Internal auditor lacks standing to seek review of PGR opinionImprocedencia de revisión de dictamen por auditoría interna

Opinion: 048 of 03/09/2018 March 9, 2018 C-048-2018 Mr. José Manuel Rodríguez Guzmán Corporate General Auditor Banco de Costa Rica Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter No. AUD-0040-2018 of February 15, 2018, received on February 19, 2018, in which you request a review of opinion C-030-2018 of February 5, 2018, in which the following was concluded:

The provision in Article 78 of the Labor Code constitutes a legal cause for suspension not only of the employment contract or the existing employment relationship in its most essential elements (actual work and remuneration), but also of the disciplinary authority of the employing entity (Art. 102(c) of the LGAP), of its effective exercise, and of the applicable statute of limitations for the infraction, which ceases to run.

A cause that operates "by operation of law" (ipso iure) not only in the face of the worker's absenteeism, inherent in the material impediment that their arrest or provisional detention implies, but also in the face of any other eventual administrative-disciplinary infraction that may be attributed to them.

A legal suspension which, once overcome with the release of the detained worker, resumes the applicable time limits, counting any time previously elapsed.

It must then be pointed out that opinion C-30-2018 was the response of this Superior Consultative Body to a request made by the same Corporate General Auditor of Banco de Costa Rica, who, however, now requests us to review our criterion, expressing disagreement with it in this regard.

In this regard, it is appropriate to note that it was by means of official letter No. AUD-0012-2018, dated January 5, 2018, that the General Auditor, in effect, requested an opinion from the Attorney General's Office concerning the legal possibility of conducting a disciplinary administrative proceeding against a servant or official who is in pretrial detention.

On that occasion, the General Auditor incorporated into his consultation the criterion of the legal advisory service of the General Board of Directors of Banco de Costa Rica, according to which, in application of Article 78 of the Labor Code, pretrial detention would prevent the investigated official from fully exercising their right of defense (material defense), which would imply that conducting an administrative proceeding against them would harm their right of defense while they are incarcerated. Likewise, the General Auditor expressly stated then that said General Audit Office disagreed with the legal criterion of the legal advisory service of the General Board of Directors, as it considered that it was possible to conduct administrative procedures in such situations, admitting the necessary implementation of additional measures or efforts to guarantee the servant's right of defense, especially since there is independence between the criminal and administrative spheres.

It is necessary to insist, then, that the opinion whose review the General Audit Office requests was, in turn, a legal criterion that the Attorney General's Office issued in response to a request by the General Audit Office itself.

Now, to support this new request, made by official letter No. AUD-0040-2018 of February 15, 2018, the General Audit Office explains a series of reasonings and arguments why it also disagrees with our binding criterion and why it considers, in its opinion, that it is possible to initiate an administrative proceeding against an official who is in pretrial detention.

To address the request presented, it has been deemed appropriate to address the following points: a. Regarding the purpose of the internal auditors' authority to consult the Attorney General's Office, and b. The authority to request the reconsideration of opinions is an exclusive attribution of the heads of the active administration.

A. REGARDING THE PURPOSE OF THE INTERNAL AUDITORS' AUTHORITY TO CONSULT THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE It is known that Article 45.c of the General Law on Internal Control, No. 8292 of July 31, 2002, amended Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office to grant internal auditors the authority to consult directly with this Superior Consultative Body.

Now, it is important to specify that this authority to consult granted to internal auditors – which the cited Article 4 of the Organic Law currently provides – has a rather specific purpose, namely, to ensure that said internal control bodies have the possibility of obtaining an informed and authorized technical-legal criterion from the Superior Consultative Body of the Administration that allows them to exercise their control and validation functions more effectively. That is, the purpose of the authority that Article 4 in question provides to internal auditors is limited to allowing them to have an informed technical criterion regarding the legal regime applicable to the administration they oversee. This is for the exclusive purpose of the respective internal audit office optimally fulfilling its auditing function. In this regard, it is important to transcribe what was stated in opinion C-42-2015 of March 2, 2015:

Indeed, it should be noted that this authority of auditors to consult is circumscribed to their competence and to the sphere of competence of the entity they control and of which they form a part. In this regard, it is pertinent to transcribe opinion C-362-2005 of October 24, 2005:

As stated, the authority to consult refers to the auditor's competence and the sphere of competence of the entity they control and of which they form a part. Auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their competence, or within the competence of the administrative bodies of which they form a part. (See also Legal Opinion OJ-033-2003 of February 24, 2003, reproduced in various pronouncements, among them OJ-107-2003 of April 22, 2003, C-174-2003 of June 11, 2003, C-176-2003 of June 13, 2003, C-219-2004 of July 2, 2004, Legal Opinion OJ-232-2003 of November 12, 2003, and C-144-2004 of May 12, 2004.)

That is to say, the purpose of the internal auditors' authority to consult provided for in Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office is for them to have the possibility of obtaining an informed and authorized technical-legal criterion from the Superior Consultative Body of the Administration that allows them to exercise their control and validation functions more effectively.

That is to say, the purpose of the authority that Article 4 in question provides to internal auditors is that they can have an informed technical criterion regarding the legal regime applicable to the administration they oversee. This is so that the respective internal audit office optimally fulfills its auditing function.

Therefore, it is important to specify that the authority of auditors to consult the Attorney General's Office is, then, for the strict exercise of their auditing function, and can be exercised by the respective Internal Auditor directly, and without the mediation of the respective head. That is, it must be noted that the authority to consult provided for in the final part of Article 4 in question is an attribution that the Internal Audit Offices can exercise independently of their Heads, even when the latter do not make any consultation on their part.

Subsequently, it is understood that the opinions issued by the Attorney General's Office upon direct consultation by internal auditors produce the legal effect of binding them in the fulfillment of their control and validation functions, but can in no way be understood to bind the head upon whom the respective internal audit office depends organically. In other words, the authority of auditors does not have the purpose of binding the head of the active administration upon whom they depend organically.

In this sense, it should be noted that, by virtue of the principle contained in Articles 2 and 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office, the opinions of this Superior Consultative Body only bind the party making the consultation. The foregoing is without prejudice to their legal value as administrative jurisprudence that informs the application of the administrative legal system. (Doctrine of Articles 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office and 7 of the General Law of the Public Administration) In this regard, it is necessary to emphasize that our own administrative jurisprudence has already warned that, due to their binding nature, and except for the exceptions provided for in Articles 173 and 183 of the General Law of the Public Administration, the opinions of the Attorney General's Office are, in principle, optional, as it is clear that, due to the nature and importance of their effects, the decision to consult and request an opinion from the Attorney General's Office requires from the legitimized body a weighing of its timeliness and necessity. Ergo, it must again be insisted that the opinions of this Superior Consultative Body only bind the party making the consultation. (C-274-2016 of December 16, 2016, C-143-2017 of June 23, 2017, C-021-2018 of January 29, 2018) Thus, it is clear that in the event that an auditor deems it appropriate to consult the Attorney General's Office directly, and therefore without the mediation of their respective Head, for the purpose of fulfilling their oversight function, it would be incongruent to presume that the resulting opinion could subject not only the auditor but also bind their respective Head, even if the latter had not exercised their own authority to consult, which is clearly provided for in the same Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office.

Ergo, even though the Organic Law of the Attorney General's Office recognizes both Heads and the Auditor as having the authority to consult this Consultative Body, and that in both cases the opinion is binding on the party consulting, the fact remains that the opinion issued for an internal audit office does not have the effect of binding the active administration in the exercise of its competencies and the fulfillment of its functions in favor of the general interest – without prejudice, again, to its legal value as administrative jurisprudence informing the application of the administrative legal system. The foregoing implies, in turn, that the Law has not recognized the internal auditor as having the possibility to request the review or reconsideration of the opinions they require.

Indeed, it is important to state that while Article 4 grants internal auditors the authority to consult the Attorney General's Office directly, the Organic Law of the Attorney General's Office does not recognize said internal control bodies as having the authority to request the review of opinions issued at their request, even when those audit offices do not agree with the criterion rendered at their request. Nor have the audit offices been recognized as having the authority to request the reconsideration of said opinions. This is insofar as said authority is an exclusive attribution of the heads of the active administration.

B. THE AUTHORITY TO REQUEST THE RECONSIDERATION OF OPINIONS IS AN EXCLUSIVE AUTHORITY OF THE HEADS OF THE ACTIVE ADMINISTRATION.

What was stated in opinion C-42-2015 of March 2, 2015 must be reiterated, in the sense that auditors lack the attribution to request the reconsideration of the opinions the Attorney General's Office issues. This, of course, means that auditors also do not have the authority to request the review of said opinions. This is insofar as requesting the review of an opinion of the Attorney General's Office is, for all practical purposes, the same as requesting its reconsideration.

In this sense, it should be noted that the reconsideration procedure, which is provided for in Article 6 of the Organic Law of the Attorney General's Office, is not a mere administrative appeal. On the contrary, it rather constitutes a prior proceeding that must be undertaken to, eventually, dispense an opinion from its binding nature. A dispensation that can only be authorized by the Government Council.

In this regard, it is appropriate to transcribe opinion C-466-2014 of December 15, 2014:

I.Regarding the standing and admissibility to request the reconsideration of our opinions pursuant to Article 6 of our Organic Law.

In accordance with the cited Article 6 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, the request for reconsideration of the opinion by the consulting body constitutes a prior proceeding that must be undertaken in order to dispense it from its binding nature. The rule in question reads as follows:

"ARTICLE 6.—DISPENSATION FROM COMPLIANCE WITH OPINIONS: In exceptional matters, where the public interest is at stake, the Government Council may dispense with the mandatory nature of the opinions issued by the Attorney General's Office, by reasoned resolution that must be published in the official gazette 'La Gaceta'. When dealing with situations pertaining to public security and foreign relations, prior publication shall not be a requirement to execute the resolution. As a prior requirement, the consulting body must request reconsideration from the Attorney General's Office within eight days following receipt of the opinion, which must be resolved by the majority of the Assembly of Attorneys. If the Attorney General's Office denies the reconsideration, the body, within the following eight business days, may appeal to the Government Council for the dispensation referred to in the preceding paragraph." (Underlining is not from the original).

From the outset, note that the first paragraph of the transcribed rule emphasizes that it is not just any type of matter that may be dispensed from the binding nature of our opinions, but only those that are exceptional by virtue of the public interest involved, among which public security or foreign relations are cited.

A second aspect to consider is that the cited provision provides for two successive instances in this proceeding, the first before the Attorney General's Office and the second before the Government Council. Thus, in order to appeal to the latter body, first, "as a prior requirement," the consulting body must request reconsideration within eight days following the notification of the opinion. That is, for the purposes of the present request, two formal requirements must be met to process it and elevate it to the Assembly of Attorneys: the standing of the petitioner and the timeframe.

This is what we indicated, for example, in opinion C-095-2006 of March 6, 2006, in which we stated:

"II.- On standing and the time period for requesting reconsideration of our opinions. Article 6 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (No. 6815 of September 27, 1982), provides for the possibility of requesting reconsideration of the opinions issued by this Body, when the consulting party disagrees with the opinion rendered and seeks to obtain that the Government Council – under its full responsibility – exempts it from complying with the binding resolution of this Body, to the extent that it is an exceptional case affecting the public interest, and insofar as the reconsideration request (a sine qua non requirement) has been submitted within eight (08) days following the date on which the opinion was received. Now, in the case under review, it is clear that the corresponding request was not only presented on a topic different from the one addressed in legal opinion OJ-159-2005, which is also devoid of binding effects, but was also presented by a body other than the one that initiated the consultation and after the aforementioned timeframe, all of which prevents us from giving it the proceeding described in Article 6 cited." (Underlining is not from the original).

The foregoing is very important. The reconsideration procedure of Article 6 is not a remedy provided by law to challenge an act of the Attorney General's Office but rather an essential and conditional requirement so that the respective consulting body may, eventually, request dispensation from the mandatory compliance with an opinion of this Superior Consultative Body.

Subsequently, it must be noted that the mechanism of dispensation – which releases consulting bodies from being bound by the opinions of the Attorney General's Office – does not constitute an instance for reviewing the legality of the criterion of the Attorney General's Office.

On the contrary, it is necessary to note that dispensation is an act that, although necessarily reasoned, has discretionary content, as it is based on a weighing of the public interest and on certain assessments of timeliness to determine whether or not one is indeed facing an exceptional situation that warrants dispensing compliance with an opinion.

That is to say, the body requesting the reconsideration of an opinion must not only be the body that consulted – as has been insisted in our administrative jurisprudence – but must also be a body with the legal capacity and competence to make the assessments of timeliness and appropriateness necessary to, eventually, request the dispensation of the opinion before the Government Council.

It must be reiterated. The dispensation from compliance with an opinion of the Attorney General's Office is an act of discretionary content as it is based on the timeliness, appropriateness, and political merit of that decision, in addition to evaluating the general interest at stake therein. In this regard, it is appropriate to cite Constitutional Chamber Resolution No. 2698-2011 of 3:05 p.m. on March 2, 2011:

In the specific case, the competence assigned to the Government Council to authorize the dispensation of the binding nature of the opinions issued by the Attorney General's Office of the Republic is questioned, it being that this Court considers that given the collegiate, responsible (see Articles 9 and 148 of the Political Constitution), mixed, or pluralistic nature of the Government Council, it is a body suitable for analyzing the timeliness, appropriateness, and political merit for exercising said legally established competence. That is, said attribution must be exercised, precisely, by a body that can evaluate the general interest and the merit of a decision of this type, attending to its functions of political direction of the entire administrative apparatus. Consequently, it is concluded that the competence entrusted to the Government Council to authorize the dispensation of the opinions of the Attorney General's Office of the Republic is not unconstitutional.

Now, it is appropriate to reiterate what was stated above, in the sense that while Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office allows internal auditors to consult directly, the fact is that they lack the necessary attributions to carry out the procedure for reconsideration and dispensation of the opinion as provided for in Article 6 of that same Law.

Indeed, it is pertinent to insist that the authority to request the reconsideration of the opinions of the Attorney General's Office is an exclusive attribution of the heads of the respective active administrations, as only they are also empowered to request the dispensation of opinions before the Government Council.

In this order of ideas, then, it must be reiterated that the authority of auditors to consult is circumscribed to their competence and to the sphere of competence of the entity they control and of which they form a part, therefore, they do not bind the administration upon which they depend hierarchically, and the audit offices cannot request the dispensation of the opinion, for which reason they logically lack the authority to request the reconsideration of the opinions issued by the Attorney General's Office, even those issued at their request. In this regard, it is appropriate to transcribe what was stated in the aforementioned opinion C-42-2015:

1. That internal auditors are not legally empowered to carry out the reconsideration procedure provided for in Article 6 of the Organic Law of the Attorney General's Office, and therefore the request formulated by official letter AUI-INTA-129-2014 is inadmissible.

Thus, it is clear that the request made by the Corporate General Audit Office of Banco de Costa Rica, by means of official letter No. AUD-0040-2018 of February 15, 2018, and through which it requests a review of opinion C-030-2018 of February 5, 2018, is inadmissible.

C. CONCLUSION:

Based on all the foregoing, it is concluded that internal auditors are not legally empowered to request the reconsideration or review of our opinions, including those issued as a result of proceedings initiated by said internal control bodies themselves. Ergo, the request for review of opinion C-030-2018 requested by the Corporate General Auditor of Banco de Costa Rica is inadmissible.

Jorge Oviedo Álvarez Deputy Attorney General Elizabeth León Rodríguez Attorney, Office of the Attorney General JOA/ELR/gcga

Dictamen : 048 del 09/03/2018 9 de marzo, 2018 C-048-2018 Señor José Manuel Rodríguez Guzmán Auditor General Corporativo Banco de Costa Rica Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No. AUD-0040-2018 de 15 de febrero de 2018, recibido el 19 de febrero de 2018, mediante el cual nos solicita efectuar una revisión del dictamen C-030-2018 de 5 de febrero de 2018, en el cual se concluyó lo siguiente:

Lo dispuesto por el artículo 78 del Código de Trabajo se constituye en una causal legal de suspensión no sólo del contrato de trabajo o de la relación de empleo subsistente en sus elementos más esenciales (trabajo efectivo y remuneración), sino también de la potestad sancionadora de la entidad patronal (art. 102 inciso c) de la LGAP), de su ejercicio efectivo y de la prescripción de la falta aplicable al efecto, la cual deja de correr.

Causal que opera “ipso iure” no sólo frente al absentismo del trabajador, propio del impedimento material que implica su arresto o su detención provisional, sino frente a cualquier otra eventual falta administrativo-disciplinaria que se le pueda endilgar.

Suspensión legal que, una vez superada con la liberación del trabajador detenido, reanuda los plazos aplicables, computándose el tiempo anterior eventualmente transcurrido.

Luego, debe indicarse que el dictamen C-30-2018 fue respuesta de este Órgano Superior Consultivo a una gestión realizada por el mismo Auditor General Corporativo del Banco de Costa Rica, quien, sin embargo, nos pide ahora revisar nuestro criterio manifestando al respecto su disconformidad.

Al respecto, conviene tomar nota de que fue mediante oficio Nº AUD-0012-2018, de fecha 5 de enero de 2018, que el Auditor General, en efecto, pidió a la Procuraduría General un dictamen en relación con la posibilidad legal de realizar un procedimiento administrativo disciplinario a un servidor o funcionario que se encuentre en prisión preventiva.

En dicha ocasión, el señor Auditor General incorporó en su consulta el criterio de la asesoría jurídica de la Junta Directiva General del Banco de Costa Rica, según el cual, en aplicación del artículo 78 del Código de Trabajo, la prisión preventiva impediría que el funcionario investigado pudiera ejercer, de manera plena, su derecho de defensa (defensa material), lo que implicaría que el diligenciamiento de un procedimiento administrativo en su contra, lesionaría su derecho de defensa mientras este se encuentre recluido. Asimismo, el señor Auditor General, de forma expresa, manifestó, entonces, que esa Auditoría General difería del criterio legal de la asesoría jurídica de la Junta Directiva General, pues estimaba que si era posible la realización de procedimientos administrativos en tales supuestos, admitiendo la necesaria implementación de medidas o esfuerzos adicionales para garantizar el derecho de defensa del servidor, máxime que existe independencia entre el ámbito penal y administrativo.

Es menester insistir, entonces, en que el dictamen cuya revisión solicita la Auditoría General fue, a su vez, un criterio jurídico que la Procuraduría General emitió en respuesta a una gestión de la propia Auditoría General.

Ahora bien, para fundamentar esta nueva gestión, realizada por oficio No. AUD-0040-2018 de 15 de febrero de 2018, la Auditoría General explica una serie de razonamientos y argumentos por las cuales difiere también de nuestro criterio vinculante y por las que considera que, en su opinión, si es posible abrir un procedimiento administrativo a un funcionario que se encuentre en prisión preventiva.

Para atender la gestión planteada se ha estimado oportuno abordar los siguientes puntos: a. En relación con la finalidad de la facultad de los auditores internos de consultar a la Procuraduría General, y b. La facultad de pedir la reconsideración de los dictámenes, es una atribución exclusiva de los jerarcas de la administración activa.

A. EN RELACIÓN CON LA FINALIDAD DE LA FACULTAD DE LOS AUDITORES INTERNOS DE CONSULTAR A LA PROCURADURÍA GENERAL Es conocido que el artículo 45.c de la Ley General de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002, reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General para otorgarle a los auditores internos, la facultad de consultar directamente a este Órgano Superior Consultivo.

Ahora bien, es importante precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos - que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente -, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo de 2015:

En efecto, conviene señalar que esa facultad de consultar de los auditores está circunscrita a la competencia de éstos y al ámbito de competencias del organismo que controla y del cual forma parte. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-362-2005 de 24 de octubre de 2005:

Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor, y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. (Ver también Opinión Jurídica OJ- 033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en diversos pronunciamientos, entre ellos OJ-107-2003 del 22 de abril de 2003, C-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004 de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.)

Es decir que la facultad de consultar de los auditores internos que el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General prevé, tiene por objeto que éstos cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Es decir que la finalidad de la facultad que el artículo 4 en comentario le provee a los auditores internos consiste en que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría.

Luego, es importante precisar que la facultad de los auditores de consultar a la Procuraduría General es, entonces, para efectos del ejercicio estricto de su labor de auditoría, y que puede ser ejercida por el respectivo Auditor Interno de forma directa, y sin mediación del respectivo jerarca. Es decir que debe acotarse que la facultad de consultar prevista en la parte final del artículo 4 en comentario, es una atribución que la Auditorías Internas pueden ejercer con independencia de sus Jerarcas, y aún y cuando éstos no realicen consulta alguna de su parte.

Luego, se comprende que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente.

En este sentido, cabe señalar que, en virtud del principio contenido en los artículos 2 y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, los dictámenes de este Órgano Superior Consultivo solamente vinculan a quien consulte. Lo anterior sin perjuicio de su valor jurídico como jurisprudencia administrativa que informa la aplicación del ordenamiento administrativo. (Doctrina de los artículos 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General y 7 de la Ley General de la Administración Pública) Al respecto, es menester remarcar que ya nuestra propia jurisprudencia administrativa, ha advertido que por su carácter vinculante, y salvo las excepciones previstas en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, los dictámenes de la Procuraduría General son, en principio, facultativos pues es claro que por la naturaleza y trascendencia de sus efectos, la decisión de consultar y pedir un dictamen a la Procuraduría, requiere de parte del órgano legitimado una ponderación de su oportunidad y necesidad. Ergo, nuevamente, debe insistirse en que los dictámenes de este Órgano Superior Consultivo solamente vinculan a quien consulte. (C-274-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, C-021-2018 de 29 de enero de 2018) Así las cosas, es claro que en el caso de que un auditor estime oportuno consultar directamente, y por tanto sin mediación de su respectivo Jerarca, a la Procuraduría para efectos del cumplimiento de su función de fiscalización; sería incongruente presumir que el dictamen que se produzca pudiera llegar a someter no solamente al auditor, sino también vincular a su respectivo Jerarca, aunque éste no hubiera ejercido su facultad de consultar, la cual está claramente prevista en el mismo artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General.

Ergo, a pesar de que la Ley Orgánica de la Procuraduría General le reconozca tanto a los Jerarcas como al Auditor, una facultad de consultar a este Órgano Consultivo, y que en ambos casos, el dictamen sea vinculante para quien consulta; lo cierto es que el dictamen que se emita para una auditoría interna, no tiene el efecto de vincular a la administración activa en el ejercicio de sus competencias y en el cumplimiento de sus funciones en pro del interés general – sin perjuicio, otra vez, su valor jurídico como jurisprudencia administrativa que informa la aplicación del ordenamiento administrativo-. Lo anterior, implica, a su vez, que la Ley no le haya reconocido al auditor interno, la posibilidad de pedir la revisión o reconsideración de los dictámenes que requiera.

Efectivamente, es importante decir que si bien el artículo 4 le otorga a los auditores internos, la facultad de consultar directamente a la Procuraduría; empero la Ley Orgánica de la Procuraduría General no le reconoce a dichos órganos de control interno la facultad de pedir la revisión de los dictámenes que se emitan a su solicitud, aun y cuando aquellas auditorías no se encuentren conformes con el criterio vertido por su solicitud. Tampoco se les ha reconocido a las auditorías, la facultad de pedir la reconsideración de dichos dictámenes. Esto en el tanto, dicha facultad es una atribución exclusiva de los jerarcas de la administración activa.

B. LA FACULTAD DE PEDIR LA RECONSIDERACIÓN DE LOS DICTÁMENES, ES UNA FACULTAD EXCLUSIVA DE LOS JERARCAS DE LA ADMINISTRACIÓN ACTIVA.

Debe reiterarse lo dicho en el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo de 2015, en el sentido de que los auditores carecen de la atribución de pedir la reconsideración de los dictámenes que la Procuraduría General emita. Esto por supuesto conlleva a que los auditores tampoco tengan la facultad de pedir la revisión de dichos dictámenes. Esto en el tanto pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración.

En este sentido, cabe advertir que la gestión de reconsideración, la cual se encuentra prevista en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, no es un mero recurso administrativo. Por el contrario, constituye más bien un trámite previo que se debe efectuar para, eventualmente, dispensar un dictamen de su carácter vinculante. Dispensa que solamente puede ser autorizada por el Consejo de Gobierno.

Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-466-2014 de 15 de diciembre de 2014:

I.Acerca de la legitimación y admisibilidad para solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes conforme al artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.

De conformidad con el citado artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la solicitud de reconsideración del dictamen por el órgano consultante constituye un trámite previo que deberá efectuar para dispensarlo de su carácter vinculante. Dice así la norma en comentario:

“ARTÍCULO 6º.—DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:

En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.” (El subrayado no es del original).

De entrada, nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o la relaciones exteriores.

Un segundo aspecto a considerar es que la disposición de cita prevé dos instancias sucesivas en este trámite, la primera ante la Procuraduría y la segunda ante el Consejo de Gobierno. De forma que para poder acudir a este último órgano, antes, “como requisito previo”, el órgano consultante tiene que solicitar la reconsideración dentro de los ocho días siguientes a la notificación del dictamen. Es decir, en lo que interesa a efectos de la presente solicitud se deben cumplir con dos requisitos formales para darle curso y elevarlo a la Asamblea de Procuradores: la legitimación del petente y el plazo.

Así lo hicimos ver, por ejemplo, en el dictamen C-095-2006 del 6 de marzo de 2006, en que señalamos:

“II.- Sobre la legitimación y término para solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes.

El artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el consultante esté en desacuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su entera responsabilidad -, lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional que afecte el interés público, y en el tanto la solicitud de reconsideración (requisito sine qua nom) haya sido requerida dentro de los ocho (08) días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.

Ahora bien, en el caso en estudio es claro que la correspondiente gestión no solo fue presentada sobre un tema diverso al tratado en la opinión jurídica OJ-159-2005, por demás ayuna de efectos vinculantes, sino que lo fue por un órgano distinto al que promovió la consulta y con posterioridad al plazo antes señalado, todo lo cual nos impide darle el trámite descrito en el artículo 6 de cita.” (El subrayado no es del original).

Lo anterior es muy importante. La gestión de reconsideración del artículo 6 no es un remedio que la Ley provea para impugnar un acto de la Procuraduría General sino un requisito esencial y condicional para que el órgano consultante respectivo pueda, eventualmente, requerir la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen de este Órgano Superior Consultivo.

Luego, debe señalarse que el instituto de la dispensa – que libera a los órganos consultantes de la vinculancia de los dictámenes de la Procuraduría General - no constituye una instancia de revisión de la legalidad del criterio de la Procuraduría General.

Por el contrario, se impone advertir que la dispensa es un acto, aunque necesariamente motivado, que tiene un contenido discrecional, pues se fundamenta en una ponderación del interés público y en unas ciertas valoraciones de oportunidad en orden a si, en efecto, se está o no ante una situación de excepción que amerite dispensar el acatamiento de un dictamen.

Es decir que el órgano que solicite la reconsideración de un dictamen no solamente debe ser el órgano que ha consultado – como se ha insistido en nuestra jurisprudencia administrativa- sino que además ha de ser también un órgano con la capacidad jurídica y competencia de hacer las valoraciones de oportunidad y de conveniencia necesarias para, eventualmente, requerir la dispensa del dictamen ante el Consejo de Gobierno.

Debe insistirse. La dispensa del acatamiento de un dictamen de la Procuraduría General es un acto de contenido discrecional pues se fundamenta en la oportunidad, conveniencia y mérito de carácter político de esa decisión, amén de valorar el interés general empeñado en la misma. Al respecto, conviene citar la resolución de la Sala Constitucional N.° 2698-2011 de las 15:05 horas del 2 de marzo de 2011:

En el caso concreto, se cuestiona la competencia asignada al Consejo de Gobierno para autorizar la dispensa del carácter vinculante de los dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República, siendo que, estima este Tribunal, que dado el carácter colegiado, responsable (ver artículos 9 y 148 de la Constitución Política), mixto o pluralista del Consejo de Gobierno, es un órgano idóneo para analizar la oportunidad, conveniencia y mérito de carácter político, para ejercer la referida competencia de carácter legal. Es decir, dicha atribución debe ser ejercida, precisamente, por un órgano que pueda valorar el interés general y el mérito de una decisión de este tipo, atendiendo a sus funciones de dirección política de todo el aparato administrativo. En consecuencia, se concluye que la competencia encomendada al Consejo de Gobierno de autorizar la dispensa de los dictámenes de la Procuraduría General de la República no es inconstitucional.

Ahora bien, conviene reiterar lo ya dicho arriba en el sentido de que si bien el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, le permite a los auditores internos consultar directamente, lo cierto es que éstos carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo 6 de esa misma Ley.

En efecto, es oportuno insistir que la facultad de pedir la reconsideración de los dictámenes de la Procuraduría General, es una atribución exclusiva de los jerarcas de las respectivas administraciones activas, pues sólo ellos están facultados también para pedir la dispensa de los dictámenes ante el Consejo de Gobierno.

En este orden de ideas, entonces, cabe reiterar que la facultad de consultar de los auditores está circunscrita a la competencia de éstos y al ámbito de competencias del organismo que controla y del cual forma parte, por lo cual no vinculan a la administración de la cual dependan jerárquicamente y sin que puedan, las auditorías, pedir la dispensan del dictamen, por lo cual carecen, como es lógico, de la facultad de pedir la reconsideración de los dictámenes que emita la Procuraduría General, aún aquellos emitidos a su solicitud. Al respecto, cabe transcribir lo dicho en el dictamen C-42-2015 ya citado:

1. Que los auditores internos no están legitimados para realizar la gestión de reconsideración prevista en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, por lo que la gestión formulada por oficio AUI-INTA-129-2014 es improcedente.

Así las cosas, es claro que la gestión hecha por la Auditoria General Corporativa del Banco de Costa Rica, mediante oficio No. AUD-0040-2018 de 15 de febrero de 2018, y mediante el cual nos solicita efectuar una revisión del dictamen C-030-2018 de 5 de febrero de 2018, resulta inadmisible.

C. CONCLUSIÓN:

Por todo lo expuesto, se concluye que los auditores internos no se encuentran legitimados para solicitar la reconsideración o revisión de nuestros dictámenes, incluyendo aquellos emitidos por una gestión propia de dichos órganos de control interno. Ergo, la solicitud de revisión del dictamen C-030-2018 que requiere el Auditor General Corporativo del Banco de Costa Rica, resulta inadmisible.

Jorge Oviedo Álvarez Elizabeth León Rodríguez Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría JOA/ELR/gcga