO 2 ALCANCE DE LA PRESENTE CONVENCION 1.- El propósito de la presente Convención es promover la cooperación entre las Partes a fin de que puedan hacer frente con mayor eficacia a los diversos aspectos del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas que tengan una dimensión internacional. En el cumplimiento de las obligaciones que hayan contraído en virtud de la presente convención, las Partes adoptarán las medidas necesarias, comprendidas las de orden legislativo y administrativo, de conformidad con las disposiciones fundamentales de sus respectivos ordenamientos jurídicos internos”(…)

“ARTICULO 3 DELITOS Y SANCIONES 1.- Cada una de las Partes adoptará las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos penales en su derecho interno, cuando se cometan intencionalmente:

• a)i) La producción, la fabricación, la extracción, la preparación, la oferta, la oferta para la venta, la distribución, la venta, la entrega en cualesquiera condiciones, el corretaje, el envío, el envío en tránsito, el transporte, la importación o la exportación de cualquier estupefaciente o sustancia sicotrópica en contra de lo dispuesto en la Convención de 1961, en la Convención de 1961 en su forma enmendada o en el Convenio de 1971.
• ii)El cultivo de la adormidera, el arbusto de coca o la planta de cannabis con el objeto de producir estupefacientes en contra de lo dispuesto en la Convención de 1961 y en la Convención de 1961 en su forma enmendada.
• iii)La posesión o la adquisición de cualquier estupefaciente o sustancia sicotrópica con objeto de realizar cualquiera de las actividades enumeradas en el precedente apartado i).
• iv)La fabricación, el transporte o la distribución de equipos, materiales o de las sustancias enumeradas en el Cuadro I y el Cuadro II, a sabiendas de que van a utilizarse en el cultivo, la producción o la fabricación ilícitos de estupefacientes o sustancias sicotrópicas o para dichos fines.
• v)La organización, la gestión o la financiación de alguno de los delitos enumerados en los precedentes apartados i), ii), iii) o iv) (…).” “ARTICULO 14 MEDIDAS PARA ERRADICAR EL CULTIVO ILICITO DE PLANTAS DE LAS QUE SE EXTRAEN ESTUPEFACIENTES Y PARA ELIMINAR LA DEMANDA ILICITA DE ESTUPEFACIENTES Y SUSTANCIAS SICOTROPICAS 1.- Cualquier medida adoptada por las Partes para la aplicación de la presente Convención no será menos estricta que las normas aplicables a la erradicación del cultivo ilícito de plantas que contengan estupefacientes y sustancias sicotrópicas y a la eliminación de la demanda ilícita de estupefacientes y sustancias sicotrópicas conforme con lo dispuesto en la Convención de 1961, en la Convención de 1961 en su forma enmendada y en el Convenio de 1971.

2.- Cada una de las Partes adoptará medidas adecuadas para evitar el cultivo ilícito de las plantas que contengan estupefacientes o sustancias sicotrópicas, tales como las plantas de adormidera, los arbustos de coca y las plantas de cannabis, así como para erradicar aquellas que se cultiven ilícitamente en su territorio. Las medidas que se adopten deberán respetar los derechos humanos fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos, donde al respecto exista la evidencia histórica, así como la protección del medio ambiente” (…)

La normativa referenciada no solo reitera el combate a las actividades ilícitas vinculadas con las drogas, sino que refuerza y actualiza el contenido de los convenios internacionales precedentes.

A partir de los postulados que se han plasmado y desarrollado en la normativa internacional referida, queda claro el especial interés de la ONU y la comunidad internacional en general de prohibir las drogas y sancionar toda actividad ilícita vinculada que afecte la salud pública, el orden y la seguridad mundial, entre otros valores.

Posiblemente, como consecuencia de varios factores como son los avances científicos y la medicina en las últimas décadas, unidos a un mejor conocimiento sobre las especies vegetales de las que tradicionalmente se obtienen las drogas –como la cannabis, sus variedades y derivados-, han posibilitado una mayor apertura a la autorización de su uso con fines médicos y científicos o al menos la valoración de esa posibilidad, todo ello al amparo de la permisión establecida en los tratados internacionales anteriormente citados, lo cual ha dado pie a la emisión de normativas más actuales, que sin abandonar los fines represivos, tienden a ser más flexibles en torno a la posesión, producción, comercio y distribución de drogas y psicotrópicos, con fines terapéuticos e industriales, frente a ciertos sectores y autoridades policiales y de salud que mantienen posturas más tradicionales sobre el tópico de comentario y cierran cualquier posibilidad de flexibilizar, modificar o cambiar el régimen de prohibición del uso de la cannabis y de cualquier otra droga.

Lo anterior cobra mayor relevancia si se toma en consideración que tanto la Convención Única sobre Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y su protocolo de modificación, la Convención de Viena, así como la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, N° 7786, excepcionan de la prohibición general del uso de drogas, psicotrópicos y estupefacientes, su utilización para fines médicos y científicos.

A este debate entre puntos de vista antagónicos en torno la prohibición de uso de las drogas y sus excepciones no escapa nuestro país, pues al igual que muchas otras Naciones ha suscrito los acuerdos internacionales referenciados y ha promulgado legislación interna en distintos momentos históricos, lo cual ha generado que se considere que alguna de esas disposiciones internas resulte contradictoria respecto a otra distinta, tal y como se evidenciará en los apartes siguientes.

III.-MARCO JURÍDICO NACIONAL SOBRE LAS DROGAS Y ESTUPEFACIENTES En nuestro país, la situación de la cannabis y de las drogas en general no varió mucho respecto a lo acontecido a nivel internacional, puesto que se aprobó la Ley General de Salud, N° 5395 del 30 de octubre de 1973, la cual es posterior a la Convención Única sobre Drogas y Estupefacientes y su Protocolo de enmienda.

Este cuerpo legal, sin duda, está permeado por lo dispuesto en los instrumentos de Derecho Internacional anteriormente analizados, puesto que incluyó en su versión original normas que prohíben y limitan la producción de materias primas, la elaboración, tráfico y suministro de drogas, estupefacientes y sustancias capaces de crear dependencia (artículos 125 a 137 que se mantienen vigentes), así como los numerales que describían delitos relacionados con el cultivo, venta, distribución, importación o exportación de la adormidera, coca, cáñamo o cannabis y los estupefacientes previstos en los listados de la Convención Única sobre estupefacientes de 1961 (artículos 371 y 372), aunque con posterioridad dichas disposiciones punitivas fueron reformadas y/o derogadas para ser reguladas en otros cuerpos legales.

Entre las normas que vinieron a derogar los delitos de drogas contenidos en la Ley General de Salud pueden citarse: la ley sobre sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado y actividades conexas, N° 7093 del 22 de abril de 1988, la ley N° 7233 del 8 de mayo de 1991 (reforma a la ley de sobre sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado y actividades conexas) y la ley N° 7786 -reformada integralmente por la ley N° 8204 y ulteriores-, denominada actualmente ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo.

Ahora bien, de conformidad con el desarrollo normativo referido, no existe duda alguna sobre la supresión de los ilícitos relacionados con drogas en la Ley General de Salud a manos de todas las normativas posteriores, siendo la más reciente la Ley N° 7786 y sus ulteriores modificaciones, puesto que esta última contiene distintos tipos penales relacionados con la materia de drogas.

Donde podría existir la duda razonable en torno a contradicciones e incompatibilidad de normas y la posible derogatoria tácita de las más antiguas, es con relación a las disposiciones asociadas con las limitaciones, prohibiciones y excepciones a aplicar en torno a la fabricación, importación, uso, venta y distribución de drogas, estupefacientes y sustancias de uso restringido, con fines médicos y científicos.

Para ejemplificar la situación apuntada, se hace indispensable citar los extractos de los numerales que podrían reflejar una antinomia presente en nuestro ordenamiento jurídico:

“ARTICULO 127.- Queda prohibido y sujeto a destrucción, por la autoridad competente el cultivo, de la adormidera (papaver somniferum) de la coca (erythroxilon coca) y del cáñamo o marihuana (cannabis índica y cannabis sativa) y de toda otra planta de efectos similares así declarado por el Ministerio.

Queda asimismo prohibida la importación, exportación, tráfico y uso de las plantas antes mencionadas, así como sus semillas cuando tuvieren capacidad germinadora.” “ARTICULO 128.- Se prohíbe a toda persona la importación de cualquier droga estupefaciente y de los medicamentos, que por uso puedan producir dependencia física o psíquica en las personas, incluidos en el correspondiente decreto restrictivo que dicte el Poder Ejecutivo.

Tal importación será de atribución exclusiva del Ministerio y la ejercerá directamente libre de todo impuesto, carga y gravamen, limitando el monto de las importaciones a las necesidades médicas y a la investigación científica del país y, en todo caso, de acuerdo con las convenciones internacionales que el Gobierno haya suscrito o ratificado.” “ARTICULO 137.- Serán objeto de decomiso:

• d)Los cultivos y plantas a que se refiere el artículo 127 y las semillas cuando posean capacidad germinadora lo que, además, serán objeto de destrucción por la autoridad competente.” Las normas citadas son muy contundentes en prohibir y cerrar cualquier posibilidad de uso de la cannabis y otras drogas, pues de su literalidad se desprende la proscripción de su siembra, importación, comercialización y distribución, sin hacer excepciones ni salvedades de ninguna naturaleza, como sí lo hace la Convención Única sobre Estupefacientes respecto a las actividades o prácticas asociadas con fines médicos y científicos. Tampoco dentro del cuerpo legal en mención se ubica alguna autorización con respecto a la utilización de drogas con propósitos industriales.

Lo más próximo a una eventual permisión del uso del cannabis con propósitos curativos o medicinales -aunque de un alcance muy limitado-, viene a ser lo dispuesto por el numeral 128 referido, en el sentido de que las importaciones de drogas estupefacientes o medicamentos capaces de producir dependencia psíquica o física son posibles en el tanto sean efectuadas por el Misterio de Salud, en ejercicio de sus potestades.

En ese sentido, si una persona requiriere un determinado medicamento fabricado a base de cannabis o que contenga esa droga entre sus ingredientes, o cualquier sustancia que pueda causar algún tipo de dependencia, debe solicitar al Ministerio de Salud que realice su importación, lo que evidencia que la posibilidad de adquirirlo está mediatizada y requiere de cierta tramitología, pues no se puede hacer sin el concurso previo de la mencionada cartera ministerial.

En contraste, la ley N° 7786 reformada integralmente por la ley N° 8204, en su artículo 2° tiene un enfoque muy distinto de la materia, puesto que el mismo se centra en desarrollar las excepciones a la prohibición del cultivo, importación, venta y distribución de la cannabis contenidas en la Convención Única sobre Estupefacientes (artículo 4°) y la Convención de Viena, entre otras.

El referido numeral establece lo siguiente:

“Artículo 2º- El comercio, el expendio, la industrialización, la fabricación, la refinación, la transformación, la extracción, el análisis, la preparación, el cultivo, la producción, la importación, la venta de drogas, sustancias o productos referidos en esta Ley, así como de sus derivados y especialidades, serán actividades limitadas estrictamente a las cantidades necesarias para el tratamiento médico, los análisis toxicológicos y químicos, el entrenamiento de los animales detectores utilizados por los cuerpos de policía y los análisis fármaco-cinéticos en materia médica o deportiva; para elaborar y producir legalmente medicamentos y otros productos de uso autorizado, o para investigaciones. Solo las personas legalmente autorizadas podrán intervenir en todo lo relacionado con tales sustancias” (…)

El artículo citado, de manera positiva, regula distintos supuestos de autorización como lo son el expendio, la industrialización, fabricación, refinación, transformación, la extracción, el análisis, la preparación, el cultivo, importación, exportación, el transporte, la prescripción, el suministro, el almacenamiento, la distribución y la venta de drogas, así como de sus derivados y especialidades, sin que se entienda que dichas conductas son ilimitadas, puesto que estas deben ejecutarse dentro de un margen estricto de control y fiscalización, pues no debe perderse de vista la limitación a las cantidades mínimas necesarias para satisfacer fines específicos predeterminados, como lo son “el tratamiento médico, los análisis toxicológicos y químicos, el entrenamiento de los animales detectores utilizados por los cuerpos de policía y los análisis fármaco-cinéticos en materia médica o deportiva; para elaborar y producir legalmente medicamentos y otros productos de uso autorizado, o para investigaciones”.

La disposición de comentario, si bien no autoriza el ejercicio de las actividades descritas de manera irrestricta, sí prevé un margen de acción más amplio para Autoridades públicas, profesionales y administrados en general, pues incluso plantea la elaboración de medicamentos y otros productos que contengan drogas, estupefacientes y sus derivados, así como el cultivo e importación de las drogas sin procesar.

Es precisamente en torno a las diferencias apuntadas, que el consultante plantea su interrogante, partiendo de la presunta antinomia existente entre los artículos citados de la Ley General de Salud y la ley N° 7786 y la aparente derogatoria tácita de la primera por la segunda; esto último con base en criterios de interpretación jurídica, tales como que la norma especial posterior prevalece sobre norma general anterior y el de jerarquía de las normas, pues considera que la normativa de salud contradice lo dispuesto en los tratados internacionales suscritos por Costa Rica y que fueron reseñados en el aparte anterior, y sostiene que la ley N° 7786 es armónica con el marco regulado en los instrumentos internacionales de marras.

Así las cosas, debe entenderse que el consultante alega no solo la derogatoria tácita del artículo 127 de la Ley General de Salud por parte de los artículos 1° y 2° de la ley N° 7786, sino también que aquella norma es incompatible con el numeral 7° de la Constitución Política, al contradecir lo que disponen las convenciones internacionales sobre drogas con relación al régimen de uso excepcional de estas, situación que estaría irrespetando la jerarquía de las normas jurídicas, al existir cánones de rango inferior (ley) cuyo contenido es contrario a otras disposiciones de más alto grado (convenciones internacionales).

A efectos de confirmar o rechazar que la antinomia normativa referida anteriormente exista, considerando que ha acaecido una derogatoria tácita de la Ley General de Salud (con la entrada en vigencia la ley N° 7786 y sus modificaciones), en el siguiente aparte se analizarán algunas consideraciones y reglas características de dicha figura, a fin de determinar si la tesis del consultante es o no conforme con nuestro ordenamiento jurídico o si, por el contrario, nos encontramos en una situación en que se termine por descartar cualquier antinomia.

IV.- SOBRE LA DEROGATORIA TÁCITA DE LA LEY GENERAL DE SALUD POR LA LEY N° 7786 Y SUS REFORMAS Como bien sabemos, la derogatoria es la pérdida o cesación de vigencia de una norma jurídica, ya sea porque dicha disposición fue dictada para regir por un determinado período y este se cumplió o bien, porque aquella fue reemplazada por otra norma; ello puedo ocurrir de manera expresa cuando el cánon novedoso deja sin efecto el que le precede o de manera tácita, cuando no existe ninguna declaración en el sentido apuntado, pero existe antinomia o contradicción insalvable entre ellas.

Sobre el particular, un sector importante de la doctrina extranjera ha establecido lo siguiente:

“Como es obvio, el rasgo distintivo de la derogación tácita radica en que, a diferencia de la legislador quien determina el objeto de la derogación, sino los operadores jurídicos a partir de un esclarecimiento de la voluntas legis”.[5] En similar sentido, el jurista nacional Alberto Brenes Córdoba ha considerado lo siguiente:

“La derogación puede ser expresa o tácita, según que se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de ley nueva con otra anterior, pues es principio inconcuso que las nuevas leyes destruyen las precedentes en todo aquello que les fueran opuestas.

Por derecho antiguo una ley podía considerarse también tácitamente derogada, en caso de que contra ella prevaleciera en la generalidad del Estado, costumbre en contrario, o que en el tiempo hubiese caído en desuso.

Mas en nuestro tiempo domina el principio de que la ley sólo se deroga por otra posterior y que contra su observancia no se permite alegar desuso, ni costumbre o práctica en contrario; con lo cual se evitan los inconvenientes que no podrían menos de presentarse para la fidedigna comprobación de los hechos que descalifiquen la ley, y se mantienen en todo su vigor, los fueros del Poder Legislativo”.[6] En el ámbito penal se han presentado algunas situaciones, donde se han confirmado derogatorias tácitas en las cuales se ha verificado la presencia de los elementos anteriormente citados y que han sido analizados por nuestros tribunales de justicia, tal es el caso de la sentencia de la Sala Tercera N° 446-A-1987 de las 09:20 horas del 13 de noviembre de 1987, en la que se analizó el caso de la derogatoria tácita de la Ley de Defraudación Fiscal por parte del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Código Tributario).

La referida sentencia en lo conducente dispuso:

“Resta sólo establecer si la Ley de Defraudación Fiscal se opone o no a lo dispuesto por el Código Tributario y de ser positiva la respuesta, si la primera fue derogada por el segundo (…) el art. 1 de la Ley de Defraudación Fiscal al tipificar el delito correspondiente a su infracción señala que es tal la conducta de valerse de “cualquier ardid o engaño, o aprovecharse maliciosamente de un error, para dejar de pagar, en todo o en parte, estando obligado a hacerlo, los impuestos que establecen las leyes”, mientras que el Código Tributario en su art. 88 dispone que “Comete defraudación el contribuyente, responsable o tercero que, mediante simulación, ocultación, maniobra o cualquier otra forma de engaño, induce a error a la Administración Tributaria, del que resulta para sí o para un tercero un enriquecimiento indebido a expensas del derecho de aquélla a la percepción de los tributos”. El núcleo de ambas figuras es el mismo, sea la acción engañosa que lleva a error a la Administración Tributaria para dejar de pagar el tributo al que se está obligado. Si la conducta es la misma pero en su consecuencia las normativas difieren pues la Ley de Defraudación acuerda una pena “penal”, mientras que el Código Tributario establece una sanción administrativa, debe concluirse en que las disposiciones entran en colisión pues regulan en forma diversa una misma situación, por ello debe aceptarse que la aplicable al caso es la última en entrar en vigencia pues conforme ya se anotó en su art.169 inciso g) dispone la derogatoria de todas las leyes y decretos que se le opongan (…) tampoco nos llevaría a acordar la aplicación de la Ley de Defraudación Fiscal al caso pues ésta tiene valor supletorio respecto a las restantes normas represivas que se refieren a la defraudación dado que en su art. 6 se establece “Siempre que por otra disposición legal no se castigue de modo distinto al infractor, el culpable de defraudación será penado…”. Si en esta norma no se hace diferencia alguna a que el castigo sea o no de carácter penal, simplemente se indica que si se castigare en forma diversa por otra normativa, se aplicará ésta y no la Ley de Defraudación Fiscal, debe concluirse en que no es posible el mantener la tesis del concurso aparente, pues las normas no concurren al disponer claramente la Ley de Defraudación su valor supletorio. Todo lo anterior lleva a concluir en la derogatoria de la Ley de Defraudación Fiscal en cuanto a las normas que disponen lo contrario al Código Tributario(…)[7] Otros casos de derogatorias tácitas que han sido identificadas en otras ramas de nuestro ordenamiento jurídico, lo constituyen la transferencia de los recursos provenientes de multas de tránsito a favor de las municipalidades, tópico regulado primeramente en la Ley de Tránsito, N° 7331 del 13 de abril de 1993, la cual quedó tácitamente derogada por lo dispuesto en el artículo 234 de la ley homóloga N° 9078 del 4 de octubre de 2012, así como el de la Ley de creación de la Región de Heredia, N° 7775 de 29 de abril de 1998, que fue derogada tácitamente por el Código Municipal, ley N° 7794 de 30 de abril de 1998 (ver los dictámenes de la Procuraduría General números C-168-2014 del 28 de mayo de 2014 y C-019-2012 del 20 de enero de 2012).

Tomando como base lo anterior, es claro afirmar que si se diera una derogatoria, esta necesariamente tendría que ser tácita, puesto que el artículo N° 2 y demás artículos de la ley N° 7786, reformada integralmente por la ley N° 8204, no suprime ni modifica expresamente la Ley General de Salud en el apartado referente a los supuestos de uso excepcional de la cannabis y otras drogas o estupefacientes.

Asimismo, antes de establecer si la aparente derogatoria a la que se ha hecho alusión líneas atrás ha tenido o no cabida, es preciso tomar en cuenta también el objeto y el propósito de cada uno de los cuerpos legales sometidos a consideración, para dilucidar si los artículos que hipotéticamente se contradicen, efectivamente lo hacen o si más bien podría caber su interpretación armónica para apoyar su complementariedad.

Lo anterior sustentado en el principio de conservación de las normas jurídicas, reconocido en nuestro ordenamiento jurídico, que se desprende a partir de los numerales 129 de la Constitución Política, 7° y 8° del Código Civil y 13 de la Ley General de la Administración Pública, acorde con el cual se presume la validez y vigencia de las normas promulgadas que no han sido objeto de reforma General en numerosos pronunciamientos; entre ellos el dictamen C-078-2017 del 17 de abril de 2017:

“Bien se ha indicado que la derogación tácita no se presume (…) Se trata, entonces, básicamente de un acto de interpretación jurídica. Vía interpretación se determina la existencia de incompatibilidad entre dos normas por regular una misma situación de hecho. En este orden de ideas, el fenómeno de la derogación tácita o derogación por incompatibilidad difiere de la derogación el artículo 129 de la Constitución Política “…la ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.

Ahora bien, el Código Civil, en su artículo 8, siguiendo el modelo del Código de Napoleón, dispone que: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.” De esta forma, la norma consagra la derogatoria expresa como el mecanismo idóneo para la derogación de las leyes (las leyes sólo se derogan por otras posteriores). Sin embargo, a diferencia de la norma constitucional, el Código Civil establece la figura de la derogación tácita al indicar, en su segunda parte, que la derogatoria se extenderá “…a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior”. (en el mismo sentido, pueden consultarse los dictámenes C-477-2006 del 29 de noviembre de 2016, C-336-2014 del 14 de octubre de 2014 y C-042-2007 del 15 de febrero de 2007).

Considerando lo anterior, es claro que para esclarecer la duda expuesta por la institución consultante sobre las disposiciones legales contrastadas -para dilucidar si existe o no derogatoria tácita-, no basta con considerar exclusivamente la posterioridad de la ley N° 7786 respecto a la Ley General de Salud, sino también la especialidad para determinar si el objeto de regulación de ambas disposiciones es o no el mismo y sobre todo, si las regulaciones son verdaderamente contradictorias e irreconciliables.

Conforme lo expuesto, procederemos a analizar el ámbito de regulación de los cuerpos legales a los que se ha venido haciendo alusión, a efectos de determinar si de acuerdo al criterio de especialidad existe identidad o si, por el contrario, alguna diferencia.

• 1)Consideraciones generales sobre la especialidad de la Ley General de Salud En cuanto a la Ley General de Salud, cabe resaltar que de la relación de sus artículos 1°, 2° y 7°, se establece la salud como un derecho de todos los habitantes de la República[8], el cual será tutelado por el Ministerio de Salud de conformidad con las prescripciones de esta ley y demás normativa que se emita referente a esta materia, la cual debe prevalecer ante cualquier choque o conflicto que surja con el dictado de otra legislación de igual validez formal –como podría serlo, por ejemplo, la ley N° 7786-, haciendo la salvedad de lo que puedan establecer los tratados internacionales.

En el caso que nos ocupa, es claro que la Ley General de Salud es una ley orgánica que regula un derecho fundamental como lo es la salud, y que tutela dicha garantía desde distintas aristas y siguiendo numerosos criterios y variables. Ciertamente uno de los factores vinculados con la salud o su afectación lo constituye el uso de las drogas, estupefacientes y sustancias que puedan causar dependencia física o psíquica, y cuyo empleo puede incidir negativamente en la salud de la población si no se utilizan de manera adecuada.

En atención al deber de garantizar la salud del conglomerado social, se establece en los artículos 125 y 126 del referido cuerpo legal, una declaración en el sentido de que la producción, elaboración de materias primas y la elaboración, tráfico, suministro y uso de drogas estupefacientes, constituye materia de especial interés público y establece que las personas y profesionales en ciencias médicas que intervengan en tales actividades, deberán cumplir estrictamente las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes y respetar las restricciones a que quedan sujetas.

Conforme lo anterior, se indica que para los efectos legales y reglamentarios son estupefacientes las drogas incluidas en la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 de las Naciones Unidas y todas las que queden bajo supervisión y control internacional en el futuro y los que, a juicio del Ministerio, se declaren como tales.

Luego de las normas precedentes, específicamente en el cánon 127, se regula una prohibición absoluta para el cultivo de la adormidera (papaver somniferum), de la coca (erythroxilon coca) y del cáñamo o marihuana (cannabis índica y cannabis sativa) y de toda otra planta de efectos similares así declarado por el Ministerio de Salud. Asimismo se impide la importación, exportación, tráfico y uso de las plantas antes mencionadas, así como sus semillas cuando tuvieren capacidad germinadora. Consecuentemente, el uso, comercialización y procesamiento de la cannabis y de las otras drogas y estupefacientes mencionadas también queda vedado.

Como complemento a lo anterior, es igualmente importante destacar el papel que ha venido desempeñando la Junta de Vigilancia de Drogas y Estupefacientes –organismo ministerial-, que entre sus principales funciones tiene el control de los procesos de: importación, exportación, tránsito por el territorio nacional, fabricación, almacenamiento, custodia, compra, venta, distribución, donación, depósito, utilización y toda clase de contratación o convenio relacionado con las drogas estupefacientes y psicotrópicos, el cumplimiento de los compromisos nacionales e internacionales que en esta materia haya adquirido el Gobierno de la República, la elaboración y actualización de la lista de sustancias oficialmente consideradas estupefacientes o psicotrópicos y similares de uso regulado, así como velar por la adecuada estimación de las necesidades anuales reales de estupefacientes y psicotrópicos para el país, con el propósito de asegurar la disponibilidad oportuna de materia prima y producto terminado necesario para abastecer la demanda nacional y el mercado de exportación de este tipo de medicamentos.

Es a través de la asesoría de la referida Junta, que el Ministerio de Salud establece cuáles medicamentos, psicotrópicos o materias primas pueden ser importadas al país, o determina si resulta o no factible traer al país las medicinas requeridas por los administrados al amparo del numeral 128 de la ley en mención.

• 2)Aspectos a valorar, sobre el tópico de la especialidad, de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N° 7786, reformada integralmente por la Ley N° 8204.

Para comprender cabalmente el sentido y objeto del contenido del numeral 2° de la Ley 7786, que autoriza la producción, importación, transformación, venta y distribución de droga y estupefacientes, es necesario tomar en cuenta lo prescrito en algunas otras normas de dicho cuerpo legal, tales como los artículos 1°, 3°, 4° y el 5°.

Al analizar el artículo 2°, se dispone expresamente que la ley N° 7786 y sus reformas tiene como propósito ser la norma específica para encargarse de la regulación, prevención, suministro, prescripción, administración, uso, manipulación, la tenencia, el tráfico y la comercialización de estupefacientes, psicotrópicos, sustancias inhalables y demás drogas y fármacos susceptibles de producir dependencias físicas o psíquicas, que están incluidos en los tratados y convenios internacionales sobre la materia, a saber: a) La Convención Única sobre Estupefacientes de las Naciones Unidas, de 30 de mayo de 1961, enmendada a la vez por el Protocolo de Modificación de la Convención Única sobre Estupefacientes, Ley Nº 5168, de 25 de enero de 1973, b) el Convenio de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas, de 21 de febrero de 1971 y c) la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, de 19 de diciembre de 1988 (Convención de 1988).

Dicho canon, a su vez, refiere que la ley de marras constituye la base para el control, la inspección y la fiscalización de las actividades relacionadas con sustancias inhalables, drogas o fármacos y de los productos, los materiales y las sustancias químicas que intervienen en la elaboración o producción de tales sustancias; todo sin perjuicio de lo ordenado sobre esta materia en la Ley General de Salud y sus reformas, así como en la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, N° 8495 del 6 de abril de 2006 y sus modificaciones.

El artículo 3° reconoce que es el propio Ministerio de Salud el que ostenta la competencia general para adoptar las medidas necesarias, para prevenir el uso indebido de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y cualquier producto capaz de producir dependencia física o psíquica, así como la acción encaminada a realizar tratamientos y otorgar educación para las personas con problemas asociados al consumo de drogas, para su readaptación a la sociedad.

La ejecución de dichas terapias está a cargo de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), el Ministerio de Salud y el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), estando en manos de este último la rectoría técnica y la supervisión en materia de prevención y tratamiento, así como proponer, diseñar y evaluar programas de prevención del consumo.

En el artículo 4° se encuentra contemplada la obligación ciudadana de colaborar en la prevención y represión de los delitos y el consumo ilícito de las drogas y las demás sustancias mencionadas en la ley; así como los delitos relacionados con la legitimación de capitales y las acciones que puedan servir para financiar actividades u organizaciones terroristas.

Por su parte, el numeral 5° establece la atribución de dos tipos de competencias a instituciones del Estado en la materia objeto de regulación; por un lado, las funciones de orden jurídico necesarias para evitar el cultivo, la producción, la tenencia, el tráfico y el consumo de drogas y otros productos referidos en esta misma ley, deberán ser coordinadas por el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD), mientras que en materia preventiva y asistencial asociadas deberán ser consultadas técnicamente al IAFA.

Si bien dicha norma no proporciona elementos tendentes a clarificar lo que encierra la expresión “consultas técnicas” que debe hacer el ICD al IAFA, podemos deducir conforme a las normas referenciadas que la asesoría que brindaría el segundo ente al primero, se encuentra referido al manejo y a los criterios que deben tomarse en cuenta para lo concerniente a la elaboración de políticas en materia de prevención y tratamiento del alcoholismo, farmacodependencia y de la drogadicción en general.

• 3)Resultado del examen comparativo entre la Ley General de Salud y la ley N° 7786, conforme con el criterio de especialidad A partir del análisis conjunto de dichas disposiciones, sin dificultad alguna podemos derivar que la ley N° 7786, reformada integralmente por la ley N° 8204, está encaminada a la lucha contra el tráfico y uso ilícito de drogas, estupefacientes, sus derivados y sustancias capaces de producir dependencia física o psíquica, pero de una manera integral, pues aborda la problemática desde la prevención, prohibición, represión y rehabilitación de quienes tienen problemas de adicción, así como en la definición de las instituciones involucradas en el referido ámbito.

Al hacer una comparación entre el artículo 127 de la Ley General de Salud con los numerales 1° y 2° de la ley N° 7786, tomando como base el criterio de especialidad, encontramos que ciertamente las normas se contradicen y se oponen entre sí, no siendo posible realizar una interpretación armónica entre ellas, pues las normas citadas de ambos cuerpos legales son irreconciliables en torno al tema de la utilización de la cannabis y otras drogas o estupefacientes.

Lo anterior salta a la vista, ya que mientras el artículo 127 de la Ley General de Salud prohíbe -sin hacer ningún tipo de excepción- la producción, importación, uso, venta y distribución de la cannabis y otras drogas y sustancias estupefacientes, los artículos 1° y 2° de la ley N° 7786 desarrollan el régimen de excepción para fines médicos y científicos para la producción y uso de dichas sustancias, el cual es acorde con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre drogas suscritos por Costa Rica.

Adicionalmente, la diferencia entre dichos cuerpos legales que contienen los numerales puntualizados, es que la Ley General de Salud es una norma aplicable a un campo muy amplio e importante como lo es la salud pública, mientras que la segunda (ley N°7786) es una normativa igualmente relevante pero más específica respecto a aquella, pues se enfoca en lo concerniente a las drogas, el combate y sanción de las conductas ilícitas asociadas a su venta y distribución, así como el diseño de políticas dirigidas al prevención de adicciones y al tratamiento a quienes abusan de las drogas y sustancias estupefacientes, a lo que se añade el régimen de excepción del uso de las drogas que fue apuntado líneas atrás.

En virtud de lo anterior, al existir una antinomia entre dos normas jurídicas del mismo rango formal (pues la Ley General de Salud prohíbe todos los posibles usos de la cannabis, otras drogas y sus derivados, mientras la ley N° 7786 permite para fines médicos y científicos la utilización de dichas sustancias), es necesario determinar cuál de las dos debe prevalecer ante la otra sin que quepa su interpretación complementaria, a efectos de clarificar y brindar seguridad jurídica a los operadores del derecho y a la ciudadanía en general.

En ese sentido, es criterio de este Despacho que efectivamente, tal y como lo interpreta el consultante, el artículo 2° de la ley N° 7786 derogó tácitamente el numeral 127 de la Ley General de Salud, ello siguiendo los principios de que la norma posterior deroga la anterior y de forma más enfática el de especialidad, según el cual debe aplicarse preferentemente la normativa especial sobre las disposiciones de carácter general, tal y como acontece en el caso que nos ocupa.

Aunado a lo anterior, es necesario tener presente que las disposiciones de los dos cuerpos legales bajo estudio no son posibles de armonizar, puesto que las normas que son objeto de comparación establecen un régimen totalmente disímil en materia de excepciones o salvedades, respecto a la prohibición general del uso de drogas que prevén los instrumentos internacionales sobre la materia, ya que la Ley General de Salud establece normas muy rigurosas y que descartan cualquier excepción, a tal grado que incluso son más restrictivas que las propias convenciones internacionales, tales como la Convención Única sobre Estupefacientes de las Naciones Unidas del 30 de mayo de 1961, el Protocolo de Modificación a la Convención Única sobre Estupefacientes y el Convenio de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas del 21 de febrero de 1971, las cuales permiten el uso de drogas y estupefacientes para fines médicos y científicos.

El único atisbo de permisión de uso de drogas estupefacientes acorde con la Ley General de Salud, sería la importación de medicamentos ya registrados en otros países y que contengan o estén hechos a base de cannabis, psicotrópicos o sustancias análogas.[9] En ese sentido, si conforme con la Ley General de Salud se planteara la posibilidad de importar un medicamento o compuesto que contenga cannabis y otras drogas y estupefacientes de efectos equivalentes, se requeriría en todos los casos del concurso del Ministerio de Salud para hacer la importación del medicamento o droga estupefaciente a solicitud de la parte interesada, siempre que acredite previamente que la adquisición esté encaminada a satisfacer fines médicos y científicos.

En atención a lo anterior y pese a que la finalidad perseguida se ajustara a los fines autorizados en las convenciones internacionales sobre drogas suscritas por Costa Rica, parece difícil que cualquier persona o institución vinculadas a la práctica de las ciencias médicas y a la investigación científica, puedan de forma ágil y sencilla acudir a la Ley General de Salud para obtener drogas y estupefacientes que les permita desarrollar sus labores, pues debido a la forma en que están redactadas las disposiciones en consulta, parece que la posibilidad de compra se limita a medicamentos que contengan drogas y/o sustancias estupefacientes ya elaborados y procesados, y que se encuentre registrados en otros países, sin que se infiera que sea factible la producción o procesamiento de las sustancias objeto de control en nuestro país, tal y como sí lo permite el artículo 2° de la ley N° 7786.

Por su parte, la ley N° 7786 regula de una manera adecuada la excepción a la prohibición general del uso de drogas, al permitir de un modo más flexible la producción controlada, la importación, el procesamiento y transformación, entre otras, lo cual facilita la realización de investigaciones en el campo médico, en el desarrollo de fármacos, realización de exámenes toxicológicos, entrenamiento de perros para detección de drogas y en el desarrollo de investigaciones científicas con múltiples propósitos, todo ello bajo el control y supervisión de las autoridades judiciales, administrativas, policiales y de salud. En ninguno de estos supuestos se identifica algún exceso en las autorizaciones o falta de fiscalización, que vaya en detrimento de la seguridad o la salud pública, pues como se indicó, las instituciones involucradas conservan sus potestades de fiscalización y control.

• 4)La ley N° 7786, reformada integralmente mediante ley N° 8204, es armónica con los instrumentos internacionales sobre drogas, lo que garantiza el respeto al artículo 7° de nuestra Carta Magna Tal y como fue expuesto en los apartados anteriores del presente estudio, la descripción de acciones tenidas como válidas al amparo de la ley N° 7786 en sus artículos 1° y 2°, es decir, la autorización excepcional del uso de la cannabis y otras drogas en varios supuestos (fines médicos y científicos), se adapta de una mejor manera a las prescripciones de los convenios internacionales sobre drogas, ya que claramente estos son contundentes en sancionar todas las prácticas ilícitas asociadas con éstas, pero a la vez han definido un margen de actuaciones que se estiman necesarias, aceptables, correctas y adecuadas, todo en ello en atención a sus propósitos, que como se ha dicho reiteradamente son fines médicos y científicos.

Contrariamente, el artículo 127 de la Ley General de Salud, prohíbe en forma tajante cualquier uso que pueda pretender dársele, tanto a la cannabis como a las demás drogas y derivados, sin contemplar ninguna excepción. Ello, aparte de ir en contra de lo preceptuado en las convenciones antes aludidas, también lesiona el artículo 7° de nuestra Constitución Política, el cual en lo que interesa dispone:

“ARTÍCULO 7º.- Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes (…)” Adicionalmente, es importante acotar que en caso de que los operadores jurídicos optaran por aplicar el numeral 127 de la Ley General de Salud en oposición a las convenciones internacionales sobre drogas, con relación a la temática abordada, también podría estarse violentando los numerales 26 y 27 del Tratado de Viena sobre el Derecho de los Tratados, ley N° 7615 del 24 de julio de 1996, que consagran en su orden respectivo los principios “pacta sunt servanda” y de la “observancia de los convenios internacionales”, acorde con los cuales un Estado debe respetar los compromisos adquiridos en virtud de la firma de un instrumento internacional como muestra de buena fe y de no desaplicar las normas de convenios internacionales, aduciendo incompatibilidad con su derecho interno.[10] Al aplicarse el artículo 2° de la ley N° 7786 a la regulación de los supuestos de excepción del uso de la cannabis, las demás drogas y sustancias estupefacientes, es claro que no se presentaría ningún conflicto entre normas de derecho internacional y de derecho interno, pues no existe contradicción alguna entre dicho cuerpo legal y las convenciones internacionales sobre drogas suscritas por Costa Rica, ya que más bien el citado artículo 2° es armónico con las obligaciones contraídas por nuestra Nación en esos Tratados.

Lo anterior constituye una razón más para considerar que el artículo 127 de la Ley General de Salud y el cánon 2° de la ley N° 7786 son incompatibles entre sí, por lo que debe aplicarse éste último en detrimento de aquel, al haber operado el fenómeno de la derogatoria tácita analizado en los apartados anteriores.

Por último y dado que esta Procuraduría General ha arribado a la conclusión de que el numeral 2° de la ley N° 7786 ha derogado tácitamente el artículo 127 de la Ley General de Salud, es necesario ahondar en dos criterios que a juicio de la entidad consultante están errados y tienen incidencia en la emisión del presente pronunciamiento.

V.SOBRE LAS POSICIONES EXTERNADAS POR LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA OPINION JURÍDICA OJ-130-2015, ASÍ COMO LA SENTENCIA N° 798-2010 DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA

Como parte de los argumentos que militan a favor de la tesis del consultante, este criticó tanto a la Procuraduría General de la República como al Tribunal Contencioso Administrativo al establecer que la importación, producción, venta y distribución de la cannabis está prohibida en Costa Rica, ello de acuerdo con la Ley General de Salud y que cualquier disposición legal que llegase a aprobarse con la finalidad de legalizar la cannabis, debía contener la reforma de dicho cuerpo legal.

En ese sentido, cuestiona que las interpretaciones efectuadas pasan por alto lo dispuesto en la materia por la ley N° 7786 –modificada integralmente por la ley N° 8204-, así como por las Convenciones Internacionales sobre Drogas que han sido citadas y comentadas líneas atrás, lo cual a juicio del solicitante se aparta de lo dispuesto por el cánon 7° de la Constitución Política, el cual le da rango superior a los Tratados internacionales respecto a las leyes.

• 1)Posición externada por la Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica OJ-130-2015 de fecha 2 de setiembre de 2015.

En primer término y para dar respuesta a las inquietudes planteadas por el ICD, es imprescindible comprender el contexto y el objeto al que responde la emisión del pronunciamiento, que es cuestionado por el solicitante.

La Opinión Jurídica OJ-130-2015 fue emanada por la Procuraduría General con motivo de la consulta remitida por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, para obtener el criterio técnico jurídico institucional sobre el proyecto de ley N° 19.256 "Ley para la investigación, regulación y control de las plantas cannabis y cáñamo para uso medicinal, alimentario e industrial", el cual en su versión original contaba con un total de 67 artículos, que incluían normas de carácter transitorio y reformas a otros cuerpos legales, entre los que figuraba la Ley General de Salud.

De acuerdo con lo anterior, es claro que la Procuraduría al arribar a sus distintas conclusiones, lo hizo para sustentar las observaciones de fondo y forma efectuadas sobre el contenido del proyecto legislativo y no para apoyar o desacreditar posturas encontradas en materia de drogas, unas que abogan por su legalización y otras que contrariamente luchan porque éstas sigan siendo ilícitas.

Al analizar tanto el documento donde se asienta la consulta que nos ocupa como el criterio legal del ICD, se evidencia que la inconformidad y desacuerdo de dicha entidad se circunscribe en la aparente contradicción existente entre las conclusiones a las que se arriba en los apartados III y IV de la opinión jurídica de marras, los cuales en su orden respectivo se titulan “Tratados Internacionales” en el que se estudian los tratados internacionales sobre drogas suscritos por Costa Rica y “Cannabis dentro del ordenamiento jurídico costarricense en la actualidad”, que se centra en el estudio de la normativa legal interna, específicamente de la Ley General de Salud.

Para ahondar en la temática en discusión, deviene necesario citar los extractos en los que se consignan las conclusiones referenciadas:

“III. TRATADOS INTERNACIONALES (…) es criterio de este Órgano Asesor que si la autorización del cultivo, comercialización y otros, de la cannabis se efectúa en observancia de las reglas expuestas, es totalmente viable su autorización debidamente controlada y fiscalizada dentro del territorio nacional, siempre y cuando de una ponderación de intereses se derive que es más beneficiosa tal habilitación legal que su prohibición, para la consecución de la salud y seguridad públicas.

“IV. CANNABIS DENTRO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COSTARRICENSE EN LA ACTUALIDAD (…) De lo arriba total y expresa, del uso para cualquier fin, de la cannabis y sus derivados, por lo que resultaría necesaria una reforma legal para lograr la autorización del uso de esta planta y sus componentes, en los términos de la Convenciones de 1961 y 1971.” El Órgano consultante comparte lo externado en relación con el acápite III no así lo dicho en el apartado IV, al considerar que el análisis sobre las disposiciones de derecho interno aplicables preferentemente en la materia del uso de drogas, no son las de las Ley General de Salud sino las de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N° 7786, reformada integralmente por la ley N° 8204, al afirmar que los numerales 1° y 2° de esta reformaron tácitamente los numerales 127 y 128 de aquel cuerpo legal, de acuerdo con los criterios de que la norma posterior deroga la anterior que se le oponga y el de especialidad, conforme con el cual la disposición especial prevalece sobre la de alcance general.

A criterio del ICD la apuntada discrepancia no es irrelevante, pues mientras la norma más antigua y general cierra prácticamente toda posibilidad de permitir la siembra, importación y uso de la cannabis con fines medicinales y de investigación científica, la más reciente y específica sí lo permite, bajo un esquema de adecuada fiscalización y control.

En abono de dicha postura, estima el consultante que la conclusión del apartado IV que nos ocupa es contraria al cánon 7° de la Carta Magna, el cual le atribuye a la norma de carácter internacional un mayor rango que la ley ordinaria, aunque inferior a la Constitución Política, ello al estimar que las normas aludidas de la Ley General de Salud contradicen lo dispuesto por las Convenciones Internacionales sobre drogas firmadas por nuestro país, y que han sido debidamente incorporadas en nuestro ordenamiento jurídico, específicamente en lo tocante a la permisión del cultivo, importación, procesamiento, utilización y venta de la adormidera, hoja de coca, cannabis y sus derivados, con propósitos médicos y científicos, que está prohibido por la Ley General de Salud.

Sobre el particular, esta Procuraduría conforme al análisis efectuado en los tres apartes anteriores, estima que el consultante parcialmente lleva razón, pues ciertamente los artículos 1° y 2° de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N° 7786, modificada integralmente por la ley N° 8204, reformaron tácitamente el artículo 127 de la Ley General de Salud, en lo referente al régimen de prohibición general del uso de la cannabis y otras drogas y sustancias estupefacientes y excepciones a dicha proscripción, cuando las acciones en ejercicio de esa permisión obedezcan a fines médicos y científicos.

De acuerdo con lo anterior, es claro que el análisis para determinar la adecuación de nuestro ordenamiento jurídico interno sobre el tópico de la permisión del uso de la cannabis para fines médicos y científicos, debe ponderarse en primera instancia la Ley N° 7786 (artículos 1° y 2°), mientras que la Ley General de Salud debe quedar relegada a un segundo plano, en lo que se oponga a aquella, o con carácter supletorio para llenar los vacíos que pueda adolecer la primera.

Consecuentemente, no consideramos que sea necesario reformar la Ley General de la Salud para adaptarla a las Convenciones Internacionales sobre drogas, puesto que la Ley N° 7786 a través de sus numerales 1° y 2° resultan conformes con esos instrumentos internacionales y como se indicó anteriormente, estas normas ante el fenómeno de la derogatoria tácita prevalecen sobre el artículo 127 de la Ley General de Salud en relación con el objeto de la presente consulta.

Finalmente y de conformidad con los razonamientos esbozados líneas atrás, se reconsidera de oficio la Opinión Jurídica N° OJ-130-2015 del 02 de diciembre de 2015, únicamente en cuanto señaló que en el ordenamiento jurídico costarricense existe una prohibición total y expresa del uso para cualquier fin de la cannabis y sus componentes, al amparo del numeral 127 de la Ley General de Salud, sin percatarse que la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N° 7786, artículos 1° y 2°, derogaron tácitamente dicha disposición, máxime que estas últimas autorizan que en casos de excepción, se utilicen esa y otras drogas y sustancias estupefacientes, en el tanto el aprovechamiento resulte conforme a los propósitos establecidos en ese mismo numeral y en las convenciones internacionales sobre drogas suscritas por Costa Rica, que han sido abordadas a lo largo del presente pronunciamiento.

En lo demás, se mantiene incólume la posición de fondo plasmada por esta Procuraduría General en la Opinión Jurídica OJ-130-2015.

• 2)Sobre la sentencia N° 798-2010 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo Sección Sexta El ICD, de igual forma, fustiga el razonamiento y sobre todo la afirmación efectuada por el Tribunal Contencioso Administrativo en el fallo N° 798-2010 de las 7:30 horas del 02 de marzo de 2010, que fue citado en lo conducente igualmente por la Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica OJ-130-2015 del 02 de diciembre de 2015.

La cita cuyo extracto es objeto de oposición dice lo siguiente:

“IVo.-ALGUNAS GENERALIDADES SOBRE LA LIBERTAD DE COMERCIO Y SUS ALCANCES RESPECTO AL CULTIVO, IMPORTACIÓN, EXPORTACIÓN TRÁFICO Y USO DEL CÁÑAMO O MARIHUANA (CANNABIS SATIVA Y CANNABIS INDICA) EN PRODUCTOS ALIMENTICIOS O EN MEDICAMENTOS (…) este Tribunal concluye que: a) La Ley General de Salud en el artículo 127 prohíbe de forma total y sin distinciones de ninguna naturaleza, el cultivo, la importación, exportación, tráfico y uso, tanto del cáñamo (cannabis sativa) como de la marihuana (cannabis índica); b) Que en razón de que la norma no contempla ninguna distinción, este Tribunal considera que la prohibición contenida en el artículo 127 de la Ley General de Salud, no sólo abarca el cultivo, la importación, exportación, tráfico y uso de la planta, sino también la utilización de componentes del cáñamo o de la marihuana (cannabis sativa y cannabis indica), como ingredientes o materia prima para la elaboración –en este caso- de productos alimentarios; c) Que dicha afirmación también encuentra sustento en los artículos 197, 223 y 227 de la Ley General de Salud, conforme a los cuales, los productos alimentarios no deberán contener sustancias descompuestas, tóxicas o extrañas no susceptibles de ser eliminadas, o bien, aditivos alimenticios no autorizados en la elaboración de aquellos; d) En razón de lo anterior, la utilización de componentes procesados de las plantas cannabis sativa (cáñamo) y cannabis indica (marihuana) en la elaboración de productos alimentarios, resulta contrario al ordenamiento jurídico, dada la prohibición general contenida en el artículo 127 de la Ley General de Salud, acerca del uso tanto del cáñamo (cannabis sativa) como de la marihuana (cannabis índica); e) Por ende, el uso de la planta de cáñamo o marihuana (cannabis sativa y cannabis indica) está prohibido en nuestro país, tanto de forma directa, mediante la utilización de las semillas, hojas o flores sin procesar; como indirecta, esto es, mediante los componentes procesados del cáñamo –como por ejemplo: las hojas y flores- en la elaboración de productos alimenticios, dado que el artículo 127 de la Ley General de Salud, contempla una prohibición general respecto al uso del “... cáñamo o marihuana (cannabis sativa y cannabis indica)...”; (…) f) En síntesis, existe una prohibición general y sin distinciones de ninguna naturaleza para ejercer la libertad de comercio, respecto al cultivo, importación, exportación, tráfico y uso de las plantas de cáñamo o marihuana (cannabis sativa y cannabis índica). Que en razón de que la norma no contiene distinciones, el uso del cáñamo o marihuana, no sólo comprende la utilización de las semillas, hojas o flores sin procesar; sino también, la utilización de los componentes procesados del cáñamo como por ejemplo: las hojas y flores, para la elaboración –en este caso- de productos alimenticios. Por ende, no sólo está prohibida la comercialización de las plantas, sino también, de aquellos productos alimentarios cuyos ingredientes o materia prima tengan componentes del cáñamo o de la marihuana (cannabis sativa y cannabis índica), con excepción de aquellos medicamentos de nombre registrado que establece el artículo 129 de la Ley General de Salud. Que dicha limitación al ejercicio de la libertad de comercio, está sustentada en un interés público tendente a la protección al derecho a la salud de la población, conforme a lo dispuesto en los artículos 46 y 50 de la Constitución Política, 1 y 2 de la Ley General de Salud, por lo que y en principio, este Tribunal estima que no resulta irrazonable o desproporcionada a la finalidad que se pretende regular, examen que en todo caso, no forma parte del objeto del este proceso (…)” (la negrita nos pertenece).

En primer orden, resulta indispensable clarificar que el dictado de la resolución judicial aludida tuvo como origen un diferendo suscitado con una administrada dedicada al comercio de alimentos y bebidas, quien con el propósito de importar una cerveza fabricada en un país europeo, tramitó en sede administrativa el registro sanitario ante el Ministerio de Salud, obteniendo en primera instancia la autorización correspondiente, la cual posteriormente fue revocada y anulada por parte de las autoridades de dicha cartera ministerial, ante la falta de coincidencia en los ingredientes de la cerveza que se pretendía introducir al mercado costarricense.

La discrepancia radicó en la utilización como ingredientes de la cerveza de flores y hojas de cáñamo, es decir, derivados de la planta denominada genéricamente como cannabis, los cuales en apariencia no fueron consignados en la etiqueta del producto y que de acuerdo con el numeral 127 de la Ley General de Salud, dichas sustancias no pueden formar parte de los ingredientes de productos alimenticios que se comercialicen en el país, lo cual motivó la anulación del registro sanitario referido.

A partir de lo expuesto, queda claro que en ningún momento se estaba discutiendo si la cannabis en sus distintas variedades, sus componentes o derivados, pueden ser producidos, importados y procesados con propósitos medicinales o científicos o si el proyecto de ley N° 19.256 "Ley para la investigación, regulación y control de las plantas cannabis y cáñamo para uso medicinal, alimentario e industrial", resultaba o no jurídicamente viable. Menos aún si resultaban o no aplicables a esta problemática los numerales 1° y 2° de la ley N° 7786.

Es con relación a la situación de hecho y al contexto delineados, que debe analizarse el alcance de la sentencia judicial que merece nuestra atención, los cuales difieren de lo planteado en el documento de consulta, pues ésta versa sobre el planteamiento de una hipótesis de interpretación jurídica, acorde con la cual existe una contradicción entre el artículo 127 de la Ley General de Salud con los numerales 1° y 2° de la ley N° 7786, que para ser solventada sugiere la derogatoria tácita del numeral primeramente citado por parte de los últimos, por lo que el fallo judicial que nos ocupa evidentemente no es aplicable ni tiene incidencia en el caso sometido a nuestra consideración, por lo que no es procedente hacer un análisis minucioso sobre el particular.

Ahora bien, únicamente con propósitos aclaratorios, se le hace saber al ICD que la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo N° 798-2010 de las 7:30 horas del 02 de marzo de 2010, fue confirmada en todos sus extremos por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a través de la resolución N° 32011-F-S1-2011 de las 09:35 horas del 31 de marzo de 2011, la cual tuvo su origen en el Recurso de Casación promovido por la parte vencida en la controversia anteriormente detallada, por lo que no cabe realizar ningún cuestionamiento ulterior en torno la forma en que se resolvió dicho asunto o en cuanto al fundamento legal que dio pie al mismo.

VI.- CONCLUSIONES Conforme con lo analizado a lo largo del presente estudio, hemos arribado a las siguientes conclusiones:

• 1)Efectivamente, existe una importante y relevante contradicción entre lo prescrito por el numeral 127 de la Ley General de Salud con lo preceptuado por los artículos 1° y 2° de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N° 7786, reformada integralmente por la ley N° 8204.
• 2)Como resultado de la comparación realizada entre los numerales citados, así como del objeto de ambos cuerpos legales y de algunas normas específicas contenidas en ambas leyes, arribamos a la conclusión de que existe una antinomia en nuestro ordenamiento jurídico, la cual debe ser resuelta a través de una interpretación jurídica según la cual, el artículo 127 de la Ley General de Salud ha sido tácitamente derogado por los cánones 1° y 2° de la ley N° 7786, cuerpo legal que se ajusta de mejor manera al régimen de autorización excepcional del uso de la cannabis y otras drogas para fines médicos y científicos, a efectos de garantizar el respeto al artículo 7° de nuestra Constitución Política, los principios “pacta sunt servanta” y “observancia de los convenios internacionales”, consagrados en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y del marco regulatorio establecido en los tratados internacionales que sobre la materia de drogas han sido firmados por Costa Rica.
• 3)Acorde con la anterior conclusión, es claro que resulta innecesario promover la reforma del artículo 127 de la Ley General de Salud con el propósito de armonizarla con el contenido de los tratados internacionales sobre drogas, suscritos por nuestro país, pues los numerales 1° y 2° de la ley 7786 que derogaron tácitamente aquel, son suficientemente claros y contestes con la normativa internacional de marras.
• 4)Así las cosas, de oficio se reconsidera parcialmente la Opinión Jurídica N° OJ-130-2015, únicamente en lo referente a la conclusión efectuada en el apartado IV, en el que se indicó que para autorizar en nuestro país el posible uso medicinal de la cannabis, resultaba necesario la reforma a la Ley General de Salud (artículo 127), habida cuenta de que el artículo 2° de la ley N° 7786 permite el uso de esa y otras drogas y sustancias estupefacientes, siempre y cuando concurran los supuestos de excepción ahí descritos, que como se dijo en la conclusión 3), responde a la permisión establecida para dichas situaciones en los tratados internacionales sobre drogas de los que Costa Rica es parte.

De esta forma dejamos rendida la respuesta a la consulta solicitada para dilucidar la temática sometida a nuestra consideración.

Cordialmente, Lic. José Enrique Castro Marín Lic. Andrés Alfaro Ramírez Procurador Director Área Penal Abogado de Procuraduría Cc: Dra. Karen Mayorga Quirós Ministra de Salud JECM/AAR/vzv [1]DUARTES DELGADO (Edwin) y otros, citando a BERISTAIN (Antonio) en El Tráfico de Drogas en la Jurisprudencia, San José, Editorial Investigaciones Jurídicas S.A., 2002, pág 11.

[2]En ese sentido puede consultarse a CARAVACA MORERA (Jaime Alonso). Drogas na contemporaneidade: 100 miligramas de reflexões. En: Revista Electrónica Enfermería Actual en Costa Rica, Universidad de Costa Rica, edición semestral N° 31, julio-diciembre 2016, pág 3, quien afirma: “fue gracias a la economía capitalista que la disposición de la droga sufrió un impacto significativo, por el que adquirió otra connotación, expresa por la lógica del mercado, con la cual se permitió su distribución y disponibilidad como producto de compra. Aquel consumo que era más localizado en ciertos grupos culturales, en ciertas minorías y en ciertos estratos sociales, pasó a ser dictado no más por la lógica de las tradiciones o de la élite, sino por la del mercado, del capital.” [3]Centro de Estudios Latino- Americanos de la Universidad de Florida. Informe sobre el uso crónico de la Marihuana en Costa Rica, efectuado para el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, citado por CASTRO LEÓN (Jefferson). Tesis para optar al grado de Licenciatura en Derecho, Universidad de Costa Rica, 2016, pp. 61-62.

[4] DUARTES DELGADO, op cit, pág 13.

[5] DIEZ-PICAZO, Luis María. La derogación de las leyes, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1990, pág 285.

[6] BRENES CORDOBA (Alberto), Tratado de las Personas, volumen I, San José, Editorial Costa Rica, 5° edición, 1998, pág 47.

[7] PIEDRA D. (Juan de Dios) Resoluciones del año 1987 de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, San José, 1989, pp. 480- 481.

[8]Al margen de lo regulado en la ley referenciada, el Derecho a la Salud constituye un derecho fundamental que a pesar de no estar mencionado expresamente en nuestra Constitución Política, viene a ser un derivado del derecho a la vida y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, previstos por los numerales 21, 46, 50 y 73 de nuestra Constitución Política, tal y como ha sido sentado por la copiosísima jurisprudencia que sobre dicho tópico ha emitido la Sala Constitucional, entre las que pueden citarse las resoluciones números 1188-2012 de las 15 horas del 31 de enero de 2012, 7792-2013 de las 14:30 horas del 12 de junio de 2013 y 5790-2015 de las 09:05 horas del 24 de abril de 2015.

[9] “ARTICULO 129.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, las personas jurídicas y naturales registradas como importadores y especialmente autorizadas por el Ministerio, podrán importar medicamentos de nombre registrado que contengan drogas estupefacientes sujetos a las restricciones legales y reglamentarias.” [10] “ARTICULO 26.- "Pacta Sunt Servanda".

Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.” “ARTICULO 27.- El Derecho interno y la observancia de los tratados.

Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.” (NOTA: La delegación de Costa Rica interpreta que el presente artículo se refiere al derecho secundario, no así a las disposiciones de la Constitución Política).