Degree of deconcentration of Coprocom and hierarchical powers over its acts and structureGrado de desconcentración de Coprocom y potestades del jerarca sobre sus actos y estructura

Legal Opinion: 012 - J of 02/23/2016 OJ-012-2016 February 23, 2016 Gentlemen Mario Redondo Poveda Christian Democratic Alliance Party Otto Guevara Guth Libertarian Movement Party Fabricio Alvarado Muñoz National Restoration Party Julio Rojas Astorga National Liberation Party Johnny Leiva Badilla Social Christian Unity Party Deputies of the Legislative Assembly Dear Sirs:

I refer to your unnumbered official communication dated December 2, 2015, received on the 8th of the same month, in which you set forth your opinion regarding the competence of the Commission to Promote Competition and the importance of its functions in the country, as well as that of its Technical Support Unit. In light of a request for restructuring that the Ministry of Economy, Industry and Commerce would have submitted to MIDEPLAN, as well as the budget assigned to the Commission for the year 2016, and based on the opinion of the Organisation for Economic Co-operation and Development, on the advisability of strengthening Coprocom, you ask:

• a)"Regarding the type of independence enjoyed by Coprocom, we need you to analyze and indicate:
• i)What type of deconcentration exists for Coprocom, and what characteristics and scope does that degree of deconcentration provide?

ii. Please specify whether, in fulfilling its legal duties: Does Coprocom exercise its duties with autonomy and independence, or is there any type of action for review, revocation, or annulment of its acts or resolutions, by any superior office or administrative body other than Coprocom?

iii. Or, as the case may be, please confirm whether the decisions of Coprocom, once it has exhausted its discussion: Can they only be reviewed in a judicial venue?

iv. Specifically indicate: What type of appeals are available against the decisions or votes of Coprocom, and which instance or body is responsible for resolving them?

• b)In view of the restructuring carried out on the UTA:
• i)Is it possible for the MEIC to communicate a decision in this regard to Mideplan without Coprocom (which enjoys maximum deconcentration) issuing an opinion on the matter?

ii. What implications would it have that in the decision communicated to Mideplan it has been stated that Coprocom was in agreement, when there is no official communication or vote from that Commission to that effect?

iii. Can Mideplan approve a restructuring like the one presented without there being technical and legal studies on the implications for a body with maximum deconcentration?

iv. Is it possible for MEIC officials who are not part of the UTA to conduct investigations (under Article 27 of Law No. 7472) so that Coprocom subsequently takes them, or must take them, as its own to carry out sanctioning administrative procedures?

v. In the same vein, can MEIC officials, who are not UTA officials, assume the role of directing bodies or advisors in the administrative procedures instructed by Coprocom?

vi. In addition, can the MEIC, and not Coprocom, define what and how its votes or decisions are communicated to third parties, as well as its press releases?

vii. Is it possible for MEIC officials, and not UTA officials or Commissioners, to review correspondence or documents from ongoing Coprocom cases (bearing in mind that much of this is confidential)?

viii. Is it possible for personnel outside the UTA to have access to case files or documents from directing bodies, complaints, etc., of Coprocom?

• c)Analyzing the MEIC's cuts to Coprocom's 2016 budget, and considering what Coprocom communicated to the Minister in this regard, and it being precise that if this is not corrected, the Commission will be seriously affected to the point of being unable to meet further as of March of next year because it will be left without the UTA support staff, we ask:
• i)Is it possible that the MEIC approved a budget project in this manner, without considering the opinion of Coprocom?
• ii)What responsibilities could arise for commissioners and MEIC authorities, as well as the Executive Branch, if the Commission can no longer meet?" In official communication No. UTA-COPROCOM-OF-054-16 dated January 12 of this year, the President of Coprocom expressed her interest in consulting the opinion of the Office of the Attorney General; she indicated, however, that since they have received a copy of the consultation at hand, they have decided not to do so, given that the Office of the Attorney General is resolving the topics of interest to them. She expressed her willingness to provide any information or consultation that the Office of the Attorney General may require.

By official communication No. PGA-002-2016 dated January 15 of the following year, this Office of the Attorney General provided Coprocom with a hearing on the consultation.

Through official communication No. UTA-COPROCOM-OF-057-16 dated February 10 of the following year, the President of the Commission stated that Article 21 of Law 7472 establishes that the Commission to Promote Competition is a body of maximum deconcentration, attached to the Ministry of Economy, Industry and Commerce. By legal provision, the Commission is the technical body with exclusive competence in matters of competition and free concurrence, being empowered to investigate, issue opinions, and sanction, when so determined, cartels, monopolistic practices, and concentrations. The Ministry of Economy, Industry and Commerce could not arrogate any of those competences, despite the provisions of Article 24 of the Regulation to the Organic Law of the MEIC, the Competition Directorate of said Ministry being a dependency created to fulfill the powers that the legislator gave to Coprocom. As a consequence of this exclusive competence, Article 64 of Law 7472 establishes that against the resolutions issued by the Commission, the motion to vacate (recurso de reposición) shall be admissible, the sole legal mechanism to challenge the administrative acts issued by the Commission, and therefore there is no appeal for review or nullity outside the scope of the Commission. It concludes by noting that the consultation of the Deputies is solidly grounded; the Commission shares the concerns of the legislators in relation to the exclusive competences granted by Law and the concerns regarding the administrative structure of the Technical Support Unit.

The Deputies consult on the degree of deconcentration of the Commission and on mechanisms for reviewing its acts by administrative authorities. As well as the hierarchical power to modify the structure and functioning of the Commission.

The Commission to Promote Competition is a collegiate and deconcentrated body of the Ministry of Economy, Industry and Commerce. The maximum-grade deconcentration granted to it by the legislator does not cover the power of reorganization and restructuring, nor does it cover the power to declare the absolute or relative nullity of its acts. Nevertheless, the reorganization is limited by the organization established by Law, both in relation to the bodies it creates and the powers assigned to those bodies.

The questions posed by the Deputies allude to the following topics:

* Deconcentration of Coprocom * Power of review and annulment of the superior office * Restructuring power of the superior office and its limits * Responsibility in the event of non-functioning of the Commission.

**A-.. THE ADVISORY COMPETENCE:** In accordance with our Organic Law, the advisory function is exercised in relation to the Public Administration and at the request of the administrative authority. The foregoing has consequences regarding the Legislative Assembly and the Deputies. The Legislative Assembly can only exceptionally be considered Public Administration. For such effect, it must be exercising an administrative function. Moreover, the status of deputy is incompatible with that of administrative authority.

However, in a desire to collaborate with the members of the Legislative Assembly, the Office of the Attorney General has been answering the consultations formulated by the deputies, in order to facilitate their exercise of the high functions attributed to them by the Constitution. This is the case of non-binding opinions rendered in relation to a specific draft law or in relation to aspects that can be considered covered by the function of political control and that can reasonably be considered of general interest. It is clear that this form of collaboration, not provided for in Law, has as its purpose, we reiterate, to collaborate in fulfilling parliamentary functions and this through strictly legal advice. Advice that cannot denature the advisory function of the Office of the Attorney General, and particularly mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to those legitimated to request it, that is, the Public Administration. In that sense, the advice to the deputies has as its limit the proper content of the advisory function, its efficient exercise regarding the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated.

**B-. COPROCOM: A DECONCENTRATION OF THE POWER OF DECISION** The Law on Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, Law No. 7472 of December 20, 1994, creates the Commission to Promote Competition as a body deconcentrated to the maximum degree, with the power to resolve, exhausting the administrative channel, in relation to monopolistic practices or those that in any other way affect free competition and the free development of the market.

**1-. A deconcentration at maximum degree** To deconcentrate is to functionally specialize certain bodies, without such competences being organically detached from the original structure, as this Office of the Attorney General indicated in opinion C-159-96 of September 25, 1996. A competence to resolve, to decide definitively on a matter determined by the legal system, normally substantial competences of the entity or body from which it is deconcentrated. In said opinion, we emphasized that as a consequence of deconcentration, the superior office becomes incompetent to issue the acts related to the deconcentrated matter. Thereby breaking the fundamental principle regarding organization: the principle of hierarchy. And it cannot be ignored that if deconcentration did not exist, these competences would normally be within the purview of the superior office. However, to achieve better satisfaction of public duties, the legislator decides to deconcentrate, specializing a body in specific matters.

The rule that deconcentrates delimits the deconcentrated matter and the degree of independence with which it can be exercised. Thus, the powers conferred on the lower body and those retained by the superior office are established.

The consequence of this delimitation is that in aspects not deconcentrated, the lower body remains subject to the normal powers of the superior office. Therefore, the deconcentrating rule must establish how far the deconcentration extends, in order to institute what powers the superior office retains regarding the deconcentrated matter. The deconcentrated body remains, then, subject to hierarchy in those areas. This reaffirms that deconcentration does not imply an absolute disregard of the principles regarding the hierarchical relationship and, consequently, that the superior office retains normal hierarchical powers regarding the non-deconcentrated matter, which frequently includes the administrative aspects of the deconcentrated service. Consequently, the superior office maintains the power to appoint, remove, and sanction the personnel of the deconcentrated body. The foregoing on the understanding that a deconcentrated body requires functional independence, understood as the power to exercise the material competence that has been transferred to it without subjection to a command power or, as the case may be, a reviewing power, etc. that aims to frame the exercise of the competence.

Deconcentration is subject to the principles governing competence. Among them, the principle of legality. The assignment of competence involving imperative powers corresponds to law. Similarly, the transfer of this competence from the superior to the subordinate must be carried out by law. Only if the attributions do not involve imperative powers may they be deconcentrated by regulatory means. If the competence is deconcentrated by law, it is for the legislator to render the deconcentration without effect, reconcentrating the previously deconcentrated matters.

An important aspect of deconcentration is its degree. Maximum deconcentration constitutes the greatest limit on the hierarchical relationship, insofar as it prevents the superior office from exercising command and instruction powers over the deconcentrated body (Article 83, paragraph 3 of the General Law of Public Administration). Conversely, in the case of minimal deconcentration, the superior office could determine the exercise of the deconcentrated competence, without this implying a disregard for the deconcentration. In that sense, the deconcentration of competences is compatible with complete legal and material oversight, expressed in the power that the deconcentrating body has to set criteria and dictate instructions that the body exercising deconcentrated competences must follow. This is not the case with Coprocom, which the Law defines as a body of maximum deconcentration.

Law 7472 provides, regarding the nature of the Commission to Promote Competition:

"Article 21.- Creation of the Commission to promote competition. The Commission to promote competition is created, as a body of maximum deconcentration; it shall be attached to the Ministry of Economy, Industry and Commerce. It shall be responsible for hearing, ex officio or by complaint, and sanctioning, when applicable, all practices that constitute impediments or difficulties for free competition and that unnecessarily hinder the fluidity of the market. The administrative instance before this Commission is mandatory and must be previously exhausted before going to court, except as established in Article 17 of this Law." It is not only about hearing and resolving complaints and sanctioning. On the contrary, Law 7472 attributes other powers to the Commission regarding effective and free competition in the market. Thus, the authorization of concentrations, including conditioning them, Article 16. Article 27 lists the following attributions:

"Article 27.- Powers of the Commission The Commission to Promote Competition has the following powers: a) To ensure that the entities and bodies of the Public Administration comply with the obligation to rationalize the procedures and formalities that must be maintained; in addition, to eliminate unnecessary ones, as provided in Articles 3 and 4 of this law. In case of non-compliance, it is responsible for recommending to the superior office the imposition of the corresponding administrative sanctions on officials who commit serious faults in the exercise of their functions. b) To recommend, to the Public Administration, the regulation of prices and the establishment of non-tariff restrictions, when applicable in accordance with Articles 5 and 6 of this law. c) To investigate the existence of monopolies, cartels, practices, or concentrations prohibited in this law; for this purpose, it may require from private parties and other economic agents the relevant information or documents and sanction when applicable. d) To sanction acts of restriction of supply stipulated in Article 36 of this law, when they reflexively harm free competition in the market. e) To establish coordination mechanisms to sanction and prevent monopolies, cartels, concentrations, and illicit practices. f) When it deems it pertinent, to issue an opinion on matters of competition and free concurrence regarding laws, regulations, agreements, circulars, and other administrative acts, without such criteria having any legal effect. The Commission cannot be compelled to opine. g) To authorize the officials of the Technical Support Unit, upon the prior grounded authorization of a judge of the contentious-administrative court, to visit and inspect the industrial and commercial establishments of economic agents, when this is essential to gather, prevent the loss or destruction of evidence for the investigation of absolute or relative monopolistic practices contemplated in this law. h) To terminate the administrative procedure, at the request of the involved economic agent, at any time up to before the hearing is held, provided there is a sufficient commitment from the economic agent to suppress the practice under investigation or counteract the anticompetitive effects caused by that practice, through compliance with the conditions imposed by the Commission. This shall be done by reasoned resolution, which must assess the damage caused, the past behavior of the economic agent, and the feasibility of restoring competitive conditions in the market. In these cases, the Commission may require the economic agent to provide guarantees it deems necessary, including financial ones, and the publication of a summary of this agreement and its direct communication to those it deems appropriate, the costs of which shall be borne by the economic agents involved in the conduct. i) To authorize or deny concentrations. To authorize concentrations, it may impose the conditions it deems necessary to counteract potential anticompetitive effects or stimulate pro-competitive effects. j) To request and share information with competition agencies of other countries when necessary, to fulfill the powers granted by this law, respecting the scope of Law No. 7975, Law on Undisclosed Information, and its amendments. k) To publish, by any means, the studies it carries out, the opinions and resolutions it issues, respecting the confidential information of economic agents. l) To issue practical guides to disseminate competition matters and guide economic agents on their behavior in the market and on the formalities and procedures before the Commission. This Commission is not responsible for hearing acts of unfair competition under the terms stipulated in Article 17 of this law. These cases are for the exclusive knowledge of the competent jurisdictional bodies." Regarding the concentration of financial system entities, the Commission's competence is advisory: to render a non-binding criterion to the competent superintendency regarding the effects of concentration processes on the competition levels of the respective market, Article 27 bis. Conversely, the Commission retains sanctioning power in cases of vertical or horizontal monopolistic practices in financial markets.

Similarly, regarding the telecommunications market, the Commission exercises a non-binding advisory role, according to Articles 54 and 55 of the General Telecommunications Law. Article 55 grants Sutel competence to sanction monopolistic practices. However, the Superintendency must request the Commission's opinion on technical criteria, and to depart from that criterion, it must justify its decision and approve it with a qualified majority.

The sanctioning power allows it to suspend, correct, or suppress a monopolistic practice or a concentration, or to order actions to counteract anticompetitive effects caused by those actions. Or, to order the partial or total deconcentration in case of a concentration not authorized by the Commission, to impose fines under the assumptions of subsections c) to k) of Article 28.

From that text and the definition of the Commission's competences, it follows that even if the Law did not expressly conceptualize it as such, this Board is a body deconcentrated to the maximum degree. Deconcentration referring to the knowledge and sanction of practices that hinder free competition and market fluidity. Thus, a lower body of the Ministry of Economy has been exclusively attributed a competence, to exercise it as its own, in its own name, and under its own responsibility. COPROCOM as a deconcentrated body is the holder of the deconcentrated competence.

Given the legal nature of Coprocom and the definition of its competence, there can be no doubt that it is the holder of a decision-making power attributed to it in its own name and not as part of the MEIC. Consequently, within the scope of the deconcentrated matter, the ownership of the decision-making competence is Coprocom's own, and as such it must be exercised in its own name, not that of the Ministry to which it belongs. The latter lacks a hierarchical appeal that allows it to hear, review, or substitute the actions of the Commission; therefore, it exhausts the administrative channel.

**2-. Appeals against actions by the Commission** Your query concerns what type of appeals are available against the decisions of the Commission and who is responsible for resolving them.

By deconcentrating the competence, the legislator attributes to the deconcentrated body a decision-making power, which entails the power to exhaust the administrative channel in the terms indicated in Article 126 of the General Law of Public Administration, unless a norm states otherwise. Said article states that an act exhausts the administrative channel when it definitively resolves the motions to vacate (recursos de reposición) against the final act, issued by a deconcentrated body within its exclusive competence or administrative specialty, in cases where the law does not grant an administrative appeal, subsection c).

In this order of ideas, it must be specified that Law 7472 does not grant a hierarchical appeal against the decisions of Coprocom to the Minister of Economy, the superior office of Coprocom. The latter cannot exercise a legality control or review the merits of the act through an administrative appeal filed by a party. On the contrary, Article 21 of Law 7472 allows affirming that Coprocom's decision within the scope of its competence exhausts the administrative channel. Indeed, this article not only does not grant a hierarchical appeal against the Commission's decisions but expressly, in its second paragraph, states that the Commission's intervention is mandatory and must be exhausted prior to filing a judicial process. The exceptions are cases of unfair competition, which are the exclusive competence of the courts of justice. Therefore, the finality of what has been decided or acted upon in the deconcentrated matters does not derive from a resolution of the Minister, but from Coprocom's own decision.

It should be noted, however, that a motion for reconsideration (recurso de reconsideración) is admissible against Coprocom's decisions, which must be heard and resolved by said Collegiate Body, as it is the one that issued the act. Law 7472 provides:

"Article 64.- Resolutions of the Commission to promote competition and of the National Consumer Commission. The resolutions emanating from the Commission to Promote Competition and from the National Consumer Commission must meet the requirements established in Articles 128 et seq. of the General Law of Public Administration. Likewise, notification must be carried out in due form, in accordance with Articles 245 and 335 of the same Law. Against these resolutions, the motion to vacate (recurso de reposición) may be filed, as provided by the Contentious-Administrative Procedure Code. (Thus amended by Article 204, subsection 1) of the Contentious-Administrative Procedure Code Law, No. 8508 of April 28, 2006) The motion to vacate (recurso de reposición) is that which is filed before the same body that issued the act, for the purpose of revoking or modifying, partially or totally, the administrative act issued. For this appeal to proceed, one must be before a decision issued directly by the superior hierarchy, for which reason the decision lacks an appeal. Through a motion to vacate or for reconsideration filed directly before the author of the act, the respective authority is permitted to hear the party's arguments and, where appropriate, modify or uphold the previous decision. It is, likewise, an opportunity for the deciding Administration to review what has been done.

Now then, Article 64 transcribed refers to the Contentious-Administrative Procedure Code. However, it should be noted that this regulatory body is limited to indicating the assumptions in which the appeal is admissible, but does not provide for other admissibility requirements, nor the deadline for filing or resolving it.

Although the superior office of the MEIC lacks a power of review prior to the exhaustion of the administrative channel, once the Commission's acts are final and binding, it may hear, ex officio, their legality through the means imposed by the legal system and, where appropriate, proceed to declare the nullity of what has been done.

**C-. THE POWER OF THE SUPERIOR OFFICE TO DECLARE THE NULLITY OF WHAT HAS BEEN DONE** The Office of the Attorney General is requested to specify whether, regarding the acts issued by Coprocom, the superior office retains any power of review, revocation, or annulment.

Despite the fact that the law does not grant a hierarchical appeal against the Commission's actions, the legal system establishes other avenues that allow the participation of the superior office in relation to the Commission's actions, in its case to annul them.

The decision-making power allows the deconcentrated body to adopt a final and definitive decision within the corresponding procedure. A decision adopted without the participation of the superior office. However, the latter may hear the matter when a nullity is present. This is the assumption established in Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration. Said articles recognize the Administration's power to control the legality of what has been done, not as a function of a hierarchical principle, but as a manifestation of administrative self-review.

The declaration of nullity of an administrative act is exceptional, both when that act generates rights in favor of an administered party and when it restricts its sphere of action. In both cases, the legal system prohibits the Administration from freely withdrawing its acts. That withdrawal is exceptional, and if it affects an act declaring rights, it must be based on the existence of absolute nullity. Absolute nullity is considered to seriously affect public order, especially when it concerns competences, which gives rise to the legal duty to withdraw and not execute the absolutely null act. A duty imposed by Article 174 of the General Law of Public Administration for absolutely null acts, an article that qualifies the ex officio annulment of a relatively null act as discretionary.

A power that differs from hierarchical review, not only because it is not exercised based on a challenge to what was resolved by the Administration, but because one is dealing with a firm and definitive act, capable of being effective. Precisely because this act presents a defect of nullity, and in order to prevent it from producing its effects, the Administration is enabled to declare that nullity, acting not as a result of an appeal filed by a party, but ex officio in the interest of respect for the legal system. This is the foundation for the possibility that the previously mentioned articles open for the Administration to revisit its own acts (Opinion No. C-142-2010 of July 19, 2010).

**1- Power of the Minister to declare the nullity of an act of Coprocom** As derived from the text of the Law and reaffirmed by the jurisprudence of this Body, the declaration of the absolute and evident nullity of a resolution or any other act of a deconcentrated body corresponds to the administrative superior office, that is, the minister, especially when dealing with administrative aspects. For acts declaring rights, the power is regulated in Article 173 of the General Law of Public Administration, an article that in its second subsection grants the competence to the minister of the portfolio. Said article prescribes:

"Article 173.- 1) When the absolute nullity of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative channel, without the need to resort to the contentious-administrative action for injury (lesividad), provided for in the Contentious-Administrative Procedure Code, upon a favorable opinion of the Office of the Attorney General of the Republic; this opinion is mandatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative procurement, the Comptroller General of the Republic shall render the opinion. In both cases, the respective opinions must expressly rule on the absolute, evident, and manifest nature of the invoked nullity." 2) When dealing with the central State Administration, the minister of the branch that issued the respective act must declare the nullity. When dealing with other public entities or Branches of Government, the supreme superior body of the administrative hierarchy must declare it. A remedy of reversal or reconsideration may be filed against the decision, under the terms of the Contentious-Administrative Procedure Code.

• 3)Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the ordinary administrative due process set forth in this Law.
• 4)The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year, counted from the adoption of the act, unless its effects endure.
• 5)The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to the omission of the prescribed formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall be obliged, in addition, to pay for damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the acting public servant, in accordance with the second paragraph of article 199.
• 6)In cases where the issuance of the administrative act vitiated by absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more ministries, or when dealing with the declaration of nullity of administrative acts that are related to each other but issued by different bodies, the provisions of subsection d) of article 26 of this Law shall apply.
• 7)The claim of harmfulness (lesividad) may not be raised by way of a counterclaim.” (As amended by article 200, subsection 6) of Law No. 8508 of April 28, 2006, Contentious-Administrative Procedure Code).

It is clearly evident from this numeral that not every administrative authority can declare the absolute nullity of acts that declare rights. Subsection 2 of article 173 reserves said power to the minister of the branch when dealing with acts of the central State Administration, a power that the original text attributed to the Governing Council, a competence that Law 7871 of April 21, 1999, later attributed to the higher constitutional body that issued the respective act. Finally, the Contentious-Administrative Procedure Code reforms this competence to attribute it directly to the Minister of the branch. Therefore, it can be said that this manifestation of administrative self-protection (autotutela) corresponds to the superior chief of the respective branch, that is, the minister. Allow us the following citation:

“Absolute nullity (nulidad de pleno derecho) must always be declared, with the suppression of the respective act, through administrative channels, whether the act is favorable or unfavorable to the administered party, that is, whether or not it declares subjective rights in favor of the citizen. This power of ex officio annulment is an undoubted manifestation of administrative self-protection (autotutela administrativa), understood as Benvenuti does, as that part of administrative activity through which the Public Administration provides to resolve its conflicts, actual or potential, with other subjects, whether by reason of its acts or by reason of its legal relations (entry Autotutela in the Enciclopedia del Diritto, Giuffré, Milano, p. 39).” E, ORTIZ ORTIZ: Tesis de Derecho Administrativo, II, Editorial Stradtmann, p.531.

Regarding the competence to declare nullity, don Eduardo pointed out:

“It corresponds to the chief of the respective entity or service, entrusted to his administrative direction and not merely to his daily management. This alludes to the Executive Branch as Supreme Power (and to the governing body of each of these, the Board of Directors of the Legislative Assembly, Supreme Court of Justice, and Supreme Electoral Tribunal, as such) and to the Board of Directors of the lesser entities, except for delegation of competence to their executive body, when permissible according to the LGAP’s own rules (which requires another law for non-hierarchical, inter-institutional, or collegial delegation to be considered legitimate)”, ibid. p. 534.

There is no doubt that Coprocom is a body of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce. And therefore, of the central State Administration. Consequently, the power to annul what was resolved by the Commission for the Promotion of Competition (Comisión de Promoción de la Competencia), as part of the central Administration, corresponds to the Minister of Economy, Industry, and Commerce.

It must be taken into account, however, that said power is not discretionary. On the contrary, its exercise must be strictly subject to the provisions of that article 173. Otherwise, the nullity declared by the minister will be absolutely null.

Firstly, the nullity must be absolute, in an evident and manifest manner. Then, the declaration must have a favorable opinion from the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), which is not only binding but also mandatory. Thirdly, prior to requesting that opinion, the Administration must follow an ordinary procedure. The power to declare absolute nullity expires in one year from the adoption of the act, unless the effects of said act endure.

It is, therefore, a strictly circumscribed power, which through administrative channels is subject to the control exercised by the Office of the Attorney General or, in the case of budgetary or procurement matters, the Office of the Comptroller General (Contraloría General de la República). Thus, an essential element that must be observed by the Minister in the procedure to declare the nullity of an act adopted by the Commission is the opinion of the Office of the Attorney General. This opinion, which must be favorable to the declaration of nullity, constitutes an essential formality of the procedure; consequently, the absence of an opinion vitiates with absolute nullity the declaration that may be pronounced.

Indeed, the Administration is obligated to request and abide by the opinion of an external body that must determine the legality of what has been done and whether the Administration has complied with the established procedure for the declaration of nullity. A procedure that tends not only to determine the real truth but also to protect the rights of the administered party to whom the act is directed. The favorable opinion of the Office of the Attorney General becomes an element of the procedure to declare nullity, which conditions the content of the annulment act. A binding opinion that escapes the possibility of dispensation provided for in article 6 of the Organic Law of the Office of the Attorney General (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República): since the Administration can only declare absolute nullity with the favorable opinion of the Office of the Attorney General, it follows, a contrario sensu, that it is prevented from declaring it if the opinion is negative. But, furthermore, since the opinion is required to be favorable regarding the existence of absolute nullity, the opinion of the Office of the Attorney General determines the content of the administrative act: the Administration cannot depart from the opinion, and therefore can only declare absolute, evident, and manifest nullity when the opinion of the Office of the Attorney General establishes that the act declaring rights presents defects inherent to that nullity. The opinion of article 173 lacks the formality of dispensation from mandatory compliance (among others, Opinions C-103-2005 of March 7, 2005, and C-25-2009 of February 4, 2009).

Regarding acts unfavorable to the administered party, numeral 183 of the LGAP provides:

“Article 183.- 1) The administration shall retain its power to annul or declare ex officio the nullity of the act - whether absolute or relative - even if the administered party has allowed the administrative remedies and applicable actions to expire, provided that such review is conducted for the benefit of the administered party and their rights.

• 2)The power of ex officio review enshrined in this article shall not be subject to the expiration period and may be exercised by the Administration, with the prior binding opinion of the Office of the Attorney General.

(As amended by subsection 8) of article 200 of the Contentious-Administrative Procedure Code, Law No. 8508 of April 28, 2006).

• 3)Outside the cases provided for in article 173 of this Code, the Administration may not ex officio annul acts that declare rights in favor of the administered party, and to obtain their elimination, it must resort to the harmfulness (lesividad) proceeding provided for in the Contentious-Administrative Procedure Code.” To exercise this power, the Administration does not require the nullity to be absolute, much less manifest. An indispensable requirement, on the contrary, is that the declaration of nullity benefits the administered party. And precisely because it does not concern an act aimed at negatively affecting the legal sphere of the administered party, the declaration of nullity is not issued within an ordinary procedure. However, the consultative formality before the Office of the Attorney General is necessary. Therefore, the nullity requires the mandatory, binding opinion with content favorable to the declaration of nullity, whether absolute or relative.

Now, a fundamental point regarding the power of annulment is the competence to exercise it. It is normally said that this declaration corresponds to the Administration that authored the act. However, the exceptional nature of its exercise determines the competence of the superior chief of the acting body. It is this chief who is competent to decide to initiate a procedure to establish the existence of an absolute nullity and, where appropriate, once the procedure is concluded, to decide its declaration. In cases of deconcentration of Ministries, the power belongs to the Minister. Allow us the following citation regarding the nullity of acts declaring rights:

“.- Competent body to decide on the initiation of the procedure, to process or delegate its investigation, and to issue the respective final resolution, in cases of absolute, evident, and manifest nullity of acts emanating from deconcentrated bodies attached to Ministries. Substantial defect in the subject.

As we indicated in Opinion C-207-2010 op. cit., in the case of acts or contracts emanating from or subscribed by the Minister of the branch, or by a deconcentrated body that integrates the organizational structure of a given Ministry, the respective Minister shall be the one who must decide the initiation of the administrative procedure aimed at declaring absolute, evident, and manifest nullity, process or delegate its investigation, and issue the final resolution in this regard.

This is so, on the one hand, because historically in our nullity regime contained in the LGAP, not every State body has been permitted to set aside, through administrative channels, acts declaratory of rights, but solely the higher constitutional bodies of the State; understood as the President of the Republic, the Ministers, the Executive Branch, the Governing Council (corresponding to the so-called central State Administration), and the chiefs, both of the Branches of Government and of other public entities. And on the other hand, because even in the latest legal reforms carried out for this purpose –CPCA-, competence was not granted to deconcentrated bodies to declare the absolute, evident, and manifest nullity of their own acts or the harmfulness (lesividad) thereof. Remember that such attribution, which is exercised by virtue of administrative self-protection (autotutela administrativa), constitutes a power of authority, and therefore, is governed by the principle of legal reservation (article 59 of the LGAP).

In that same direction, the Office of the Attorney General, in Opinion C-233-2009 of August 26, 2009, interpreted article 173.2 of the LGAP in accordance with the Constitution, in the sense that there is no doubt that the provision of art. 173.2, in relation to numeral 21 of the LGAP, read in harmony with the constitutional provisions incorporated into its precepts (arts. 139, 140, 146, and 147 of the Constitution), allows the interpreter to understand that when it refers to the exercise of the administrative annulment power of acts declaratory of rights of the central State Administration, the competent bodies to declare absolute, evident, and manifest nullity are: the Ministers, the President of the Republic, the Executive Branch –Minister of the branch and President of the Republic- and the Governing Council; each one, obviously, within their own spheres of competence. Thus, for example, from the normative text it is evident that in those cases where the act whose nullity is sought was issued by the Minister, or a body that integrates the structure of that Ministry, the Minister shall be the one who can decide on the initiation of the procedure and shall be the one responsible for issuing the final resolution. But if dealing with an act issued by the Executive Branch (understood as the President and the respective Minister), it must be interpreted in accordance with constitutional law that the competent body to initiate the administrative procedure aimed at the declaration of nullity of an act and issue the final act shall be the Executive Branch itself and not the Minister (In the same sense, Opinion C-31-2010 of March 1, 2010).

So, in the case of deconcentrated bodies, even those with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), as is the case of the Road Safety Council (Consejo de Seguridad Vial) (arts. 3, 4, 5, Road Administration Law No. 6324 of May 24, 1979, and Opinions C-1995-80 of August 19, 1980, C-087-88 of May 25, 1988, C-014-96 of January 30, 1996, C-245-97 of December 17, 1997, OJ-009-98 of February 11, 1998, C-174-2002 of July 4, 2002, C-282-2004 of October 4, 2004, C-113-2006 of March 16, 2006, C-003-2009 of January 19, 2009, and C-009-2009 of January 22, 2009), declaring the nullity shall correspond to the higher constitutional body of which the deconcentrated body forms part; that is, to the Minister of the respective branch, who constitutes, in this case, the supreme superior body of the administrative hierarchy.

Now then, according to the record sent for this purpose, the resolutions whose nullity is sought were issued by COSEVI, a body of maximum deconcentration with instrumental legal personality that, according to Law No. 6324, is another dependency of the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes); this latter body, for the purposes of article 173.2 of the LGAP, is constituted as the supreme superior body of the administrative hierarchy. Despite the foregoing, it was the Board of Directors of COSEVI that ordered, without an enabling legal norm, the opening or initiation of the annulment procedure in question.” Opinion C-031-2013 of March 7, 2013.

In cases of nullity of acts that harm the administered party, this is also a mechanism of administrative self-protection (autotutela) of the Administration, and therefore, what is provided for purposes of declaring the nullity of favorable acts should be applied analogously, especially since there is no norm whatsoever that attributes that competence to the Commission. We have stated to that effect:

“Indeed, it must be taken into account, on the other hand, that the power of the Administration to review its own acts ex officio derives from the power of self-protection (autotutela), set forth in article 146 of the LGAP. In that sense, the doctrine has indicated that the ex officio review of administrative acts is that institution through which the Administration proceeds to set aside, without there being an obligatory petition from a party, without the assistance of the Courts, by virtue of the powers of self-protection (autotutela) that the Legal System recognizes it, those of its own acts that are vitiated by illegality, in accordance, in each case, with the consequences derived from the institutional requirements of the type of invalidity in question… Self-protection (autotutela) consists (BENVENUTI, 1959) of that part of administrative activity through which the Public Administration proceeds to resolve by itself the potential or actual conflicts that arise with other subjects in relation to its own acts or claims, that is, in short, the capacity to be able to do justice by itself. Self-protection (autotutela) so defined differs from judicial protection in that it is not impartial, because administrative self-protection (autotutela administrativa) modifies by itself the legal position of the author of the acts, in such a way that the Administration that authored an act alters its own legal sphere when reviewing it, which does not occur when that act is subject to jurisdictional control, regarding the legal sphere of the jurisdictional body. It is important to distinguish, from the perspective of the foundation of the administrative powers of ex officio review, between decisional self-protection (autotutela decisoria) and executive self-protection (autotutela ejecutiva). The former consists of the faculty that the Administration has to issue legally binding declarations, thereby resolving the current or potential conflicts in which the Administration itself may be involved. Executive self-protection (autotutela ejecutiva) refers, on the contrary, exclusively to the execution activity that follows the declaration, when it does not find adequate compliance, and it does not refer to administrative acts but to the material activity of enforcement. Naturally, the variant of administrative self-protection (autotutela administrativa) of which the power of ex officio review constitutes a reflection is decisional self-protection (autotutela decisoria), a support that also serves to justify the administrative power to resolve remedies, to the very extent that, in one case and the other (ex officio review and resolution of remedies), it is simply a matter of one subject, the Administration, declaring, in a legally binding manner, what it understands its right to be in a conflict, actual or potential, that arises in relation to its own acts or claims.” C-432-2007 of December 3, 2007.

Regarding the difference between ex officio annulment and annulment by means of hierarchical remedy, the Office of the Attorney General has indicated:

“An equal affirmative response must be given regarding the ‘ex officio’ characteristic that the decision contemplated in the recently cited numeral entails. There are, on the other hand, situations in which the declaration of nullity occurs as a consequence of the processing of administrative remedies (articles 180, 181, 184). In cases where the body competent to analyze the legality of the act is prompted by virtue of an administrative remedy, the procedure of article 183 is not applicable, not only because the General Law itself does not so prescribe, but because they are dissimilar situations: in one, the administered party calls attention to the defect (the basis of the remedy), an aspect that precisely must be analyzed by the competent body. In the case of article 183, it is the Administration itself, in the absence of a remedy filed by the administered party, that initiates the annulment procedure. And it initiates it in compliance with the provisions of article 174, a norm of general scope (regarding the obligation to annul), subjecting the Administration to the requirements related to the body, procedure, and time within which that obligation can be fulfilled.” Opinion C-150-2004 of May 19, 2004.

The competence of the Minister to declare the nullity of acts that harm the administered parties is also consistent with the principle regarding the harmfulness (lesividad) of acts of deconcentrated bodies and bodies with instrumental legal personality.

2-. It corresponds to the minister to declare the harmfulness (lesividad) of an act of Coprocom The power of annulment recognized in article 183 refers to both the absolute and relative nullity of the harmful act for the administered party. It has also been indicated that when an act does not present a defect of absolute, evident, and manifest nullity, the Administration cannot proceed to declare that nullity but must instead resort to declaring it harmful (lesivo), so that said nullity may be declared through judicial channels. Well then, in this case, the legal system denies lower bodies the possibility of declaring said harmfulness (lesividad). Therefore, the Commission lacks the competence to declare the harmfulness (lesividad) of its own final acts. That competence belongs to the minister.

Indeed, it corresponds to the minister to declare the harmfulness (lesividad) of any act issued by the Commission as a prerequisite for the Administration to challenge said act. The foregoing is based on the provisions of the Contentious-Administrative Procedure Code:

“ARTICLE 10.- (….). 5) The Administration may challenge its own final act that creates some subjective right when the supreme hierarchical superior has declared, in a reasoned resolution, that it is harmful to the public interests.” “ARTICLE 34.- 1) When the Administration itself, the author of an act declaratory of rights, intends to sue for its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must previously declare it harmful to the public, economic, or any other nature of interests. The maximum period for doing so shall be one year, counted from the day following the day on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case said declaration may be made as long as its effects endure. In this last case, the one-year period shall run from the cessation of its effects, and the judgment declaring nullity shall do so only for the purposes of its annulment and future inapplicability. (….). 4) The declaration of harmfulness (lesividad) of acts issued by administrative bodies with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) shall be issued by the supreme hierarchical superior. (….)” The declaration of harmfulness (lesividad) is an administrative act issued by an administrative body in the exercise of the administrative function but with purely procedural effects (procedural prerequisite). It is an act of limited effects, since it serves as a preliminary step before the filing of the judicial process. Therefore, its purpose is to allow the admission and processing of the process. Hence, it is exhausted with the authorization of the filing of the lawsuit. Ergo, its effectiveness is limited to the judicial process, without producing effects through administrative channels. It produces no effects outside the process: it is for the courts to declare if, indeed, the act is null and if annulment is appropriate.

Since the declaration of harmfulness (lesividad) is a procedural prerequisite, it logically follows that it has no effect on the effectiveness of the act that is declared harmful. In that sense, the declaration of harmfulness (lesividad) does not annul the declaratory act nor does it have the effect of suspending its effectiveness. Consequently, the act declared harmful continues to produce effects, and must therefore be respected by the plaintiff Administration. Cf. Opinion C-108-2005 of March 11, 2005, reaffirmed in C-035-2015 of February 24, 2015. That effectiveness could be suspended by means of a precautionary measure of suspension of effects, and, of course, if the act of the Commission is annulled by a judicial judgment.

3-. The declaration of nullity does not limit the decision-making power of the Commission It goes without saying that for articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration and 10 and 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code to be applied, it is indispensably required that the Commission has exercised its competence and, therefore, issued an act that impacts, positively or negatively, the legal sphere of the private individual, and that this act is final. That is, it concerns an act that cannot be challenged through administrative channels.

Given the manner in which the General Law circumscribes the power to declare the absolute nullity of an act, it cannot be seen as a limitation on the power of the Commission to decide. This Board issues resolutions in the procedures indicated by Law 7472, resolving what is appropriate, without such resolution being subject to a hierarchical remedy, since only reconsideration is available. However, if that act presents a defect of absolute nullity, the Administration has the legal duty to annul it. For this, it must follow the procedure established in the General Law of Public Administration, subjecting itself to the legality criterion of the Office of the Attorney General or the Office of the Comptroller General, depending on the content of the act.

Pursuant to the foregoing, the answer to the question regarding the existence of administrative actions for the annulment of acts and resolutions issued by COPROCOM is affirmative. Through the procedure of absolute, evident, and manifest nullity, the Minister of Economy, as the supreme chief of the Commission, can annul the acts or resolutions creating rights issued by Coprocom, as well as those acts that harm the administered parties. Furthermore, the resolution or act issued by the Commission may be declared harmful (lesivo), as a requirement to be able to challenge it before the Contentious-Administrative Jurisdiction.

In either case, the Minister acts in the exercise of an ex officio power, not upon the petition of an interested party.

It goes without saying, moreover, that the actions of Coprocom can be reviewed and annulled in judicial proceedings. Outside of these cases, the actions of the competition body are not subject to review by external bodies.

D-. THE POWER OF RESTRUCTURING IS THE MINISTER'S OWN The query is regarding the power of MEIC to decide on an internal restructuring of the Commission and whether, to request it from MIDEPLAN, it requires the opinion of this Board. Furthermore, the query is about the requirements for MIDEPLAN to approve a restructuring. The decision to restructure corresponds to the Minister, but said power is subject to the Law and particularly to the definition of the competences of the Commission and the UTA.

1-. The power of self-organization corresponds to the Minister Deconcentration, as indicated, does not imply organic independence of the deconcentrated body from the chief. Nor does it necessarily imply that the chief absolutely loses hierarchical power over the deconcentrated body. On the contrary, the chief retains said powers in relation to matters or acts not deconcentrated.

Regarding the matter of free competition (libre concurrencia) and competition, it is important to highlight that the legislator has not removed the exercise of regulatory power from the Minister's own sphere. Regulatory power that includes the power of organization of the body, enshrined in article 103.-1. of the General Law of Public Administration. It is established there that the power to organize the Administration through autonomous organizational regulations corresponds to the chief or supreme hierarchical superior. Thus, the chief can organize its structure, creating or modifying internal bodies and the assignment of their respective internal competences. Therefore, it can be considered not only that the power of organization is a principle but also that for it to be transferable to a body other than the supreme hierarchical superior, there must exist a legal norm that so authorizes.

The General Regulation of the Ministry of National Planning and Economic Policy, MIDEPLAN, No. 23323 of May 17, 1994, provides a definition of reorganization:

“Article 16.- Administrative reorganization shall be understood as the modification of administrative units regarding their management, regulations, technology, infrastructure, human resources, and structure. The Office of the Comptroller General, the Budgetary Authority, and the National Budget Directorate General of the Ministry of Finance shall not process budgets or budget modifications of those bodies, entities, and public enterprises that carry out structural reorganizations that do not have the technical study supporting them and the approval of MIDEPLAN, which shall provide the Public Administration with the directives, guidelines, manuals, and instructions to facilitate, coordinate, and improve administrative reorganization processes.” In the case of the Commission for the Promotion of Competition (Comisión para Promover la Competencia), there is no norm attributing the power of organization, nor has the regulatory power been attributed to it. Consequently, said powers remain reserved to the supreme hierarchical superior. Therefore, the latter can plan and prepare a reorganization, complying with the requirements established by the legal system. Ergo, submit that restructuring for the knowledge and approval of MIDEPLAN.

It must be taken into account that the National Planning Law, No. 5525 of May 2, 1974, conceptualizes reorganization as an instrument to achieve administrative efficiency and rationalization and a mechanism to fulfill development plans. Within that perspective, it obliges public agencies to modernize their organization within the purposes of the National Planning System (Sistema Nacional de Planificación), article 16. Numeral 18 of the Law prescribes that the ministries, among other bodies, in coordination with the Department of Administrative Efficiency, shall carry out administrative rationalization programs to improve the capacity for planning and execution of their activities and ensure the fulfillment of development plans.

Regarding the requirements that a reorganization process must follow, the Administration must abide by the provisions of articles 41 of the General Regulation of the National Planning System (Reglamento general del Sistema Nacional de Planificación, Decreto Ejecutivo N. 37735 of May 6, 2013) and 2 of the Regulation to the Framework Law for Institutional Transformation and Reforms to the Labor Public Limited Companies Law (Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, N. 26893 of January 6, 1998) and the directives and guidelines issued by MIDEPLAN.

The aforementioned article 41 provides:

“Article 41.-Administrative reorganizations. Institutions shall submit administrative reorganization projects to MIDEPLAN for approval, which must be in accordance with the guidelines, methodologies, and procedures issued by MIDEPLAN”. (As its numbering was renumbered by article 1 of decreto ejecutivo N° 27073 of May 8, 1998, which transferred it from the former 13 to the current 14 of the article).

In turn, the Regulation to the Framework Law for Institutional Transformation and Reforms to the Labor Public Limited Companies Law provides:

“Article 2.-The approval of the administrative organization of public bodies, entities, and companies shall be the competence of the Ministry of National Planning and Economic Policy (MIDEPLAN).

MIDEPLAN, through the National Planning System constituted by the National Planning Law (Ley de Planificación Nacional, N° 5525 of May 2, 1974), shall issue directives, guidelines, manuals, instructions, and other instruments regarding administrative reorganization of public institutions for the better fulfillment of public service, ensuring its continuity, its efficiency, its adaptation to legal changes, as well as the satisfaction of the social need they serve and equality in the treatment of recipients, users, or beneficiaries. These instruments shall be available through publications appearing on MIDEPLAN's electronic site and shall be of mandatory application by public bodies, entities, and companies in their measures of administrative organization, reorganization, transformation, and merger. Excluded from this provision are non-state public entities that do not administer public funds and public companies operating in open markets.

Prior to approval by MIDEPLAN and as a validity requirement, every proposal for reorganization of public bodies, entities, and companies must have the authorization of the respective Sector Rector Minister to which the body, entity, or company belongs. For such purposes, the Rector Minister shall have a period of ten business days, starting from the moment the proposal is submitted. If no resolution is made within that period, the proposal shall be deemed authorized and may be submitted to MIDEPLAN.

The Laws and Decrees Unit of the Ministry of the Presidency shall require those interested in the issuance of executive decrees and in the formulation of governmental bills contemplating measures of administrative organization and reorganization, to obtain prior approval from MIDEPLAN regarding such measures”. As amended by article 1 of decreto ejecutivo Nº 36086 of June 28, 2010) MIDEPLAN hears a restructuring or reorganization because it is authorized by the respective Minister. A requirement that is imposed even for public entities and with greater reason for the bodies of ministries. The restructuring may arise from a body, but if it is not taken up and endorsed by the respective Minister, it cannot, in principle, be heard by MIDEPLAN.

The question is raised whether a reorganization proposal can come directly from the Minister, without participation of the concerned office. Certainly, there is no rule indicating that the Minister must consult the criteria of the reorganized office. However, it must be taken into account that the purpose of reorganization is efficiency in administrative action, the increase of productive capacity, as well as that reorganization is framed as part of the planning and coordination objectives within the State. From which it is worth considering convenient and reasonable that the reorganization proposal be consulted with the concerned offices.

Regardless of whether it is consulted or not, reorganization has as its limit the legal regulation of the reorganized body, as well as the procedural rules that frame its action.

2-. The definition of competencies: limit to restructuring In the case of Coprocom, it is necessary to point out that the minister's power of reorganization has as its limit Law 7472 itself and, in particular, its provisions establishing the competence of both the Commission and its Unidad Técnica de Apoyo.

Two important aspects to analyze are those regarding the competence of the UTA, particularly the support it provides to the Commission, and the power of the Commission to define how acts and actions are carried out within the procedures it handles.

The function of COPROCOM is of a technical nature. For this reason, the legislator considered it necessary to provide it with the advisory services and the necessary technical support means for the development of its competencies. That provision is reflected in article 26 of Law 7472, when providing:

“Article 26°.-Unidad Técnica de Apoyo and external advisory services The Commission for the Promotion of Competition (Comisión para Promover la Competencia) must have a Unidad Técnica de Apoyo, formed by professionals in the matters regulated in this law, as provided in its regulations. Likewise, it may contract the advisors and consultants necessary for the effective fulfillment of its functions.

The officials of the Unidad Técnica de Apoyo, by order of the Commission for the Promotion of Competition and with prior substantiated authorization from an administrative litigation judge, when it is indispensable to collect, prevent the loss or destruction of evidence for the investigation of absolute or relative monopolistic practices contemplated in this law, shall have the power to visit and inspect the offices and the industrial and commercial establishments of economic agents, to review and reproduce accounting books, contracts, correspondence, electronic mail, and any other documents and electronic media related to the production, distribution, promotion, commercialization, and sales strategies of their products. Likewise, they may interview any worker, representative, director, and shareholder present during the visit.

The officials of the Unidad Técnica de Apoyo may request the assistance of Police authorities, so that they are not prevented from fulfilling their duties”. (As its numbering was renumbered by article 80 of the Ley de Contingencia Fiscal, N° 8343 of December 18, 2002, which transferred it from the former article 23 to the current 26) The wording of the provision determines that the Commission not only can contract the advisory services it deems necessary, but that the legislator's mandate is clear: within its structure there must be a technical office called the Unidad Técnica de Apoyo, whose members must have training in the matter under the Commission's competence. Thus, the Unidad Técnica de Apoyo is a body within the Commission. An instructing, advisory, executing part of the Commission, which relates to the rest of the Ministry of Economy, Industry and Commerce through the Commission.

Functions are defined for that Unit in relation to Coprocom. Particularly, functions of investigation, inspection, and document review; as well as processing of procedures. Upon the Commission's request, the Administrative Litigation Jurisdiction may authorize UTA officials to collect and review documents, conduct inspections and visits for that purpose. That is, so that it has access to privately owned documents and information.

These officials are authorized by reason of their belonging to the UTA and, by reason of that belonging, they investigate and verify the existence or not of possible effects on free competition. And that authorization is requested and granted because that work is necessary for the Commission to fulfill its mission. Ergo, it is an instrument for fulfilling the competence assigned to Coprocom.

Thus, it must be specified that:

· The request for authorization to the Administrative Litigation Jurisdiction must come from the Commission, the only body authorized by law to make the request.

· This Body can only request authorization for a UTA official who is performing functions in order to the competence of the Commission.

· Ergo, the Commission cannot request authorization for someone who does not work in the UTA, or for a UTA official who at that time is not conducting investigations or processing procedures in which the documentation to which access is requested is required. An aspect reaffirmed by numeral 27 of the Law, when regulating the competencies of the Commission. Indeed, it provides:

“Article 27°.- Powers of the Commission The Commission for the Promotion of Competition has the following powers:

(….).

• g)Authorize, the officials of the Unidad Técnica de Apoyo, with prior substantiated authorization from an administrative-litigation judge, to visit and inspect the industrial and commercial establishments of economic agents, when this is indispensable to collect, prevent the loss or destruction of evidence for the investigation of absolute or relative monopolistic practices contemplated in this law”.

Consequently, the Commission cannot request authorization for the review of private documents and information to be carried out by officials who do not belong to the Unidad Técnica de Apoyo and, consequently, the judge could not authorize a third party outside that Office to carry out such reviews.

It is pertinent to recall that, in accordance with article 24 of the Political Constitution, the principle is the inviolability of private documents and information. The Public Administration and, therefore, its officials, only access these in the cases that have been constitutionally and legally established. Or because the rights holder brings to the Administration's attention the information deemed necessary for their interests. However, whether a legal norm authorizes the Administration's access to private information and documents or these are voluntarily delivered by the administered party, the fact is that –unless otherwise provided– the information and documents must be confidential for third parties. Therefore, the Administration is not free to disclose the information or transfer the documentation to a third party. It follows from the foregoing that, insofar as the information or documentation is received by the Administration for purposes of the Commission's competence, only the officials of this and, therefore, of the UTA who are designated may access those documents and information. The circumstance that the information is held in the Commission's offices does not authorize other officials to access said information: the confidentiality of private documents and information constitutes a limit to the exercise of the right of access to information held in public offices.

An aspect that must be taken into consideration due to that possibility of reviewing private documents and information, and because article 64 of Law 7472 classifies the information collected as confidential. That article provides:

"Documents and information.

Merchants, at the requirement of the Commission for the Promotion of Competition, the National Consumer Commission, and the Ministry of Economy, Industry and Commerce, are obligated to:

a. Deliver, by sworn statement, the reports and documents deemed necessary to guarantee the exercise of their functions. The information supplied is confidential and the official who violates the secrecy of confidential data incurs a serious fault in the exercise of their functions.

b. (….).

The refusal to deliver, falsehood, or inclusion of inaccurate or incomplete data, in the required documents, must be sanctioned as a serious fault by the respective commissions, as appropriate. When the faults are committed pursuant to the request made by the Ministry of Economy, Industry and Commerce, it shall forward those documents to the competent commission for sanctioning.

(…)".

This article enshrines, above all, the power of the Commission for the Promotion of Competition to request information indispensable for the exercise of its competence. A request that can be directed to both private and public entities. It establishes the duty of private parties to supply the requested information and sanctions the refusal to supply it.

Article 64 is in relation to article 27 of the Law, which enshrines the powers of the Commission: investigation of the existence of monopolies, cartels, practices, or concentrations prohibited by law, "for which purpose it may require from private parties and other economic agents the relevant information or documents and sanction when appropriate".

The question is raised whether MEIC officials who do not belong to the Commission or the UTA can review documents in Coprocom cases in progress. The principle is that there is no free access to administrative files in progress, since only the parties, their representatives, and any lawyer have access to the file (article 272 of the Ley General de Administración Pública), in addition to the fact that the confidential information of the counterpart –among others– enjoys special protection by virtue of the fundamental right to privacy protected in article 24 of the Political Constitution (ibid. article 273). On that subject, we indicated in legal opinion C-094-97 of June 12, 1997:

“In accordance with the constitutional principles referred to in the preceding section, administrative action is governed by the principle of publicity. A principle that tends to give transparency and clarity to administrative action, so that any interested party can learn about and examine that action, as it appears in the administrative records and archives. The application of such a principle could lead one to consider that any person can obtain information regarding the documents that form part of the files raised by the Administration. And, as a principle thesis, it is worth affirming that administrative files are public documents, subject to the provisions of constitutional article 30. Thus, the rule of publicity of the pieces, documents forming the file is affirmed. An affirmation that requires two clarifications.

The first concerns the limit indicated in the preceding section; that is, publicity is understood insofar as there is a public interest, so if the file contains private documents or information that is only of private interest, there is no right of access to that information, even when it appears in the administrative file.

Secondly, as the legal advisor of that College points out, a differentiation must be made between files in progress and concluded files. The right of access exists insofar as the files refer to concluded procedures and on the condition that such publicity does not affect the right of privacy of the parties, for containing data that may affect their honor, prestige, etc. Reasons that also justify the exclusion established by various legal systems regarding access to files that are in progress. An aspect not alien to our administrative laws, since the Ley General de la Administración Pública contains provisions that regulate and limit said access. Articles 272 and 273 of said regulatory text provide: (….).

The consultation is raised regarding a third party's access to the file raised by a Tribunal de Honor. From article 272, transcribed above, it is derived that a third party only has a right of access to the file in progress if they are a lawyer. Conversely, third parties who are not lawyers lack the right of access to those files. On the other hand, the right of access is not absolute; on the contrary, it can be limited by reason of the provisions of numeral 273. A limitation that can cover both the cases provided for in subsection 2 (internal information) and the confidential information of a party and that whose knowledge may generate illegitimate damages. Within these cases must be considered not only the private documents provided by the parties, but also the data and reports whose disclosure may affect the honor, prestige, and image of any of the parties (protection of reputation), or the due protection of their defense. These restrictions operate with respect to every ordinary administrative procedure and, therefore, with respect to sanctioning procedures (article 308 of the cited Ley General), which must be developed with strict adherence to constitutional and legal guarantees.(…)

Once the file is concluded, the rule of publicity takes effect for interested third parties. These may have access to the file, under the administrative conditions that have been established and on the understanding that this right does not include private documents or information of exclusive private interest that appear in the file”.

On the other hand, the question is raised whether MEIC officials who do not belong to the UTA can provide advisory services to the UTA or the Commission in the administrative procedures that are processed in the Commission. As previously indicated, article 26 of the Law allows the Commission to contract advisors and consultants for the fulfillment of its functions. If the Commission can contract external advisors, private subjects, it can also request the criteria of public bodies and officials; therefore, request the expertise of officials of the Ministry who work in offices other than the UTA.

But the work of the UTA is not only to conduct facility visits or review private documents. On the contrary, its officials carry out various acts within the procedures that correspond to the Commission in accordance with the Law.

Within an ordinary procedure, UTA officials may be appointed by the Commission as directing bodies (órganos directores) with the powers that the Ley General de la Administración Pública establishes for that purpose. Prior to the procedure, they might well be in charge of a preliminary investigation, for which they can gather the evidence that proves necessary, as well as be responsible for conducting technical studies regarding free competition (articles 34, 35). The decision to appoint the directing body belongs to Coprocom, as the deciding body.

Powers that are important to point out since the Organic Regulation of the Ministry of Economy, Industry and Commerce, Decreto N. 37457 of November 2, 2012, article 24, creates within the Ministry a Dirección de Apoyo a la Competencia, to comply “with what is ordered by Ley N. 7472”. A body which the Regulation entrusts to act as the UTA of the Commission. In that way, it must follow up on the Commission's agreements, advise it, and propose ordinary administrative procedures to it, direct, coordinate, and supervise the departments that compose it regarding “the technical evaluation of complaints, ex officio investigations, consultations, and any other necessary action, that supports the criterion of the Commission”, as well as assess and review the investigations conducted, to determine the existence of relative, absolute monopolistic practices, concentrations, or other market restrictions prohibited by the legal order, prepare and review the technical-legal reports that support the Commission's opinions in matters of competition and free competition, regarding draft bills, regulations, agreements, circulars, and other administrative acts, follow up on the sanctions imposed by the Commission when it determines that the investigated economic agents have incurred in conduct contrary to Law 7472; promote and direct actions of competition culture, fostering the knowledge and interest of the citizenry and economic agents regarding the scope and provisions of Ley N° 7472 and its regulation, disseminate informational material, guides, and publications and other activities related to competition law and economic competition, follow up on multilateral trade agreements and bilateral ones related to competition.

On the other hand, article 27 of the same Regulation entrusts the Department of Promotion and Investigations of the Dirección to:

“Be part of the Directing Bodies in summary and ordinary administrative procedures when the existence of possible monopolistic practices, concentrations, or other market restrictions is determined”.

While article 26 of the cited Regulation entrusts the Department of Procedures and Concentrations of the Dirección de Apoyo a la Competencia to process and follow up on the processes submitted to the Commission, entrusting it to conduct technical-legal studies, evaluating complaints, conducting ex officio investigations, performing actions that support the criterion of the Commission. Subsection b) attributes to it the task of processing, analyzing, and controlling ordinary administrative procedures to determine the possible existence of monopolistic practices, undue concentrations, or other market restrictions.

It is worth considering that a regulatory norm can create offices within the UTA, assigning the powers that the Law grants it among the internal offices. However, the problem presented by the cited regulatory norms is that, although article 24 provides that the Dirección serves as the Unidad Técnica de Apoyo to the Commission, the fact is that said Dirección is neither created nor configured as a body of Coprocom, subject to it. On the contrary, the Dirección is a body within the structure of the Ministry: its head is not the Commission but the Minister. From which it follows that the Dirección that purports to act as UTA does not belong to the Commission. Consequently, the instructing, processing, and executing function of the acts and resolutions of the Commission is not exercised by a body of Coprocom, but by a body directly subject to the hierarchy of the Ministry. Indeed, article 3 of the Regulation, when establishing the organization of the Ministry, creates among its bodies the Dirección de Apoyo a la Competencia, given that this body should have been established not as another Dirección of the Ministry but as part of Coprocom.

On the other hand, the Dirección de la Competencia not only assumes the competencies of the UTA but also functions that the Law reserved for the Commission. Thus, the Regulation assigns to the Department of Promotion and Investigations of the cited Dirección:

““b. Investigate the existence of relative, absolute monopolistic practices, concentrations, or other restrictions on the efficient functioning of the market, which are prohibited by law.

d. Execute the policy for the promotion of competition culture, fostering the knowledge and interest of the citizenry and economic agents regarding the scope and provisions of Ley N° 7472 and its regulation”, article 27:

e. Carry out dissemination activities such as talks, seminars, among others, for the purpose of publicizing the scope and importance of competition regulations. (…).

h. Monitor and analyze government actions related to the development of the competition process. (…).

k. Coordinate with the regulatory bodies and State institutions on matters related to competition in the markets”.

Functions that are exercised by the Department as part of the Dirección and not of the Commission. Furthermore, it would seem that the assigned powers can be carried out ex officio, not by commission of the Commission. Therefore, it is up to this Collegiate Body, according to the Law, to request information from competition agencies of other countries, establish coordination mechanisms to sanction and prevent monopolies, cartels, concentrations, and illicit practices, subsection j), article 27. Likewise, it is responsible for issuing an opinion, in matters of competition and free competition, regarding laws, regulations, agreements, circulars, and other administrative acts, without such criteria having any legal effect. Subsection f) is clear: the Commission issues a criterion when it deems it pertinent: it cannot be forced to opine. Moreover, it is the Commission that must decide whether to investigate the existence of cartels, monopolies, practices, or concentrations prohibited by law, for which it must make the corresponding decision, subsection c); establish coordination mechanisms not only to sanction but also to prevent those practices (subsection e); publish the studies it conducts, its opinions or resolutions, and issue guides to disseminate competition matters and guide economic agents on their behavior in the market, subsections k) and l).

Hence, we reiterate, it is not appropriate to grant competence to the Department of Procedures and Concentrations of the Dirección de Apoyo a la Competencia to prepare guides, manuals, and others to investigate and resolve the cases that must be processed or investigate concentration operations or adopt mechanisms for prior notification of concentrations, article 26 of the cited Regulation.

To the extent that the Unidad de Apoyo Técnico finds its origin and competence in a law, it follows that a restructuring could not lead to the disappearance of that body within the Commission, nor to the transfer of the powers and duties that correspond to it as part of the Commission according to Law 7472. But neither can the restructuring weaken the Commission and its support body in such a way that it prevents it from exercising that competence and, therefore, that the public purpose provided by the legislator in providing the Commission with a technical support unit is fulfilled. It is worth accepting that a weakening in the structure of the UTA could have negative consequences on the functioning of the Commission and, therefore, on the satisfaction of the legally assigned tasks. On this topic, allow us the following quote:

“Although, within the legitimate and reasonable margins of discretion and in light of the necessary efficiency of the public service, the Administration has the power-duty to establish its most adequate internal organic-functional structure according to the purposes it must fulfill (power of self-organization), and thus dynamically distribute workloads and classify positions to achieve better performance and organization, one of the limits of that administrative power is in relation to the legally attributed powers of imperium, capable of affecting the legal sphere of private parties (Art. 59 of the LGAP and pronouncement OJ-094-2009 of October 5, 2009). So that the internal distribution of competencies cannot constitute a mechanism for transferring competencies not authorized by the legislator, since, as is well inferred from article 85 of the LGAP, any transfer of external competencies from one body to another must be authorized, except in cases of urgency, by an express norm with a rank equal to or higher than the one that created the transferred competence. For this reason, insofar as the competence entails powers of imperium, it is logical to affirm that its regulation is subject to the principle of legal reserve, being able only to distribute or assign in the internal bodies the competencies previously defined by the legislator or when exceptional circumstances concur such as those provided for by article 62 of the LGAP: ‘When a norm attributes a power or purpose to an entity or body composed of several offices, without other specification,’ in which case the office with the most similar function could be competent, and, if there is none, the higher-ranking one, or the one it designates; that is, only in those special circumstances and as a last resort could the supreme hierarchical body decide to which body, by technical specialty, it attributes the exercise of that competence (Dictamen C-217-2011 of September 8, 2011).

It can be inferred then that if within INVU there are exclusive competencies attributed by law, these cannot be exercised by another body different from the one to which the legal system expressly attributed those public powers. However, in cases where the Law has not indicated that a specific body must exercise the power it attributes, the Junta Directiva may well entrust its exercise to a specific body, which it must do by regulatory means, but that collegiate body would maintain the power of review over the actions of the inferior (OJ-094-2009 op. cit.).” Dictamen C-009-2014 of January 13, 2014.

3-. The communication of the acts of the Commission The question is raised whether, as a result of the restructuring, the MEIC can define which acts of the Commission are communicated and how they are communicated to third parties, as well as whether it corresponds to it to define the press releases of the Commission.

Article 64 of Law 7472, in its first paragraph, establishes that the resolutions of the Commission to Promote Competition must meet the requirements set forth in articles 128 and following of the General Public Administration Law, adding that the notice (notificación) must be made subject to articles 245 and 335 of that same General Law. These aspects cannot be regulated differently by means of a reorganization.

The legal system establishes the means of communication for administrative acts, including resolutions.

The principle regarding the communication of acts is that every act affecting the rights or interests of a party in an administrative procedure must be communicated. Further, that general acts are communicated by publication (publicación) and specific acts by notice (notificación), but that if facing a general act that particularly affects a person who has designated an address for notices in the administrative file, communication is by notice (notificación), article 240 of the General Public Administration Law. To give effect to due process, the principle is established that the first notice in a procedure shall be made personally, but that if the file records the interested party’s residence, workplace, or another exact address, it must be served at the indicated place, article 241 LGAP.

Like publication (publicación), notice (notificación) is a requirement for the effectiveness of the act or resolution to which it refers. That is why it is normally indicated that acts shall take effect from the notice (notificación).

It follows from the foregoing that the Administration is not free to determine whether and, if so, how, the procedural acts are communicated. In the case of Coprocom’s actions, the Law states that the communication of resolutions must be carried out by notice (notificación).

Notice (notificación) is carried out by various mechanisms. In our legal system, the General Public Administration Law establishes, in article 243, the following means of notice: personal service, which applies to certain types of actions; telegram or certified letter to the address designated for notices. Failing that, notice may be given at the residence, workplace, or address of the interested party when these are recorded in the administrative file. It is the party’s responsibility to designate an address for notice, and in the absence of such designation, the Administration may give notice at the residence, workplace, or address. It is worth recalling that, for purposes of designation, the party may resort to the means provided in the Law on Notifications, Summonses, and Other Official Communications, which applies supplementally. Furthermore, the party must consider the provisions of the Law on Certificates, Digital Signatures, and Electronic Documents, whose article 5 expressly establishes that electronic means may be used for notices, and allows evidence to be received through these means. All of this is a consequence of the functional equivalence of electronic documents with documents expressed on physical media, article 3.

On the other hand, the referral in article 64 of Law 7472 to articles 245 and 335 of the General Public Administration Law specifies requirements regarding the content of the notice (notificación). Specifically, the notice must contain the complete act, indicate the available remedies (in this case, reconsideration), the body competent to receive it and to resolve it, as well as the deadline for filing it (section 245 cited). As well as a reference to its grounds, to the requests, proposals, or opinions that have been invoked. That is, the resolution must contain a sound statement of reasons. This necessary content of the resolution prevents any discretionary power of the administrative authority to regulate otherwise, and particularly to disregard the specific regulation, of legal rank, that governs the Commission.

Now, the question may refer to the public communication of decisions, so that interested parties or the general public become aware of the decision. Since these are administrative decisions adopted by Coprocom, it is plausible to consider that this Body has sufficient technical capacity to inform the public of what has occurred and, where appropriate, the sanction it has imposed. Therefore, it may issue the corresponding press releases.

It is necessary to clarify. From a technical point of view, it may be considered appropriate that the publication (publicación) or general information regarding administrative decisions adopted by a technical Body corresponds to that same Body. Regardless of that technical element, the truth is that there can be no doubt about the publication (publicación) when an express rule regulates it. That is the case for Coprocom, given that article 27 of Law 7472 assigns it the following power: "k) To publish, by any means, the studies it conducts, the opinions and resolutions it issues, respecting the confidential information of economic agents." Therefore, the Commission, provided it respects confidential information, may publish its resolutions.

Furthermore, subsection l) of that article 27 empowers it to issue practical guidelines to disseminate matters within its competence and to guide economic agents regarding their behavior in the market and the formalities and procedures before the Commission itself. It corresponds to that Body not only the dissemination of competition matters but also the guidance through instructions and guidelines regarding not only the procedures conducted before it, but also the behavior that companies must have in the market.

Consequently, since this is a power belonging to Coprocom, it is Coprocom that defines how and by what means those resolutions or opinions are published.

E-. RESPONSIBILITY IN THE EVENT THE COMMISSION DOES NOT FUNCTION An inquiry is made as to what responsibilities could arise for commissioners and authorities of MEIC and for the Executive Branch in the event that the Commission halts its functioning.

This is a question formulated based on the assumption that MEIC “approved” a draft budget that cuts resources to the Commission, preventing it from holding sessions starting in March.

The principle of financial legality prevents any public body from incurring expenditures that lack the corresponding authorization. An authorization that must originate from the budget. This is the source of expenditure; therefore, if a public body does not have the expenditure authorization in the Budget Law or its approved budget, its normal functioning could be affected, to the point of preventing it from functioning.

The powers that the legislature has assigned to the Commission are functional in nature. It is not only a power-duty, insofar as the Commission cannot choose not to exercise them, but also these powers were not granted to satisfy a purpose of the Commission itself, but rather a public purpose, which would not be realized if the Commission does not exercise its powers.

In the hypothesis being consulted, the Commission would cease to exercise its powers due to an external factor, which is the lack of funds. It is clear that this circumstance does not, therefore, exempt from the duty to act and fulfill the powers. Consequently, the absence of functioning is capable of generating liability for the Commission. Consequently, that failure or deficient functioning, the omission of the required conduct, even if originating from a lack of budget, can produce State liability. This is under the terms of articles 190 and following of the General Public Administration Law.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the non-binding opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), that:

1-. The Commission to Promote Competition is a body deconcentrated to the maximum degree from the Ministry of Economy, Industry, and Commerce.

2-. Given the deconcentration of powers set forth in articles 21 and 27 of the Law on the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, Law No. 7472 of December 20, 1994, the Commission holds its own decision-making power concerning the investigation, processing, and resolution of behaviors capable of hindering or obstructing effective and free competition in the market. For the sake of that free competition, it sanctions monopolistic practices and authorizes concentrations, among other actions.

3-. Within the scope of deconcentrated matters, ownership of the decision-making power belongs to Coprocom and, as such, must be exercised in its own name, not that of the Ministry to which it belongs. On the contrary, in non-deconcentrated aspects, Coprocom remains subject to the normal powers of the superior, that is, the Minister of Economy, Industry, and Commerce.

4-. The deconcentration of powers in favor of Coprocom encompasses the possibility of exhausting the administrative route. The Law does not authorize a hierarchical appeal before the Minister allowing him to review, revise, or substitute what has been done by the Commission.

5-. Therefore, the finality of what has been decided or acted upon in deconcentrated matters does not derive from a resolution of the Minister, but from Coprocom’s own decision. However, a petition for reconsideration may be filed against Coprocom’s decisions, which must be heard and resolved by said Collegiate Body.

6-. As a derivation of the principles of autotutela and legality that oblige the Public Administration to annul final acts that are absolutely null, the Minister –as the administrative superior– is empowered to declare, ex officio, the absolute nullity of a resolution or any other act of the Commission.

7-. Said declaration finds its basis in article 173 of the General Public Administration Law for final acts declaring rights. A strictly circumscribed power, which, in the administrative venue, is subject to the control exercised by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) or, in the case of budgetary or procurement matters, the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República). The advisory formality is mandatory, and the opinion rendered must be favorable to the absolute, evident, and manifest nullity. Said opinion produces binding effects.

8-. In the case of final acts that harm or burden the situation of the individual, the declaration of nullity is authorized by article 183 of the General Public Administration Law. A nullity that also requires the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), which is mandatory, binding, and with content favorable to the declaration of nullity, whether absolute or relative.

9-. Pursuant to the provisions of articles 10 and 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code, it is the responsibility of the Minister of Economy, as the supreme superior of Coprocom, to declare an act or resolution issued by the Commission detrimental to the public interest (lesividad), as a prerequisite to challenge it before the Contentious-Administrative Jurisdiction.

10-. The Minister’s power to declare the absolute nullity of an act is a regulated power and, by reason of its foundations and the procedure established by the legislature, cannot be seen as a limitation on the Commission’s power to decide.

11-. Indeed, the nullity scenarios of articles 173 and 183, and where appropriate, articles 10 and 34 of the cited Procedural Code, presuppose that the Commission has exercised its power and, therefore, issued an act that impacts, positively or negatively, the legal sphere of the individual, and that this act is final but presents a nullity defect that makes it non-compliant with the legal system.

12-. The power of organization and restructuring of the body is not part of the deconcentrated powers in favor of Coprocom, nor is the regulatory power. Powers that belong to the superior, who may plan and prepare a reorganization by fulfilling the requirements established by the legal system.

13-. It therefore falls to the Minister to submit the restructurings or reorganizations concerning the Commission to the consideration and approval of MIDEPLAN. Reasons of suitability and reasonableness, according to the principles governing reorganization, may advise that the proposal be consulted with it.

14-. Said power is limited by the organization and, therefore, the definition of powers present in the Law on the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense.

15-. In accordance with Law 7472, the Commission to Promote Competition must have a technical office, the Technical Support Unit (Unidad Técnica de Apoyo, UTA), whose members must have training in the matters subject to the Commission’s powers. Thus, UTA is part of the Commission.

16-. In relation to those powers and in accordance with the Law, UTA carries out investigation, inspection, and document review functions, as well as the processing of administrative procedures.

17-. At the Commission’s request, the Contentious-Administrative Jurisdiction may authorize UTA officials to gather and review documents, and conduct inspections and visits for that purpose, which enables them to access privately owned documents and information exclusively in relation to the Commission’s powers.

18-. There is no legal provision empowering the Commission to request authorization for third parties not belonging to UTA to review that private documentation and information.

19-. The private information and documents supplied or gathered are confidential, unless a legal provision states otherwise. Consequently, they may only be used for the purposes indicated and may not be disclosed to third parties. Therefore, only the officials of the Commission and those of UTA who have been authorized may access that confidential information and documentation.

20-. Regarding files in progress, the provisions of articles 272 and 273 of the General Public Administration Law must be observed.

21-. Article 27, subsection k, empowers the Commission to publish, by any means, both the studies or opinions it issues and the resolutions it issues. The limit is the confidential information of economic agents.

22-. The dissemination of the matters within its competence, the issuance of practical guidelines to disseminate and guide the behavior of economic agents in the market is a power of the Commission, according to subsection l) of article 27 of the law.

23-. The Directorate of Support for Competition (Dirección de Apoyo a la Competencia) and its bodies were created by the Organic Regulation of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce, Decree No. 37457 of November 2, 2012, as bodies of the Ministry and not of the Commission. Consequently, the Regulation cannot assign them the functions that the Law attributes to the Commission or to UTA.

Sincerely,

Dr. Magda Inés Rojas Chaves Deputy Attorney General MIRCH/gtg

Opinión Jurídica : 012 - J del 23/02/2016 OJ-012-2016 23 de febrero, 2016 Señores Mario Redondo Poveda Partido Alianza Demócrata Cristiana Otto Guevara Guth Partido Movimiento Libertario Fabricio Alvarado Muñoz Partido Restauración Nacional Julio Rojas Astorga Partido Liberación Nacional Johnny Leiva Badilla Partido Unidad Social Cristiana Diputados a la Asamblea Legislativa Estimados señores:

Me refiero a su atento oficio sin número de fecha 2 de diciembre de 2015, recibido el 8 del mismo mes, en el cual exponen su criterio en relación con la competencia de la Comisión para Promover la Competencia y la importancia de sus funciones en el país, así como la de su Unidad Técnica de Apoyo. Ante una solicitud de reestructuración que habría planteado el Ministerio de Economía, Industria y Comercio a MIDEPLAN, así como el presupuesto asignado a la Comisión para el año 2016 y basándose en el criterio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, sobre la conveniencia de reforzar Coprocom, consultan:

• a)“En torno al tipo de independencia de la que goza Coprocom, nos es necesario se analice e indique:

“i) ¿Qué tipo de desconcentración es la que existe para la Coprocom, y qué características y alcances da ese grado de desconcentración?

ii. Por favor precisar si en el cumplimiento de sus deberes de Ley: ¿La Coprocom ejerce con autonomía e independencia sus deberes o existe algún tipo de acción de revisión, revocatoria o anulación de sus actos o resoluciones, en algún jerarca o estamento administrativo distinto a la Coprocom?

iii. O de ser el caso, por favor confirmar si las decisiones de Coprocom, cuando esta agote su discusión: ¿Solo puede ser revisada en sede judicial?

iv. Específicamente indicar: ¿Qué tipo de recursos caben contra las decisiones o votos de la Coprocom, y qué instancia u órgano es el responsable de resolver?

• b)Vista la reestructuración hecha a la UTA:
• i)¿Es posible que el MEIC comunique a Mideplan una decisión en tal sentido sin que la Coprocom (que goza de desconcentración máxima) emita un parecer al respecto?

ii. ¿Qué implicaciones tendría que en la decisión comunicada al Mideplan se ha afirmado que la Coprocom estuvo de acuerdo, cuando no consta oficio o voto de esa Comisión en tal sentido?

iii. ¿Mideplan puede aprobar una reestructuración como la presentada sin que consten estudios técnicos y legales sobre las implicaciones para con un órgano con desconcentración máxima?

iv. ¿Es posible que funcionarios del MEIC que no son parte de la UTA, realicen investigaciones (al amparo del artículo 27 de la Ley N. 7472) para que posteriormente la Coprocom las tome o las deba tomar como propias para realizar procedimientos administrativos sancionatorios?

v. En el mismo sentido, ¿pueden funcionarios MEIC, no funcionarios de la UTA, asumir el rol de órganos directores o asesores de estos en los procedimientos administrativos que instruye la Coprocom?

vi. Además, ¿puede el MEIC, y no la Coprocom, definir qué y cómo se comunican sus votos o decisiones a terceros, así como sus comunicados de prensa?

vii. ¿Es posible que funcionarios del MEIC, y no de la UTA o Comisionados, revisen correspondencia o documentos de casos en trámite de la Coprocom (teniendo presente que mucha de esta es confidencial)?

viii. ¿Es posible que personal ajeno a la UTA tenga acceso a expedientes o documentos de órganos directores, denuncias, etc. de la Coprocom?

• c)Analizando los recortes del MEIC al presupuesto 2016 de la Coprocom, y visto lo que comunicó la Coprocom al Ministro al respecto, y siendo preciso que de no corregirse lo dicho la Comisión será seriamente afectada al punto de no poder sesionar más a partir de marzo del próximo año pues se quedará sin el personal de apoyo de la UTA, preguntamos:
• i)¿Es posible que el MEIC haya aprobado un proyecto de presupuesto así, sin que considerara el criterio de la Coprocom?
• ii)Qué responsabilidades cabría para comisionados y autoridades MEIC como del Poder Ejecutivo de o poder sesionar más la Comisión?”.

En oficio N°. UTA-COPROCOM-OF-054-16 de 12 de enero del presente año, la Presidenta de Coprocom nos manifiesta su interés en consultar el criterio de la Procuraduría; indica, empero, que como han recibido una copia de la consulta que nos ocupa, han decidido no hacerlo ya que la Procuraduría está resolviendo los temas que son de su interés. Expresa su disposición para cualquier información o consulta que la Procuraduría requiera.

Por oficio N. PGA-002-2016 de 15 de enero siguiente, esta Procuraduría da audiencia a Coprocom sobre la consulta.

Mediante oficio N°. UTA-COPROCOM-OF-057-16 de 10 de febrero siguiente, la Presidenta de la Comisión expresa que el artículo 21 de la Ley 7472 establece que la Comisión para Promover la Competencia es un órgano de máxima desconcentración, adscrito al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Por disposición legal, la Comisión es el órgano técnico y con competencia exclusiva en materia de competencia y libre concurrencia, estando facultado para investigar, emitir opinión y sancionar, cuando así se determine, los carteles, las prácticas monopolísticas y las concentraciones. El Ministerio de Economía, Industria y Comercio no podría arrogarse ninguna de esas competencias, a pesar de lo dispuesto en el artículo 24 del Reglamento a la Ley Orgánica del MEIC, siendo la Dirección de Competencia de dicho Ministerio una dependencia creada para cumplir las potestades que el legislador dio a Coprocom. Como consecuencia de la competencia exclusiva, el artículo 64 de la Ley 7472 establece que contra las resoluciones emanadas de la Comisión cabrá el recurso de reposición, único mecanismo legal para impugnar los actos administrativos emitidos por la Comisión, por lo que no existe un recurso de revisión o nulidad fuera del ámbito de la Comisión. Concluye señalando que la consulta de los señores Diputados se encuentra sólidamente fundamentada; la Comisión comparte las preocupaciones de los señores legisladores en relación con competencias exclusivas otorgadas por Ley y las inquietudes en relación con la estructura administrativa de la Unidad Técnica de Apoyo.

Consultan los señores Diputados sobre el grado de desconcentración de la Comisión y acerca de mecanismos de revisión de sus actos por parte de autoridades administrativas. Así como la potestad jerárquica para modificar la estructura y funcionamiento de la Comisión.

La Comisión para Promover la Competencia es un órgano colegiado y desconcentrado del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. La desconcentración en grado máximo que le ha otorgado el legislador no cubre la potestad de reorganización y reestructuración, así como tampoco la potestad de declarar la nulidad absoluta o relativa de sus actos. No obstante, la reorganización tiene como límite la organización establecida por la Ley, tanto en relación con los órganos que esta crea como las facultades asignadas a dichos órganos.

Las interrogantes planteadas por los señores Diputados aluden a los siguientes temas:

· Desconcentración de Coprocom · Poder de revisión y anulación del jerarca · Potestad de reestructuración del jerarca y sus límites · Responsabilidad en caso de no funcionamiento de la Comisión.

A-.. LA COMPETENCIA CONSULTIVA:

De conformidad con nuestra Ley Orgánica, la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración, no dispuesta en la Ley, tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

B-. COPROCOM: UNA DESCONCENTRACIÓN DE LA POTESTAD DE DECISIÓN La Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N. 7472 de 20 de diciembre de 1994 crea la Comisión para Promover la Competencia como un órgano desconcentrado en grado máximo, con potestad de resolver, agotando vía administrativa, en orden a las conductas monopolísticas o que de alguna otra forma afecten la libre competencia y el libre desenvolvimiento del mercado.

1-. Una desconcentración en grado máximo Desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria, tal como indicó esta Procuraduría en el dictamen C-159-96 de 25 de setiembre de 1996. Una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento, normalmente competencias sustanciales del ente u órgano del que se desconcentra. En dicho dictamen remarcamos que como consecuencia de la desconcentración, el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Con lo cual se rompe el principio fundamental en materia de organización: el principio de jerarquía. Y es que no puede dejarse de lado que si no existiera desconcentración, esas competencias serian normalmente del resorte del jerarca. Empero, para lograr una mejor satisfacción de los cometidos públicos, el legislador decide desconcentrar, especializando un órgano en materias específicas.

La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada y el grado de independencia con que puede ser ejercida. Por ende, los poderes conferidos al órgano inferior y aquéllos que mantiene el jerarca.

La consecuencia de esa delimitación es que en los aspectos no desconcentrados, el inferior permanece sometido a los poderes normales del jerarca. Por lo que la norma que desconcentra debe establecer hasta dónde llega la desconcentración, de manera a instituir qué poderes conserva el jerarca respecto de la materia desconcentrada. El órgano desconcentrado queda, entonces, sujeto a jerarquía en dichos ámbitos. Lo que reafirma que la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de los principios en orden a la relación de jerarquía y, por ende, que el jerarca conserva los poderes jerárquicos normales en orden a la materia no desconcentrada, lo que frecuentemente comprende los aspectos de administración del servicio desconcentrado. Por consiguiente, el jerarca mantiene la potestad de nombrar, remover y sancionar el personal del órgano desconcentrado. Lo anterior en el entendido de que un órgano desconcentrado requiere independencia funcional, entendida como la la potestad de ejercer la competencia material que le ha sido transferida sin sujeción a un poder de mando o, en su caso, una potestad revisora, etc. que pretenda enmarcar el ejercicio de la competencia.

La desconcentración está sujeta a los principios que rigen la competencia. Entre ellos, el principio de legalidad. La asignación de competencia que envuelva potestades de imperio corresponde a la ley. En igual forma, el traspaso de esa competencia del superior al inferior debe realizarse por ley. Sólo si las atribuciones no involucran potestades de imperio, podrá desconcentrarse por vía reglamentaria. Si la competencia se desconcentra por ley, corresponde al legislador dejar sin efecto la desconcentración, reconcentrando las materias anteriormente desconcentradas.

Aspecto importante de la desconcentración es el de su grado. La desconcentración máxima constituye el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción sobre el órgano desconcentrado (artículo 83, 3 de la Ley General de la Administración Pública). Por el contrario, en caso de una desconcentración mínima el jerarca podría determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias es compatible con una tutela jurídica y material completa, que se expresa en la facultad que tiene el órgano que desconcentra de fijar criterios y dictar instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza competencias desconcentradas. Este no es el caso de Coprocom, que la Ley define como un órgano de desconcentración máxima.

Dispone la Ley 7472 en orden a la naturaleza de la Comisión para Promover la Competencia:

“Artículo 21.- Creación de la Comisión para promover la competencia.

Se crea la Comisión para promover la competencia, como órgano de máxima desconcentración; estará adscrita al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Se encargará de conocer, de oficio o por denuncia, y sancionar, cuando proceda, todas las prácticas que constituyan impedimentos o dificultades para la libre competencia y entorpezcan innecesariamente la fluidez del mercado.

La instancia administrativa ante esta Comisión es obligatoria y de previo agotamiento para acudir a la vía judicial, salvo lo establecido en el artículo 17 de esta Ley.” No se trata solo de conocer y resolver denuncias y sancionar. Por el contrario, la Ley 7472 atribuye a la Comisión otras potestades en orden a la efectiva y libre competencia en el mercado. Así, la autorización de concentraciones, incluso condicionándolas, artículo 16. Enlista el artículo 27 las siguientes atribuciones:

“Artículo 27°.- Potestades de la Comisión La Comisión para Promover la Competencia tiene las siguientes potestades:

• a)Velar por que los entes y los órganos de la Administración Pública cumplan la obligación de racionalizar los procedimientos y los trámites que deban mantenerse; además, eliminar los innecesarios, según se dispone en los artículos 3 y 4 de esta ley. En caso de incumplimiento, le compete recomendar al jerarca imponer las sanciones administrativas correspondientes a los funcionarios que cometan faltas graves en el ejercicio de sus funciones.
• b)Recomendar, a la Administración Pública, la regulación de precios y el establecimiento de restricciones que no sean arancelarias, cuando proceda de conformidad con los artículos 5 y 6 de esta ley.
• c)Investigar la existencia de monopolios, carteles, prácticas o concentraciones prohibidas en esta ley; para ello, puede requerir a los particulares y a los demás agentes económicos, la información o los documentos relevantes y sancionar cuando proceda.
• d)Sancionar los actos de restricción de la oferta estipulada en el artículo 36 de esta ley, cuando lesionen, de forma refleja, la libre competencia en el mercado.
• e)Establecer los mecanismos de coordinación para sancionar y prevenir monopolios, carteles, concentraciones y prácticas ilícitas.
• f)Cuando lo considere pertinente, emitir opinión, en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de las leyes, los reglamentos, los acuerdos, las circulares y los demás actos administrativos, sin que tales criterios tengan ningún efecto jurídico. La Comisión no puede ser obligada a opinar.
• g)Autorizar, a los funcionarios de la Unidad Técnica de Apoyo, previa autorización fundada de un juez de lo contencioso- administrativo, para visitar e inspeccionar los establecimientos industriales y comerciales de los agentes económicos, cuando esto sea indispensable para recabar, evitar que se pierda o destruya evidencia para la investigación de prácticas monopolísticas absolutas o relativas contempladas en la presente ley.
• h)Poner fin al procedimiento administrativo, a solicitud del agente económico involucrado, en cualquier momento hasta antes de celebrarse la audiencia, siempre que exista un compromiso suficiente del agente económico de suprimir la práctica que se investiga o contrarrestar los efectos anticompetitivos que causa esa práctica, mediante el cumplimiento de las condiciones que le imponga la Comisión. Lo anterior deberá hacerse por resolución razonada que deberá valorar el daño causado, el comportamiento del agente económico en el pasado y que sea posible restablecer las condiciones competitivas en el mercado. En estos casos, la Comisión podrá exigirle al agente económico las garantías que considere necesarias, incluso de tipo económico, y la publicación de un resumen de este acuerdo y su comunicación directa a quienes considere conveniente, cuyos costos correrán a cargo de los agentes económicos involucrados en la conducta.
• i)Autorizar o denegar concentraciones. Para autorizar concentraciones podrá imponer las condiciones que considere necesarias para contrarrestar los posibles efectos anticompetitivos o estimular los efectos procompetitivos.
• j)Solicitar y compartir información con agencias de competencia de otros países cuando resulte necesario, para cumplir las potestades que le otorga la presente, respetando los alcances de la Ley N.º 7975, Ley de Información No Divulgada, y sus reformas.
• k)Publicar, por cualquier medio, los estudios que realice, las opiniones y resoluciones que emita, respetando la información confidencial de los agentes económicos.
• l)Emitir guías prácticas para difundir la materia de competencia y orientar a los agentes económicos sobre su comportamiento en el mercado y sobre los trámites y procedimientos ante la Comisión.

A esta Comisión no le corresponde conocer de los actos de competencia desleal en los términos estipulados en el artículo 17 de esta ley. Estos casos son del conocimiento exclusivo de los órganos jurisdiccionales competentes”.

En materia de concentración de las entidades del sistema financiero, la competencia de la Comisión es consultiva: rendir a la superintendencia competente un criterio no vinculante en relación con los efectos de los procesos de concentración en los niveles de competencia del respectivo mercado, artículo 27 bis. Por el contrario, la Comisión conserva la potestad sancionatoria en caso de prácticas monopolísticas verticales u horizontales en los mercados financieros.

En igual forma, respecto del mercado de telecomunicaciones la Comisión ejerce un rol consultivo no vinculante, según los artículos 54 y 55 de la Ley General de Telecomunicaciones. El artículo 55 otorga competencia a la Sutel para sancionar las prácticas monopolísticas. Sin embargo, la Superintendencia debe solicitar el criterio de la Comisión sobre los criterios técnicos y para apartarse de ese criterio requiere motivar su decisión y aprobarla con mayoría calificada.

La potestad sancionatoria le permite suspender, corregir o suprimir una práctica monopolística o una concentración, o bien ordenar acciones para contrarrestar efectos anticompetitivos causados por esas acciones. O bien, ordenar la desconcentración, parcial o total en caso de una concentración no autorizada por la Comisión, imponer multas en los supuestos de los incisos c) a k) del artículo 28.

A partir de ese texto y de la definición de las competencias de la Comisión se deriva que aún cuando la Ley no lo conceptuara expresamente así, este Colegio es un órgano desconcentrado en grado máximo. Desconcentración referida al conocimiento y sanción de las prácticas que obstaculicen la libre competencia y la fluidez del mercado. Así, un órgano inferior del Ministerio de Economía ha sido atribuido de una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. COPROCOM como órgano desconcentrado es titular de la competencia desconcentrada.

Dada la naturaleza legal de Coprocom y la definición de su competencia, no puede existir duda en cuanto a que esta es titular de una potestad de decisión que se le atribuye en nombre propio y no como parte del MEIC. Por consiguiente en el ámbito de la materia desconcentrada la titularidad de la competencia de decisión es propia de Coprocom y como tal debe ser ejercida a nombre propio, no del Ministerio al cual pertenece. Este carece de un recurso jerárquico que le permita conocer, revisar o sustituir lo actuado por la Comisión; por ende, agotar vía administrativa.

2-. Recursos contra lo actuado por la Comisión Se consulta qué tipo de recursos caben contra las decisiones de la Comisión y quién es el responsable para resolver.

Al desconcentrar la competencia, el legislador le atribuye al órgano desconcentrado un poder de decisión, que conlleva la potestad de agotar la vía administrativa en los términos que indica el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, salvo norma en contrario. Señala dicho numeral que agota la vía administrativa el acto que resuelva definitivamente los recursos de reposición contra el acto final, emitido por un órgano desconcentrado dentro de su competencia exclusiva o especialidad administrativa, en los casos en que la ley no otorga un recurso administrativo, inciso c).

En este orden de ideas debe precisarse que la Ley 7472 no otorga un recurso jerárquico de apelación contra las decisiones de Coprocom para ante el Ministro de Economía, jerarca de Coprocom. Este no puede ejercer un contralor de legalidad o del mérito del acto por recurso administrativo incoado por una parte. Por el contrario, el artículo 21 de la Ley 7472 permite afirmar que la decisión de Coprocom en el ámbito de su competencia agota la vía administrativa. En efecto, dicho numeral no solo no otorga un recurso jerárquico contra lo dispuesto por la Comisión, sino que debe ser agotada previamente a la interposición del proceso judicial. Se excepcionan los casos de competencia desleal que son competencia exclusiva de los tribunales de justicia. Por ende, la firmeza de lo decidido o actuado en las materias concentradas no deriva de una resolución del Ministro, sino de la propia decisión de Coprocom.

Es de advertir, sin embargo, que contra las decisiones de Coprocom cabe el recurso de reconsideración, que debe ser conocido y resuelto por dicho Órgano Colegiado, en tanto es este el que dictó el acto. Dispone la Ley 7472:

“Artículo 64°.- Resoluciones de la Comisión para promover la competencia y de la Comisión nacional del consumidor. Las resoluciones emanadas de la Comisión para Promover la Competencia y de la Comisión Nacional del Consumidor, deberán reunir los requisitos establecidos en los artículos 128 y siguientes de la Ley general de la Administración Pública. Asimismo, la notificación deberá realizarse en la forma debida, de acuerdo con los artículos 245 y 335 de la misma Ley.

Contra esas resoluciones podrá interponerse el recurso de reposición, según lo dispuesto por el Código Procesal Contencioso-Administrativo. (Así reformado por el artículo 204, inciso 1) de la Ley Código Procesal Contencioso-Administrativo, N° 8508 de 28 de abril de 2006) El recurso de reposición es aquel que se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto, con el fin de revocar o modificar, parcial o totalmente, el acto administrativo dictado. Para que proceda este recurso se debe estar ante una decisión emitida directamente por la jerarquía superior, por lo que lo resuelto carece de recurso de apelación. Mediante recurso de reposición o reconsideración interpuesto directamente ante el autor del acto, se permite que la respectiva autoridad pueda conocer de los argumentos de la parte y, en su caso, modificar o mantener lo resuelto anteriormente. Es, igualmente, una oportunidad para la Administración decisora de revisar lo actuado.

Ahora bien, el numeral 64 transcrito remite al Código Procesal Contencioso-Administrativo. No obstante es de advertir que este cuerpo normativo se limita a señalar los supuestos en que cabe el recurso, pero no dispone sobre otros requisitos de admisibilidad ni tampoco el plazo para interponerlo o resolverlo.

Si bien el jerarca superior del MEIC carece de una potestad de revisión previa al agotamiento de la vía administrativa, una vez que los actos de la Comisión se encuentren firmes puede conocer, de oficio, de su legalidad por los medios que el ordenamiento impone y, en su caso, proceder a declarar la nulidad de lo actuado.

C-. LA POTESTAD DEL JERARCA DE DECLARAR LA NULIDAD DE LO ACTUADO Se solicita a la Procuraduría precisar si respecto de los actos emitidos por Coprocom el jerarca mantiene alguna facultad de revisión, revocatoria o anulación.

A pesar de que la ley no otorga un recurso jerárquico contra lo actuado por la Comisión, el ordenamiento consagra otras vías que permiten una participación del jerarca en relación con lo actuado por la Comisión, en su caso para anularlo.

La potestad de decisión permite al órgano desconcentrado adoptar una decisión firme y definitiva dentro del procedimiento correspondiente. Una decisión que se adopta sin participación del jerarca. Sin embargo, este puede conocer de lo actuado cuando se esté en presencia de una nulidad. Es el supuesto establecido en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. Dichos numerales reconocen a la Administración que indica la potestad de controlar la legalidad de lo actuado, no en función de un principio jerárquico, sino como manifestación de la autotutela administrativa.

La declaratoria de nulidad de un acto administrativo es excepcional, tanto cuando ese acto genera derechos a favor de un administrado como cuando restringe su esfera de actuación. En ambos casos, el ordenamiento prohíbe que la Administración pueda retirar libremente sus actos. Ese retiro resulta excepcional y si afecta un acto declaratorio de derechos debe fundarse en la existencia de una nulidad absoluta. Se considera que la nulidad absoluta afecta gravemente el orden público, especialmente cuando se trata de las competencias, lo que origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto absolutamente nulo. Un deber que impone el numeral 174 de la Ley General de la Administración Pública para los actos absolutamente nulos, numeral que califica de discrecional la anulación de oficio del acto relativamente nulo.

Una potestad que se diferencia de la revisión jerárquica, no solo porque no se ejerce a partir de la impugnación de lo resuelto por la Administración, sino porque se está ante un acto firme y definitivo, susceptible de ser eficaz. Precisamente porque este acto presenta un vicio de nulidad y a efecto de que no produzca sus efectos, se posibilita que la Administración declare esa nulidad, actuando no como consecuencia de un recurso presentado por una parte, sino de oficio en aras del respeto del ordenamiento jurídico. Es este el fundamento de la posibilidad que los numerales antes mencionados abren a la Administración para volver sobre sus propios actos (dictamen N. C-142-2010 de 19 de julio de 2010).

1- Potestad del Ministro para declarar la nulidad de un acto de Coprocom Conforme se deriva del texto de la Ley y ha reafirmado la jurisprudencia de este Órgano, la declaratoria de nulidad absoluta y evidente de una resolución o cualquier otro acto de un órgano desconcentrado, corresponde al jerarca administrativo, sea el ministro, máxime cuando se trata de aspectos administrativos. Para los actos declaratorios de derechos, la potestad es regulada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, numeral que en su segundo inciso otorga la competencia al ministro del ramo. Preceptúa dicho numeral:

“Artículo 173.- 1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.

• 2)Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo.
• 3)Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.
• 4)La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.
• 5)La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
• 6)Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.
• 7)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda”. (Así reformado por el artículo 200, inciso 6) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

Se desprende en forma diáfana de este numeral que no toda autoridad administrativa puede declarar la nulidad absoluta de los actos declaratorios de derechos. El inciso 2 del artículo 173 reserva dicha potestad al ministro del ramo en tratándose de los actos de la Administración Central del Estado, potestad que el texto original atribuyó al Consejo de Gobierno, competencia que luego la Ley 7871 de 21 de abril de 1999 atribuyó al órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto. Finalmente el Código Procesal Contencioso Administrativo reforma esa competencia para atribuírsela directamente al Ministro del ramo. Ergo, puede decirse que esta manifestación de la autotutela corresponde al jerarca superior del respectivo ramo, sea el ministro. Permítasenos la siguiente cita:

“La nulidad de pleno derecho siempre debe declararse, con supresión del acto respectivo, en la vía administrativa, sea el acto favorable o contrario al administrado, es decir, sea o no declaratorio de derechos subjetivos a favor del ciudadano. Este poder de anulación oficiosa es manifestación indudable de la autotutela administrativa, entendida esta como hace Benvenuti, como aquella parte de la actividad administrativa con la cual la Administración Pública provee a resolver sus conflictos, actuales o potenciales, con otros sujetos, sea con motivo de sus actos, sea con motivo de sus relaciones jurídicas (voz Autotutela de la Enciclopedia del Diritto, Giuffré, Milano, pág. 39)”. E, ORTIZ ORTIZ: Tesis de Derecho Administrativo, II, Editorial Stradtmann, p.531.

Sobre la competencia para declarar la nulidad, señalaba don Eduardo:

“Corresponde al jerarca del ente o servicio respectivo, cometido a su dirección administrativa y no meramente a su diaria gestión. Esto alude al Poder Ejecutivo como Supremo Poder (y al cuerpo director de cada uno de estos, Directorio de la Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones, como tales) y a la Junta Directiva de los entes menores, salvo delegación de competencia en su órgano ejecutivo, cuando proceda de acuerdo con la propia de la LGAP (que exige de otra ley para que la delegación no jerárquica, interinstitucional o colegial, se tenga por legítima)”, ibid. p. 534.

No existe duda de que Coprocom es un órgano del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Y por ende, de la Administración Central del Estado. Consecuentemente, la potestad de anular lo resuelto por la Comisión de Promoción de la Competencia, como parte de la Administración Central, corresponde al Ministro de Economía, Industria y Comercio.

Tómese en cuenta, sin embargo, que dicha potestad no es discrecional. Por el contrario, su ejercicio debe sujetarse estrictamente a lo dispuesto en ese artículo 173. De lo contrario, la nulidad que declare el ministro será absolutamente nula.

En primer lugar, la nulidad debe ser absoluta, de manera evidente y manifiesta. Luego, la declaratoria debe contar con un criterio favorable de la Procuraduría General de la República, el cual no solo es vinculante sino también obligatorio. En tercer lugar, de previo a solicitar ese criterio, la Administración debe seguir un procedimiento ordinario. La potestad de declarar la nulidad absoluta caduca en un año a partir de la adopción del acto, salvo que los efectos de este perduren.

Se trata, entonces, de una potestad estrictamente enmarcada, que en vía administrativa se sujeta al control que ejerce la Procuraduría General de la República o en caso de materia presupuestaria o de contratación, la Contraloría General de la República. Así, elemento esencial que debe ser observado por el Ministro en el procedimiento para declarar la nulidad de un acto adoptado por la Comisión es el dictamen de la Procuraduría General de la República. Este dictamen, que debe ser favorable a la declaratoria de nulidad, constituye una formalidad esencial del procedimiento; por consiguiente, la ausencia de dictamen vicia de nulidad absoluta la declaratoria que llegare a pronunciarse.

En efecto, la Administración está obligada a solicitar y acatar el criterio de un órgano externo que debe determinar la legalidad de lo actuado y si la Administración ha cumplido con el procedimiento establecido para la declaratoria de nulidad. Un procedimiento que tiende no sólo a determinar la verdad real sino también a proteger los derechos del administrado a quien se dirige el acto. El dictamen favorable de la Procuraduría deviene un elemento del procedimiento para declarar la nulidad, que condiciona el contenido del acto de nulidad. Un dictamen vinculante que escapa a la posibilidad de dispensa prevista en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República: puesto que la Administración sólo puede declarar la nulidad absoluta con el dictamen favorable de la Procuraduría se sigue, a contrario sensu, que está impedida de declararla si el dictamen es negativo. Pero, además, como se requiere que el dictamen sea favorable en orden a la existencia de una nulidad absoluta, el dictamen de la Procuraduría determina el contenido del acto administrativo: la Administración no puede separarse del dictamen, por lo que sólo puede declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando el dictamen de la Procuraduría establezca que el acto declaratorio de derechos presenta vicios propios de esa nulidad. El dictamen del 173 carece de la formalidad de dispensa del acatamiento obligatorio (entre otros, dictámenes C-103-2005 de 7 de marzo de 2005 y C-25-2009 de 4 de febrero de 2009).

En cuanto a los actos desfavorables al administrado dispone el numeral 183 de la LGAP:

“Artículo 183.- 1) La administración conservará su potestad para anular o declarar de oficio la nulidad del acto -sea absoluta o relativa- aunque el administrado haya dejado caducar los recursos administrativos y acciones procedentes, siempre y cuando dicha revisión se dé en beneficio del administrado y sus derechos.

• 2)La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo no estará sujeta al plazo de caducidad y podrá ser ejercida por la Administración, previo dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República.

(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006,).

• 3)Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso- Administrativo”.

Para ejercer esta potestad, la Administración no requiere que la nulidad sea absoluta y menos manifiesta. Requisito indispensable es, por el contrario, que la declaratoria de nulidad beneficie al administrado. Y precisamente porque no se trata de un acto dirigido a afectar negativamente la esfera jurídica del administrado, la declaratoria de nulidad no se dicta dentro de un procedimiento ordinario. Pero sí es necesaria la formalidad consultiva para ante la Procuraduría General de la República. Ergo, la nulidad requiere del dictamen obligatorio, vinculante y de contenido favorable a la declaratoria de nulidad, sea esta absoluta o relativa.

Ahora bien, punto fundamental en orden a la potestad de anulación es la competencia para ejercerla. Normalmente se dice que esta declaratoria corresponde a la Administración actora del acto. Empero, el carácter excepcional de su ejercicio, determina la competencia del jerarca superior del órgano actuante. Es este el competente para decidir iniciar un procedimiento para establecer la existencia de una nulidad absoluta y, en su caso, concluido el procedimiento para decidir su declaratoria. En los supuestos de desconcentración de Ministerios, la potestad es propia del Ministro. Permítasenos la siguiente cita en orden a la nulidad de actos declaratorios de derechos:

“.- Órgano competente para decidir sobre el inicio del procedimiento, tramitar o delegar su instrucción y dictar la resolución final respectiva, en casos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos emanados de órganos desconcentrados adscritos a Ministerios. Vicio sustancial en el sujeto.

Según indicamos en el dictamen C-207-2010 op. cit., en tratándose de actos o contratos emanados o suscritos por el Ministro del ramo, o bien por un órgano desconcentrado que integra la estructura organizativa de determinado Ministerio, será el respectivo Ministro el que deba decidir el inicio del procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, tramitar o delegar su instrucción y dictar la resolución final al respecto.

Esto es así, por un lado, porque históricamente en nuestro régimen de nulidad contenido en la LGAP, no es a todo órgano del Estado al que se le ha permitido dejar sin efecto en vía administrativa los actos declarativos de derechos, sino solamente a los órganos constitucionales superiores del Estado; entendidos éstos como el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo, el Consejo de Gobierno (correspondientes a la denominada Administración central del Estado), y a los jerarcas, tanto de los Poderes del Estado como de los otros entes públicos. Y por otro lado, porque aún en las últimas reformas legales llevadas al efecto ––CPCA-, no se le otorgó competencia a los órganos desconcentrados para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos o la lesividad de éstos. Recuérdese que tal atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, constituye una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (artículo 59 de la LGAP).

En esa misma orientación la Procuraduría General, en el dictamen C-233-2009 de 26 de agosto del 2009, interpretó conforme a la Constitución el artículo 173.2 de la LGAP, en el sentido de que no cabe duda de que la disposición del art. 173.2, en relación con el numeral 21 de la LGAP, leída en armonía con las disposiciones constitucionales que se incorporan a su preceptiva (arts. 139, 140, 146 y 147 de la Constitución), permite entender al intérprete que cuando ésta se refiere al ejercicio de la potestad anulatoria administrativa de actos declaratorios de la Administración central del Estado, los órganos competentes para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta son: los Ministros, el Presidente de la República, el Poder Ejecutivo –Ministro del ramo y Presidente de la República- y el Consejo de Gobierno; cada uno, obviamente, dentro sus propios ámbitos de competencia. Así, por ejemplo, del texto normativo se desprende que en aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que puede decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el dictado de la resolución final. Pero si se tratase de un acto dictado por el Poder Ejecutivo (entendido como Presidente y respectivo Ministro), debe interpretarse conforme al derecho de la Constitución que el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de un acto y dictar el acto final será el propio Poder Ejecutivo y no el Ministro (En ese mismo sentido el dictamen C-31-2010 de 1 de marzo de 2010).

Así que en el caso de órganos desconcentrados, aún con personalidad jurídica instrumental, como es el caso del Consejo de Seguridad Vial (arts. 3, 4, 5, Ley de Administración Vial Nº 6324 de 24 de mayo de 1979 y dictámenes C-1995-80 de 19 de agosto de 1980, C-087-88 de 25 de mayo de 1988, C-014-96 de 30 de enero de 1996, C-245-97 de 17 de diciembre de 1997, OJ-009-98 de 11 de febrero de 1998, C-174-2002 de 4 de julio de 2002, C-282-2004 de 4 de octubre de 2004, C-113-2006 de 16 de marzo de 2006, C-003-2009 de 19 de enero de 2009 y C-009-2009 de 22 de enero de 2009), corresponderá al órgano superior constitucional del cual forma parte el órgano desconcentrado, declarar la nulidad; o sea, al Ministro del ramo respectivo, que constituye en este caso el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.

Ahora bien, según consta en el expediente remitido al efecto, las resoluciones cuya nulidad se pretende fueron emitidas por el COSEVI, órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental que, conforme a la Ley Nº 6324 es una dependencia más del Ministerio de Obras Públicas y Transportes; órgano este último que para los efectos del artículo 173.2 de la LGAP se constituye como el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. No obstante lo anterior, fue la Junta Directiva del COSEVI la que ordenó sin norma legal habilitante, la apertura o iniciación del procedimiento anulatorio de marras”. Dictamen C-031-2013 de 7 de marzo de 2013.

En los supuestos de nulidad de actos que perjudiquen al administrado, también se está ante un mecanismo de autotutela de la Administración, por lo que corresponde aplicar analógicamente lo dispuesto para efectos de la declaratoria de nulidad de actos favorables, máxime que no existe norma alguna que atribuya esa competencia a la Comisión. Hemos dicho al efecto:

“En efecto, debe tomarse en cuenta, por otra parte, que el poder de la Administración para revisar de oficio sus propios actos deriva de la potestad de autotutela, recogida en el artículo 146 de la LGAP. En ese sentido, la doctrina ha señalado que la revisión de oficio de los actos administrativos es aquella institución a través de la cual la Administración procede a dejar sin efecto, sin que exista excitación obligatoria de parte, sin auxilio de los Tribunales, en virtud de los poderes de autotutela que el Ordenamiento le reconoce, aquellos de sus propios actos que resulten viciados de ilegalidad, de acuerdo, en cada caso, con las consecuencias derivadas de las exigencias institucionales propias de la clase de invalidez de que se trate… La autotutela consiste (BENVENUTI, 1959) en aquella parte de la actividad administrativa a través de la cual la Administración Pública procede a resolver por sí misma los conflictos potenciales o actuales que surgen con otros sujetos en relación con sus propios actos o pretensiones, esto es, en definitiva, la capacidad de poder hacerse justicia por sí misma. La autotutela así definida se diferencia de la tutela judicial en que no es imparcial, porque la autotutela administrativa modifica por sí sola la posición jurídica del autor de los actos, de tal modo que la Administración autora de un acto altera su propia esfera jurídica al revisarlo, lo que no ocurre, cuando ese acto es objeto de control jurisdiccional, respecto a la esfera jurídica del órgano jurisdiccional. Importa distinguir, desde la perspectiva del fundamento de los poderes administrativos de revisión de oficio, entre autotutela decisoria y autotutela ejecutiva. La primera consiste en la facultad de que la Administración dispone para emitir declaraciones jurídicamente vinculantes, resolviendo de ese modo los conflictos actuales o potenciales en que la propia Administración pueda verse envuelta. La autotutela ejecutiva se refiere, por el contrario, exclusivamente a la actividad de ejecución que sigue a la declaración, cuando ésta no encuentra el adecuado cumplimiento, y no se refiere a actos administrativos sino a la actividad material de ejecución forzosa. Naturalmente, la variante de la autotutela administrativa de la que la potestad de revisión de oficio constituye un reflejo, es la autotutela decisoria, soporte éste que sirve también para justificar la potestad administrativa de resolución de recursos, en la medida misma en que, en uno y en otro caso (revisión de oficio y resolución de recursos), se trata simplemente de que un sujeto, la Administración, declara, de forma jurídicamente vinculante, lo que entiende su derecho en un conflicto, actual o potencial, que surge en relación con sus propios actos o pretensiones.” C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007.

En cuanto a la diferencia entre anulación de oficio y anulación mediante recurso jerárquico, ha señalado la Procuraduría:

“Igual respuesta afirmativa hay que brindar en cuanto a la característica de “oficiosa” que supone la decisión que contempla el numeral recién citado. Existen, por otra parte, situaciones en que la declaratoria de nulidad se produce como consecuencia de la gestión de los recursos administrativos (artículos 180, 181, 184). En los casos en que el órgano con competencia para analizar la legalidad del acto sea excitado en virtud de un recurso administrativo, no cabe aplicar el procedimiento del artículo 183, no sólo porque así no lo prescribe la misma Ley General, sino por tratarse de situaciones disímiles: en una, el administrado llama la atención sobre el vicio (sustento del recurso), aspecto que precisamente deberá ser analizado por el órgano competente. En el caso del artículo 183, es la propia Administración, ante la ausencia de gestión recursiva del administrado, la que inicia el procedimiento anulatorio. Y lo inicia en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 174, norma de alcance general (en cuanto a la obligación de anular), sujetando a la Administración a los requisitos relacionados con el órgano, procedimiento y tiempo en que se puede cumplir con aquella obligación”. Dictamen C-150-2004 de 19 de mayo del 2004.

La competencia del Ministro para declarar la nulidad de los actos que perjudican a los administrados es conforme, además, con el principio en materia de lesividad de los actos de los órganos desconcentrados y de los órganos con personalidad jurídica instrumental.

2-. Corresponde al ministro declarar la lesividad de un acto de Coprocom La potestad de anular reconocida en el artículo 183 refiere tanto a la nulidad absoluta como la relativa del acto lesivo para el administrado. Se ha indicado también que cuando un acto no presenta un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración no puede acudir a declarar esa nulidad sino que debe recurrir a declararlo lesivo, para que esa nulidad sea declarada en vía judicial. Pues bien, en este supuesto, el ordenamiento niega a lo órganos inferiores la posibilidad de declarar dicha lesividad. Por ello, la Comisión carece de competencia para declarar la lesividad de sus propios actos firmes. Esa competencia es propia del ministro.

En efecto, corresponde al ministro declarar la lesividad de todo acto emitido por la Comisión como presupuesto para que la Administración impugne el citado acto. Lo anterior con fundamento en lo dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo:

“ARTÍCULO 10.- (….).

• 5)La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos”.

“ARTÍCULO 34.- 1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura. (….).

• 4)La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo. (….)” La declaratoria de lesividad es un acto administrativo emitido por un órgano administrativo en el ejercicio de la función administrativa pero con efectos puramente procesales (presupuesto procesal). Es un acto de efectos limitados, ya que sirve de trámite previo a la interposición del proceso judicial. Por ende, su objeto es permitir la admisión y trámite del proceso. Por lo que se agota con la autorización de la interposición de la demanda. Ergo, su eficacia se limita al proceso judicial, sin que produzca efectos en vía administrativa. No produce efectos fuera del proceso: corresponde a los tribunales declarar si, efectivamente, el acto es nulo y si procede anularlo.

Puesto que la declaratoria de lesividad es un presupuesto procesal, se sigue como lógica consecuencia, que no tiene efecto sobre la eficacia del acto que se declara lesivo. En ese sentido, la declaratoria de lesividad no anula el acto declarativo ni tiene como efecto la suspensión de su eficacia. Por consiguiente, el acto declarado lesivo continúa surtiendo efectos, por lo que debe ser respetado por la Administración actora. Cfr. dictamen C-108-2005 de 11 de marzo de 2005, reafirmado en el C-035-2015 de 24 de febrero de 2015. Esa eficacia podría ser suspendida mediante una medida cautelar de suspensión de los efectos y, claro está, si por sentencia judicial el acto de la Comisión es anulado.

3-. La declaratoria de nulidad no limita el poder de decisión de la Comisión Va de suyo que para que los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo puedan ser aplicados se requiere, indispensablemente, que la Comisión haya ejercido su competencia y, por ende, dictado un acto que incida, positiva o negativamente, en la esfera jurídica del particular y que este acto se encuentre firme. Sea, que se trate de un acto que no puede ser impugnado en vía administrativa.

Dada la manera en que la Ley General enmarca la potestad de declarar la nulidad absoluta de un acto, no puede verse como una limitación al poder de decidir de la Comisión. Este Colegio emite las resoluciones en los procedimientos que señala la Ley 7472, resolviendo lo que corresponde, sin que lo resuelto tenga un recurso jerárquico, puesto que solo cabe la reconsideración. No obstante, si ese acto presenta un vicio de nulidad absoluta, la Administración tiene el deber jurídico de anular. Para lo cual debe seguir el procedimiento establecido en la Ley General de la Administración Público, sujetándose al criterio de legalidad de la Procuraduría General de la República o de la Contraloría, según sea el contenido del acto.

Conforme lo expuesto, a la pregunta relativa a la existencia de acciones administrativas de anulación de los actos y resoluciones emitidos por COPROCOM, la respuesta es afirmativa. A través del procedimiento de nulidad absoluta evidente y manifiesta el Ministro de Economía, como jerarca supremo de la Comisión puede anular los actos o resoluciones creadores de Derecho emitidos por Coprocom, así como aquellos actos que perjudiquen a los administrados. Además, la resolución o acto emitido por la Comisión puede ser declarado lesivo, como requisito para poder impugnarlo ante la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.

En uno y otro caso, el Ministro actúa en ejercicio de una potestad de oficio, no por gestión de un interesado.

Va de suyo, por demás, que la actuación de Coprocom puede ser revisada y anulada en sede judicial. Fuera de esos supuestos, la actuación del órgano de la competencia no es objeto de revisión por órganos externos.

D-. LA POTESTAD DE REESTRUCTURACION ES PROPIA DEL MINISTRO Se consulta sobre la potestad del MEIC de decidir sobre una reestructuración al interno de la Comisión y si para solicitarla a MIDEPLAN requiere el criterio de ese Colegio. Además, se consulta sobre los requisitos para que MIDEPLAN apruebe una reestructuración. La decisión de reestructurar corresponde al Ministro pero dicha potestad se sujeta a la Ley y particularmente a la definición de competencias de la Comisión y de la UTA.

1-. Corresponde al Ministro la potestad de autoorganización La desconcentración, según lo indicado, no implica una independencia orgánica del órgano desconcentrado respecto del jerarca. Tampoco implica necesariamente que el jerarca pierda en forma absoluta la potestad jerárquica sobre el órgano desconcentrado. Por el contrario, el jerarca mantiene dichas potestades en relación con las materias u actos no desconcentrados.

Respecto de la materia de libre concurrencia y competencia, importa resaltar que el legislador no ha sustraído de la esfera propia del Ministro el ejercicio de la potestad reglamentaria. Potestad reglamentaria que incluye la potestad de organización del órgano, consagrada en el artículo 103.-1. de la Ley General de la Administración Pública. Se establece allí que compete al jerarca o superior jerárquico supremo el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de organización. Así, puede organizar su estructura, creando o modificando los órganos internos y la atribución de sus respectivas competencias internas. Por lo que puede considerarse no solo que la potestad de organización es de principio sino también que para que pueda ser transferida a un órgano diferente del jerarca superior supremo debe existir una norma de rango legal que así lo autorice.

El Reglamento General de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, N. 23323 de 17 de mayo de 1994, suministra una definición de reorganización:

“Artículo 16º.-Se entenderá por reorganización administrativa la modificación de unidades administrativas en cuanto a su gestión, normativa, tecnología, infraestructura, recursos humanos y estructura. La Contraloría General de la República , la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda no tramitarán presupuestos ni modificaciones presupuestarias de aquellos órganos, entes y empresas públicas que lleven a cabo reorganizaciones estructurales que no cuenten con el estudio técnico que las respalde y la aprobación de MIDEPLAN, que proveerá a la Administración Pública las directrices, los lineamientos, los manuales y los instructivos para facilitar, coordinar y mejorar los procesos de reorganización administrativa”.

En tratándose de la Comisión para Promover la Competencia no existe una norma atributiva de la potestad de organización, ni tampoco le ha sido atribuida la potestad reglamentaria. En consecuencia, dichas potestades siguen reservadas al jerarca superior supremo. Por lo que este puede planificar y preparar una reorganización cumpliendo los requisitos que el ordenamiento establece. Ergo, someter esa reestructuración a conocimiento y aprobación de MIDEPLAN.

Debe tomarse en cuenta que la Ley de Planificación Nacional, N. 5525 de 2 de mayo de 1974, conceptualiza la reorganización como un instrumento para lograr la eficiencia y racionalización administrativa y un mecanismo para cumplir los planes de desarrollo. Dentro de esa perspectiva obliga a los organismos públicos a modernizar su organización dentro de los fines del Sistema Nacional de Nacional de Planificación, artículo 16. El numeral 18 de la Ley preceptúa que los ministerios, entre otros órganos, en coordinación con el Departamento de Eficiencia Administrativa, realizarán programas de racionalización administrativa para mejorar la capacidad de planeación y ejecución de sus actividades y asegurar el cumplimiento de los planes de desarrollo.

En cuanto a los requisitos que debe seguir un proceso de reorganización, la Administración debe estarse a lo dispuesto en los artículos 41 del Reglamento general del Sistema Nacional de Planificación (Decreto Ejecutivo N. 37735 de 6 de mayo de 2013) y el 2 del Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, N. 26893 de 6 de enero de 1998 y las directrices y lineamientos dictados por MIDEPLAN.

El artículo 41 antes mencionado dispone:

“Artículo 41.-Reorganizaciones administrativas. Las instituciones someterán a aprobación de MIDEPLAN los proyectos de reorganización administrativa, los que deberán estar ajustados a los lineamientos, metodologías y procedimientos emitidos por MIDEPLAN”. (Así corrida su numeración por el artículo 1º del decreto ejecutivo N° 27073 del 8 de mayo de 1998, que lo traspasó del antiguo 13 al 14 actual del artículo).

A su vez, el Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, dispone:

“Artículo 2º-La aprobación de la organización administrativa de órganos, entes y empresas públicas será competencia de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

MIDEPLAN, por medio del Sistema Nacional de Planificación constituido por la Ley de Planificación Nacional (N° 5525 de 2 de mayo de 1974), dictará directrices, lineamientos, manuales, instructivos y otros instrumentos en materia de reorganización administrativa de las instituciones públicas para el mejor cumplimiento del servicio público, asegurando su continuidad, su eficiencia, su adaptación a cambios legales, así como la satisfacción de la necesidad social que atienden y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios. Estos instrumentos estarán disponibles mediante publicaciones que aparecerán en el sitio electrónico de MIDEPLAN y serán de aplicación obligatoria por parte de órganos, entes y empresas públicas en sus medidas de organización, reorganización, transformación y fusión administrativas. Se excluyen de esta disposición los entes públicos no estatales que no administran recursos públicos y las empresas públicas que actúan en mercados abiertos.

De previo a la aprobación por parte de MIDEPLAN y como requisito de validez, toda propuesta de reorganización de órganos, entes y empresas públicas deberá contar con la autorización del respectivo Ministro Rector del Sector al que pertenezca el órgano, ente o empresa. Para tales efectos, el Ministro Rector dispondrá de un plazo de diez días hábiles, a partir del momento en que la propuesta sea presentada. Si no resuelve dentro de ese plazo, la propuesta se tendrá por autorizada y podrá ser remitida a MIDEPLAN.

La Unidad de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia requerirá a los interesados en la emisión de decretos ejecutivos y en la formulación los proyectos de ley gubernativos que contemplen medidas de organización y reorganización administrativas, de la aprobación previa de MIDEPLAN respecto de esas medidas” .Así reformado por el artículo 1º del decreto ejecutivo Nº 36086 del 28 de junio de 2010) MIDEPLAN conoce de una reestructuración o reorganización porque esta es autorizada por el respectivo Ministro. Un requisito que se impone incluso para los entes públicos y con mayor razón para los órganos de los ministerios. La reestructuración puede surgir de un órgano pero si no es retomada y avalada por el Ministro respectivo no puede ser conocida, en principio, por MIDEPLAN.

Se consulta si una propuesta de reorganización puede provenir directamente del Ministro, sin participación de la oficina concernida. Ciertamente, no existe una norma que indique que el Ministro deba consultar el criterio de la oficina reorganizada. Empero, debe tomarse en cuenta que la reorganización tiene como objeto la eficiencia en el accionar administrativo, el aumento de la capacidad productiva, así como que la reorganización se plantea como parte de los objetivos de planificación y coordinación dentro del Estado. A partir de lo cual cabe considerar conveniente y razonable que la propuesta de reorganización sea consultada con las oficinas concernidas.

Independientemente de que se consulte o no, la reorganización tiene como límite la regulación legal del órgano reorganizado, así como las reglas procedimentales que enmarcan su accionar.

2-. La definición de competencias: limite a la reestructuración En tratándose de Coprocom, es preciso señalar que la potestad de reorganización del ministro tiene como límite la propia Ley 7472 y, en particular, las normas de esta que establecen la competencia tanto de la Comisión como de su Unidad Técnica de Apoyo.

Dos aspectos importantes para analizar son lo relativo a la competencia de la UTA, particularmente el apoyo que brinda a la Comisión y la facultad de la Comisión para definir cómo se realizan actos y actuaciones dentro de los procedimientos que tramita.

La función de COPROCOM es de carácter técnico. Por ello, el legislador consideró necesario dotarlo de la asesoría y los medios de apoyo técnico necesarios para el desarrollo de sus competencias. Esa dotación se plasma en el artículo 26 de la Ley 7472, al disponer:

“Artículo 26°.-Unidad Técnica de Apoyo y asesoría externa La Comisión para Promover la Competencia debe contar con una Unidad Técnica de Apoyo, formada por profesionales en las materias que se regulan en esta ley, según se disponga en su reglamento. Asimismo, puede contratar a los asesores y los consultores necesarios para el efectivo cumplimiento de las funciones.

Los funcionarios de la Unidad Técnica de Apoyo, por orden de la Comisión para Promover la Competencia y previa autorización fundada de un juez de lo contencioso administrativo, cuando sea indispensable para recabar, evitar que se pierda o destruya evidencia para la investigación de prácticas monopolísticas absolutas o relativas contempladas en la presente ley, tendrán la potestad de visitar e inspeccionar las oficinas y los establecimientos industriales y comerciales de los agentes económicos, para revisar y reproducir libros de contabilidad, contratos, correspondencia, correos electrónicos y cualesquiera otros documentos y medios electrónicos relacionados con las estrategias de producción, distribución, promoción, comercialización y venta de sus productos. Asimismo, podrán entrevistar a cualquier trabajador, representante, director y accionista que se encuentre presente durante la visita.

Los funcionarios de la Unidad Técnica de Apoyo podrán requerir el auxilio de las autoridades de Policía, para que no se les impida el cumplimiento de sus deberes”. (Así corrida su numeración por el artículo 80 de la ley de Contingencia Fiscal, N° 8343 del 18 de diciembre de 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 23 al 26 actual) La redacción de la norma determina que la Comisión no solo puede contratar la asesoría que considere necesaria, sino que el mandato del legislador es claro: en su seno debe haber una oficina técnica a la que llama Unidad Técnica de Apoyo, cuyos integrantes deben tener formación en la materia objeto de competencia de la Comisión. Así, la Unidad Técnica de Apoyo es un órgano dentro de la Comisión. Parte instructora, asesora, ejecutante de la Comisión, que se relaciona con el resto del Ministerio de Economía, Industria y Comercio a través de la Comisión.

A esa Unidad se le definen funciones en relación con Coprocom. Particularmente funciones de investigación, inspección y de revisión de documentos; así como tramitación de procedimientos. Bajo solicitud de la Comisión, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa puede autorizar a funcionarios de la UTA para recabar y revisar documentos, realizar inspecciones y visitas para ese fin. Sea, para que tenga acceso a documentos e información de carácter privado.

Estos funcionarios son autorizados en razón de su pertenencia a la UTA y en razón de esa pertenencia investigan y comprueban la existencia o no de las posibles afectaciones a la libre competencia. Y esa autorización se solicita y otorga porque esa labor es necesaria para que la Comisión cumpla su cometido. Ergo, es un instrumento para el cumplimiento de la competencia asignada a Coprocom.

Así debe precisarse que:

· La solicitud de autorización a la Jurisdicción Contencioso Administrativa debe provenir de la Comisión. único órgano autorizado por ley para plantear la solicitud.

· Este Órgano solo puede pedir la autorización para un funcionario de la UTA que se encuentre realizando funciones en orden a la competencia de la Comisión.

· Ergo, la Comisión no puede pedir la autorización para quien no labora en UTA, o bien para un funcionario de UTA que en ese momento no esté realizando investigaciones o tramitando procedimientos en que se requiera la documentación cuyo acceso se solicita. Aspecto que reafirma el numeral 27 de la Ley, al regular las competencias de la Comisión. En efecto, se dispone:

“Artículo 27°.- Potestades de la Comisión La Comisión para Promover la Competencia tiene las siguientes potestades:

(….).

• g)Autorizar, a los funcionarios de la Unidad Técnica de Apoyo, previa autorización fundada de un juez de lo contencioso- administrativo, para visitar e inspeccionar los establecimientos industriales y comerciales de los agentes económicos, cuando esto sea indispensable para recabar, evitar que se pierda o destruya evidencia para la investigación de prácticas monopolísticas absolutas o relativas contempladas en la presente ley”.

Por consiguiente, la Comisión no puede solicitar la autorización para que la revisión de documentos e información privada sea realizada por funcionarios que no pertenecen a la Unidad Técnica de Apoyo y, consecuentemente, el juez no podría autorizar a un tercero extraño a esa Oficina para realizar esas revisiones.

Procede recordar que, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución Política, el principio es la inviolabilidad de los documentos e información privada. La Administración Pública y, por ende, sus funcionarios, solo acceden a esta en los supuestos que constitucional y legalmente han sido establecido. O bien, porque el derecho habiente pone en conocimiento de la Administración la información que juzgue necesaria a sus intereses. Empero, ya sea que una norma jurídica autorice el acceso de la Administración a la información y documentos privados o estos sean entregados voluntariamente por el administrado, lo cierto es que –salvo disposición en contrario- la información y documentos deben ser confidenciales para terceros. Por lo que la Administración no es libre para divulgar la información o para transferir la documentación a un tercero. Se sigue de lo de la competencia de la Comisión, solo los funcionarios de esta y, por ende, de la UTA que se designen pueden acceder a esos documentos e información. La circunstancia de que la información conste en las oficinas de la Comisión no autoriza a otros funcionarios a acceder a dicha información: la confidencialidad de los documentos e informaciones privadas se constituye en un límite para el ejercicio del derecho de acceso a la información constante en las oficinas públicas.

Aspecto que debe tomarse en consideración por esa posibilidad de revisión de documentos y de información privada y por cuanto el artículo 64 de la Ley 7472 califica de confidencial la información recabada. Dispone tal artículo:

"Documentos e información.

Los comerciantes, a requerimiento de la Comisión para promover la competencia, de la Comisión nacional del consumidor y del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, están obligados a:

a. Entregar, con carácter de declaración jurada, los informes y los documentos que se consideren necesarios para garantizar el ejercicio de sus funciones. La información suministrada es confidencial y el funcionario que viole el secreto de los datos confidenciales incurre en falta grave en el ejercicio de sus funciones.

b. (….).

La negativa de entrega, la falsedad o la inclusión de datos inexactos o incompletos, en los documentos requeridos, debe ser sancionada como falta grave por las respectivas comisiones, según proceda. Cuando las faltas se cometan en virtud de la solicitud formulada por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, este remitirá esos documentos a la comisión competente para la sanción.

(…)".

Este artículo consagra, ante todo, la facultad de la Comisión para Promover la Competencia de solicitar información indispensable para el ejercicio de su competencia. Solicitud que puede dirigirse tanto a entidades privadas como a públicas. Se establece el deber de los particulares de suministrar la información que se solicita y se sanciona la negativa de suministrarla.

El artículo 64 está en función del artículo 27 de la Ley, el cual consagra las potestades de la Comisión: investigación de existencia de monopolios, carteles, prácticas o concentraciones prohibidas por la ley, "para lo cual puede requerir a los particulares y los demás agentes económicos, la información o los documentos relevantes y sancionar cuando proceda".

Se consulta si funcionarios del MEIC que no pertenecen a la Comisión ni a la UTA pueden revisar documentos en casos en trámite de la Coprocom. El principio es que no existe libre acceso a los expedientes administrativos en trámite ya que únicamente las partes, sus representantes y cualquier abogado tienen acceso al expediente (artículo 272 de la Ley General de Administración Pública), además de que la información confidencial de la contraparte -entre otras- goza de especial protección en virtud del derecho fundamental a la intimidad resguardado en el artículo 24 de la Constitución Política (ibid. artículo 273). Sobre ese tema hemos indicado en el dictamen C-094-97 de 12 de junio de 1997:

“Conforme los principios constitucionales a que se hizo referencia en el acápite anterior, la actuación administrativa se rige por el principio de publicidad. Un principio que tiende a dar transparencia y claridad a la actuación administrativa, de forma tal que cualquier interesado pueda enterarse y examinar esa actuación, según conste en los registros y archivos administrativos. La aplicación de tal principio podría llevar a considerar que cualquier persona puede obtener información respecto de los documentos que formen parte de los expedientes que levante la Administración. Y es que, como tesis de principio, cabe afirmar que los expedientes administrativos son documentos públicos, sujetos a lo dispuesto en el artículo 30 constitucional. Se afirma, así, la regla de la publicidad de las piezas, documentos que formen el expediente. Afirmación que requiere dos precisiones.

La primera concierne el límite señalado en el acápite anterior; es decir, la publicidad se comprende en tanto exista un interés público por lo que si en el expediente constan documentos privados o información que sólo es de interés privado, no existe derecho de acceso a esa información, aún cuando conste en el expediente administrativo.

En segundo término, como señala el asesor legal de ese Colegio, debe diferenciarse entre los derecho de intimidad de las partes, por contener datos que puedan afectar su honor, prestigio, etc. Razones que también justifican la exclusión que diversos ordenamientos establecen respecto del acceso a los expedientes que están en trámite. Aspecto que no es extraño a nuestras leyes administrativas, puesto que la Ley General de la Administración Pública contempla disposiciones que regulan y limitan dicho acceso. Disponen los artículos 272 y 273 de dicho texto normativo: (….).

La consulta se plantea en orden al acceso de un tercero al expediente levantado por un Tribunal de Honor. Del artículo 272, antes transcrito, se deriva que un tercero sólo tiene un derecho de acceso al expediente en trámite si es abogado. A contrario, los terceros que no sean abogados carecen del derecho de acceso a esos expedientes. Por otra parte, el derecho de acceso no es absoluto; por el contrario puede ser limitado en razón de lo dispuesto en el numeral 273. Limitación que puede abarcar tanto los supuestos previstos en el inciso 2 (información interna) como la información confidencial de una parte y aquélla cuyo conocimiento pueda generar daños ilegítimos. Dentro de estos supuestos deben considerarse no sólo los documentos privados aportados por las partes, sino los datos e informes cuya divulgación pueda afectar el honor, prestigio e imagen de alguna de las partes (protección a la reputación), o la debida tutela a su defensa. Estas restricciones operan respecto de todo procedimiento administrativo ordinario y, por ende, respecto de los sancionatorios (artículo 308 de la Ley General de cita), los cuales deben desarrollarse con estricto apego a las garantías constitucionales y legales.(…)

Concluido el expediente, la regla de la publicidad surte sus efectos para los terceros interesados. Estos podrán tener acceso al expediente, bajo las condiciones administrativas que se hayan establecido y en el entendido de que ese derecho no comprende los documentos privados o la información de exclusivo interés privado que consten en el expediente”.

Por otra parte, se consulta si funcionarios del MEIC, que no pertenecen a la UTA pueden dar asesoría a la UTA o a la Comisión en los procedimientos administrativos que se instruyen en la Comisión. Como se indicó anteriormente, el artículo 26 de la Ley permite a la Comisión contratar asesores y consultores para el cumplimiento de sus funciones. Si la Comisión puede contratar asesores externos, sujetos privados, también puede solicitar el criterio de órganos y funcionarios públicos; por ende, solicitar la expertise de funcionarios del Ministerio que laboran en oficinas distintas a la UTA.

Pero la labor de la UTA no es solo realizar visitas a instalaciones o revisar documentos privados. Por el contrario, sus funcionarios efectúan diversos actos dentro de los procedimientos que corresponden a la Comisión de acuerdo con la Ley.

Dentro de un procedimiento ordinario, los funcionarios de UTA pueden ser nombrados por la Comisión como órganos directores con las facultades que la Ley General de la Administración Pública establece para ese efecto. De previo al procedimiento, bien podrían tener a su cargo una investigación preliminar, para la cual pueden recabar la prueba que resulte necesaria, así como corresponderles realizar estudios técnicos en orden a la libre competencia (artículos 34, 35). La decisión de nombrar el órgano director es propia de Coprocom, como órgano decisor.

Facultades que es importante señalar ya que el Reglamento Orgánico del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Decreto N. 37457 de 2 noviembre de 2012, artículo 24, crea en el seno del Ministerio una Dirección de Apoyo a la Competencia, para dar cumplimiento “a lo ordenado por la Ley N. 7472”. Órgano al cual el Reglamento le encarga actuar como la UTA de la Comisión. De esa forma, debe dar seguimiento a los acuerdos de la Comisión, asesorarla y proponerle los procedimientos administrativos ordinarios, dirigir, coordinar y supervisar los departamentos que la integran en orden “a la evaluación técnica de las denuncias, investigaciones de oficio, consultas y cualquier otra acción necesaria, que sustente el criterio de la Comisión”, así valorar y revisar las investigaciones que se realicen, para determinar la existencia de prácticas monopolísticas relativas, absolutas, concentraciones u otras restricciones al mercado, prohibidas por el ordenamiento jurídico, preparar y revisar los informes técnico-jurídicos que sustenten las opiniones de la Comisión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de proyectos de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y los demás actos administrativos, dar seguimiento a las sanciones que imponga la Comisión cuando determine que los agentes económicos investigados han incurrido en conductas contrarias a la Ley 7472; promover y dirigir las acciones de la cultura de competencia, fomentando el conocimiento e interés de la ciudadanía y los agentes económicos respecto a los alcances y disposiciones de la Ley N° 7472 y su reglamento, divulgar material informativo, guías y publicaciones y otras actividades relacionadas con el derecho de competencia y la competencia económica, darle seguimiento a acuerdos multilaterales de comercio y bilaterales que tenga relación con competencia.

Por otra parte, el artículo 27 del mismo Reglamento encarga el Departamento de Promoción e Investigaciones de la Dirección el:

“Ser parte de los Órganos Directores en los procedimientos sumarios y administrativos ordinarios cuando se determine la existencia de posibles prácticas monopolísticas, concentraciones u otras restricciones de mercado”.

En tanto que el artículo 26 del citado Reglamento encarga al Departamento de Procedimientos y Concentraciones de la Dirección de Apoyo a la Competencia de instruir y dar seguimiento a los procesos que se presenten ante la Comisión, encargándole de realizar estudios técnico- jurídicos, evaluando las denuncias, realizando investigaciones de oficios, realizando acciones que fundamenten el criterio de la Comisión. El inciso b) le atribuye instruir, analizar y controlar los procedimientos administrativos ordinarios para determinar la posible existencia de prácticas monopolísticas, concentraciones indebidas u otras restricciones de mercado.

Cabe considerar que una norma reglamentaria puede crear oficinas dentro de la UTA, asignando las facultades que la Ley le asista entre las oficinas de nivel interno. No obstante, el problema que se presenta con las normas reglamentarias citadas es que si bien su artículo 24 dispone que la Dirección funge como Unidad Técnica de Apoyo a la Comisión, lo cierto es que dicha Dirección no está creada ni configurada como un órgano de Coprocom, sometido a esta. Por el contrario, la Dirección es un órgano dentro de la estructura del Ministerio: su jerarca no es la Comisión sino el Ministro. De lo que se sigue que la Dirección que pretende ejercer como UTA no pertenece a la Comisión. En consecuencia, la función instructora, tramitadora y ejecutora de los actos y resoluciones de la Comisión no es ejercitada por un órgano de Coprocom, sino por un órgano directamente sujeto a jerarquía del Ministerio. En efecto, el artículo 3 del Reglamento, al establecer la organización del Ministerio, crea entre sus órganos la Dirección de Apoyo a la Competencia, siendo que este órgano debió ser establecido no como una Dirección más del Ministerio sino como parte de Coprocom.

Por otra parte, la Dirección de la Competencia no solo asume las competencias de la UTA sino funciones que la Ley le reservó a la Comisión. Así, el Reglamento asigna al Departamento de Promoción e Investigaciones de la citada Dirección:

““b. Investigar la existencia de prácticas monopolísticas relativas, absolutas, concentraciones u otras restricciones al funcionamiento eficiente del mercado, que están prohibidas por la ley.

d. Ejecutar la política de promoción de la cultura de competencia, fomentando el conocimiento e interés de la ciudadanía y los agentes económicos respecto a los alcances y disposiciones de la Ley N° 7472 y su reglamento”, artículo 27:

e. Realizar actividades de difusión como charlas, seminarios, entre otras con el fin de dar a conocer los alcances e importancia de la normativa de competencia. (…).

h. Monitorear y analizar las acciones del gobierno que se relacionen con el desenvolvimiento del proceso de competencia. (…).

k. Coordinar con los órganos reguladores e instituciones del Estado los temas relacionados con la competencia en los mercados”.

Funciones que se ejercen por el Departamento como parte de la Dirección y no de la Comisión. Por demás, pareciera que las facultades asignadas pueden ser realizadas de oficio, no por encargo de la Comisión. Por tanto, a este Órgano Colegiado le corresponde, según la Ley, el solicitar información a agencias de competencias de otros países, establecer mecanismos de coordinación para sancionar y prevenir monopolios, carteles, concentraciones y prácticas ilícitas, inciso j), artículo 27. Asimismo, le compete emitir emitir opinión, en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de las leyes, los reglamentos, los acuerdos, las circulares y los demás actos administrativos, sin que tales criterios tengan ningún efecto jurídico. El inciso f) es claro: la Comisión emite criterio cuando lo considere pertinente: no puede ser obligada a opinar. Además, es a la Comisión a la que le corresponde decidir si investiga la existencia de carteles, monopolios, prácticas o concentraciones prohibidas en la ley para lo que debe tomar la decisión correspondiente, inciso c); establecer los mecanismos de coordinación no solo para sancionar sino también para prevenir esas prácticas (inciso e); publicar los estudios que realice, sus opiniones o resoluciones y emitir guías para difundir la materia de competencia y orientar a los agentes económicos sobre su comportamiento en el mercado, incisos k) y l).

De allí, reiteramos, que no proceda que se le otorgue competencia al Departamento de Procedimientos y Concentraciones de la Dirección de Apoyo a la Competencia para elaborar guías, manuales y otros para investigar y resolver los casos que se deben tramitar o investigar las operaciones de concentración o adoptar mecanismos de notificación previa de concentraciones, artículo 26 del citado Reglamento.

En la medida en que la Unidad de Apoyo Técnico encuentra su origen y competencia en una ley, se sigue que una reestructuración no podría llevar a la desaparición de ese órgano dentro de la Comisión, tampoco a transferir las facultades y deberes que a esta corresponde como parte de la Comisión según la Ley 7472. Pero tampoco la reestructuración puede debilitar la Comisión y su órgano de ayuda, de manera tal que le impida ejercer esa competencia y, por ende, que se cumpla el fin público dispuesto por el legislador al dotar a la Comisión de una unidad de apoyo de carácter técnico. Cabe aceptar que un debilitamiento en la estructura de la UTA podría tener consecuencias negativas en el funcionamiento de la Comisión y, por ende, en la satisfacción de los cometidos legalmente asignados. Sobre este tema, permítasenos la siguiente cita:

“ Si bien, dentro de los márgenes legítimos y razonables de discrecionalidad y en función de la necesaria eficiencia del servicio público, la Administración tiene el poder-deber de establecer su estructura orgánico-funcional interna más adecuada según los fines que deba cumplir (potestad de auto organización), y así distribuir dinámicamente las cargas de trabajo y clasificar los puestos para alcanzar un mejor desempeño y organización, uno de los límites de esa potestad administrativa está en relación con las potestades de imperio legalmente atribuidas, susceptibles de afectar la esfera jurídica de los particulares (Art. 59 de la LGAP y pronunciamiento OJ-094-2009 de 5 de octubre de 2009). De modo que la distribución interna de competencias no puede constituir un mecanismo de transferencia de competencias no autorizado por el legislador, pues como bien se infiere del artículo 85 de la LGAP, toda transferencia de competencias externas de un órgano a otro tiene que ser autorizada, salvo caso de urgencia, por norma expresa con rango igual o superior al que crea la competencia transferida. Por ello, en cuanto la competencia comporte potestades de imperio, es lógico afirmar que su regulación se sujeta al principio de reserva de ley, pudiendo sólo distribuir o asignar en los órganos internos las competencias definidas previamente por el legislador o cuando concurran circunstancias excepcionales como las previstas por el artículo 62 de la LGAP: “Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas, sin otra especificación”, en las que podría ser competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga; es decir, sólo en esas especiales circunstancias y como última ratio podría el órgano jerárquico superior supremo decidir a cuál órgano, por especialidad técnica, le atribuye el ejercicio de esa competencia (Dictamen C-217-2011 de 08 de setiembre de 2011).

Puede inferirse entonces que si al seno del INVU existen competencias exclusivas atribuidas por ley, éstas no pueden ser ejercidas por otro órgano distinto al que el ordenamiento expresamente le atribuyó aquellas potestades públicas. Empero, en los casos en que la Ley no ha indicado que un órgano determinado debe ejercer la potestad que atribuye, bien puede la Junta Directiva encargar su ejercicio a un órgano determinado, lo que debe hacer por vía reglamentaria, pero mantendría aquél colegio el poder de revisión de lo actuado por el inferior (OJ-094-2009 op. cit.)”. Dictamen C-009-2014 de 13 de enero de 2014.

3-. La comunicación de los actos de la Comisión Se consulta si, a consecuencia de la reestructuración, el MEIC puede definir qué actos de la Comisión se comunican y cómo se comunican a terceros, así como si le corresponde definir los comunicados de prensa de la Comisión.

El artículo 64 de la Ley 7472, en su primer párrafo, establece que las resoluciones de la Comisión para Promover la Competencia deben reunir los requisitos establecidos en los artículos 128 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, agregando que la notificación debe realizarse con sujeción a los artículos 245 y 335 de la misma Ley General. Estos aspectos no pueden ser regulados en forma diferente a partir de una reorganización.

El ordenamiento establece cuál es el medio de comunicación de los actos administrativos, incluidas las resoluciones.

El principio en materia de comunicación de actos es que todo acto que afecte derechos o intereses de una parte en un procedimiento administrativo debe ser comunicado. Y que se comunican por publicación los actos generales y por notificación los concretos pero que si se está en presencia de un acto general que afecte particularmente a una persona que ha fijado lugar para notificaciones en el expediente administrativo, la comunicación es por notificación, artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública. Para dar efectividad al debido proceso se establece como principio que la primera notificación en un procedimiento se hará personalmente, pero que si en el expediente consta la residencia, lugar de trabajo u otra dirección exacta del interesado deberá notificarse en el sitio señalado, artículo 241 LGAP.

Como la publicación, la notificación es un requisito de eficacia del acto o resolución a que se refiere. Es por ello que normalmente se indica que los actos surtirán efectos a partir de la notificación.

Se sigue de lo anterior que la Administración no es libre para determinar si se comunican y en su caso cómo, los actos del procedimiento. Para el caso de las actuaciones de Coprocom la Ley señala que la comunicación de las resoluciones debe realizarse por notificación.

La notificación se realiza por diversos mecanismos. En nuestro ordenamiento, la Ley General de la Administración Pública establece, artículo 243, como medios de notificación: el personal que se aplica para determinado tipo de actuaciones, por telegrama o carta certificada al lugar señalado para notificaciones. En su defecto, la notificación se podrá realizar en la residencia, el lugar de trabajo o la dirección del interesado cuando consten en el expediente administrativo. Corresponde a la parte señalar lugar para notificación y en ausencia de señalamiento, la Administración puede notificarle en la residencia, lugar de trabajo o residencia. Cabe recordar que para efectos de señalamiento, la parte puede recurrir a los medios dispuestos en la Ley de Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Oficiales, de aplicación supletoria. Además, la parte debe tomar en cuenta lo dispuesto en la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, cuyo artículo 5 expresamente establece que los medios electrónicos pueden ser utilizados para notificaciones, y permite que por estos medios se reciba prueba. Todo lo cual es consecuencia de la equivalencia funcional de los documentos electrónicos con los documentos Por otra parte, la remisión del artículo 64 de la Ley 7472 a los artículos 245 y 335 de la Ley General de la Administración Pública nos señala requisitos en orden al contenido de la notificación. Sea que la notificación debe contener el acto integro, indicar los recursos (en este caso, reposición), el órgano competente para recibirlo, y para resolver, así como el plazo para interponerlo (numeral 245 de cita). Así como la referencia a sus fundamentos, a las peticiones, propuestas o dictámenes que han sido invocados Es decir, la resolución debe contener una buena fundamentación. Contenido necesario de la resolución que impide que exista discrecionalidad de la autoridad administrativa para regular en sentido contrario, y particularmente para desconocer la regulación específica, de rango legal, que rige para la Comisión.

Ahora bien, la pregunta puede estar referida a una comunicación de decisiones de manera pública, a efecto de que los interesados o el público en general se enteren de la decisión. Puesto que se trata de decisiones administrativas adoptadas por Coprocom es plausible considerar que este Órgano tiene la capacidad técnica suficiente para informar al público la situación que se ha producido y en su caso, la sanción que ha impuesto. Por ende, que puede realizar los comunicados de prensa que correspondan.

Cabe precisar. Desde el punto de vista técnico puede considerarse procedente que la publicación o información en general sobre decisiones administrativas adoptadas por un Órgano técnico corresponda a este mismo. Independientemente de ese elemento técnico, lo cierto es que no puede existir duda sobre la publicación cuando existe norma expresa, regulándola. Es el caso de Coprocom, por cuanto el artículo 27 de la Ley 7472, le atribuye como competencia:

“k) Publicar, por cualquier medio, los estudios que realice, las opiniones y resoluciones que emita, respetando la información confidencial de los agentes económicos”.

Ergo, la Comisión, a condición que respete la información confidencial, puede publicar sus resoluciones.

Además, el inciso l) de ese artículo 27 le faculta para emitir guías prácticas para difundir la materia de su competencia y orientar a los agentes económicos sobre su comportamiento en el mercado y los trámites y procedimientos ante la propia Comisión. Corresponde a ese Órgano, no solo la difusión en materia de competencia sino la orientación a través de instructivos, guías en torno no solo a los procedimientos que ante ella se llevan a cabo, sino en el comportamiento que deben tener las empresas en el mercado.

En consecuencia, puesto que se está ante una competencia propia de la Coprocom, es esta la que define cómo se publican y por qué medios esas resoluciones u opiniones.

E-. RESPONSABILIDAD EN CASO DE NO FUNCIONAMIENTO DE LA COMISIÓN Se consulta qué responsabilidades cabría para comisionados y autoridades del MEIC como para el Poder Ejecutivo en el supuesto de que la Comisión paralice su funcionamiento.

Una pregunta que se formula partiendo de que el MEIC “aprobó” un proyecto de presupuesto que cercena recursos a la Comisión, impidiéndole sesionar a partir de marzo.

El principio de legalidad financiera impide a todo órgano público realizar gastos que no cuenten con la respectiva autorización. Una autorización que debe provenir del presupuesto. Este es la fuente del gasto, por lo que si un organismo público no cuenta con la autorización del gasto en la Ley de Presupuesto o en su presupuesto aprobado, podría ver afectado su funcionamiento normal, al punto de impedirle funcionar.

La competencia que el legislador ha asignado a la Comisión es de carácter funcional. No solo es un poder-deber en el tanto en que la Comisión no puede disponer no ejercerla, sino que esa competencia no ha sido otorgada para satisfacer un fin propio de la Comisión, sino un fin público, el cual no se concretizaría si la Comisión no ejercita su competencia.

En la hipótesis que se consulta, la Comisión dejaría de ejercer su competencia por un factor externo, cual es la falta de fondos. Resulta claro que esa circunstancia no exime, por tanto, del deber de actuar y cumplir la competencia. Por consiguiente, la ausencia de funcionamiento es susceptible de generar responsabilidad para la Comisión. Consecuentemente, esa falta o el deficiente funcionamiento, la omisión de la conducta debida, aun cuando se origine en una falta de presupuesto, puede producir la responsabilidad del Estado. Ello en los términos de los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

1-. La Comisión para Promover la Competencia es un órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

2-. Dada la desconcentración de las competencias dispuesta en los artículos 21 y 27 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N. 7472 de 20 de diciembre de 1994, la Comisión es titular de una potestad de decisión propia referida al conocimiento, instrucción y resolución de comportamientos susceptibles de dificultar u obstaculizar la efectiva y libre competencia en el mercado. En aras de esa libre competencia, sanciona prácticas monopolísticas y autoriza concentraciones, entre otras acciones.

3-. En el ámbito de la materia desconcentrada la titularidad de la competencia de decisión es propia de Coprocom y como tal debe ser ejercida a nombre propio, no del Ministerio al cual pertenece. Por el contrario, en los aspectos no desconcentrados, Coprocom permanece sometida a los poderes normales del jerarca, sea el Ministro de Economía, Industria y Comercio.

4-. La desconcentración de la competencia en favor de Coprocom abarca la posibilidad de agotar la vía administrativa. La Ley no autoriza un recurso jerárquico para ante el Ministro que le permita conocer, revisar o sustituir lo actuado por la Comisión.

5-.Por ende, la firmeza de lo decidido o actuado en las materias desconcentradas no deriva de una resolución del Ministro, sino de la propia decisión de Coprocom. No obstante, contra las decisiones de Coprocom cabe el recurso de reconsideración, que debe ser conocido y resuelto por dicho Órgano Colegiado.

6-. Como derivación de los principios de autotutela y de legalidad que obligan a la Administración Pública a anular los actos firmes absolutamente nulos, el Ministro –como jerarca administrativo- está facultado para declarar, de oficio, la nulidad absoluta de una resolución o cualquier otro acto de la Comisión.

7-. Dicha declaración encuentra fundamento en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para los actos firmes declaratorios de derechos. Una potestad estrictamente enmarcada, que en vía administrativa se sujeta al control que ejerce la Procuraduría General de la República o en caso de materia presupuestaria o de contratación, la Contraloría General de la República. La formalidad consultiva es obligatoria y el dictamen que se rinda debe ser favorable a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Dicho dictamen produce efectos vinculantes.

8-. En tratándose de actos firmes que perjudiquen o graven la situación del administrado, la declaratoria de nulidad es autorizada por el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública. Nulidad que también requiere del dictamen de la Procuraduría General de la República, obligatorio, vinculante y de contenido favorable a la declaratoria de nulidad, sea esta absoluta o relativa.

9-. Conforme lo dispuesto en los artículos 10 y 34 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, corresponde al Ministro de Economía, como jerarca superior supremo de Coprocom, declarar la lesividad de una resolución o acto emitido por la Comisión, como requisito para poder impugnarlo ante la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.

10-. La potestad del Ministro de declarar la nulidad absoluta de un acto es una potestad reglada y, en razón de sus fundamentos y del procedimiento dispuesto por el legislador, no puede verse como una limitación al poder de decidir de la Comisión.

11-. En efecto, los supuestos de nulidad de los artículos 173 y 183, en su caso 10 y 34 del Código Procesal de cita presuponen que la Comisión ha ejercido su competencia y, por ende, dictado un acto que incida, positiva o negativamente, en la esfera jurídica del particular y que este acto se encuentra firme pero que presenta un vicio de nulidad que lo hace disconforme con el ordenamiento jurídico.

12-. No forma parte de las competencias desconcentradas en favor de Coprocom la potestad de organización y reestructuración del órgano, así como tampoco la potestad reglamentaria. Potestades que son propias del jerarca, el que puede planificar y preparar una reorganización cumpliendo los requisitos que el ordenamiento establece.

13-. Corresponde, entonces, al Ministro someter a conocimiento y aprobación de MIDEPLAN las reestructuraciones o reorganizaciones que atañen la Comisión. Razones de conveniencia y razonabilidad en orden a los principios que rigen la reorganización pueden aconsejar que la propuesta le sea consultada.

14-. Dicha potestad tiene como límite la organización y, por ende, la definición de competencias presentes en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

15-.De conformidad con la Ley 7472, la Comisión para Promover la competencia debe contar con una oficina técnica, la Unidad Técnica de Apoyo, UTA, cuyos integrantes deben tener formación en la materia objeto de competencia de la Comisión. Así, UTA es parte de la Comisión.

16-. En relación con esa competencia y de acuerdo con la Ley, la UTA realiza funciones de investigación, inspección y de revisión de documentos, así como tramitación de procedimientos administrativos.

17-.Bajo solicitud de la Comisión, la Jurisdicción Contencioso-Administración puede autorizar a funcionarios de la UTA para recabar y revisar documentos, realizar inspecciones y visitas para ese fin, lo que les posibilita un acceso a documentos e información de carácter privado exclusivamente en relación con la competencia de la Comisión.

18-. No existe disposición legal que faculte a la Comisión a solicitar autorización para que terceros no pertenecientes a la UTA puedan revisar esa documentación e información privadas.

19-. La información y documentos privados que se suministren o recaben es confidencial, salvo norma legal en contrario. Por consiguiente, solo pueden ser utilizados para los fines señalados y no pueden ser dados a conocer a terceros. Ergo, solo los funcionarios de la Comisión y aquéllos de UTA que hayan sido autorizados pueden acceder a esa información y documentación confidencial.

20-. En orden a los expedientes en trámite, debe estarse a lo dispuesto en los artículos 272 y 273 de la Ley General de la Administración Pública.

21-. El artículo 27, inciso k, faculta a la Comisión, para publicar por cualquier medio, tanto los estudios u opiniones que realice como las resoluciones que emita. El límite es la información confidencial de los agentes económicos.

22-. La difusión de la materia de competencia, la emisión de guías prácticas para difundir y orientar el comportamiento de los agentes económicos en el mercado es competencia de la Comisión, según el inciso l) del artículo 27 de la ley.

23-. La Dirección de Apoyo a la Competencia y sus órganos han sido creados por el Reglamento Orgánico del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Decreto N. 37457 de 2 noviembre de 2012, como órganos del Ministerio y no de la Comisión. Por consiguiente, el Reglamento no puede asignarle las funciones que la Ley atribuye a la Comisión o a UTA.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora General Adjunta MIRCH/gtg