Municipal Powers over the Five-Year Road Plan and the Cantonal Road BoardCompetencias municipales sobre el Plan Vial Quinquenal y la Junta Vial Cantonal

Legal Opinion: 093 - J of 07/26/2017 (RECONSIDERS SUA SPONTE IN PART) July 26, 2017 OJ-93-2017 Mr. Gerardo Vargas Rojas Deputy Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I respond to your official letter GVR-044-2017 of June 26, 2017, received on June 28, 2017.

By means of official letter GVR-044-2017 of June 26, 2017, we are consulted on various aspects related to the reform of Article 5 of Law No. 8114 of July 2001. This reform was approved through subsection 12 of Law No. 9329 of October 15, 2015. Likewise, aspects related to Decrees No. 40137 and No. 40138, both of December 12, 2016, are consulted.

Specifically, the consultant requires that we determine which municipal body is responsible for preparing the Five-Year Road Plan. The consultant's doubt is whether the preparation of said Plan corresponds to the Municipal Council or the respective Cantonal Road Board. Also, in official letter GVR-044-2017, we are asked to establish whether the expenditure proposal made by the Cantonal Road Board is binding on the Municipal Council. On this point, the consultant wonders what the function of the Cantonal Road Board would be if the expenditure proposal it makes did not have a binding effect. Likewise, the consultant requires us to indicate whether it is possible, with the resources assigned to the municipalities in Article 5 of Law No. 8114, to pay the salary of officials dedicated exclusively to managing the maintenance and conservation programs of the Cantonal Road Network.

On another matter, the consultant requires us to determine whether, with the approval of Decree No. 40138 of December 12, 2016, the composition of the Cantonal Road Board has been modified as it was provided for in Article 10 of Decree No. 30263 of March 5, 2002. Finally, it is consulted whether it is appropriate to designate a social worker or a receptionist from the Road Management Unit as the representative of said Unit before the Cantonal Road Board.

Now, it is known that in matters pertaining to the advisory function, the Office of the Attorney General is the Superior Advisory Body of the Public Administration. This is established in its Organic Law. However, it is also well-known that, in an effort to collaborate and out of deference to the Legislative Branch, it has been a historical practice of this Superior Advisory Body to address the consultations made by different legislative committees, or by Deputies, in relation to certain bills. This is due to the existence of an evident public interest and without prejudice to the fact that the legal opinions issued in these cases lack binding character. (On this point, it suffices to consult Legal Opinion OJ-31-2011 of June 7, 2011).

In this sense, and because it is a matter of evident public interest, we deem it appropriate to extend this criterion, which, however, we insist is not binding.

With the objective of addressing the consultation, it has been considered opportune to refer to the three following points: a. In relation to the function of the Cantonal Road Board concerning the Five-Year Road Plan, b. Regarding the composition of the Cantonal Road Board.

A. IN RELATION TO THE FUNCTION OF THE CANTONAL ROAD BOARD CONCERNING THE FIVE-YEAR ROAD PLAN.

Article 2, first paragraph, of Law No. 9329 of October 15, 2015, Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network, obligates municipalities to approve a Road Conservation and Development Plan. This Plan must have a five-year term. This Plan is necessary for municipalities to exercise the transferred competencies regarding the attention of the Cantonal Road Network.

ARTICLE 2.- Delimitation of the competency The attention of the cantonal road network, in a full and exclusive manner, shall be the competence of local governments, who will be responsible for planning, programming, designing, administering, financing, executing, and controlling its construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation, in accordance with the road conservation and development plan (five-year) of each municipality. (…)

Subsequently, it must be indicated that it is indisputable that the Municipal Council of each canton has the competence to approve the respective Five-Year Road Conservation and Development Plan. This is by virtue of the provisions in Article 13.a of the Municipal Code, a rule that grants the Municipal Council the necessary powers to approve everything related to the development policy and priorities of the Municipality.

It must be emphasized. The Five-Year Road Conservation and Development Plan is essential for the respective Municipality to exercise its competencies regarding the construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession, and operation of the Cantonal Road Network. That is to say, the Five-Year Road Plan is a necessary instrument for planning the Road Development of the Canton, and its approval therefore corresponds to the Municipal Council, a body which, due to its plural and deliberative nature and its superior hierarchy, is responsible for defining the general development priorities of the canton.

On the other hand, it must be noted that Article 5 of Law No. 8114 of July 2001, reformed by subsection 12 of Law No. 9329 of October 15, 2015, expressly grants to each Municipal Council of the respective local government the competence to decide the allocation of the resources transferred to the municipality by virtue of subsection a) of that same Article 5, which are precisely the resources to be used to finance the conservation and improvement of cantonal routes according to the respective Five-Year Road Plan.

It is then clear that the Legislator has foreseen that if the Municipal Council is the one that decides how the resources from the source intended to finance the attention of the Cantonal Road Network should be distributed and used, it is logical and rational that the same Municipal Council is the competent body to approve the Five-Year Road Plan.

Notwithstanding the above, it is worth noting that subsection 5 of Law No. 8114 has stipulated that the Cantonal Road Board is responsible for carrying out the preparatory acts necessary for the Municipal Council to approve the Five-Year Road Plan and to approve the destination of the resources provided from those funds. Thus, Article 5 of Law No. 8114 has prescribed that the Cantonal Road Board is responsible for preparing the necessary proposals so that the Municipal Council can decide on the allocation of the resources transferred by Law No. 8114 and for approving the Five-Year Road Plan.

In this sense, Article 7 of Decree No. 40138 has established that the Cantonal Road Board is responsible for preparing the budget proposal for allocating the resources transferred by virtue of Law No. 8114. This proposal, in any case, must be consistent with the Five-Year Road Plan:

Article 7.- Budget, custody, and management of resources The Municipal Council shall budget the corresponding amount each year, based on what is indicated in Articles 3 and 4 of this Regulation. Said budget must conform to the current Five-Year Road Conservation and Development Plan as stipulated in Article 2 of Law No. 9329, for which purpose the Road Board must prepare an annual proposal of road management activities.

The resources from the fuel tax, provided for in Law No. 8114, must be managed in accordance with the Law on Financial Administration and Public Budgets, through the mechanism established by the National Treasury, in order to facilitate their management and so that it proceeds with the corresponding disbursements in a timely manner, according to the financial schedule submitted by the municipalities.

Likewise, Article 11.a of the same Decree No. 40138 has provided that it is a function of the respective Cantonal Road Board to prepare the draft Five-Year Road Plan that the respective Municipal Council must subsequently discuss and approve.

Article 11.- Competencies The responsibilities of the Road Board shall be the following:

• a)Propose to the Municipal Council the allocation of the resources from Law No. 8114, through the preparation of proposals for the Five-Year Road Conservation and Development Plans. These proposals shall consider the priority established in subsection b) of Article 5 of Law No. 8114. They may also consider the sums collected from fines for infractions referred to in subsection e) of Article 10 of Law No. 6324 of May 24, 1979, and its reforms, "Ley de la Administración Vial" and subsection d) of Article 234 of Law No. 9078 "Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial" of October 4, 2012, exclusively to finance road safety projects.

It is worth specifying that, according to Decree No. 40137, in the process of preparing the Five-Year Road Plans, the Road Boards must align themselves with the policies and guidelines issued by the Municipal Council, as well as what has been established in the Regulatory Plans (Planes Reguladores) of the respective municipality.

Therefore, it is clear that the Cantonal Road Board essentially fulfills a technical function of assisting the Municipal Council in preparing the necessary projects to approve how the resources from Law No. 8114 should be allocated and in preparing the proposal for the Five-Year Road Plan. (On this technical function of the Road Board, see opinion C-131-2010 of July 6, 2010).

Article 9 of Decree No. 40138 defines the nature of the Cantonal Road Boards as an advisory and consultative body in the planning and evaluation of road management matters in the canton and of municipal road service.

Article 4 of Decree No. 40137 is transcribed below:

Article 4.- Five-Year Road Conservation and Development Plans Municipalities shall prepare Five-Year Road Conservation and Development Plans, in accordance with the policies and guidelines issued by the Municipal Council, the recommendations and proposals of the Road Board, the Cantonal Development Regulatory Plans (Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal), as well as any other planning instrument in effect in the canton. These Plans shall contain, at a minimum, the following:

• a)The policy framework that supports them, indicating goals, achievement indicators, and execution methodology to be used.
• b)The programs to execute the activities of design, administration, construction, conservation, rehabilitation, reconstruction, signaling, demarcation, reinforcement, concession, and operation of the routes of the cantonal road network.
• c)The budget and funding sources, with reference to the contributions of the municipality, the resources from subsection b) of Article 5 of Law No. 8114, the resources from the sums collected from fines for infractions referred to in subsection c) of Article 10 of Law No. 6324 and subsection d) of Article 234 of Law No. 9078, and the contributions of the benefited communities.
• d)The amounts to be invested in each project, according to category and type of work, and funding source, assessing the incorporation of road investments that are consistent with the National Development Plan, sectoral plans, or master plans prepared by Executive Branch institutions and that are relevant within their jurisdiction.
• e)The legal, technical, administrative, and financial training and education program in road management, directed at the Municipal Council, the Mayor's Office, the Road Board, the district councils, the Municipal District Councils, the municipal federations, social and community organizations, and others involved in cantonal road management, providing for the allocation of the necessary financial resources for this purpose.
• f)The mechanisms that the Road Board will use to monitor and evaluate compliance with the Plan.

Notwithstanding the above, it must be emphasized that the Municipal Council is the body of the municipal government responsible for approving the budget to decide the distribution of the resources from Law No. 8114 and for approving the Five-Year Road Plan. Therefore, said Council has the power to depart from the projects presented by the Cantonal Road Board, provided it gives reasons (previa motivación) in accordance with the doctrine of subsection 136.1.c of the General Law of Public Administration.

In this sense, it is necessary to underline that Decree No. 40138 expressly repealed Decree No. 34624-MOPT "Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la Red Vial Cantonal" of March 27, 2008, which established, in its Article 12, that failing to approve the Cantonal Road Board's proposal regarding the allocation of resources, the Municipal Council was obligated, prior to the respective final approval, to return the draft to the Cantonal Road Board for its amendment.

Thus, it must be indicated that with the approval of Decree No. 40138 and the repeal of Decree No. 34624, the obligation of the Municipal Council, in case of non-approval of the draft expenditure proposal for Law No. 8114, to return said proposal to the Cantonal Road Board before its final approval was eliminated. Ergo, it is clear that currently, the Municipal Council can approve, reject, or reform the proposal made by the Cantonal Road Board regarding the allocation of expenditure of the resources from Law No. 8114 without having to first return said proposal to the Cantonal Road Board. However, to depart from the proposal of the Cantonal Road Board, the Municipal Council must state the reasons (motivar) that would justify its decision not to follow that Board's proposal. In this regard, Article 7 of Decree No. 40138 is transcribed:

Article 7.- Budget, custody, and management of resources The Municipal Council shall budget the corresponding amount each year, based on what is indicated in Articles 3 and 4 of this Regulation. Said budget must conform to the current Five-Year Road Conservation and Development Plan as stipulated in Article 2 of Law No. 9329, for which purpose the Road Board must prepare an annual proposal of road management activities.

The resources from the fuel tax, provided for in Law No. 8114, must be managed in accordance with the Law on Financial Administration and Public Budgets, through the mechanism established by the National Treasury, in order to facilitate their management and so that it proceeds with the corresponding disbursements in a timely manner, according to the financial schedule submitted by the municipalities.

Ergo, and pursuant to the authority provided in Article 3.b in fine of the Organic Law of the Office of the Attorney General, conclusions b and c of opinion C-131-2010 of July 6, 2010, must be reconsidered sua sponte. These conclusions, based on Article 12 of the now-repealed Decree No. 34624-MOPT, indicated that, in the event of rejecting the expenditure draft of the Cantonal Road Board, the Municipal Council had to first return said proposal to the Board for its amendment. These conclusions must be reconsidered because, upon the repeal of Decree No. 34624-MOPT, it is clear that currently, the Municipal Council can approve, reject, or reform the proposal made by the Cantonal Road Board regarding the allocation of expenditure of the resources from Law No. 8114 without having to first return said proposal to the Cantonal Road Board.

Finally, it is worth noting that Article 6 of Decree No. 40138 enables municipalities to finance, with the resources from Law No. 8114, the operation of the technical units they decide to establish to handle development and advisory services for the exercise of road management competencies and their control. This is as long as said expenses are adjusted to the principles of reasonableness and proportionality.

Article 6.- Allocation of resources The Municipal Council, based on the proposal of the Road Board, shall allocate the resources from Law No. 8114 exclusively to road conservation, routine maintenance, periodic maintenance, improvement, and rehabilitation of the cantonal road network.

Once these objectives are met, the surplus shall be used for the construction of new works on the cantonal road network.

Municipalities may finance, with the cited resources, the operation of the technical units they decide to establish, responsible for the development and advisory services for the exercise of road management competencies and their control. The activities to be financed can be both current and capital expenditures, necessary for road management and that conform to the principles of reasonableness and proportionality.

It shall be the responsibility of the municipalities to guarantee that the resources from Law No. 8114 are used exclusively for the purposes described in said law, Law No. 9329, and their regulations. Any application or different use of the resources shall generate the corresponding civil, administrative, and criminal liabilities.

As a result, it is clear that municipalities are indeed enabled to pay, with resources from the source provided in Law No. 8114, the salary of officials dedicated exclusively to the management of the maintenance and conservation programs of the Cantonal Road Network.

B. REGARDING THE COMPOSITION OF THE CANTONAL ROAD BOARD.

On another point, the consultant requires us to determine whether, with the approval of Decree No. 40138 of December 12, 2016, the composition of the Cantonal Road Board has been modified as it was provided for in Article 10 of Decree No. 30263 of March 5, 2002.

In this sense, it is worth noting, first of all, that Decree No. 30263, including its Article 10, was expressly repealed by Article 63 of Decree No. 34624 of March 27, 2008.

Notwithstanding the above, it is worth indicating, secondly, that Decree No. 40138 does indeed contain a new regulation regarding the composition of the Cantonal Road Board. In this respect, it is important to transcribe Article 9 of Decree No. 40138.

Article 9.- Road Boards The Cantonal Road Board is a body appointed by the Municipal Council of each canton, to which it is accountable for its management. It is an advisory and consultative body in the planning and evaluation of road management matters in the canton and of municipal road service. It shall be composed of the following full members, who shall serve ad honorem:

• a)The Municipal Mayor, who shall preside over it.
• b)A representative appointed by the Municipal Council.
• c)A representative of the District Councils, appointed in an assembly thereof.
• d)A representative of the Community Development Associations regulated by Law on Community Development, number 3859 of April 7, 1967, and its reforms. The representative shall be selected in an assembly of all the Associations in effect in the localities of the canton.
• e)An official from the municipal technical unit responsible for road management.

Each of the full members shall appoint an alternate to represent them in their absences.

In those cantons where Municipal District Councils exist, there shall be District Road Boards appointed by the Municipal Council of the respective canton, with the composition, functioning, and competencies indicated in this article and related articles, insofar as they are applicable. In these Boards, the presidency shall correspond to the Intendant. In the case of the representative referred to in subsection b) above, this person shall be chosen by the Municipal District Council. Regarding the member referred to in subsection e) above, this shall be a community member, chosen by the corresponding enlarged District Council. For the selection of the representative of the Community Development Associations, the assembly of these shall be held among the Associations in effect in the localities of the corresponding district. The official from the technical unit shall come from the functional structure of the Municipal District Council.

Finally, it is accurate to indicate that Article 9.e of the Decree effectively requires that the Cantonal Road Board be composed of a representative from the municipal technical unit or department responsible for road management.

It is then clear that the legal reason why the Cantonal Road Board must include a representative from the technical department of municipal management lies in the need for the Cantonal Road Board to coordinate the exercise of its advisory function in planning and evaluation matters with the active administration of the municipal department responsible for road management.

Therefore, while it is worth noting that Decree No. 40138 does not establish requirements expressly qualifying the representative of the Road Management Unit who is to be part of the Cantonal Road Board, the truth is that in order to fully comply with the purpose of said appointment, the administration is obligated to designate a person whose functions in a Road Management Unit are of a substantial nature, so that the criteria and decisions with which said official informs their decisions on the Board correspond to and are consistent with the technical criteria of the Road Management Unit.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is concluded that:

- The Municipal Council is the body of the municipal government responsible for approving the budget to decide the distribution of the resources from Law No. 8114 and for approving the Five-Year Road Plan.

- Subsection 5 of Law No. 8114 has stipulated that the Cantonal Road Board is responsible for carrying out the preparatory acts necessary for the Municipal Council to approve the Five-Year Road Plan and to approve the destination of the resources provided from those funds. Thus, the Cantonal Road Board is responsible for preparing the necessary proposals so that the Municipal Council can decide on the allocation of the resources transferred by Law No. 8114 and for approving the Five-Year Road Plan.

- The Cantonal Road Board is an advisory and consultative body in the planning and evaluation of road management matters in the canton and of municipal road service, and it essentially fulfills a technical function of assisting the Municipal Council in preparing the necessary projects to approve how the resources from Law No. 8114 should be allocated and in preparing the proposal for the Five-Year Road Plan.

- The Municipal Council has the power to depart from the expenditure projects for the attention of the Cantonal Road Network and the Five-Year Road Plan presented by the Cantonal Road Board, provided it gives reasons (previa motivación) in accordance with the doctrine of subsection 136.1.c of the General Law of Public Administration.

- Pursuant to the authority provided in Article 3.b in fine of the Organic Law of the Office of the Attorney General, conclusions b and c of opinion C-131-2010 of July 6, 2010, must be reconsidered sua sponte. These conclusions, based on Article 12 of the now-repealed Decree No. 34624-MOPT, indicated that, in the event of rejecting the expenditure draft of the Cantonal Road Board, the Municipal Council had to first return said proposal to the Board for its amendment. These conclusions must be reconsidered because, upon the repeal of Decree No. 34624-MOPT, it is clear that currently, the Municipal Council can approve, reject, or reform the proposal made by the Cantonal Road Board regarding the allocation of expenditure of the resources from Law No. 8114 without having to first return said proposal to the Cantonal Road Board.

- Municipalities are indeed enabled to pay, with resources from the source provided in Law No. 8114, the salary of officials dedicated exclusively to the management of the maintenance and conservation programs of the Cantonal Road Network.

- Article 9 of Decree No. 40138 contains a new regulation regarding the composition of the Cantonal Road Board.

- Decree No. 40138 does not establish requirements expressly qualifying the representative of the Road Management Unit who is to be part of the Cantonal Road Board. Notwithstanding the above, the administration is obligated to designate a person whose functions in the Road Management Unit are of a substantial nature, so that the criteria and decisions with which said official informs their decisions on the Board correspond to and are consistent with the technical criteria of the Road Management Unit.

Sincerely,

Jorge Oviedo Álvarez Assistant Attorney General

Opinión Jurídica : 093 - J del 26/07/2017 ( RECONSIDERA DE OFICIO PARCIALMENTE ) 26 de julio de 2017 OJ-93-2017 Señor Gerardo Vargas Rojas Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General, doy respuesta a su oficio GVR-044-2017 de 26 de junio de 2017, recibida el 28 de junio de 2017.

Mediante oficio GVR-044-2017 de 26 de junio de 2017 se nos consulta sobre diversos aspectos relacionados con la reforma del artículo 5 de la Ley N.° 8114 de julio de 2001. Reforma que se aprobó a través del numeral 12 de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015. Asimismo, se consultan aspectos relacionados con los Decretos N.° 40137 y N.° 40138, ambos de 12 de diciembre de 2016.

Particularmente, el consultante requiere que determinemos a que órgano municipal le corresponde realizar el Plan Vial Quinquenal. La duda de quién consulta es si la elaboración de dicho Plan le corresponde al Concejo Municipal o la respectiva Junta Vial Cantonal. Asimismo, en el oficio GVR-044-2017 se nos pide que establezcamos si la propuesta de gasto que realiza la Junta Vial Cantonal es vinculante o no para el Concejo Municipal. Sobre este punto, al consultante le surge la duda de cuál sería la función de la Junta Vial Cantonal en el caso de que la propuesta de gastos que ésta haga no tuviese un efecto vinculante. Asimismo, el consultante requiere que le indiquemos si es posible que con los recursos asignados a las municipalidades en el artículo 5 de la Ley N.° 8114, se puedan pagar el salario de funcionarios dedicados exclusivamente a la gestión de los programas de mantenimiento y conservación de la Red Vial Cantonal.

De otro extremo, el consultante nos requiere que determinemos si con la aprobación del Decreto N.° 40138 de 12 de diciembre de 2016 se ha modificado la integración de la Junta Vial Cantonal tal y como estaba prevista en el artículo 10 del Decreto N.° 30263 de 5 de marzo de 2002. Finalmente, se consulta si es procedente desinar como representante de la Unidad de Gestión Vial ante la Junta Vial Cantonal a un trabajador social o a una recepcionista de dicha Unidad.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En relación con la función de la Junta Vial Cantonal en relación con el Plan Vial Quinquenal, b. En orden a la integración de la Junta Vial Cantonal.

A. EN RELACION CON LA FUNCION DE LA JUNTA VIAL CANTONAL EN RELACION CON EL PLAN VIAL QUINQUENAL.

El artículo 2, párrafo primero, de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, obliga a las municipalidades a aprobar un Plan Vial de Conservación y Desarrollo. Este Plan debe tener una vigencia quinquenal. Este Plan es necesario para que las municipalidades puedan ejercer las competencias transferidas en materia de atención de la Red Vial Cantonal.

ARTÍCULO 2.- Delimitación de la competencia La atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva, será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio. (…)

Luego, debe indicarse que es indudable que corresponde al Concejo Municipal de cada cantón, la competencia para aprobar el respectivo Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo. Esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 13.a del Código Municipal, norma que le atribuye al Concejo Municipal las atribuciones necesarias para aprobar todo lo relativo a la política y prioridades de desarrollo del Municipio.

Debe insistirse. El Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo es indispensable para que la respectiva Municipalidad pueda ejercer sus competencias en materia de construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación de la Red Vial Cantonal. Es decir que el Plan Vial Quinquenal es un instrumento necesario para la planificación del Desarrollo Vial del Cantón, por lo que su aprobación corresponde al Concejo Municipal, órgano que por su naturaleza plural y deliberativa, y por su jerarquía superior, corresponde definir las prioridades de desarrollo, en general, del cantón.

De otro lado, debe advertirse que el artículo 5 de la Ley N.° 8114 de julio de 2001, reformado por el numeral 12 de la Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, le atribuye, en forma expresa, a cada Concejo Municipal del respectivo gobierno local, la competencia para disponer del destino de los recursos que se le transfieran al municipio en virtud del inciso a) de ese mismo artículo 5 y que precisamente son los recursos que deben utilizarse para financiar la conservación y mejoramiento de las rutas cantonales conforme el respectivo Plan Vial Quinquenal.

Luego, es claro que el Legislador ha previsto que si el Concejo Municipal es el que dispone de la forma en que deben distribuirse y utilizarse los recursos provenientes de la fuente prevista para financiar la atención de la Red Vial Cantonal, lo lógico y racional es que sea el mismo Concejo Municipal el órgano competente para aprobar el Plan Vial Quinquenal.

No obstante lo anterior, conviene advertir que el numeral 5 de la Ley N.° 8114 ha dispuesto que corresponda a la Junta Vial Cantonal, la realización de los actos preparatorios necesarios para que el Concejo Municipal apruebe el Plan Vial Quinquenal y apruebe el destino de los recursos previstos de esos recursos. Así, el artículo 5 de la Ley N.° 8114 ha prescrito que corresponda a la Junta Vial Cantonal la elaboración de las propuestas necesarias para que el Concejo Municipal pueda disponer de los recursos transferidos por la Ley N. 8114 y, para aprobar el Plan Vial Quinquenal.

En este sentido, el artículo 7 del Decreto N.° 40138 ha establecido que corresponde a la Junta Vial Cantonal elaborar la propuesta de presupuesto para disponer de los recursos transferidos en ocasión de la Ley N.° 8114. Propuesta que, en todo caso, debe ser congruente con el Plan Vial Quinquenal:

Artículo 7.- Presupuesto, custodia y manejo de los recursos El Concejo Municipal presupuestará cada año el monto que le corresponde, con base en lo indicado en los artículos 3 y 4 de este Reglamento. Dicho presupuesto deberá ser conforme con el Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo vigente según lo estipula el artículo 2 de la Ley No. 9329, para lo cual la Junta Vial deberá realizar una propuesta anual de actividades de gestión vial.

Los recursos provenientes del impuesto inicio a los combustibles, previstos en la Ley No. 8114, se deberán manejar de conformidad con la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, por el mecanismo que establezca la Tesorería Nacional, con el fin de facilitar su manejo y para que proceda de forma oportuna con los desembolsos correspondientes, de conformidad con la programación financiera que le presenten las municipalidades.

Asimismo, el artículo 11.a del mismo Decreto N.° 40138 ha previsto que es una función de la respectiva Junta Vial Cantonal, la elaboración del proyecto de Plan Vial Quinquenal que luego debe discutir y aprobar el respectivo Concejo Municipal.

Artículo 11.- Competencias Serán responsabilidades de la Junta Vial, las siguientes:

• a)Proponer al Concejo Municipal el destino de los recursos de la Ley No. 8114, por medio de la elaboración de propuestas de los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo. Estas propuestas deberán considerar la prioridad que fija el inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114. Asimismo podrán considerar las sumas recaudadas por concepto de multas por infracciones a que refieren el inciso e) del artículo 10 de la Ley No. 6324 del 24 de mayo de 1979 y sus reformas, "Ley de la Administración Vial" y el inciso d) del artículo 234 de la Ley No. 9078 "Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial" del 4 de octubre del 2012, exclusivamente para financiar proyectos de seguridad vial.

Cabe precisar que, de acuerdo con el Decreto N.° 40137, en el proceso de elaboración de los Planes Viales Quinquenales, las Juntas Viales deben ajustarse en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, así como lo que se haya dispuesto en los Planes Reguladores de la respectiva municipalidad.

Así las cosas, es claro que la Junta Vial Cantonal cumple, esencialmente, una función técnica de asistir al Concejo Municipal en la preparación de los proyectos necesarios para aprobar la forma que deben destinarse los recursos de la Ley N.° 8114 y en la elaboración de la propuesta del Plan Vial Quinquenal. (Sobre esta función técnica de la Junta Vial, ver el dictamen C-131-2010 de 6 de julio de 2010).

El artículo 9 del Decreto N.° 40138 define la naturaleza de las Juntas Viales Cantonales como órgano asesor de consulta en la planificación y evaluación en materia de gestión vial en el cantón y de servicio vial municipal.

Se transcribe el artículo 4 del Decreto N.° 40137:

Artículo 4.- Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo Las municipalidades elaborarán Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo, en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, las recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, los Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal, así como cualquier otro instrumento de planificación vigente en el cantón. Estos Planes contendrán, al menos, lo siguiente:

• a)El marco de políticas que le dan respaldo, con indicación de metas, indicadores de logro y metodología de ejecución a utilizar.
• b)Los programas para ejecutar las actividades de diseño, administración, construcción, conservación, rehabilitación, reconstrucción, señalamiento, demarcación, reforzamiento, concesión y operación de las rutas de la red vial cantonal.
• c)El presupuesto y las fuentes de financiamiento, con referencia a los aportes de la municipalidad, los recursos provenientes del inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114, los recursos provenientes de las sumas recaudadas por concepto de multas por infracciones a que refieren el inciso c) del artículo 10 de la Ley No. 6324 y el inciso d) del artículo 234 de la Ley No. 9078, y los aportes de las comunidades beneficiadas.
• d)Los montos por invertir en cada proyecto, según categoría y tipo de obra, y fuente de financiamiento, valorando la incorporación de inversiones viales que sean concordantes con el Plan Nacional de Desarrollo, planes sectoriales o planes maestros elaborados por instituciones del Poder Ejecutivo y que tengan relevancia dentro de su jurisdicción.
• e)El programa de formación y capacitación jurídica, técnica, administrativa y financiera en gestión vial, dirigido al Concejo Municipal, la Alcaldía, la Junta Vial, los concejos de distrito, los Consejos Municipales de Distritos, las federaciones de municipalidades, las organizaciones sociales y comunales y los demás involucrados con la gestión vial cantonal, disponiendo la asignación de los recursos financieros necesarios para ello.
• f)Los mecanismos que utilizará la Junta Vial para realizar el seguimiento y evaluación del cumplimiento del Plan.

No obstante lo anterior, debe insistirse en que el Concejo Municipal es el órgano del gobierno municipal al que le corresponde aprobar el presupuesto para decidir la distribución de los recursos de la Ley N.° 8114 y la aprobación del Plan Vial Quinquenal, por lo que dicho Concejo tiene, entonces, la potestad de apartarse de los proyectos que le haya presentado la Junta Vial Cantonal previa motivación conforme la doctrina del numeral 136.1.c de la Ley General de la Administración Pública.

En este sentido, es necesario subrayar que el Decreto N.° 40138 derogó expresamente el Decreto N. 34624-MOPT "Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la Red Vial Cantonal" del 27 de marzo del 2008, el cual establecía, en su artículo 12, que, en caso de improbar la propuesta de la Junta Vial Cantonal en materia de distribución de recursos, el Concejo Municipal estaba en la obligación, de previo a la respectiva aprobación definitiva, de devolver el proyecto a la Junta Vial Cantonal para su subsanación.

Así, debe indicarse que con la aprobación del Decreto N.° 40138 y la derogación del Decreto N.° 34624, se eliminó la obligación del Concejo Municipal, en caso de improbación del proyecto de propuesta de gastos de la Ley N.° 8114, de devolver, antes de su aprobación definitiva, dicha propuesta a la Junta Vial Cantonal. Ergo, es claro que actualmente, el Concejo Municipal puede aprobar, improbar o reformar la propuesta que le haga la Junta Vial Cantonal en materia de distribución de gasto de los recursos provenientes de la Ley N.° 8114 sin tener que devolver, de previo, dicha propuesta a la Junta Vial Cantonal. No obstante para apartarse de la propuesta de la Junta Vial Cantonal, el Concejo Municipal debe motivar las razones que justificarían su decisión de no seguir la propuesta de aquella Junta. Al respecto, se transcribe el artículo 7 del Decreto N.° 40138:

Artículo 7.- Presupuesto, custodia y manejo de los recursos El Concejo Municipal presupuestará cada año el monto que le corresponde, con base en lo indicado en los artículos 3 y 4 de este Reglamento. Dicho presupuesto deberá ser conforme con el Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo vigente según lo estipula el artículo 2 de la Ley No. 9329, para lo cual la Junta Vial deberá realizar una propuesta anual de actividades de gestión vial.

Los recursos provenientes del impuesto inicio a los combustibles, previstos en la Ley No. 8114, se deberán manejar de conformidad con la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, por el mecanismo que establezca la Tesorería Nacional, con el fin de facilitar su manejo y para que proceda de forma oportuna con los desembolsos correspondientes, de conformidad con la programación financiera que le presenten las municipalidades.

Ergo, y conforme la facultad prevista en el artículo 3.b in fine de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, debe reconsiderarse de oficio las conclusiones b y c del dictamen C-131-2010 de 6 de julio de 2010 las cuales, con fundamento, en el artículo 12 del hoy derogado Decreto N. 34624-MOPT, indicaron que, caso de improbar el proyecto de gastos de la Junta Vial Cantonal, el Concejo Municipio debía devolver, de previo, dicha propuesta a la Junta para su subsanación. Estas conclusiones deben reconsiderarse porque al derogarse el Decreto N. 34624-MOPT, es claro que actualmente, el Concejo Municipal puede aprobar, improbar o reformar la propuesta que le haga la Junta Vial Cantonal en materia de distribución de gasto de los recursos provenientes de la Ley N.° 8114 sin tener que devolver, de previo, dicha propuesta a la Junta Vial Cantonal.

Finalmente, conviene apuntar que el artículo 6 del Decreto N.° 40138 habilita a las municipalidades para financiar con los recursos provenientes de la Ley N.° 8114, la operación de las dependencias técnicas que decidan establecer para encargarse del desarrollo y de la asesoría para el ejercicio de competencias de gestión vial y su control. Esto siempre y cuando dichos gastos se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Artículo 6.- Destino de los recursos El Concejo Municipal, con base en la propuesta de la Junta Vial, destinará los recursos provenientes de la Ley No. 8114 exclusivamente a la conservación vial, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal.

Una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se utilizarán para construcción de obras nuevas de la red vial cantonal.

Las municipalidades podrán financiar con los citados recursos, la operación de las dependencias técnicas que decidan establecer, encargadas de] desarrollo y de la asesoría para el ejercicio de competencias de gestión vial y su control. Las actividades a financiar pueden ser tanto gastos corrientes como de capital, necesarias para la gestión vial y que se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Corresponderá a las municipalidades garantizar que los recursos de la Ley No. 8114 se destinen exclusivamente para los fines descritos en dicha ley, la Ley No. 9329 y sus reglamentos. La aplicación o el uso diferente de los recursos, generará las responsabilidades civiles, administrativas y penales que correspondan.

En consecuencia, es claro que las municipalidades sí se encuentran habilitadas para pagar, con recursos provenientes de la fuente prevista en la Ley N.° 8114, el salario de funcionarios dedicados exclusivamente a la gestión de los programas de mantenimiento y conservación de la Red Vial Cantonal.

B. EN ORDEN A LA INTEGRACION DE LA JUNTA VIAL CANTONAL.

De otro extremo, el consultante nos requiere que determinemos si con la aprobación del Decreto N.° 40138 de 12 de diciembre de 2016 se ha modificado la integración de la Junta Vial Cantonal tal y como estaba prevista en el artículo 10 del Decreto N.° 30263 de 5 de marzo de 2002.

En este sentido, conviene advertir, en primer lugar, que el Decreto N.° 30263, incluyendo su artículo 10, fue derogado expresamente por el artículo 63 del Decreto N.° 34624 de 27 de marzo de 2008.

No obstante lo anterior, conviene indicar, en segundo lugar, que, en efecto, el Decreto N.° 40138 contiene una nueva regulación en relación con la integración de la Junta Vial Cantonal. Al respecto, importa transcribir el artículo 9 del Decreto N.° 40138.

Artículo 9.- Juntas Viales La Junta Vial Cantonal es un órgano nombrado por el Concejo Municipal de cada cantón, ante quien responde por su gestión. Es un órgano asesor de consulta en la planificación y evaluación en materia de gestión vial en el cantón y de servicio via] municipal. Estará integrada por los siguientes miembros propietarios, quienes fungirán ad honorem:

• a)El Alcalde Municipal, quien la presidirá.
• b)Un representante nombrado por el Concejo Municipal.
• c)Un representante de los Concejos de Distrito, nombrado en asamblea de estos.
• d)Un representante de las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad reguladas por la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, número 3859 del 7 de abril de 1967 y sus reformas. El representante será seleccionado en asamblea de todas las Asociaciones vigentes en las localidades del cantón.
• e)Un funcionario de la dependencia técnica municipal encargada de la gestión vial.

Cada uno de los miembros propietarios nombrará a un suplente que lo representará en sus ausencias.

En aquellos cantones en los que existan Concejos Municipales de Distrito, existirán Juntas Viales Distritales nombradas por el Concejo Municipal del cantón respectivo, con la conformación, funcionamiento y competencias indicadas en el presente artículo y conexos, en lo que les sea aplicable. En estas Juntas la presidencia corresponderá al Intendente. En el caso del representante al que refiere el inciso b) anterior, este será escogido por el Concejo Municipal de Distrito. Con respecto del miembro al que se refiere el inciso e) anterior, este será un miembro de la comunidad, escogido por el Concejo de Distrito ampliado correspondiente. Para la selección del representante de las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, la asamblea de estas se realizará entre las Asociaciones vigentes en las localidades del distrito correspondiente. El funcionario de la dependencia técnica provendrá de la estructura funcional del Concejo Municipal de Distrito.

Finalmente, es acertado indicar que, efectivamente, el artículo 9.e del Decreto exige que la Junta Vial Cantonal sea integrada por un representante de la unidad o dependencia técnica municipal encargada de la gestión vial.

Luego, es claro que la razón jurídica por la que la Junta Vial Cantonal debe integrarse con un representante de la dependencia técnica de la gestión municipal, reside en la necesidad de que la Junta Vial Cantonal pueda coordinar el ejercicio de su función asesora en materia de planificación y evaluación con la administración activa de la dependencia municipal encargada de la gestión vial.

Así las cosas, si bien cabe advertir que el Decreto N.° 40138 no establece requisitos que cualifiquen expresamente al representante de la Unidad de Gestión Vial que deba integrar la Junta Vial Cantonal, lo cierto es para dar pleno cumplimiento a la finalidad que tiene dicho nombramiento, la administración se encuentra obligada a designar una persona cuyas funciones en una Unidad de Gestión Vial tengan una naturaleza sustancial, para que el criterio y decisión con que dicho funcionario informe sus decisiones en la Junta responda y sea concordante con los criterios técnicos de la Unidad de Gestión Vial.

CONCLUSION:

Con fundamento en lo anterior, se concluye que:

- Que el Concejo Municipal es el órgano del gobierno municipal al que le corresponde aprobar el presupuesto para decidir la distribución de los recursos de la Ley N.° 8114 y la aprobación del Plan Vial Quinquenal.

- Que el numeral 5 de la Ley N.° 8114 ha dispuesto que corresponda a la Junta Vial Cantonal, la realización de los actos preparatorios necesarios para que el Concejo Municipal apruebe el Plan Vial Quinquenal y apruebe el destino de los recursos previstos de esos recursos. Así, corresponde a la Junta Vial Cantonal la elaboración de las propuestas necesarias para que el Concejo Municipal pueda disponer de los recursos transferidos por la Ley N. 8114 y, para aprobar el Plan Vial Quinquenal.

- Que la Junta Vial Cantonal es un órgano asesor de consulta en la planificación y evaluación en materia de gestión vial en el cantón y de servicio vial municipal y cumple, esencialmente, una función técnica de asistir al Concejo Municipal en la preparación de los proyectos necesarios para aprobar la forma que deben destinarse los recursos de la Ley N.° 8114 y en la elaboración de la propuesta del Plan Vial Quinquenal.

- Que el Concejo Municipal tiene la potestad de apartarse de los proyectos de gastos en la atención de la Red Vial Cantonal y Plan Vial Quinquenal que le haya presentado la Junta Vial Cantonal previa motivación conforme la doctrina del numeral 136.1.c de la Ley General de la Administración Pública.

- Que conforme la facultad prevista en el artículo 3.b in fine de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, debe reconsiderarse de oficio las conclusiones b y c del dictamen C-131-2010 de 6 de julio de 2010 las cuales, con fundamento, en el artículo 12 del hoy derogado Decreto N. 34624-MOPT, indicaron que, caso de improbar el proyecto de gastos de la Junta Vial Cantonal, el Concejo Municipio debía devolver, de previo, dicha propuesta a la Junta para su subsanación. Estas conclusiones deben reconsiderarse porque al derogarse el Decreto N. 34624-MOPT, es claro que actualmente, el Concejo Municipal puede aprobar, improbar o reformar la propuesta que le haga la Junta Vial Cantonal en materia de distribución de gasto de los recursos provenientes de la Ley N.° 8114 sin deber devolver, de previo, dicha propuesta a la Junta Vial Cantonal.

- Que las municipalidades sí se encuentran habilitadas para pagar, con recursos provenientes de la fuente prevista en la Ley N.° 8114, el salario de funcionarios dedicados exclusivamente a la gestión de los programas de mantenimiento y conservación de la Red Vial Cantonal.

- Que el artículo 9 Decreto N.° 40138 contiene una nueva regulación en relación con la integración de la Junta Vial Cantonal.

- Que el Decreto N.° 40138 no establece requisitos que cualifiquen expresamente al representante de la Unidad de Gestión Vial que deba integrar la Junta Vial Cantonal. No obstante lo anterior, la administración se encuentra obligada a designar una persona cuyas funciones en la Unidad de Gestión Vial tengan una naturaleza sustancial, para que el criterio y decisión con que dicho funcionario informe sus decisiones en la Junta responda y sea concordante con los criterios técnicos de la Unidad de Gestión Vial.

De usted, atentamente, Jorge Oviedo Álvarez Adjunto