Municipal acceptance of non-inventoried public roadsAceptación municipal de caminos públicos no inventariados

Opinion : 287 of 07/12/2017 December 7, 2017 C-287-2017 Ing. Julio Alexander Viales Padilla Mayor of Liberia Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter AM-0886-09-2017 of September 21, 2017, received on the 27th of that month, in which you inquire whether it is proper for a municipality to accept or not as public a road that is not inventoried despite having that nature; what the consequence would be of not accepting it as public; and, whether an ordinary proceeding must be filed to annul the registration of a property that borders the road, but does not have that public nature.

Official letter PSJ-150-09-2017 of September 25, 2017, was attached, in which the municipal legal advisory office, citing articles 43 of Law 4240, 5 and 7 of Law 833, considers that the existence of public roads is presumed, and the municipality must accept as public a road even if not inventoried, if that nature appears on cartographic sheets, maps, cadastres, or registers.

In light of this, let us recall that the Attorney General's Office is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a task it fulfills through opinions on general inquiries raised by the Heads of administrative bodies (Law 6815, articles 1, 2, and 4), it being improper to issue them for specific cases. Therefore, we address the questions in a general manner, without prejudging the way in which the active Administration handles a specific matter.

Question 1: "Is it proper for a Municipality not to accept as public a road that is not inventoried despite having that public nature, bordering a property registered in the public registry" Firstly, it is necessary to explain when a road is considered public, and the scope of the cantonal road network inventory.

• a)Public roads are public domain lands (terrenos demaniales) destined for free transit by provision of law or fact, upon verification of voluntary transfer, or by purchase or expropriation of the land; and, those resulting from an urbanization process accepted or voluntarily handed over for public use (Civil Code, article 261; Law 833, articles 4, 5, 7, 8; Law 4240, articles 40, 43, 44; Law 5060, articles 1, 2, 32, 33; opinions C-7-92, C-172-2012, C-66-2017, and C-194-2017).

For the declaration of cantonal roads, municipal powers apply to dictate their own regulations and implement a regulatory plan (article 169 of the Constitution; Law 4240, articles 15, 19 and following; Municipal Code, article 13 subsection p); constitutional votes 5097-93, 5306-93, 6706-93, 4957-96, 6419-96, 6346-06, and 11900-07), under the perspective that the right to build and subdivide (fraccionamiento) must be exercised in compliance with the law, regulations, and the regulatory plan, which binds the inhabitants of the canton and the local authority itself (opinions C-20-09 and C-1-13).

Given the binding nature of the regulatory plan and the official map, it is indispensable that every urban development project comply with the provisions for the opening of public roads (Law 4240, article 58), since, in principle, both instruments are binding as they are "true legal norms or laws in a material sense, as they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of real estate located in the territorial circumscription of the respective canton" (constitutional judgment 13330-06; opinion C-256-2011), and the municipality cannot disregard them at its discretion (opinions C-327-2001, C-93-2004, C-20-2009, and C-70-2011). In this regard, opinion C-256-2011 stated:

"Given the binding nature of the provisions in the Regulatory Plan, it is indispensable that every project undertaken comply with the zoning therein established for the opening of public streets (article 58 Urban Planning Law), however, it is clear that its specification in the official map is not an indispensable requirement, in the case of projects prepared subsequently, since, as is clear from the norms already commented upon, the regulatory plan and the official map can only provide a description of roads already delivered to public service at the time of their issuance.

Thus, in the case of urbanizations and subdivisions (fraccionamientos), the route that the legal system has provided for the opening of public streets is the preparation and harmonious development of construction projects, adjusting to what is provided in the existing regulatory plan. However, the streets derived from such projects are transferred to public use and become part of the municipal public domain (demanio municipal), even when they are not specifically described in the official map." For this reason, the regulatory plan and the official map, by generally establishing the location of the main public roads (Law 4240, articles 16, 42-43), must promote: "a) Protection of property against the proximity of annoying or dangerous neighboring land uses; b) A harmonious relationship among the various land uses; c) Convenient access of properties to public roads; d) Adequate division of lands; e) Satisfactory communal facilities and public services; f) Reservation of sufficient spaces for public uses; g) Rehabilitation of areas and prevention of their deterioration; h) Safety, health, comfort, and ornamentation of constructions; and i) In general, any other community interest that suits the good success of the regulatory plan" (article 20 ibidem).

Furthermore, the development of local regulations must comply with national guidelines, and those issued by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) and the Ministry of Planning, as it is the function of the State, the municipalities, and other public entities to define and execute territorial planning policies aimed at regulating and promoting human settlements, economic and social activities, and physical-spatial development, with the goal of achieving the greatest well-being of the population, the utilization of natural resources, and conservation of the environment (Law 7554, article 28; Law 4240, articles 2, 4, and 7; pronouncements OJ-4-2014 and C-29-2015).

• b)Regarding the inventory of the cantonal road network, the Law of Tax Simplification and Efficiency, No. 8114 of July 4, 2001 (Scope 53, La Gaceta 131 of July 9, 2001), article 5 subsection b), provides: "Said road network is composed of all roads and streets under the administration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by these, and which are recorded in the official registers of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), as well as all complementary infrastructure, provided it is on public domain land and meets the legal requirements." Moreover, the Special Law for the Transfer of Competences: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network, No. 9329 of October 15, 2015 (Scope 96, La Gaceta 223 of November 17, 2015), provides for said inventory in these terms:

"Article 2.- Delimitation of competence The attention of the cantonal road network, in a full and exclusive manner, shall be the competence of local governments, which shall be responsible for planning, programming, designing, administering, financing, executing, and controlling its construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation, in accordance with the conservation and development road plan (five-year) of each municipality. The cantonal road network is composed of all roads and streets under the administration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by these, and which are recorded in the official registers of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), as well as all complementary infrastructure, provided it is on public domain land and meets the legal requirements. Likewise, sidewalks, bicycle lanes, passages, pedestrian routes, green and ornamental areas, which are within the right-of-way and other road safety infrastructure elements interwoven with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signage, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical works or works of another nature associated with the roads, shall also be considered part of the cantonal road network. The conservation and improvement of cantonal routes is limited to roads that strictly meet the requirements for cantonal routes established in the regulations of this law. The activities indicated in the first paragraph of this article, except for investment in conservation and improvement on cantonal routes that do not meet the minimum right-of-way width established in article 4 of Law No. 5060, General Law of Public Roads, of August 22, 1972, may be executed both with resources from Law No. 8114, Law of Tax Simplification and Efficiency, of July 4, 2001, and its amendments, as well as from this law and other related regulations. Ownership and powers concerning the administration of neighborhood roads, local streets, and unclassified roads shall correspond to the local governments territorially competent in the geographic area where each of those public roads is located, always under the general technical guidelines promulgated by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) as the governing and oversight body in the matter." Emphasis added.

"ARTICLE 3.- Successive delimitations The successive circumscriptions of new or unclassified cantonal routes, as well as the modification of the inventory and cataloging of routes existing upon the entry into force of this law, must be reported by local governments to the technical body that the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) defines for these purposes, in order to maintain an updated registry at the national level." In that order, the Manual of technical specifications for conducting the inventory and evaluation of the cantonal road network, Decree 38578 of June 25, 2014 (Scope 58, La Gaceta 202 of October 21, 2014), regulates how the inventory is to be conducted for its submission to the Road Registry (Registro Vial) administered by the Sectoral Planning Directorate of the Ministry of Public Works and Transport, and constitutes the updated information center for roads.

The Regulation to the First Special Law for the Transfer of Competences: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network, Decree 40137 of December 12, 2016 (Scope 41, La Gaceta 39 of February 23, 2017), does the same, by stating that municipalities must conduct and update the inventory, at a minimum every 5 years; with a file for each road, its needs, adjoining properties, interventions and investments made, and involved community organizations; and requires ensuring the application of MOPT technical guidelines, to which it must periodically provide these inventories (articles 2 subsection h; 5 subsections d, h, n).

The aforementioned Regulation, Decree 40137, recognizes that the acts of the Road Registry "do not have the character of a public domain designation (afectación de domino público)" (article 11), and reiterates what is provided in Law 9329, regarding the use of resources for the conservation and improvement of cantonal routes limited to roads that "comply with the applicable regulations" (article 18).

This regulatory framework is conceived to assign cantonal road management, with the corresponding competences and the allocation of resources. The inventory identifies and registers roads and their needs, but this does not determine that they become public domain assets (bienes demaniales) as of their respective inventory; rather, the public domain designation (afectación demanial) precedes it in the terms established by the body of law.

Let us recall that by virtue of the principle of parallelism of competences, public domain assets are only declassified by law (article 121 subsection 14) of the Constitution; Civil Code, articles 261 and 262; constitutional judgments 5026-97, 7294-98, 2988-99, 2821-02, 11346-06, 2408-07, 11155-07, 13367-12, and 10158-13; First Chamber, votes 230-90 and 189-11; Superior Administrative Litigation Court, Nos. 7747-85-I, 9172-87-I, 46-09-IX, 190-12-II, 84-14-II; opinion C-339-2002), the regulatory route, judicial resolution, or administrative action being improper for this purpose. The removal of a public domain asset from its public purpose by administrative act is illegal (Superior Administrative Litigation Court, resolutions 1950 and 1967 of 1976, 2771-94, and 4060-95).

Therefore, although local governments have the legal duty to inventory the cantonal road network, the public domain regime of a public road cannot be disregarded because it has not yet been included in the inventory.

Question 2: "Should it be accepted as a public street or not" Below we outline the requirements that cantonal public roads must meet, and the scope of the term "acceptance." a) The General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, article 1, classifies the cantonal road network:

"Article 1.- For the purposes of this law, public roads, according to their function -with their corresponding competent administrative body- shall be classified as follows:… CANTONAL ROAD NETWORK: Its administration corresponds to the municipalities. It shall be constituted by the following roads, not included by the Ministry of Public Works and Transport within the National road network: a) Neighborhood roads (Caminos vecinales): Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they connect hamlets and towns with the National road network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips. b) Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the National road network. c) Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, footpaths, that provide access to very few users, who will defray the maintenance and improvement costs." Bold added.

Law 5060, article 4, stipulates a minimum width of 14 m for neighborhood roads. In the case of local streets, their dimensions are set by the regulatory plan, which must seek the satisfaction of the general interest and adjust to parameters of reasonableness, the rules of science and technique, and elementary principles of logic and convenience (Law 6227, articles 16 and 160; opinion C-70-2011).

In the absence of a regulatory plan, the Regulation for the national control of subdivisions and urbanizations (fraccionamientos and urbanizaciones) of the INVU, No. 3391 of December 13, 1982 (Scope 18 to La Gaceta 57 of March 23, 1983), applies on a residual basis, since regulations of general scope and higher hierarchy, such as laws, decrees, or executive regulations, prevail over it (Law 4240, article 21 and Transitory II; article I.10 of the cited INVU Regulation; constitutional votes 2153-93, 6706-93, 4205-96, 1923-04, 924-12; opinions C-62-94, C-61-96, C-32-98, C-327-2001, C-304-2006, C-155-2009, C-32-10, C-324-11, C-269-13, C-29-15, C-46-16, C-194-17). Section III.2.6 of said Regulation provides:

"III.2.6 Local streets: Regulated by the Municipality: when the respective approved regulation exists; otherwise, they shall be governed by what is provided in this Regulation, in accordance with Law No. 5990 of April 19, 1976. III.2.6.1. Special: Those indicated in regulatory plans or in special or partial projects duly approved by the National Institute of Housing and Urbanism (I.N.V.U.). Their cross-section shall be as indicated in each case and they must be adequately integrated into the existing or proposed road network for the area. III.2.6.2 Primary: Those that constitute a continuous road network, serve to channel local roads towards sectors of the city or towards link highways between the proposed development and other populated nuclei or that are considered likely to have that function. They require the following dimensions: fourteen meters (14 m) of right-of-way, nine meters (9 m) of roadway, one meter fifty centimeters (1.50 m) of sidewalk, and one meter (1 m) of green strips. They may enable an unlimited number of lots. In industrial zones, the right-of-way shall be 17 m. III.2.6.3 Secondary: Those collector roads for the internal roads of the urbanization, shall have a right-of-way of 10 m, the roadway shall be 7 m, and the rest shall be distributed between sidewalks and green areas. III.2.6.4 Tertiary: Those serving 100 or fewer housing units or lots. They shall have a right-of-way of 8.50 m, with a roadway of 5.50 m, and the rest shall be distributed between sidewalks and green areas. III.2.6.5 Restricted use: Those tertiary roads that, due to their limited continuity characteristics, shall have a right-of-way of 7 m, a roadway of 5 m, and the rest may be sidewalk or green area. Their maximum length shall be 120 m. In the cases defined in Chapter V, a roadway of three meters (3 m) may be admitted, including without pavement. III.2.6.6 Streets in projects covered by the Horizontal Property Law: In these cases, buildings must be located in such a way that, in a possible subsequent segregation, the streets planned as private can be handed over for public use complying with the previous standards. The right-of-way shall be calculated according to the previous standards, according to the number of dwellings.

III.2.6.7 Pedestrian: III.2.6.7.1 Tree-lined walks or pedestrian paths: They shall have a minimum right-of-way of 6 m with a 2 m sidewalk in the center and the rest for green areas. When they have access to two vehicular streets, their length may be 200 m; if not, the maximum length shall be 135 m. III.2.6.7.2 When the distance between two vehicular roads is greater than two hundred forty (240) meters, the block must be subdivided by an open space to produce an intermediate pedestrian passage of no less than 6.00 m in width. In this case, the front garden will not be required if there are no lots facing it…

III.2.6.8 General standards Dead-end streets must be finished with a widening that facilitates the turning of vehicles, which may be done by designing roundabouts, "T" or "hammer" turnarounds (see geometric design diagram). III.2.6.8.1 The INVU and the Municipality shall review, at the preliminary project level, the type of road that can be used in each urbanization, for which they shall take into account topographic features, the number of dwellings served, traffic generation, and road continuity, among others. III.2.6.8.2 In the case of urbanizations located in areas that do not allow adequate integration with the rest of the zone, the INVU and the corresponding Municipality may accept rights-of-way different from those proposed in this regulation, provided it is convincingly demonstrated to them that the proposed design yields equal or greater advantages for the community. III.2.6.8.3 In the case of urbanizations in whose design more than 20% of the land is used for public roads, the INVU and the Municipality may demand modifications if the design is not adequate according to a justified resolution. The area required for special municipal or MOPT projects is excepted from this calculation. III. 2.6.8.4 The maximum slope of the roads shall be of the following order: For primary and special streets, 17%; in sections less than one hundred fifty meters, slopes up to 21% may be allowed; for secondary, tertiary, and restricted-use streets, 20%; and in sections no greater than one hundred fifty meters (150 m), slopes up to 22% may be allowed.

III. 2.6.9 Intersections ÍII.2.6.9.1 The minimum distance between two vehicular intersections shall be forty (40) meters, between the centerlines of the streets. III.2.6.9.2 At every road intersection, one of them shall be considered as the main road, and those that connect with it must have a maximum slope of 5% over a minimum distance of fifteen meters (15 m) outside the right-of-way, before the connection. The street and sewer levels when connecting to existing streets must be defined by the Municipality in congruence with what exists; if the connection is with an existing or projected highway, the developer must present the longitudinal profile to the MOPT for its study. III.2.6.9.3 The start of public parking spaces on the roads shall not be located less than 100 m from a highway intersection and 40 m in the case of streets.

III.2.6.10 Geometric Design III.2.6.10.1 Public roads must be constructed according to the INVU booklet entitled Minimum Geometric Design Standards for Urbanizations or as detailed in the charts called "Classification of Highways and Roads" for roads regulated by the Ministry of Public Works and Transport. III.2.6.10.2 In the case of streets with a central median, it must be interrupted at pedestrian crossing zones, with a clear strip, at the roadway level, of a minimum width of 120 cm. III.2.6.10.3 The wearing course must be built according to the standards on thickness, materials, and construction determined by the Ministry of Public Works and Transport or the Municipality, in accordance with their respective competences, for which their opinion must be obtained at the preliminary project level. The INVU and the Municipality may reject the materials or construction specifications proposed for the roadways when these are not consistent with the topography or the anticipated traffic flow." The right-of-way is not only comprised of the running surface (roadway) on which vehicles travel, but also its adjacent zones such as: sidewalks, drains, curbs, gutters, shoulders, slopes, and drainage ditches (Law 9078, article 2.43; Regulation for the national control of subdivisions of the INVU, article I.9; pronouncements C-70-2011 and OJ-155-2015).

The Technical Standard for the Development and Conservation of the Cantonal Road Network, Decree 40139 of December 12, 2016 (Scope 41, La Gaceta 39 of February 23, 2017), contains technical requirements for the development and conservation of the cantonal road network, such as maximum longitudinal slope, minimum curvature radius, minimum visibility, length with extra width for passing, minimum right-of-way, roadway width, shoulders and extra widths, drainage system, pavement, etc.

Likewise, access to public physical space and the elimination of barriers for the free transit of persons with disabilities must be addressed. In this sense, although the construction of sidewalks is the obligation of property owners, it is the responsibility of the municipalities to oversee compliance with technical guidelines (article 33 of the Constitution; Inter-American Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Persons with Disabilities, Law 7948 of November 22, 1999, articles 1 and 24; Law 7600 of May 2, 1996, article 41, and 103, 125, and 126 of its Regulation; constitutional votes 15751-2005, 10096-2008, and 15413-2010; legal opinion OJ-155-2015).

Therefore, the declaration of public roads must observe the technical specifications that ensure the optimal free transit of the inhabitants, and which are contained in national regulations and the regulatory plan, or in its absence, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations of the INVU (Law 4240, articles 36 and 40; Decree 40139; Subdivision Regulation of the INVU, article II.2.1; Administrative Litigation Court, vote 175-2009-III; pronouncements C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, C-76-2012, OJ-155-2015, and C-36-2016).

The omission to deliver the areas for public roads is sanctioned with the prohibition of granting permits to urbanize, an impediment that subsists if said transfer is not guaranteed. The sanction covers projects that have not completed the other procedures and requirements of the legal system, and if the area to be urbanized lacks public facilities and services (Law 4240, article 38; opinions C-218-2008, C-20-2009, C-194-2017).

Article 58 of Law 4240 adds that municipalities shall not permit construction works when the interested party attempts to use land without urbanization requirements or lacking adequate access to the public road; and, if the building's plot originated from a subdivision (fraccionamiento) made without the approval of the law, which could only be dispensed with if the property certification proves that the segregation took place on a date prior to the entry into force of Law 4240.

In a writ of amparo against a municipal act, constitutional judgment 3964-2001 held that there was a singular non-application of Law 4240 and urban control norms, with an illegitimate waiver by the Municipal Council of public and communal rights regarding the urbanization process (parks, public streets, and sidewalks), and ordered the destruction of the works and the return of a property to its natural state, without prejudice to processing permits for its urbanization in the future.

• b)Regarding the acceptance of the works and public areas that the developer must transfer free of charge for roads, parks, and communal facilities, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations of the INVU, article VI.6, provides that it shall be done in accordance with municipal regulations and those of other public bodies exercising control functions.

Opinion C-194-2017 clarified that, although the acceptance of the works by the municipality is the ideal scenario for effective urban control, when public use voluntarily admitted by the developer is proven, they also share the attributes of the public domain regime:

"…although with the acceptance of the works, the municipality verifies their conformity with the current legal system, an ideal scenario for the control of the urban development process, it is no less true that there could be urbanizations already built in which that formal acceptance and transfer has not yet been carried out, but there is public use voluntarily admitted by the developer that would allow proving that the public domain designation (afectación demanial) has taken effect… The acceptance of the works by the municipality is the ideal scenario for the effective control of the urban development process. In the event of existing urbanizations already built in which the acceptance and formal transfer of communal areas has not yet been carried out, and the active administration proves that there is public use voluntarily admitted by the developer, it must be considered that those communal areas share the attributes of the public domain regime, in accordance with the Civil Code, article 261; Law 833, articles 4, 7, 8, 37; Law 4240, articles 40, 43, and 44; Law 5060, articles 32 and 33, Law 833, articles 4, 7, 8, 37; constitutional judgments 3145-96, 4205-96, 1014-99; First Chamber, judgments 182-2009 recital IV, 1309-F-S1-13 recital XXVIII, 535-C-S1-2014 recital II, 752-C-S1-2016 recital III, 62-F-S1-2011 recital VII, 501-F-S1-2011 recital III; Administrative Litigation Court, votes 233-2001-III, 115-2014-III, 422-2015-III; opinions C-53-2001, C-230-2001, C-163-2004." Question 3: "What would be the consequence of not accepting a street under those conditions" The question is understood in the context of the two previous ones. That is, whether there is any consequence for not accepting as public a non-inventoried road.

As noted, the lack of an inventory, registry, or the formal act of acceptance is not what determines if the road is public, nor does it cease to be public because it is not inventoried. As explained, declassification requires an ordinary law. Therefore, a road cannot be disregarded as public due to the fact of not having been inventoried yet.

In keeping with what has been stated, it is worth adding that there is a presumption of public domain nature for public roads, as provided in numeral 7 of the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949:

"Article 7.- Property. Any land that in the existing plans of the Municipality, or in the Archive of the General Directorate of Public Works, or that of the General Directorate of Roads, or in the Cadastre, or in any other archive, museum, or public library, appears as a public road shall be presumed to have that quality, except for full proof to the contrary, which must be provided by the person who affirms that the land in question is private property or claims to have any exclusive right to its use. As long as a final judgment declaring such is not issued, no one may prevent or hinder the public use of the land in question." Additionally, the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, prohibits the total or partial closure of roads when they have been handed over by law or in fact to public service, except by judicial resolution to the contrary; and, provides for the reopening when it is proven that there was no authorization for the closure, or if the road was in public service for more than one year:

Article 32.- No one shall have the right to partially or totally close or to narrow, by fencing or building, roads or streets given by law or in fact to the public service or to the service of the owner or neighbors of a locality, unless it proceeds by virtue of a judicial resolution issued in a proceeding conducted with the intervention of representatives of the State or the respective municipality or by rights acquired under laws prior to this one or the provisions of this law. The judicial resolution shall be verified by a certification thereof, and the acquisition by the respective title; both must be shown and provided to the authority that requires them.

Whoever contravenes the foregoing shall be judged according to the corresponding criminal laws if, according to the nature of the act, the existence of the crime indicated by article 227 of the Penal Code or the contravention provided in article 400 of the same Code is determined, all without prejudice to the reopening of the way without any compensation for improvements or constructions.

It is the obligation of road officials to report the referred contravention to the appropriate authority and to initiate the administrative proceedings established by the following article for the reopening of the way. Thus amended by Law 5113, article 1.

"Article 33.- For the reopening of the way, the Ministry of Public Works and Transportation (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) or the Municipality in the case of streets within its jurisdiction, on its own initiative or at the request of the road officials or any person, shall proceed to gather information attesting, through the declaration of three witnesses, of legal age, residents of the place, and of recognized good conduct, that the road was open to public service or to the service of private individuals and since when it has been narrowed or closed, and shall include its technical report from the corresponding Office. Once the offender has been heard and it has been verified in the information that the road was closed or narrowed without due authorization, or that it was in public service for over a year, the Ministry or the Municipality shall order the reopening within a peremptory period of no more than three days and, in the event of the obligated party's default, shall execute the order on its own account.

The administrative remedies provided in the legal order shall be available against the resolution of the Ministry of Public Works and Transportation or the municipality. This information shall only govern for the reopening of the way, given its public importance; however, in judicial proceedings, it shall have no value other than that granted by the courts, in accordance with their powers." Thus amended by article 207 of Law 8508.

This regulation was analyzed by constitutional ruling 3145-96, which reaffirmed the public domain presumption of public ways, as long as the Administration possesses reliable proof, and accepting that the act of voluntary delivery can be proven by any means:

"X.-...the challenged rules are not unconstitutional, because the special regime for the protection of public goods understands that the public domain nature of public ways is presumed, and excludes any other possession that may be claimed, only, and solely only, when the respective administration has reliable proof of its ownership over the real estate in question, such as, for example, registration in the Public Registry of Real Property (Registro Público de la Propiedad Inmueble); the transfer, whether gratuitous or for consideration, granted in a public deed but not registered; the registration of the real estate incorporated into the public way in municipal or national cadastres, or in official maps supported by administrative acts declaring its designation, such as municipal agreements approving and officially accepting a development or subdivision (fraccionamiento); or the existence of a law designating a specific asset or a set of assets to public use, which would imply the need to process the administrative acquisition of the real estate, or instead, to order the respective expropriation; and all the foregoing, without prejudice, of course, to whatever may be resolved in the full judicial venue. And the foregoing, because it is not possible to interpret that the public domain is created by a unilateral decision of the Administration, disregarding the owner's will, and even less so when the real estate is registered in the Public Registry of Real Property, if there has not been a prior act of voluntary delivery, which can be proven by the Administration by any means; or if there has been no prior compensation, if acquiring the real estate through compulsory means, as established by constitutional article 45." The emphasis is ours. ([1]) Consequently, municipalities must adopt the necessary agreements for the acceptance of areas already delivered for public use, as well as for their protection and administration. The time the Administration takes to counteract actions that transgress the public domain does not grant rights to citizens, as neither acquisitive prescription nor positive silence applies, and the principle of first registration (inmatriculación) prevails (opinions C-128-2013, C-93-2014, and C-194-2017).

Question 4. "Must an ordinary process be filed to cancel the registration of a property that adjoins a public street that does not have that nature" Registry inscription only proceeds for those titles that are recorded in a public deed, final judgment, or other authentic document, expressly authorized by law for this purpose (Civil Code, article 450). Therefore, an inscription shall not be canceled except by a final order or by virtue of a public deed or authentic document, in which the person in whose favor the inscription was made, or their successors or legitimate representatives, express their consent for the cancellation (article 474 ibidem).

In the case of subdivisions (fraccionamientos) where there have been administrative acts that violate the current regulations, the filing of a lesivity process (proceso de lesividad) may be agreed upon, first declaring the acts in question to be harmful to the public interest (Ley 6227, article 183; Ley 8508, articles 2 subsection e), 10 subsection a), 12 subsections 1) and 3), and 34; Decreto 35509, articles 16 and 31; Sala Primera, ruling 177-F-91; Superior Contentious-Administrative Tribunal, Nos. 2421-1977, 230-96-I; Contentious-Administrative Tribunal, No. 2569-09-IV; opinions OJ-089-2002, C-76-2012, C-194-2017). The other avenue, when there are administrative acts declaring rights vitiated by evident and manifest absolute nullity, is to follow the procedure of articles 173 and 308 onwards of Ley 6227.

The review of legality of municipal acts and the eventual declaration of nullity or conformity with the legal system corresponds to the contentious-administrative jurisdiction. As long as it is timely, it can be requested by interested parties (Ley 8508, articles 2 subsection e), 10 subsection a), 12 subsections 1) and 3), and 36; Contentious-Administrative Tribunal, judgment No. 2569-09-IV).

In response to a query regarding the procedure to eliminate a supposed public street appearing on a cadastral plan approved by the Municipality, and whose associated real estate is registered, but where the street does not materially exist nor is recorded in the Road Map (Mapa de Vialidad) of a canton's master plan, opinion C-76-2012 noted:

"...the declaration of a public street does not depend on its recording on a cadastral plan, but rather on whether the specific requirements established by the legal system for the specific case have been met in the particular factual situation (be it a development project, public domain land delivered by law or in fact to public use, change of public domain designation, or acquisition of private land to be destined for that use).

As stated in opinion No. C-116-94 of July 14, 1994: 'surveyors lack the authority to qualify a road as public or private. It only falls upon them to attest to public use, once the declaration has been made. However, if doubt exists, they must consult the competent administrative body for qualification, and it is advisable to accredit it with the documents sent to the Cadastre Office for the speed of procedures and verification by third parties.' Hence, even if the existence of a public street is recorded on a cadastral plan, such inclusion cannot prevail over the requirements that the law sets for each case to consider it constituted. Therefore, if these have not been met, that record does not have the effect of supplementing them and deeming the public character of the access in question declared.

Regarding the possibility of eliminating a 'public street' from a cadastral plan that is not recognized as such by the competent administrative authority; as it forms part of the body of the plan, the proper course is to challenge the juridical existence of the latter; which could be done through two avenues: the first, where the citizen proceeds to register a new plan before the National Cadastre, making the due correction and requesting the cancellation of the previous one; and the second, through the annulment of the plan, either via the declaration of evident and manifest absolute nullity in an administrative venue (article 173 of the General Law of Public Administration), if the factual and legal assumptions of the case so suggest, or, via a lesivity process (proceso de lesividad) before the contentious-administrative jurisdiction, for which the acts must first be declared harmful (articles 183 of the General Law of Public Administration and 34 of the Contentious-Administrative Procedural Code). In the proposed hypothesis of a cadastral plan with a municipal approval, the harmfulness (lesividad) must be declared both for the approval by the Municipality and for the inscription by the National Cadastre by the Ministry of Justice and Peace. In an analogous case where the National System of Conservation Areas unduly granted approval to a plan and it was cadastrally registered, the Attorney General's Office stated:

"4) APPROPRIATE ACTION: DECLARATION OF HARMFULNESS (LESIVIDAD) It is known that by virtue of the principle of non-retroactivity, the Administration can only revisit its own acts in the exceptional situations established by law.

Since the approval recognizes for third parties a situation of advantage or the right to manage the cadastral registry of plans within the protected area in question, it has the nature of an administrative act (opinion C-128-99, among others), and the nullity attributed is not seen as evident and manifest, in order to request its annulment in a judicial venue it is necessary for the superior body of the administrative hierarchy that issued it to first declare it harmful to the public interests it represents, in a reasoned resolution, and subsequently challenge them by filing the respective claim before the Contentious-Administrative Courts. It is the lesivity process that the Administration must resort to when deciding to request the annulment of administrative acts that recognize rights in favor of the citizen (Superior Contentious-Administrative Tribunal, First Section, resolution No. 230-96).

The declaration of harmfulness (lesividad) is informal in nature, exempt from procedural formalities, notification, and remedies. It constitutes the first stage of the review process or the procedural prerequisite for the claim that initiates the formal stage and shall include the petition for nullity of the harmful acts, with the purpose that the judicial body declares whether harm indeed exists and annuls the challenged act (Sala Primera de la Corte, resolution 177-F-91). (…)

Regarding the Administration's obligation to resort to the lesivity process to annul a plan approval, cf. - among others -: resolution of the Superior Contentious-Administrative Tribunal No. 2421 of 16:55 hrs. on August 18, 1977.

4.1) RELATIONSHIP BETWEEN APPROVAL AND CADASTRAL REGISTRATION If the approval is the precursor to the cadastral registration that follows it and makes it possible, its validity is conditioned by it.

The nullity flaws that affect the first produce a reflexive effect on the subsequent cadastral stage that depends on it, since it is in a means-to-end relationship to achieve it. It is a kind of successive invalidity, due to the disappearance of a necessary legal prerequisite for the registration.

Given that the approval and cadastral registration are autonomous, although complementary, both acts must be declared harmful, the latter by the Ministry of Justice and Grace, and challenged jointly." (Opinion No. OJ-089-2002 of June 11, 2002)." The underline is ours.

Therefore, if a subdivision (fraccionamiento) has been carried out without municipal authorization, and failing to comply with communal obligations, it is the responsibility of local governments to take the actions aimed at counteracting the irregular subdivision, and the inconvenient effects on the effective delivery of public use areas.

In cases of possessory information, if the three-year term for exercising the incidental avenue has expired, the ordinary venue must be pursued (Ley 139, articles 12 and 16 ibidem). Real estate registered by possessory information, when located within or facing public roads with a width of less than 20 m, is subject to the reservations of article 7 of the General Law of Public Roads (Ley 139, article 19; constitutional ruling 16629-12; opinions C-70-2011 and C-268-2016).

Conclusions:

• 1)Public ways are public domain lands intended for free transit by provision of law or de facto, upon verification of voluntary cession, or through purchase or expropriation of land; and, those resulting from a development process accepted or voluntarily delivered for public use.
• 2)The inventory of the cantonal road network provided by Laws 8114 and 9329, and Decrees 38578 and 40137, aims at the identification and recording of road needs in order to assign resources and competencies for its management, but does not determine whether or not roads are considered as public domain assets.
• 3)For the declaration of cantonal circulation routes, municipal powers to issue their own regulations and implement a master plan apply, and essential technical specifications must be observed to ensure the optimal free transit of inhabitants, contained in national regulations and the master plan, and, in its absence, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) of INVU.
• 4)In the case of subdivisions (fraccionamientos) where there are administrative acts that violate the current regulations, the filing of a lesivity process (proceso de lesividad) may be agreed upon. The other avenue, when there are administrative acts declaring rights vitiated by evident and manifest absolute nullity, is to follow the procedure of articles 173 and 308 onwards of Ley 6227. And, in cases of possessory information, if the term for exercising the incidental avenue has expired, the ordinary venue must be pursued.

Sincerely,

Silvia Quesada Casares Prosecutor ([1]) Regarding the presumption of the public domain nature of public ways, see also Contentious-Administrative Tribunal ruling 222-2011-III, considerandos IV and VI; and opinion C-128-2013.

Dictamen : 287 del 07/12/2017 7 de diciembre de 2017 C-287-2017 Ing. Julio Alexander Viales Padilla Alcalde Municipal de Liberia Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio AM-0886-09-2017 de 21 de setiembre de 2017, recibido el 27 de ese mes, donde consulta si procede que una municipalidad acepte o no como público un camino no inventariado pese a tener esa naturaleza; cuál sería la consecuencia de no aceptarlo como público; y, si debe presentarse un proceso ordinario para anular la inscripción de una finca que colinda con el camino, pero no tiene esa naturaleza de público.

Se adjuntó el oficio PSJ-150-09-2017 de 25 de setiembre de 2017, donde la asesoría jurídica municipal con cita de los artículos 43 de la Ley 4240, 5 y 7 de la Ley 833, estima que la existencia de las vías públicas se presume, y el municipio debe aceptar como público un camino aun no inventariado, si esa naturaleza figura en hojas cartográficas, mapas, catastros o registro.

Ante ello, recordemos que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes sobre consultas generales planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley 6815, artículos 1, 2 y 4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos. Por ende, evacuamos las interrogantes en forma general, sin prejuzgar sobre la forma en que la Administración activa atienda un asunto específico.

Pregunta 1: “Es procedente que una Municipalidad, no acepte como público un camino que no esté inventariado pese a tener esa naturaleza de público con la colindancia de una finca inscrita en el registro público” Primeramente, cabe explicar cuándo se considera pública una vía, y los alcances del inventario de la red vial cantonal.

• a)Las vías públicas son terrenos demaniales destinados al libre tránsito por disposición de norma o de hecho, al constatarse la cesión voluntaria, o por compra o expropiación del terreno; y, aquellas resultantes de un proceso de urbanización aceptadas o entregadas voluntariamente al uso público (Código Civil, artículo 261; Ley 833, artículos 4, 5, 7, 8; Ley 4240, artículos 40, 43, 44; Ley 5060, artículos 1, 2, 32, 33; dictámenes C-7-92, C-172-2012, C-66-2017 y C-194-2017).

Para la declaratoria de las vías cantonales, rigen las potestades municipales para dictar sus propios reglamentos e implementar un plan regulador (artículo 169 Constitucional; Ley 4240, artículos 15, 19 y siguientes; Código Municipal, artículo 13 inciso p); votos constitucionales 5097-93, 5306-93, 6706-93, 4957-96, 6419-96, 6346-06 y 11900-07), bajo la óptica de que el derecho de edificación y fraccionamiento debe ser ejercido con apego a la ley, los reglamentos y al plan regulador, lo cual vincula a los habitantes del cantón y a la propia autoridad local (dictámenes C-20-09 y C-1-13).

Ante la obligatoriedad del plan regulador y el mapa oficial, es indispensable que todo proyecto urbanístico cumpla con lo dispuesto para la apertura de vías públicas (Ley 4240, artículo 58), pues, en principio, ambos instrumentos son vinculantes por tratarse “de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón” (sentencia constitucional 13330-06; dictamen C-256-2011), y la municipalidad no puede desaplicarlos discrecionalmente (dictámenes C-327-2001, C-93-2004, C-20-2009 y C-70-2011). Al respecto, señaló el dictamen C-256-2011:

“Dada la obligatoriedad de lo dispuesto en el Plan Regulador, resulta indispensable que todo proyecto que se realice, cumpla con la zonificación ahí dispuesta para la apertura de calles públicas (artículo 58 Ley Planificación Urbana), sin embargo, está claro que su especificación en el mapa oficial no es un requisito indispensable, en los casos de los proyectos elaborados con posterioridad, pues tal como se desprende de las normas ya comentadas, el plan regulador y el mapa oficial únicamente pueden realizar una descripción de las vías ya entregadas al servicio público al momento de su emisión.

Así, tratándose de urbanizaciones y fraccionamientos, la vía que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la apertura de calles públicas es la elaboración y desarrollo armónico de proyectos constructivos, ajustándose a lo dispuesto en el plan regulador existente. Sin embargo, las calles que de dichos proyectos deriven se ceden al uso público y pasan a formar parte del demanio municipal, aun cuando no estén descritas específicamente en el mapa oficial.” Por eso el plan regulador y el mapa oficial, al establecer en forma general la localización de las vías públicas principales (Ley 4240, artículos 16, 42-43), han de promover: “a) Protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos; b) Una relación armónica entre los diversos usos de la tierra; c) Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas; d) División adecuada de los terrenos; e) Facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios; f) Reserva de suficientes espacios para usos públicos; g) Rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro; h) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; e i) En general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador” (artículo 20 ibídem).

Además, el desarrollo de la normativa local debe acatar los lineamientos de carácter nacional, y los emitidos por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Planificación, pues es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar las políticas de ordenamiento territorial tendientes a regular y promover los asentamientos humanos, las actividades económicas y sociales, el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y conservación del ambiente (Ley 7554, artículo 28; Ley 4240, artículos 2, 4, y 7; pronunciamientos OJ-4-2014 y C-29-2015).

• b)Sobre el inventario de la red vial cantonal, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, No. 8114 de 4 de julio de 2001 (Alcance 53, La Gaceta 131 de 9 de julio de 2001), artículo 5 inciso b), dispone: “Dicha red vial está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley.” Además, la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, No. 9329 de 15 de octubre de 2015 (Alcance 96, La Gaceta 223 de 17 de noviembre de 201, prevé dicho inventario en estos términos:

“Artículo 2.- Delimitación de la competencia La atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio.

La red vial cantonal está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley.

Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.

La conservación y el mejoramiento de las rutas cantonales queda limitada a las vías que cumplan estrictamente con los requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la presente ley.

Las actividades indicadas en el párrafo primero de este artículo, salvo la inversión en conservación y mejoramiento en rutas cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, como de la presente ley y demás normativa conexa.

La titularidad y las potestades concernientes a la administración de los caminos vecinales, las calles locales y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas, siempre bajo los lineamientos técnicos generales que promulgue el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) como ente rector y fiscalizador en la materia.” El subrayado es nuestro.

“ARTÍCULO 3.- Delimitaciones sucesivas Las sucesivas circunscripciones de rutas cantonales nuevas o no clasificadas, así como la modificación del inventario y la catalogación de las rutas existentes a la entrada en vigencia de la presente ley, deberán ser informadas por los gobiernos locales al órgano técnico que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) defina para estos efectos, a fin de mantener un registro actualizado a nivel nacional.” En ese orden, el Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la red vial cantonal, Decreto 38578 de 25 de junio de 2014 (Alcance 58, La Gaceta 202 de 21 de octubre de 2014), regula cómo se realiza el inventario para su remisión al Registro Vial que administra la Dirección de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y constituye el centro de información actualizado de las vías.

Otro tanto hace el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, Decreto 40137 de 12 de diciembre de 2016 (Alcance 41, La Gaceta 39 de 23 de febrero de 2017), al señalar que las municipalidades deben realizar y actualizar el inventario, como mínimo cada 5 años; con un expediente para cada camino, sus necesidades, colindantes, intervenciones e inversiones realizadas y organizaciones comunales involucradas; y exige velar por la aplicación de lineamientos técnicos del MOPT, al cual debe suministrar esos inventarios periódicamente (artículos 2 inciso h; 5 incisos d, h, n).

El citado Reglamento, Decreto 40137, reconoce que los actos del Registro Vial “no tienen carácter de afectación de domino público” (artículo 11), y reitera lo previsto en la Ley 9329, sobre el uso de los recursos para la conservación y el mejoramiento de las rutas cantonales circunscrito a que las vías “cumplan con la normativa aplicable” (artículo 18).

Ese marco normativo está concebido para asignar la gestión vial cantonal, con las competencias y el destino de los recursos. Con el inventario se identifica y registra las vías y sus necesidades, pero ello no determina que las mismas sean bienes demaniales a partir de su inventario respectivo, sino que la afectación demanial le precede en los términos que establece el bloque de legalidad.

Recordemos que en virtud del principio de paralelismo de competencias, los bienes demaniales sólo se desafectan por ley (artículo 121 inciso 14) Constitucional; Código Civil, artículos 261 y 262; sentencias constitucionales 5026-97, 7294-98, 2988-99, 2821-02, 11346-06, 2408-07, 11155-07, 13367-12 y 10158-13; Sala Primera, votos 230-90 y 189-11; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Nos. 7747-85-I, 9172-87-I, 46-09-IX, 190-12-II, 84-14-II; dictamen C-339-2002), siendo improcedente al efecto la vía reglamentaria, la resolución judicial o la actuación administrativa. La sustracción de un bien demanial a su destino público por acto administrativo es ilegal (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, resoluciones 1950 y 1967 de 1976, 2771-94 y 4060-95).

Por ende, si bien los gobiernos locales tienen el deber legal de inventariar la red vial cantonal, no puede desconocerse el régimen de dominio público de una vía pública por no haberse incluido aún en el inventario.

Pregunta 2: “Debe aceptarse como calle pública o no” De seguido reseñamos los requisitos que deben cumplir las vías públicas cantonales, y el alcance del término “aceptación”.

• a)La Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, artículo 1, clasifica la red vial cantonal:

“Artículo 1º.- Para los efectos de la presente ley, los caminos públicos, según su función -con su correspondiente órgano competente de administración- se clasificarán de la siguiente manera:…

RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades. Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:

• a)Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.” Se añade la negrita.

La Ley 5060, artículo 4, estipula para los caminos vecinales un ancho mínimo de 14 m. En el caso de las calles locales, sus dimensiones las dispone el plan regulador, que ha de buscar la satisfacción del interés general y ajustarse a parámetros de razonabilidad, a las reglas de la ciencia y la técnica, a principios elementales de la lógica y conveniencia (Ley 6227, artículos 16 y 160; dictamen C-70-2011).

En ausencia de plan regulador, para las calles locales es aplicable el Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones del INVU, No. 3391 de 13 de diciembre de 1982 (Alcance 18 a La Gaceta 57 de 23 de marzo de 1983), de aplicación residual, pues frente a él prevalece la normativa de alcance general y mayor jerarquía, como las leyes, decretos o reglamentos ejecutivos (Ley 4240, artículo 21 y Transitorio II; artículo I.10 del citado Reglamento del INVU; votos constitucionales 2153-93, 6706-93, 4205-96, 1923-04, 924-12; dictámenes C-62-94, C-61-96, C-32-98, C-327-2001, C-304-2006, C-155-2009, C-32-10, C-324-11, C-269-13, C-29-15, C-46-16, C-194-17). El apartado III.2.6 de dicho Reglamento dispone:

“III.2.6 Calles locales: Reglamentadas por la Municipalidad: cuando exista el respectivo reglamento aprobado; de lo contrario se regirán por lo dispuesto en este Reglamento, de acuerdo con la ley N° 5990 de 19 de abril de 1976.

III.2.6.1. Especiales: Aquellas que se indican en los planes reguladores o en proyectos especiales o parciales debidamente aprobados, por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (I.N.V.U.). Su sección será la indicada en cada caso y deberán integrarse adecuadamente a la vialidad existente o propuesta para la zona.

III.2.6.2 Primarias: Aquellas que constituyen una red vial continua, sirven para canalizar las vías locales hacia sectores de la ciudad o bien, hacia carreteras de enlace entre el desarrollo propuesto y otros núcleos poblados o que se considere que puedan llegar a tener esa función. Requieren de las siguientes dimensiones: de catorce metros (14 m) de derecho de vía, nueve metros (9 m) de calzada, un metro con cincuenta centímetros (1,50 m) de acera y un metro (1 m) de franjas verdes. Podrán habilitar un número ilimitado de lotes. En zonas industriales el derecho de vía será de 17 m.

III.2.6.3 Secundarias: Aquellas vías colectoras de las vías internas de la urbanización, tendrán un derecho de vía de 10 m, la calzada será de 7 m y el resto se repartirá entre aceras y zonas verdes.

III.2.6.4 Terciarias: Aquellas que sirvan a 100 o menos unidades de vivienda o lotes. Tendrán un derecho de vía de 8,50 m, con una calzada de 5,50 m y el resto se repartirá entre aceras y zonas verdes.

III.2.6.5 De uso restringido: Son las terciarias que por sus características de continuidad limitada tendrán un derecho de vía de 7 m, una calzada de 5 m y el resto podrá ser acera o zona verde. Su longitud máxima será 120 m.

En los casos definidos en el Capítulo V se podrá admitir una calzada de tres metros (3 m) inclusive sin pavimento.

III.2.6.6 Calles en proyectos acogidos a la Ley de Propiedad Horizontal: En estos casos los edificios deberán ubicarse de tal forma que, en una posible segregación posterior, las calles previstas como privadas puedan entregarse al uso público cumpliendo con las normas anteriores. El derecho de vía se calculará conforme a las normas anteriores, según número de viviendas.

III.2.6.7 Peatonales:

III.2.6.7.1 Alamedas o senderos peatonales: Tendrán un derecho de vía mínimo de 6 m con acera de 2 m al centro y el resto para zonas verdes. Cuando tengan salida a dos calles vehiculares su longitud podrá ser de 200 m; si no, la longitud máxima será de 135 m.

III.2.6.7.2 Cuando la distancia entre dos vías vehiculares sea mayor de doscientos cuarenta (240) metros, deberá subdividirse el bloque mediante un espacio abierto para producir un paso peatonal intermedio no menor de 6,00 m de ancho. En este caso no se exigirá el antejardín si no hay lotes que enfrenten a él…

III.2.6.8 Normas generales Las calles sin salida deberán rematarse con un ensanchamiento que facilite el viraje de los vehículos, pudiendo hacerlo mediante el diseño de rotondas, "te" o "martillo" (ver esquema de diseño geométrico).

III.2.6.8.1 El INVU y la Municipalidad revisarán, a nivel de anteproyecto, el tipo de vía que se puede utilizar en cada urbanización, para lo cual tomarán en cuenta los accidentes topográficos, el número de viviendas servidas, la generación de tránsito y continuidad vial, entre otras.

III.2.6.8.2 En el caso de urbanizaciones ubicadas en áreas que no permitan una integración adecuada con el resto de la zona, el INVU y la Municipalidad correspondiente podrán aceptar derechos de vía distintos a los que se proponen en este reglamento, siempre y cuando se les demuestre fehacientemente que con el diseño propuesto se obtienen iguales o mayores ventajas para la comunidad.

III.2.6.8.3 En el caso de urbanizaciones en cuyo diseño se utilice más de un 20 °/o del terreno para vías públicas, el INVU y la Municipalidad podrán exigir modificaciones si el diseño no fuere adecuado según resolución justificada. Se exceptúa de este cómputo el área requerida para proyectos municipales especiales o del MOPT.

III. 2.6.8.4 La pendiente máxima de las vías será del siguiente orden: Para calles primarias y especiales un 17% en tramos menores a ciento cincuenta metros se podrán tener pendientes hasta de un 21%, para calles secundarias, terciarias y de uso restringido un 20% y en tramos no mayores a ciento cincuenta metros (150 mts.) se podrán tener pendientes hasta de un 22%.

III. 2.6.9 Intersecciones ÍII.2.6.9.1 La distancia mínima entre dos intersecciones vehiculares será de cuarenta (40) metros, entre las líneas de centro de las calles.

III.2.6.9.2 En toda intersección de vías, una de ellas se considerará como principal y las que empaten con estas deberán tener como máximo una pendiente del 5% en una distancia mínima de quince metros (15 m) fuera del derecho de vía, antes del empate. Los niveles de calle y alcantarillado al desembocar en calles existentes, deberán ser definidos por la Municipalidad en congruencia con lo existente, si el empate es con carretera existente o proyectada, el urbanizador deberá presentar al MOPT, el perfil longitudinal para su estudio.

III.2.6.9.3 El inicio de los espacios de estacionamiento público sobre las vías no podrá quedar a menos de 100 m de una intersección de carreteras y de 40 m en el caso de calles.

III.2.6.10 Diseño Geométrico III.2.6.10.1 Las vías públicas deberán construirse según el folleto del INVU denominado Normas Mínimas de Diseño Geométrico en Urbanizaciones o según se detalla en los cuadros denominados "Clasificación de Carreteras y Caminos" para vías reguladas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

III.2.6.10.2 En el caso de calles con jardinera central, ésta deberá interrumpirse en las zonas de paso para peatones, con una franja libre, a nivel de la calzada, de un ancho mínimo de 120cm.

III.2.6.10.3 La capa de rodamiento deberá construirse según las normas sobre espesor, materiales y construcción que determine e] Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad, de acuerdo con sus respectivas competencias, para lo cual se debe recabar su opinión a nivel de anteproyecto.

El INVU y la Municipalidad podrán rechazar los materiales o especificaciones de construcción propuestos para las calzadas cuando estos no estén acordes con la topografía o con el flujo de tránsito previsto.” El derecho de vía no sólo está conformado por la superficie de rodamiento (calzada) en la que transitan los vehículos, sino además por sus zonas adyacentes tales como: aceras, caños, cordones, cunetas, espaldones, taludes y zanjas de drenaje (Ley 9078, artículo 2.43; Reglamento para el control nacional de fraccionamientos del INVU, artículo I.9; pronunciamientos C-70-2011 y OJ-155-2015).

La Norma Técnica para el Desarrollo y la Conservación de la Red Vial Cantonal, Decreto 40139 de 12 de diciembre de 2016 (Alcance 41, La Gaceta 39 de 23 de febrero de 2017), contiene requisitos técnicos para el desarrollo y conservación de la red vial cantonal, como la pendiente longitudinal máxima, radio mínimo de curvatura, visibilidad mínima, longitud con sobre ancho para adelantar, derecho de vía mínimo, ancho de calzada, espaldones y sobreanchos, sistema de drenaje, pavimento, etc.

Asimismo, debe atenderse el acceso al espacio físico público y eliminación de barreras para el libre tránsito de las personas con discapacidad. En este sentido, si bien la construcción de las aceras es obligación de los propietarios de los inmuebles, corresponde a los municipios fiscalizar que se cumplan los lineamientos técnicos (artículo 33 Constitucional; Convención Americana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, Ley 7948 de 22 de noviembre de 1999, artículos 1 y 24; Ley 7600 de 2 de mayo de 1996, artículo 41, y 103, 125 y 126 de su Reglamento; votos constitucionales 15751-2005, 10096-2008 y 15413-2010; opinión jurídica OJ-155-2015).

Entonces, la declaratoria de las vías públicas ha de observar las especificaciones técnicas que aseguren el óptimo libre tránsito de los habitantes, y que contiene la normativa de carácter nacional y el plan regulador, o en su ausencia, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU (Ley 4240, artículos 36 y 40; Decreto 40139; Reglamento de Fraccionamientos del INVU, artículo II.2.1; Tribunal Contencioso Administrativo, voto 175-2009-III; pronunciamientos C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, C-76-2012, OJ-155-2015 y C-36-2016).

La omisión de entregar las áreas para las vías públicas se sanciona con la prohibición de otorgar permisos para urbanizar, impedimento que subsiste si no se garantiza dicho traspaso. La sanción abarca a los proyectos que no hayan cumplido los demás trámites y requisitos del ordenamiento jurídico, y si el área a urbanizar carece de las facilidades y servicios públicos (Ley 4240, artículo 38; dictámenes C-218-2008, C-20-2009, C-194-2017).

El artículo 58 de la Ley 4240 añade que las municipalidades no permitirán obras de construcción cuando el interesado tratare de utilizar fundos sin requisitos de urbanización o faltos de acceso adecuado a la vía pública; y, si el predio de la edificación se ha originado en fraccionamiento hecho sin el visado de la ley, que solo podría dispensarse si la certificación de propiedad acredita que la segregación operó con fecha anterior a la vigencia de la Ley 4240.

En un recurso de amparo contra un acto municipal, la sentencia constitucional 3964-2001 estimó que hubo desaplicación singular de la Ley 4240 y las normas de control urbano, con renuncia ilegítima del Concejo Municipal a los derechos públicos y comunales respecto del proceso de urbanización (parques, calles y aceras públicas), y ordenó destruir las obras y devolver un inmueble a su estado natural, sin perjuicio de que en el futuro se tramitaran los permisos para su urbanización.

• b)Respecto a la aceptación de las obras y áreas públicas que el urbanizador debe ceder gratuitamente para vías, parques y facilidades comunales, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, artículo VI.6, dispone que se hará de acuerdo con los reglamentos municipales y de los demás organismos públicos que ejerzan funciones de control.

El dictamen C-194-2017 aclaró que, si bien la aceptación de las obras por parte de la municipalidad es el supuesto ideal para el efectivo control urbanístico, cuando se acredite el uso público admitido voluntariamente por el desarrollador, también participan de los atributos del régimen demanial:

“…si bien con la aceptación de las obras el municipio constata su conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, supuesto ideal para el control del proceso urbanizador, no menos cierto es que podría haber urbanizaciones ya construidas en las que aún no se ha realizado esa aceptación y cesión formal, pero sí hay uso público admitido voluntariamente por el desarrollador que permitiría acreditar que ha operado la afectación demanial… La aceptación de las obras por parte de la municipalidad es el supuesto ideal para el efectivo control del proceso urbanizador. En el evento de existir urbanizaciones ya construidas en las que aún no se ha realizado la aceptación y cesión formal de las áreas comunales, y la administración activa acredita que hay uso público admitido voluntariamente por el desarrollador, ha de considerarse que esas áreas comunales participan de los atributos del régimen demanial, ello conforme con el Código Civil, artículo 261; Ley 833, artículos 4, 7, 8, 37; Ley 4240, artículos 40, 43 y 44; Ley 5060, artículos 32 y 33, Ley 833, artículos 4, 7, 8, 37; sentencias constitucionales 3145-96, 4205-96, 1014-99; Sala Primera, sentencias 182-2009 considerando IV, 1309-F-S1-13 considerando XXVIII, 535-C-S1-2014 considerando II, 752-C-S1-2016 considerando III, 62-F-S1-2011 considerando VII, 501-F-S1-2011 considerando III; Tribunal Contencioso Administrativo, votos 233-2001-III, 115-2014-III, 422-2015-III; dictámenes C-53-2001, C-230-2001, C-163-2004.” Pregunta 3: “Cuál sería la consecuencia de no aceptar una calle en esas condiciones” Se entiende la pregunta en el contexto de las dos anteriores. Es decir, si hay alguna consecuencia por no aceptar como pública una vía no inventariada.

Como se anotó, la falta de inventario, registro, o el acto formal de aceptación, no es lo que determina si la vía es pública, y que por no estar inventariada deje de serlo. Como se explicó, la desafectación requiere de ley ordinaria. Entonces, no puede desconocerse a una vía como pública por el hecho de no haberse inventariado aún.

A tono con lo expuesto, cabe agregar que hay una presunción de naturaleza demanial de las vías públicas, como lo prevé el numeral 7 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949:

“Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.” Adicionalmente, la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, prohíbe el cierre total o parcial de las vías cuando hayan sido entregadas por ley o de hecho al servicio público, salvo resolución judicial en contrario; y, prevé la reapertura cuando se compruebe que no hubo autorización para el cierre, o si la vía estuvo al servicio público por más de un año:

“Artículo 32.- Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.

Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si, según la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227 del Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin perjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.

Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la reapertura de la vía.” Así reformado por la Ley 5113, artículo 1.

“Artículo 33.- Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de caminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante declaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que el camino estaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o cerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado en la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al servicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un plazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.

Contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la municipalidad, cabrán los recursos administrativos previstos en el ordenamiento. Esta información únicamente regirá para la reapertura de la vía, dada su trascendencia pública; pero, en lo judicial, no tendrá otro valor que el que le concedan los tribunales, de conformidad con sus facultades.” Así reformado por el artículo 207 de la Ley 8508.

Esa normativa fue analizada por la sentencia constitucional 3145-96, que reafirmó la presunción demanial de las vías públicas, en tanto la Administración disponga con prueba fehaciente, y aceptando que el acto de entrega voluntario se pruebe por cualquier medio:

“X.-…las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el régimen especial de protección de los bienes públicos entiende que la naturaleza demanial de las vías públicas se presume, y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, solo y solamente, cuando la respectiva administración cuente con prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble de que se trate, como lo pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público de la Propiedad Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso, otorgado en escritura pública pero no inscrito; el registro del inmueble incorporado a la vía pública en catastros municipales o nacionales, o en mapas oficiales respaldado por actos administrativos que declaran la afectación, como por ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida oficialmente una urbanización o fraccionamiento; o la existencia de una ley afectando a un bien o a un conjunto de bienes determinados al uso público, lo que implicaría que se deba tramitar la adquisición administrativa de los inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo anterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía jurisdiccional plena. Y lo ya dicho, porque no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que se pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional.” El destacado es nuestro. ([1]) En consecuencia, los municipios deben adoptar los acuerdos necesarios para la aceptación de las áreas ya entregadas al uso público, lo mismo que para su tutela y administración. El tiempo que dilate la Administración en contrarrestar las acciones transgresoras del dominio público, no otorga derecho a los administrados, pues no opera la prescripción ni el silencio positivo y priva el principio de inmatriculación (dictámenes C-128-2013, C-93-2014 y C-194-2017).

Pregunta 4. “Debe de presentarse un proceso ordinario para anular la inscripción de una finca que colinda con calle pública que no tiene esa naturaleza” La inscripción registral solo procede para aquellos títulos que consten de escritura pública, ejecutoria u otro documento auténtico, expresamente autorizado por la ley para este efecto (Código Civil, artículo 450). Por ende, no se cancelará una inscripción, sino por providencia ejecutoria o en virtud de escritura o documento auténtico, en el cual expresen su consentimiento para la cancelación, la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o sus causahabientes o representantes legítimos (artículo 474 ibídem).

En caso de fraccionamientos donde haya habido actos administrativos que infrinjan la normativa vigente, puede acordarse la interposición del proceso de lesividad, declarando previamente lesivos los actos de interés (Ley 6227, artículo 183; Ley 8508, artículos 2 inciso e), 10 inciso a), 12 incisos 1) y 3), y 34; Decreto 35509, artículos 16 y 31; Sala Primera, voto 177-F-91; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Nos. 2421-1977, 230-96-I; Tribunal Contencioso Administrativo, No. 2569-09-IV; pronunciamientos OJ-089-2002, C-76-2012, C-194-2017). La otra vía, de mediar actos administrativos declaratorios de derechos viciados de nulidad absoluta evidente y manifiesta, es seguir el procedimiento de los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley 6227.

La revisión de legalidad de los actos municipales y eventual declaratoria de nulidad o conformidad con el ordenamiento jurídico, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. En tanto sea oportuna, puede ser requerida por los interesados (Ley 8508, artículos 2 inciso e), 10 inciso a), 12 incisos 1) y 3) y 36; Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia No. 2569-09-IV).

Ante una consulta sobre el trámite para eliminar una supuesta calle pública que aparece en un plano catastrado visado por la Municipalidad, y cuyo inmueble asociado está inscrito, pero sin que la calle exista materialmente ni conste en el Mapa de Vialidad del plan regulador de un cantón, en el dictamen C-76-2012 se apuntó:

“…la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para caso específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).

Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994: “los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros”.

De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.

En cuanto a la posibilidad de eliminar una “calle pública” de un plano catastrado que no se encuentra reconocida como tal por la autoridad administrativa competente; al formar parte del cuerpo del plano, lo propio es combatir la existencia jurídica de éste; lo cual podría hacerse por dos vías: la primera, donde es el propio administrado quien procede a la inscripción de un nuevo plano ante Catastro Nacional haciendo la corrección debida y solicitando la cancelación del anterior; y la segunda, mediante la anulación del plano, ya sea mediante la declaratoria de una nulidad absoluta evidente y manifiesta en sede administrativa (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), si los presupuestos fácticos y jurídicos del caso así lo sugieren, o bien, por vía de un proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa, para lo cual previamente deberán declararse lesivos los actos (artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo). En la hipótesis planteada de un plano catastrado con visado municipal, deberá declararse la lesividad tanto del visado por la Municipalidad como de la inscripción en Catastro Nacional por el Ministerio de Justicia y Paz. En un caso análogo donde el Sistema Nacional de Áreas de Conservación otorgó indebidamente un visado a un plano y éste fue catastrado, señaló la Procuraduría General de la República:

“4) ACTUACIÓN PROCEDENTE: DECLARATORIA DE LESIVIDAD Es sabido que en virtud del principio de irretroactividad la Administración sólo puede volver sobre sus propios actos en las situaciones excepcionales que establece la ley.

Como el visado reconoce a terceros una situación de ventaja o derecho a gestionar el registro catastral de los planos dentro del área protegida en cuestión, tienen la naturaleza de acto administrativo (dictamen C-128-99, entre otros), y la nulidad que se atribuye no se vislumbra como evidente y manifiesta, a fin de solicitar su anulación en sede judicial es menester que el órgano superior de la jerarquía administrativa que lo expidió, de previo lo declare lesivo a los intereses públicos que ella representa, en resolución fundada, e impugnarlos seguidamente ejercitando la respectiva demanda ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. Es al proceso de lesividad al que debe recurrir la Administración cuando decida pedir la anulación de actos administrativos que reconozcan derechos a favor del administrado (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, resolución N° 230-96).

La declaratoria de lesividad tiene carácter informal, está exenta de tramitaciones procedimentales, notificación y recursos. Configura la primera etapa del proceso de revisión o el presupuesto procesal de la demanda que inicia la etapa formal e incluirá la pretensión de nulidad de los actos lesivos, con el objeto de que el órgano jurisdiccional declare si efectivamente hay lesión y anule el acto combatido (Sala Primera de la Corte, resolución 177-F-91). (…)

Sobre la obligatoriedad de la Administración de acudir al proceso de lesividad para dejar sin efecto un visado de planos, cfr. - entre otras -: resolución del Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 2421 de 16,55 hrs. del 18 de agosto de 1977.

4.1) RELACIÓN VISADO-INSCRIPCIÓN CASTASTRAL Si el visado es antecedente de la inscripción catastral que le sucede y hace posible, supedita su validez.

Los vicios de nulidad que gravitan sobre el primero producen un efecto reflejo en la etapa catastral ulterior que de él depende, desde que está en relación de medio a fin para lograrlo. Es una especie de invalidez sucesiva, por desaparecer un presupuesto jurídico necesario para la inscripción.

En vista de que el visado e inscripción catastral son autónomos, aunque complementarios, deben declararse lesivos ambos actos, la última por el Ministerio de Justicia y Gracia, e impugnarse en forma conjunta.” (Dictamen No. OJ-089-2002 de 11 de junio de 2002).” El subrayado es nuestro.

Entonces, de haberse realizado un fraccionamiento sin autorización municipal, e incumpliendo las cargas comunales, corresponde a los gobiernos locales tomar las acciones destinadas a contrarrestar el fraccionamiento irregular, y los efectos inconvenientes a la efectiva entrega de las áreas de uso público.

Cuando se trate de informaciones posesorias, si venció el plazo de tres años para el ejercicio de la vía incidental, ha de acudirse a la vía ordinaria (Ley 139, artículos 12 y 16 ibídem). Los inmuebles inscritos por información posesoria, cuando estén enclavados o tengan frente a caminos públicos con un ancho inferior a 20 m están afectos a las reservas del artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos (Ley 139, artículo 19; voto constitucional 16629-12; dictámenes C-70-2011 y C-268-2016).

Conclusiones:

• 1)Las vías públicas son terrenos demaniales destinados al libre tránsito por disposición de norma o de hecho, al constatarse la cesión voluntaria, o por compra o expropiación del terreno; y, aquellas resultantes de un proceso de urbanización aceptadas o entregadas voluntariamente al uso público.
• 2)El inventario de la red vial cantonal previsto por las Leyes 8114 y 9329, y los Decretos 38578 y 40137, procura la identificación y registro de las necesidades de las vías, a fin de asignar los recursos y competencias para su gestión, pero no determina que las vías sean o no consideradas como bienes demaniales.
• 3)Para la declaratoria de vías de circulación cantonales, rigen las potestades municipales para dictar sus propios reglamentos e implementar un plan regulador, y han de observarse las especificaciones técnicas indispensables para asegurar el óptimo libre tránsito de los habitantes, contenidas en la normativa de carácter nacional y el plan regulador, y, en su ausencia, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU.
• 4)En caso de fraccionamientos donde haya actos administrativos que infrinjan la normativa vigente, puede acordarse la interposición del proceso de lesividad. La otra vía, de mediar actos administrativos declaratorios de derechos viciados de nulidad absoluta evidente y manifiesta, es seguir el procedimiento de los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley 6227. Y, cuando se trate de informaciones posesorias, si venció el plazo para el ejercicio de la vía incidental, ha de acudirse a la vía ordinaria.

Atentamente,

Silvia Quesada Casares ([1]) Sobre la presunción de naturaleza demanial de las vías públicas, véanse también del Tribunal Contencioso Administrativo el voto 222-2011-III considerandos IV y VI; y, el dictamen C-128-2013.