Validity of decrees on agrochemical registration and the role of the State Phytosanitary ServiceValidez de decretos sobre registro de agroquímicos y rol del Servicio Fitosanitario del Estado

Opinion 199 Opinion: 199 of 08/09/2017 September 8, 2017 C-199-2017 Licenciado Henry Valerín Sandino Internal Auditor State Phytosanitary Service Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter AI SFE 091-2017 of April 18, 2017, through which you request that we rule on several questions related to the entry into force of Executive Decrees 39461-MAG, 40059-MAG-MINAE-S, and 39995-MAG, to which we will refer in the substantive sections.

Previously, we must point out that this consultation is filed by virtue of the direct standing granted to internal auditors by Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office.

Likewise, we must point out that, during the study of this consultation, it was considered pertinent to hear the criteria of the Minister of Health, the Minister of Agriculture and Livestock, the Minister of Environment and Energy, and the Director of the State Sanitary Service, all of whom issued their respective criteria within their scope of competence.

Given the length of the consultation, we will proceed to refer generally to the conflicting issues raised in light of each of the decrees consulted.

I. ON THE LEGAL CONTEXT OF THE MATTER CONSULTED

The consultant states as a preamble to his consultation that the Executive Branch issued Executive Decrees 39461-MAG, 40059-MAG-MINAE-S, and 39995-MAG, referring to the agrochemical registration process and repealing the current Executive Decree 33495-MAG-S-MINAE-MEIC. However, he points out that according to what was noted by different technical authorities, these decrees fail to comply with legal and constitutional regulations regarding environmental and health protection.

From the analysis carried out by the consultant, it can be summarized, as stated, that Executive Decree 39461-MAG was issued without having been reviewed in its prior stage by the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica) and also contravenes the criterion of the Attorney General's Office regarding the fact that the agrochemical registration process applies both to products applied within the country and to those exported outside the country; Decree 40059-MAG-MINAE-S was prepared by the ministerial office of the MAG, without taking into account the technical observations made by the Comptroller General of the Republic, the State Phytosanitary Service, the FAO and OECD, the Ombudsman's Office, and the Ministry of Environment and Energy, as it allows the registration of agrochemicals with referenced information and without the participation of the Ministries of Health and Environment and Energy, constituting a deregulation not supported by technical criteria and to the detriment of health and the environment; and finally, Executive Decree 39995-MAG, he points out, lacks technical and scientific support as it ignores the participation of MINAE and the Ministry of Health during the process of reviewing applications and imposes on the State Phytosanitary Service, the Ministry of Health, and MINAE the burden of proof regarding the effects on agriculture, health, and the environment, after renewal, evidencing a step backwards in environmental protection (protección ambiental); likewise, he points out that the corresponding procedure for the approval of technical regulations was not followed. For all of the above, he inquires about the responsibility of the Executive Branch in the issuance of said decrees.

Based on the foregoing, we must point out that this Attorney General's Office has referred on other occasions to the legal framework under which the agrochemical registration process operates. Given its importance for the matter consulted, we will proceed to carry out a brief analysis.

In Opinion C-255-2009 of September 9, 2009, the Attorney General's Office indicated that the Law on the Processing of Agrochemical Registration Applications No. 8702 of January 14, 2009, exhaustively establishes the sole and exclusive requirements for the registration of pesticides. However, it also accepted that by virtue of the provisions of the General Health Law, the act of registering the pesticide does not per se entail its indiscriminate use, so that when it is demonstrated that it is a harmful agent to health and the environment, the Ministry of Health can and must immediately adopt all necessary measures to guarantee those fundamental rights to the entire population.

Similarly, in Opinion C-215-2013 of October 10, 2013, this Attorney General's Office concluded that the legal and technical norms relating to phytosanitary protection must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State and of society in general to act in prevention of environmental risk and risk to both human and animal health. Likewise, it indicated that Articles 23, 24, and 25 of the Phytosanitary Protection Law derive the obligation to register chemical, biological, and related substances for agricultural use, a registration that covers not only pesticides applied within the country, but also imposes the collection and registration of data on substances for export, as a means to evaluate the possible effects on human health or the environment.

For its part, in Opinion C-160-2002 of June 18, 2002, the Attorney General's Office had recognized that the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica), as an inter-ministerial commission created by Law 8279, lacks the competence to issue technical standards, since its nature is that of an advisory body and does not distort the regulatory power (potestad reglamentaria) that constitutionally corresponds to the Executive Branch. Ergo, the criteria issued by the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica) lack binding effects.

Finally, in Opinion C-165-2016 of August 4, 2016, it was determined that it is the exclusive power of the Executive Branch to issue technical regulations on phytosanitary measures, and if the State Phytosanitary Service considers that a regulatory norm does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria that so accredit it, it must bring it to the knowledge of the Executive Branch, so that in the use of the regulatory power (potestad reglamentaria) it may assess making the respective amendments.

Based on the cited background, we will proceed to carry out an analysis of the decrees under consultation, to subsequently address the specific inquiries of the Auditor.

I. ANALYSIS OF EXECUTIVE DECREE 39461-MAG

The consultant points out that Executive Decree 39461-MAG was issued without having been reviewed in its prior stage by the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica) and also contravenes the criterion of the Attorney General's Office that the agrochemical registration process applies to both products applied within the country and those exported outside the country (Opinion C-215-2013 of October 10, 2013, already discussed).

In this regard, it is important to point out that the Minister of Health agrees that the wording of said decree does not consider the criterion of the Attorney General's Office and also points out that the State Phytosanitary Service (SFE) should carry out a hazard evaluation of the technical grade active ingredients (ingredientes activos grado técnico, hereinafter IAGT) brought into the Free Zone Regime, something that Decree 39461 does not contemplate. However, she considers that already formulated pesticides for export purposes should not be evaluated by the SFE, given that they are evaluated in the recipient countries.

Regarding this issue, the Executive Director of the SFE states that Executive Decree 39461 does not have to comply with the procedures established for the promulgation of a technical regulation because it does not have such a nature; furthermore, he considers that registration is not justified when the substances are to be used exclusively for export purposes. This thesis is also supported by the Minister of Agriculture and Livestock.

On this matter, the Minister of Environment and Energy did not issue an opinion, as he points out that his office did not participate in its drafting.

Before addressing the consultant's specific inquiries, we must analyze what the object of Decree 39461-MAG is. In this regard, we must point out that the cited decree is called "Registration of Technical Grade Active Ingredients imported into the country for the formulation of chemical pesticides in national formulators, under the Active Improvement Regime, Free Zone, or similar for export purposes." Article 1 of said Decree establishes its scope of application by stating:

"Article 1—Scope of application:

This regulation applies to Technical Grade Active Ingredients used in the formulation of formulated chemical pesticides both in national formulators and in active improvement regimes, free zones, or other similar regimes, for exclusive export purposes, as well as to formulated chemical pesticides produced under the protection of these regimes." Note that the regulation in question is limited to regulating the registration of IAGTs in our country, for exclusive export purposes and within specific commercial regimes.

Likewise, the requirements for the registration of IAGTs to produce formulated chemical pesticides for export are established, with Article 4 setting out what the applicant must provide:

"Article 4—Requirements for the registration of technical grade active ingredients to produce formulated chemical pesticides for export.

The applicant must provide the following information:

a. Pesticide class. b. Identity of the active ingredient (common name, chemical name according to IUPAC, CAS number, structural formula, and molecular formula). c. Minimum content of the active ingredient expressed in g/kg or g/L signed by the responsible professional of the registering company (for each country and manufacturer). d. Manufacturer(s) and country(ies) of origin. e. Safety data sheet of the technical grade active ingredient, which must contain the internationally standardized requirements using the guidelines of the Globally Harmonized System (GHS) as a model. f. Product label, which must contain the following printed information: (Alternatively, the identification of the technical grade active ingredient requested in this section may be carried out according to what is established in the Globally Harmonized System). f.1. Name and address of the manufacturer. f.2. Trade name and brand of the product and percentage of active ingredients. f.3. Class and type. f.4. Chemical composition of the product. f.5. Net content. f.6. Warnings and precautions for use, relating to the toxicity of the active ingredients to humans and animals. f.7. Symptoms of poisoning. f.8. First aid and applicable measures in case of poisoning. f.9. Antidotes and indications for medical treatment. f.10. The legend in capital letters and bold: BEFORE HANDLING, TRANSPORTING, AND STORING THIS PRODUCT, READ THIS LABEL. f.11. Indications on the personal protective equipment to be used and precautionary measures for its handling, transport, and storage. f.12. Indications on measures to be taken for the protection of the health of third parties and the environment. f.13. Physical and chemical hazards presented by the technical product, such as flammability, corrosivity, etc. f.14. Legends stating in capitals and bold:

"THIS PRODUCT MAY BE FATAL IF INGESTED AND/OR INHALED." "MAY CAUSE DAMAGE TO EYES AND SKIN UPON EXPOSURE" (Category 1 and 2). f.15. Country of origin. f.16. Date of manufacture. f.17. Importer. f.18. Registration Number." Likewise, Article 5 of the Decree establishes, along the same lines, the formal requirements that must be submitted before the State Phytosanitary Service to register chemical pesticides already formulated for export.

Regarding the first objection made to Executive Decree 39461-MAG, we must point out that the Law of the National Quality System No. 8279 of May 2, 2002, creates the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica, ORT) as an inter-ministerial commission whose function is to contribute to the drafting of technical regulations. However, such a function, as already recognized by the Attorney General's Office, is an advisory function, since the issuance of said technical regulations is included within the regulatory power (potestad reglamentaria) of the Executive Branch. In that sense, Article 39 of the law provides:

"Article 39.-Creation. The Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica, ORT) is created as an inter-ministerial commission whose mission shall be to contribute to the drafting of technical regulations, through technical advice in the procedure for issuing them.

The Body shall be responsible for coordinating, with the respective ministries, the drafting of their technical regulations, in such a way that their issuance allows for the effective and efficient protection of human, animal, and plant health, the environment, safety, the consumer, and other protected legal rights.

Before promulgating any technical regulation, the interested sectors must be heard.

Article 40.-Functions. The ORT shall have the following functions:

• a)Recommend the adoption, updating, or repeal of technical regulations issued by the Executive Branch. b) Issue technical criteria regarding the preliminary drafts of technical regulations that the Executive Branch wishes to implement.

Note that the ORT exercises a collaboration or advisory function and the Executive Branch the regulation function, since the ORT's criteria are not binding. However, as we recognized in Opinion C-012-2007 of January 22, 2007: "it is a function of advice and coordination established by law—which therefore cannot be ignored—by virtue of the high objectives to which it is directed: the coordination of the public and private management necessary for the protection of human, animal, or plant health, safety, the environment, and the consumer; as well as the prevention of practices that constitute technical barriers to trade (subparagraphs f) and g) of Article 3 of the Law)." In development of said legal norms, by Executive Decree 32068 of May 19, 2004 (ORT Regulation), it is established that "All technical regulation projects, whether new, reforms, or repeals, must be sent by the competent Ministry to the Technical Secretariat of the ORT, so that this Body may issue its technical criterion in accordance with what is established in Article 40 of Law No. 8279" (Article 12). Ergo, the referral is mandatory for the Executive Branch.

Despite the foregoing, Decree 39461-MAG does not have the nature of a technical regulation, as in reality what it does is develop the provisions of Article 23 of the Phytosanitary Protection Law No. 7664 of April 8, 1997, which establishes:

"ARTICLE 23.- Registration of substances and equipment According to the requirements that will be specified in the regulation of this law, all chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use must be registered in the registry that the State Phytosanitary Service will create to have information on the characteristics of these and ensure their correct use in the country." The previous norm makes it evident that the legislator delegated to the regulatory norm the establishment of the necessary requirements to proceed with the registration of chemical, biological, or related substances, which is precisely the objective of Decree 39461-MAG, although limiting its scope of application to technical grade active ingredients imported into the country for the formulation of pesticides for export purposes.

It is not evident in said decree that its intention is to establish a technical standard in this matter, and, therefore, it did not require the consultation established to the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica).

Having made its legal nature clear, we could not refer to the eventual responsibility of the Executive Branch in issuing said Decree without consulting the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica), as the consultant intends, because in reality the norm was issued in exercise of a constitutional power of the Executive Branch that does not contemplate the consultation indicated by the Auditor.

Notwithstanding this, we must point out that said regulatory competence is subject to the principle of hierarchy of norms, according to which that of a higher degree prevails over the inferior one. Therefore, a regulatory norm cannot modify or substitute the legal and constitutional norms of a higher level.

However, it is not for the Attorney General's Office to determine through this channel whether the regulation in question is correct or not from a technical-scientific point of view, as that falls outside our advisory competence. There are other legal avenues to analyze it from that perspective, so the technical discrepancies observed between the Minister of Health, the Minister of Agriculture, and the Executive Director of the SFE must be elucidated through the corresponding channel.

What does merit our attention are the statements made indicating that the Decree in question does not meet the requirements established by the Attorney General's Office in Opinion C-215-2013 of October 10, 2013.

In said opinion, which we already mentioned previously, the Attorney General's Office indicated that the legal and technical norms relating to phytosanitary protection must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State and of society in general to act in prevention of environmental risk and risk to both human and animal health. Likewise, that the control of agrochemical substances is not exclusively referred to products applied within the country or their import. On the contrary, it includes those destined for export.

The Attorney General's Office also indicated that from the provisions of numerals 23, 24, and 25 of the Phytosanitary Protection Law, the obligation to register chemical, biological, and related substances for agricultural use is derived, a registration whose purpose is to have information on the characteristics of those substances and to ensure their correct use in the country, a use that can occur through their distribution, storage, transport, packing, repacking, refilling, handling, mixing, internal sale, import or export, or direct use in agriculture.

The objective of this registration, as we indicated, allows the phytosanitary Administration to have information on chemical, biological, and related substances for agricultural use, which is necessary for the fulfillment of the Service's functions, as derived from the Phytosanitary Protection Law, and for the fulfillment of the obligations that the Costa Rican State has assumed internationally, specifically from the provisions of the Rotterdam Convention approved by Law 8705 of February 13, 2009, which establishes the principle of shared responsibility for the use of dangerous substances and the "establishment of national registers and databases, including information on the safety of chemical products" (Article 15).

Hence, this Attorney General's Office has maintained that if the country refused to register products destined exclusively for export, it would be disregarding national and international regulations and could have problems regarding foreign trade.

Based on said criterion, it cannot be determined that Decree 34461-MAG, under consultation, is disregarding the registration obligation indicated by the Attorney General's Office. On the contrary, said Decree aims precisely to regulate, as we indicated, the requirements that companies must submit for the registration of technical grade active ingredients (IAGT) to produce formulated chemical pesticides for export.

The obligation to register is not disregarded with the issuance of the Decree; rather, on the contrary, it aims to regulate the registration requirements in a specific area, such as the formulation of pesticides from IAGTs, for exclusive export purposes and within the active improvement regimes, free zone, and other similar ones.

In any case, as this Attorney General's Office has previously recognized, the legal and technical norms relating to phytosanitary protection must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State and of society in general to act in prevention of environmental risk and risk to both human and animal health. Hence, if the State Phytosanitary Service considers that a regulatory norm does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria that so accredit it, it must bring it to the knowledge of the Executive Branch, so that in the use of the regulatory power (potestad reglamentaria) it may assess making the respective amendments (opinions C-215-2013 of October 10, 2013, and C-165-2016 of August 4, 2016).

However, the Attorney General's Office could not rule on an eventual responsibility of public officials, as the consultant intends, when to date the inconsistency of the decree from the technical-scientific point of view has not been demonstrated and it is in force.

II. ANALYSIS OF EXECUTIVE DECREE 39995-MAG-MINAE-S

Regarding Executive Decree 39995-MAG, the consultant evidences criteria indicating that it lacks technical and scientific support as it ignores the participation of MINAE and the Ministry of Health during the process of reviewing applications and imposes on the State Phytosanitary Service, the Ministry of Health, and MINAE the burden of proof regarding the effects on agriculture, health, and the environment, after renewal, evidencing a step backwards in environmental protection (protección ambiental). Likewise, he points out that the corresponding procedure for the approval of technical regulations was not followed.

Regarding this Decree, the Minister of Health states that this Decree aims to regulate the process of updating registration information and also establish a validity period. However, she points out that its articles do not contemplate any obligation for the Ministry of Health during this process, so the intention is that the MAG grants registration without allowing a comprehensive evaluation of the hazard and risk of the pesticide. She states that the participation of other competent ministries is made difficult and that the decree is in contradiction with the legal framework in force for the registration of these products, as it undermines the precautionary principle by shifting the burden of proof to the State.

Regarding this Decree, the Executive Director of the SFE points out that there is a difficulty for its applicability, because for said body to be able to consult other participating instances in the registration process, it can only do so in cases where the IAGT from the manufacturer contains relevant impurities. However, he points out that there are IAGTs that contain non-relevant impurities, but depending on their levels or the reaction they have with the pesticide component, they can generate a certain degree of toxicity that is harmful to health and the environment. Likewise, he points out that the proposal for registration by equivalence established by the Decree lacks technical and legal support and contradicts the criteria of the FAO and the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). However, he considers that it is not a technical regulation, so the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica) should not have been consulted.

Under the opposing thesis, the Minister of Agriculture and Livestock states that this decree does not contemplate any registration procedure, but rather it deals with the updating of files previously registered that are on the market and that have already complied with the evaluation of the other competent ministries. He points out that for this reason, a risk evaluation in health and environment is not contemplated, as what is intended is the updating of manufacturers and setting a validity period for the registrations of IAGTs and pesticides. Therefore, he considers that there is no additional risk to health, the environment, or agriculture, as all the IAGT registrations granted must correspond to formulations already sold on the market. Furthermore, he states that it is not a technical regulation, but rather an ordinary regulation issued under the competence of Article 23 of the Phytosanitary Protection Law.

On this matter, the Minister of Environment and Energy did not issue an opinion, as he points out that his office did not participate in its drafting.

In this regard, we must point out that Executive Decree 39995-MAG is the Regulation for updating the information of registration files for active ingredients and formulated pesticides. In its Article 1, it is evident that what this norm intends is the updating of registrations already made under regulations prior to the validity of Executive Decree 33495 MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006, by stating:

"ARTICLE 1: The holders of the registrations of Technical Grade Active Ingredients (IAGT) and of formulated products that do not have an IAGT registration, and that have not been registered in accordance with Executive Decree No. 33495-MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its reforms, must update the manufacturer(s) of their IAGTs, within a period of twenty-four months starting from the entry into force of this decree; providing the State Phytosanitary Service with the following information: (…)" Note, consequently, that this is a revalidation of previous registrations, registered under other regulations, and does not refer to a registration procedure proper. Furthermore, according to the provisions of numeral 6, it is intended to set a validity period for these registrations that were previously indefinite.

Therefore, it is not inferred from said Decree that it is a technical regulation, which would require the consultation procedure with the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica). On the contrary, it is the development of the provisions of Article 23 of the Phytosanitary Protection Law.

As for the substance of the decree, this Attorney General's Office observes from the criteria provided in this consultation that there is a technical discrepancy between the Minister of Agriculture and Livestock and a body within his own Ministry, such as the State Phytosanitary Service; similarly, there is a discrepancy with the technical criterion of the Minister of Health.

Basically, what is questioned is whether, during the registration update process, there should or should not be participation of dependencies other than the SFE, and furthermore, whether a hazard evaluation should be carried out on IAGTs containing non-relevant impurities.

Regarding the participation of other dependencies, we must insist that the regulatory norm must always be interpreted in accordance with the hierarchy of sources. Therefore, the powers attributed to other public bodies and entities in their respective creation laws are neither repealed nor modified by the regulatory norm. Hence, the SFE and any public body subject to the principle of legality must carry out a harmonious interpretation of the entire legal system, in protection of superior legal rights such as human health and the environment.

Precisely along these lines, in a similar case, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) indicated:

"In that context, the Regulation invoked by the appellant is an executive decree that, as such, responds to the principle secundum legem, since it develops, complements, and executes the legal norms established in the Plant Health Law, number 6248, and in the General Health Law, number 5395, within the parameters and limits set by them, so that its object, like that of any regulation, is that permitted or explicitly enabled by both laws, with rigorous respect for their essential content. That being the case, when the Administration requires compliance with a requirement such as the one questioned here, due to an alleged regulatory omission, it does not violate the principle of legality. On the contrary, the block of legality is not exhausted with the regulation in question, which is why the body competent to grant the authorization not only can but must make the corresponding normative integrations to verify that the legal right protected by the General Health Law, in this case human health and the environment, are not affected by the products the appellant intends to register, especially since these are rights protected by our Political Constitution, regarding which an unavoidable responsibility of protection and defense is imposed on the State, in a broad sense, not only on the Ministry of Health, but on other public entities. (Judgment 2006-07464 of 10:45 a.m. on May 26, 2006) Therefore, the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado, SFE), within the exercise of its legal powers, may and must require the participation of any specialized technical body to verify that a TGAI (IAGT) or a formulated pesticide does not threaten health and the environment. The foregoing, within the general duty of the State to act in prevention of environmental risk and of both human and animal health (Article 50 of the Constitution) and the specific function of the SFE regulated in the Phytosanitary Protection Law (Ley de Protección Fitosanitaria).

Having said that, we must insist that the Attorney General's Office cannot, through this channel, assess strictly technical aspects of the Decree. Therefore, if the SFE considers that the proposal for registration by equivalence stipulated in numeral 6 of Decree 39995 lacks scientific support, it must bring this to the attention of the Executive Branch, so that, in use of its regulatory power, it may assess making the respective amendments.

As it does not fall to this Attorney General's Office, through the advisory channel, to refer to the strictly technical questions regarding the consulted Decree, it could not proceed to analyze the potential liability of the Executive Branch in issuing it, as the petitioner intends.

III. ANALYSIS OF EXECUTIVE DECREE 40059-MAG

Finally, the petitioner, an auditor, indicates criteria from other units to the effect that Decree 40059-MAG-MINAE-S was prepared by the ministerial office of the MAG, without taking into account the technical observations indicated by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the State Phytosanitary Service (SFE), the FAO and OECD, the Office of the Ombudsman (Defensoría de los Habitantes), and the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), as it allows the registration of agrochemicals with referenced information and without the participation of the Ministry of Health (Ministerio de Salud) and MINAE, constituting a deregulation unsupported by technical criteria and to the detriment of health and the environment.

On this issue, the Minister of Health indicates that this decree is 80% similar to Executive Decree 33495-MAG-S-MINAE-MEIC-COMEX which is being repealed. However, this decree has provisions that do not conform to the current legal framework or that are in contradiction with criteria from the Attorney General's Office and the Comptroller General's Office. She reports that the participation of the Ministry of Health is limited to carrying out a “check list” of requirements and allows the registration of TGAIs (IAGT) using referenced information that is not specific to the technical-grade active ingredient desired to be registered. Therefore, she considers that this decree must be reviewed and adapted to the current body of legality.

Along the same lines, the Director of the SFE considers that each product should provide its own information (analyses, tests, and studies) and indicates that the Phytosanitary Protection Law (Ley de Protección Fitosanitaria) does not authorize the Administration to register a product using information relating to another, even when they are similar, a situation that had already been overcome in the registration process. He considers that the Decree is contrary to the criteria of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), and criteria of the FAO and the WHO, and also that it does not allow the ministries to request additional information from the registrant.

Regarding this topic, the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería) simply indicates that, as it concerns a technical regulation, due process was followed and, furthermore, there was a lengthy negotiation between the Ministry of Health, the Ministry of Environment, and the MAG, balancing the various positions.

The Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía) only indicates that his ministry promoted that the National Environmental Council (Consejo Nacional Ambiental) form a commission in which the ministers would participate, with the aim of analyzing the technical discrepancies and obtaining a text consistent with the technical and legal principles governing the matter.

In this regard, Executive Decree 40059-MAG-MINAE-S of November 29, 2016, is the “Technical Regulation: “RTCR 484:2016. Agricultural Inputs. Synthetic Formulated Pesticides, Technical-Grade Active Ingredient, Adjuvants, and Related Substances for Agricultural Use. Registration, Use, and Control”. Ergo, it constitutes the new regulation issued for the purpose of carrying out the registration process for formulated pesticides, active ingredients, and related substances, repealing the previous tool existing for such purposes, i.e., Executive Decree 33495-MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006.

If the articles of Decree 40059-MAG-MINAE-S are analyzed, it is very similar to the decree it is repealing; however, a controversial topic is established that has become evident from the reports issued by the various consulted authorities.

We refer specifically to the possibility established in the Decree regarding registering TGAIs (IAGT) using referenced information that is not specific to the technical-grade active ingredient desired to be registered.

On this point, we must reiterate that it is beyond the scope of competence of this Attorney General's Office in the advisory capacity to determine whether the regulation in question is correct or not from a technical-scientific point of view. Therefore, the determination of whether authorizing the registration of a TGAI (IAGT) with referenced information puts the environment and health at risk or not is not an issue we can resolve.

Nevertheless, we must point out that the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), in report DFOE-AM-19-2004 of October 20, 2004, indicated that the practice of registering agricultural pesticides using information corresponding to another previously registered product, without an equivalence analysis having been conducted in accordance with the provisions of the FAO and the WHO, should be suspended.

Therefore, if the State Phytosanitary Service (SFE) considers that this regulatory provision does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria to accredit this, it must bring this to the attention of the Executive Branch, so that, in use of its regulatory power, it may assess making the respective amendments (opinions C-215-2013 of October 10, 2013, and C-165-2016 of August 4, 2016).

However, it is also not appropriate here for the Attorney General's Office to pronounce on a potential liability of public officials, as the petitioner intends, when, to date, the inconsistency of the decree from a technical-scientific point of view has not been declared and it remains in force.

IV. ON THE COMPOSITION OF REGISTRATION FILES

Among the inquiries made by the Auditor, he raises the question of whether, under Executive Decrees 33495-MAG-S-MINAE-MEIC and 40059-MAG-MINAE-S, there is discretion for the Administration in composing the registration files and whether it must request original documents, authenticated copies, or simple certified copies duly collated from the administered party.

On this point, we must indicate that Article 6.5 of Decree 40059-MAG-MINAE-S maintains what was established in the previous Decree 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, regarding the Administration's obligation to compose administrative files for the registration of a formulated chemical pesticide, technical-grade active ingredient, adjuvants, related substances, and pesticides of mineral or inorganic origin. These files must be composed of three dossiers: administrative information, technical information, and confidential information.

Article 6.6 establishes that the information forming part of the administrative files shall be in the custody of the State Phytosanitary Service (SFE), except when it is under consultation at the Ministry of Health (Ministerio de Salud) and the Ministry of Environment and Energy (MINAE), in which case they shall have custody of the file during that phase.

Similarly, the obligation of the SFE is established to take “the necessary measures to safeguard the administrative file against any dishonest commercial use and to prevent such information from being disclosed or transferred, especially information that is part of the confidential information dossier” (Article 6.6.3) and moreover must ensure “all necessary physical and digital means to ensure adequate management and security of said information” (Article 6.8).

In other words, there is a duty of custody and control by the State Phytosanitary Service (SFE) regarding the administrative file, which obliges it to adopt the necessary measures to protect that information.

By virtue of the foregoing, it will be the SFE, in light of its legal and regulatory powers, that must decide whether the compilation of said files must be carried out or not with original information, or whether certification or an authenticated copy thereof suffices. In this regard, Article 295 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) establishes:

“Article 295.- The documents attached to the petition may be presented in original or in authentic copy, and a simple copy may be attached which, once certified as faithful and exact by the respective Office (Despacho), may be returned with a value equal to the original.” (Emphasis not in original) Hence, the SFE must decide, based on technical criteria or those of opportunity and convenience, what the ideal method of delivering the information is, for the purpose of fully complying with its obligation of custody and supervision of the information and, especially, that its security is guaranteed, as established in the Decree under consultation.

V. ON THE POWER OF CERTIFICATION IN THE URAEA

Finally, the petitioner states that, based on the provisions of Executive Decree 36801-MAG, the State Phytosanitary Service (SFE) has a Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación, URAEA), and therefore requests that we pronounce, based on the provisions of Article 295 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), on the following:

“a) Should "Office" (Despacho) be understood as the instance before which the administered party conducts a procedure, in this particular case, it would be the Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (URAEA)?; if so, b) is that function (certification) exclusive to the head of the URAEA, or may the same, for practical reasons, be assigned to another official of said Unit (subordinate)? c) is it correct to apply the word "collated" (confrontada) as a synonym for "certified" (certificada), or are we in the presence of different administrative acts?” In this regard, we reiterate the provisions of Article 295 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) which states:

“Article 295.- The documents attached to the petition may be presented in original or in authentic copy, and a simple copy may be attached which, once certified as faithful and exact by the respective Office (Despacho), may be returned with a value equal to the original.” Based on this article, the petitioner asks about the power of certification within the Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (URAEA), belonging to the State Phytosanitary Service (SFE).

In this regard, we must point out that in opinion C-249-2015 of September 9, 2015, we referred to the power of certification within public agencies. Regarding what is of interest, we indicated:

“Thus, we have that the doctrine conceptualizes the figure under analysis as follows:

“… The certifying power is concretized, in reality, in an administrative act of certification, by which an administrative body attests to the real or formal truth of a fact, a situation, a relationship, or conduct… it does not innovate the legal system, since it is reduced to endorsing, with value of certainty… conducts that already exist but which without such endorsement are questionable…” [1] It becomes clear, then, that the legal possibility of certifying documents, by person-organs, responds to the exercise of imperium powers, through which the accuracy of facts, circumstances, conducts, and administrative legal relationships, among others, is verified.

Thus, deploying the power in question requires a norm that materializes it through competence, for that effect. That is, only the public servant designated by the legal system will be empowered to issue certifications.” Based on the foregoing, it is evident that the certifying power can only be exercised by the public servant authorized by the legal system. In this regard, Article 65 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) states:

“Article 65.- 1. Every organ shall be competent to carry out the regulated or internal material tasks necessary for the efficient dispatch of its affairs. 2. The power to issue certifications shall correspond only to the organ that has decision-making functions regarding what is certified or to its secretary.” (Highlighting not in original) Based on the foregoing, the certifying power within the SFE shall correspond to the official with decision-making power over what is certified, which also applies to the topic of agrochemical registration.

Note that according to Article 65 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the certifying power is not inherent to all public officials; it must therefore be understood that the person legitimized for this is the head of the organ that holds the competence, that is, whoever has decision-making functions regarding what is certified, these decision-making functions being understood as the faculty to adopt an external, decisive act, within their competence.

The certification function corresponds to the exercise of imperium powers and, therefore, cannot be delegated to a subordinate, but must be exercised by the secretary or by whoever has the decision-making power, in this case, over the registration of agrochemicals, which, in light of the provisions of Executive Decree 36801-MAG, is the head of the Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (URAEA) (Article 24). The foregoing, without prejudice to the attributions conferred upon the Executive Director of the State Phytosanitary Service (SFE).

Finally, regarding the question posed by the petitioner about the words “collated” (confrontada) and “certified” (certificada), as there is no clarity regarding his question nor does he clarify the context in which it is asked, we refrain from pronouncing on this topic.

VI. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, we can reach the following conclusions:

• a)Decrees 39461-MAG and 39995-MAG do not constitute technical regulations, and therefore their approval procedure did not require mandatory consultation with the Technical Regulation Body (Órgano de Reglamentación Técnica); b) Given the foregoing, we could not refer to the potential liability of the Executive Branch in issuing said decrees, as the petitioner intends, since in reality the regulation was issued in exercise of a constitutional power of the Executive Branch that does not contemplate the consultation indicated by the Auditor; c) The advisory function of the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) does not encompass the possibility of assessing technical-scientific aspects of the decrees consulted, and therefore the Attorney General's Office could also not pronounce on a potential liability of public officials, when, to date, their violation of technique and science has not been declared and they remain in force; d) If the State Phytosanitary Service (SFE) considers that a regulatory provision does not observe the rules of science and technique, and has technical criteria to accredit this, it must bring this to the attention of the Executive Branch, so that, in use of its regulatory power, it may assess making the respective amendments (opinions C-215-2013 of October 10, 2013, and C-165-2016 of August 4, 2016); e) Despite the foregoing, the regulatory provision must always be interpreted in accordance with the hierarchy of sources, so that the powers attributed to other public organs and entities in their respective creation laws are neither repealed nor modified by the regulatory provision. Hence, the SFE and any public organ subject to the principle of legality must conduct a harmonious interpretation of the entire legal system, in protection of superior legal interests such as human health and the environment; f) Therefore, the State Phytosanitary Service (SFE), within the exercise of its legal powers, may and must require the participation of any specialized technical body to verify that a TGAI (IAGT) or a formulated pesticide does not threaten health and the environment. The foregoing, within the general duty of the State to act in prevention of environmental risk and of both human and animal health (Article 50 of the Constitution) and the specific function of the SFE regulated in the Phytosanitary Protection Law (Ley de Protección Fitosanitaria); g) The State Phytosanitary Service (SFE) must decide, based on technical criteria or those of opportunity and convenience, what the ideal method of delivering the information is, for the purpose of fully complying with its obligation of custody and supervision of the administrative files for the registration of agrochemicals and, especially, that their security is guaranteed. The foregoing, as established in Decree 40059-MAG-MINAE-S and based on the provisions of numeral 295 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública); h) The certification function corresponds to the exercise of imperium powers and, therefore, cannot be delegated to a subordinate, but must be exercised by whoever has the decision-making power, in this case, over the registration of agrochemicals. In light of the provisions of Executive Decree 36801-MAG, it would correspond to the head of the Registration Unit for Agrochemicals and Application Equipment (URAEA) (Article 24), without prejudice to the attributions conferred upon the Executive Director of the State Phytosanitary Service (SFE).

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General

Texto Dictamen 199 Dictamen : 199 del 08/09/2017 08 de setiembre de 2017 C-199-2017 Licenciado Henry Valerín Sandino Auditor Interno Servicio Fitosanitario del Estado Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AI SFE 091-2017 del 18 de abril de 2017, mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre varias interrogantes relacionadas con la entrada en vigencia de los Decretos Ejecutivos 39461-MAG, 40059-MAG-MINAE-S y 39995-MAG, a las cuales nos referiremos en los apartados de fondo.

Previamente debemos señalar que la presente consulta se interpone en virtud de la legitimación directa que otorga el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría a los auditores internos.

Asimismo, debemos señalar que, durante el estudio de la presente consulta, se consideró pertinente escuchar el criterio de la Ministra de Salud, el Ministro de Agricultura y Ganadería, el Ministro de Ambiente y Energía y el Director del Servicio Sanitario del Estado, los cuales emitieron el criterio respectivo dentro de su ámbito competencial.

Dada la extensión de la consulta, procederemos a referirnos de manera general a los temas conflictivos que se plantean a la luz de cada uno de los decretos consultados.

I. SOBRE EL CONTEXTO JURÍDICO DE LO CONSULTADO

El consultante manifiesta como preámbulo de su consulta, que el Poder Ejecutivo emitió los Decretos Ejecutivos 39461-MAG, 40059-MAG-MINAE-S y 39995-MAG, referidos al proceso de registro de agroquímicos y derogando el actual Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC. Sin embargo, señala que según lo apuntado por diferentes autoridades técnicas, dichos decretos incumplen la normativa legal y constitucional en materia de protección al ambiente y la salud.

Del análisis que realiza el consultante puede resumirse, según se señala, que el Decreto Ejecutivo 39461-MAG se emitió sin que haya sido conocido en su etapa previa por el Órgano de Reglamentación Técnica y además contraviene el criterio de la Procuraduría en cuanto a que el proceso de registro de agroquímicos aplica tanto para los productos que se aplican en el país como a los que se exportan fuera del país; el Decreto 40059-MAG-MINAE-S fue realizado por el despacho ministerial del MAG, sin tomar en cuenta las observaciones técnicas señaladas por la Contraloría General de la República, el Servicio Fitosanitario del Estado, la FAO y OCDE, la Defensoría de los Habitantes y el Ministerio de Ambiente y Energía, pues permite el registro de agroquímicos con información referenciada y sin la participación de los Ministerio de Salud y Ambiente y Energía, constituyendo una desregulación no sustentada en criterios técnicos y en menoscabo de la salud y el ambiente; y finalmente, el Decreto Ejecutivo 39995-MAG señala que carece de sustento técnico y científico pues ignora la participación del MINAE y el Ministerio de Salud durante el proceso de revisión de las solicitudes e impone al Servicio Fitosanitario del Estado, al Ministerio de Salud y al MINAE la carga de la prueba sobre los efectos en la agricultura, la salud y al ambiente, posterior a la renovación, evidenciando un retroceso en materia de protección ambiental; asimismo, señala que no se siguió el procedimiento correspondiente para la aprobación de reglamentos técnicos.

Por todo lo anterior, consulta sobre la responsabilidad del Poder Ejecutivo en la emisión de dichos decretos.

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que esta Procuraduría se ha referido en otras oportunidades al marco jurídico bajo el cual opera el proceso de registro de agroquímicos. Dada su importancia para lo consultado, procederemos a realizar un breve análisis.

En el dictamen C-255-2009 del 9 de setiembre de 2009, la Procuraduría señaló que Ley de Trámite de las Solicitudes de Registro de Agroquímicos N° 8702 del 14 de enero de 2009, establece taxativamente los requisitos, únicos y exclusivos para el registro de plaguicidas. Sin embargo, también aceptó que en virtud de lo dispuesto en la Ley General de Salud, el acto de registro del plaguicida no conlleva per se su uso indiscriminado, por lo que cuando se demuestre que es un agente dañino para la salud y el ambiente, inmediatamente el Ministerio de Salud puede y debe de adoptar todas medidas necesarias para garantizar esos derechos fundamentales a toda la población.

De igual forma, en el dictamen C-215-2013 del 10 de octubre de 2013, esta Procuraduría concluyó que las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal. Asimismo, señaló que de los artículos 23, 24 y 25 de la Ley de Protección Fitosanitaria se deriva la obligación de registro de las sustancias químicas, biológicas y afines para uso agrícola, registro que abarca no solo los plaguicidas que son aplicados en el país, sino que se impone el recoger y registrar los datos sobre las sustancias de exportación, como medio para evaluar los posibles efectos en la salud humana o el ambiente.

Por su parte, en el dictamen C-160-2002 del 18 de junio de 2002, la Procuraduría había reconocido que el Órgano de Reglamentación Técnica como comisión interministerial creada por Ley 8279, carece de competencia para emitir las normas técnicas, pues su naturaleza es de órgano asesor y no desvirtúa la potestad reglamentaria que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo. Ergo, los criterios que el Órgano de Reglamentación Técnica vierta carecen de efectos vinculantes.

Finalmente en el dictamen C-165-2016 del 4 de agosto de 2016, se determinó que es potestad exclusiva del Poder Ejecutivo emitir los reglamentos técnicos sobre medidas fitosanitarias y si el Servicio Fitosanitario del Estado considera que una norma reglamentaria no observa las reglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, debe ponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas respectivas.

Partiendo de los antecedentes citados, procederemos a realizar un análisis sobre los decretos sobre los cuales se consulta, para abarcar posteriormente las consultas específicas del señor Auditor.

I. ANÁLISIS DEL DECRETO EJECUTIVO 39461-MAG

El consultante señala que el Decreto Ejecutivo 39461-MAG se emitió sin que haya sido conocido en su etapa previa por el Órgano de Reglamentación Técnica y además contraviene el criterio de la Procuraduría en cuanto a que el proceso de registro de agroquímicos aplica tanto para los productos que se aplican en el país como a los que se exportan fuera del país (dictamen C-215-2013 del 10 de octubre de 2013 ya comentado).

Sobre el particular, resulta de importancia señalar que la Ministra de Salud concuerda con que la redacción de dicho decreto no considera el criterio de la Procuraduría General y además señala que el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) debería llevar una evaluación de peligrosidad de los ingredientes activos grado técnico (en adelante IAGT) que se traen al régimen de Zona Franca, cosa que no contempla el Decreto 39461. Sin embargo, considera que los plaguicidas ya formulados con fines de exportación no deben ser evaluados por el SFE, dado que éstos son evaluados en los países que los reciben.

En cuanto a este tema, el Director Ejecutivo del SFE manifiesta que el Decreto Ejecutivo 39461 no debe cumplir con los procedimientos establecidos para la promulgación de un reglamento técnico pues no ostenta tal naturaleza, además considera que no se justifica el registro cuando las sustancias van a utilizarse con fines exclusivos de exportación. Tesis que es sostenida también por el Ministro de Agricultura y Ganadería.

Sobre este tema, no se pronunció el señor Ministro de Ambiente y Energía, pues señala que su despacho no tuvo participación en la elaboración del mismo.

De previo a referirnos a las consultas específicas del consultante, debemos analizar cuál es el objeto del Decreto 39461-MAG. Al respecto, debemos señalar que el citado decreto se denomina “Registro de Ingrediente Activo grado técnico importados al país para la formulación de plaguicidas químicos en formuladoras nacionales, bajo el Régimen de Perfeccionamiento Activo, Zona Franca o similares con fines de exportación”. El artículo 1° de dicho Decreto establece su ámbito de aplicación al señalar:

“Artículo 1º-Ámbito de aplicación:

Este reglamento aplica a los Ingredientes Activos Grado Técnico que se utilicen en la formulación de plaguicidas químicos formulados tanto en las formuladoras nacionales como en los regímenes de perfeccionamiento activo, zona franca u otros regímenes similares, con fines exclusivos de Nótese que el reglamento en cuestión está limitado a regular el registro de los IAGT´s en nuestro país, con fines exclusivos para la exportación y dentro de regímenes comerciales específicos.

De igual forma se establecen los requisitos para el registro de los IAGT´s para elaborar plaguicidas químicos formulados para la exportación, estableciéndose en el artículo 4 lo que el solicitante debe aportar:

“Artículo 4°—Requisitos para el registro de ingredientes activos grado técnico para elaborar plaguicidas químicos formulados para la exportación.

El solicitante debe aportar la siguiente información:

a. Clase de plaguicida.

b. Identidad del ingrediente activo (nombre común, nombre químico según IUPAC, número de CAS, fórmula estructural y fórmula molecular).

c. Contenido mínimo del ingrediente activo expresado en g/kg o g/L firmado por el profesional responsable de la empresa registrante (para cada país y fabricante).

d. Fabricante(s) y país(es) de origen.

e. Hoja de seguridad del ingrediente activo grado técnico, debe contener los requisitos estandarizados internacionalmente utilizando como modelo los lineamientos del Sistema Globalmente Armonizado (GHS, por sus siglas en inglés).

f. Etiqueta del producto, deberá contener impresa la siguiente información: (Alternativamente, la identificación del ingrediente activo grado técnico solicitado en este apartado, se podrá realizar conforme a lo establecido en el sistema globalmente armonizado).

f.1. Nombre y dirección del fabricante.

f.2. Nombre y marca comercial del producto y porcentaje de los ingredientes activos.

f.3. Clase y tipo.

f.4. Composición química del producto.

f.5. Contenido neto.

f.6. Advertencias y precauciones para el uso, relativas a la toxicidad de los ingredientes activos para humanos y animales.

f.7. Síntomas de intoxicación.

f.8. Primeros auxilios y medidas aplicables en el caso de intoxicación.

f.9. Antídotos e indicaciones para el tratamiento médico.

f.10. La leyenda con letra mayúscula y en negrita: ANTES DE MANIPULAR, TRANSPORTAR Y ALMACENAR ESTE PRODUCTO LEA ESTA ETIQUETA.

f.11. Indicaciones sobre el equipo de protección personal a utilizar y las medidas de precaución para su manejo, transporte y almacenamiento.

f.12. Indicaciones sobre medidas a tomar para la protección de la salud de terceros y medio ambiente.

f.13. Peligros físicos y químicos que presenta el producto técnico, como inflamabilidad, corrosividad, etc.

f.14. Leyendas que digan en mayúscula y en negrita:

“ESTE PRODUCTO PUEDE SER MORTAL SI SE INGIERE Y/O SE INHALA”. “PUEDE OCASIONAR DAÑOS A LOS OJOS Y A LA PIEL POR EXPOSICIÓN” (Categoría 1 y 2).

f.15. País de origen.

f.16. Fecha de fabricación.

f.17. Importador.

f.18. Número de Registro.” Asimismo, el artículo 5 del Decreto establece en la misma línea los requisitos formales que deben aportarse ante el Servicio Fitosanitario del Estado para inscribir plaguicidas químicos ya formulados para la exportación.

Sobre el primer reparo que se realiza del Decreto Ejecutivo 39461-MAG, debemos señalar que la Ley del Sistema Nacional para la Calidad N°8279 del 2 de mayo de 2002, crea al Órgano de Reglamentación Técnica (ORT) como comisión interministerial cuya función es contribuir a la elaboración de reglamentos técnicos. Sin embargo, dicha función como ya lo ha reconocido la Procuraduría, es una función asesora, toda vez que la emisión de dichos reglamentos técnicos queda comprendida dentro de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. En ese sentido, el artículo 39 de la ley dispone:

“Artículo 39.-Creación. Créase el Órgano de Reglamentación Técnica (ORT), como comisión interministerial cuya misión será contribuir a la elaboración de los reglamentos técnicos, mediante el asesoramiento técnico en el procedimiento de emitirlos.

El Órgano será el encargado de coordinar, con los respectivos ministerios, la elaboración de sus reglamentos técnicos, de modo tal que su emisión permita la efectiva y eficiente protección de la salud humana, animal y vegetal, del medio ambiente, de la seguridad, del consumidor y de los demás bienes jurídicos tutelados.

Antes de promulgar cualquier reglamento técnico, deberá darse audiencia a los sectores interesados.

Artículo 40.-Funciones. El ORT tendrá las siguientes funciones:

• a)Recomendar la adopción, actualización o derogación de los reglamentos técnicos emitidos por el Poder Ejecutivo.
• b)Emitir criterios técnicos con respecto a los anteproyectos de reglamento técnico que desee implementar el Poder Ejecutivo.

Nótese que el ORT ejerce una función de colaboración o asesoramiento y el Poder Ejecutivo la función de reglamentación, pues los criterios del ORT no son vinculantes. Sin embargo, tal como reconocimos en el dictamen C-012-2007 del 22 de enero de 2007: “se trata de una función de asesoramiento y coordinación establecida por ley –que por ende no puede ser obviada- en virtud de los altos objetivos a los que se dirige: la coordinación de la gestión pública y privada necesaria para la protección de la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el medio ambiente, y el consumidor; así como la prevención de prácticas que constituyan barreras técnicas al comercio (incisos f) y g) del artículo 3 de la Ley).” En desarrollo de dichas normas legales, mediante Decreto Ejecutivo 32068 del 19 de mayo de 2004 (Reglamento del ORT), se establece que “Todos los proyectos de reglamentos técnicos, sean nuevos, reformas o derogaciones, deberán ser remitidos por el Ministerio competente a la Secretaria Técnica del ORT, con la finalidad de que este Órgano emita su criterio técnico en concordancia con lo que establece el artículo 40 de la Ley Nº 8279” (artículo 12). Ergo, la remisión es obligatoria para el Poder Ejecutivo.

A pesar de lo anterior, el Decreto 39461-MAG no ostenta la naturaleza de reglamento técnico, pues en realidad lo que hace es desarrollar lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria N°7664 del 8 de abril de 1997, que establece:

“ARTICULO 23.- Inscripción de sustancias y equipos Según los requisitos que se señalarán en el reglamento de esta ley, todas las sustancias químicas, biológicas o afines y los equipos de aplicación para uso agrícola, deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.” La norma anterior pone en evidencia que el legislador delegó en la norma reglamentaria, el establecimiento de los requisitos necesarios para proceder al registro de las sustancias químicas, biológicas o afines, lo cual es precisamente el objetivo del Decreto 39461-MAG, aunque limitando su ámbito de aplicación a los ingredientes activos grado técnico importados al país para la formulación de plaguicidas con fines de exportación.

No se evidencia en dicho decreto que su intención sea establecer una norma técnica en esta materia y, por tanto, no requería de la consulta establecida al Órgano de Reglamentación Técnica.

Dejando clara su naturaleza jurídica, no podríamos referirnos a la eventual responsabilidad del Poder Ejecutivo al dictar dicho Decreto sin consultar al Órgano de Reglamentación Técnica, tal como pretende el consultante, pues en realidad la norma fue emitida en ejercicio de una potestad constitucional del Poder Ejecutivo que no tiene contemplada la consulta señalada por el señor Auditor.

No obstante ello, debemos señalar que dicha competencia reglamentaria está sujeta al principio de jerarquía de las normas, según el cual, la de grado superior priva sobre la inferior. Por ende, una norma reglamentaria no puede modificar ni sustituir las normas legales y constitucionales de nivel superior.

Sin embargo, no corresponde determinar a la Procuraduría en esta vía, si el reglamento en cuestión es correcto o no desde el punto de vista técnico científico, pues ello escapa de nuestra competencia consultiva. Existen otras vías legales para analizarlo desde esa perspectiva por lo que las discrepancias técnicas que se observan entre la señora Ministra de Salud y el señor Ministro de Agricultura y el Director Ejecutivo del SFE, deben ser dilucidadas en la vía correspondiente.

Lo que sí merece nuestra atención, son las manifestaciones realizadas en cuanto se indica que el Decreto en cuestión no reúne los requisitos establecidos por la Procuraduría en el Dictamen C-215-2013 del 10 de octubre de 2013.

En dicho dictamen que ya mencionamos anteriormente, la Procuraduría señaló que las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal. Asimismo, que el control de las sustancias agroquímicas no está referido exclusivamente a los productos que se aplican en el país o a su importación. Por el contrario, comprende aquéllos que se destinan a la exportación.

La Procuraduría también señaló que a partir de lo dispuesto en los numerales 23, 24 y 25 de la Ley de Protección Fitosanitaria, se deriva la obligación de registro de las sustancias químicas, biológicas y afines para uso agrícola, registro que tiene como objeto disponer de información sobre las características de esas sustancias y velar por su correcta utilización en el país, utilización que puede tener lugar por su distribución, almacenamiento, transporte, empaque, reempaque, reenvase, manipulación, mezcla, venta interna, importación o exportación, o el empleo directo en la agricultura.

El objetivo de ese registro, según indicamos, permite a la Administración fitosanitaria contar con información sobre las sustancias químicas, biológicas y afines para uso agrícola, lo cual es necesario para el cumplimiento de las funciones del Servicio, tal como se deriva de la Ley de Protección Fitosanitaria y para el cumplimiento de las obligaciones que el Estado costarricense ha asumido en el plano internacional, específicamente a partir de lo dispuesto en el Convenio de Rotterdam aprobado por Ley 8705 del 13 de febrero de 2009, que establece el principio de responsabilidad compartida por el uso de sustancias peligrosas y el “establecimiento de registros y bases de datos nacionales, incluida la información sobre seguridad de los productos químicos” (artículo 15).

De ahí que esta Procuraduría haya sostenido que si el país se negara a registrar los productos destinados exclusivamente a la exportación, estaría desconociendo la normativa nacional e internacional y podría tener problemas en orden al comercio exterior.

Partiendo de dicho criterio, no logra determinarse que el Decreto 34461-MAG sobre el cual se consulta, esté desconociendo la obligación de registro señalada por la Procuraduría. Por el contrario, dicho Decreto pretende precisamente regular, como indicamos, los requisitos que deben presentar las empresas para el registro de ingredientes activos grado técnico (IAGT) para elaborar plaguicidas químicos formulados para la exportación.

La obligación de registro no se desconoce con la emisión del Decreto, sino que por el contrario se pretende regular los requisitos de registro en un ámbito determinado, como lo es la formulación de plaguicidas a partir de IAGT, con fines exclusivos de exportación y dentro de los regímenes de perfeccionamiento activo, zona franca y otros similares.

En todo caso, como ha reconocido esta Procuraduría anteriormente, las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal. De ahí que si el Servicio Fitosanitario del Estado considera que una norma reglamentaria no observa las reglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, debe ponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas respectivas (dictámenes C-215-2013 del 10 de octubre de 2013 y C-165-2016 del 4 de agosto de 2016).

Sin embargo, no podría la Procuraduría pronunciarse sobre una eventual responsabilidad de funcionarios públicos, tal como pretende el consultante, cuando a la fecha no ha sido demostrada la inconsistencia del decreto desde el punto de vista técnico científico y se encuentra vigente.

II. ANÁLISIS DEL DECRETO EJECUTIVO 39995-MAG-MINAE-S

En cuanto al Decreto Ejecutivo 39995-MAG, el consultante evidencia criterios que señalan que carece de sustento técnico y científico pues ignora la participación del MINAE y el Ministerio de Salud durante el proceso de revisión de las solicitudes e impone al Servicio Fitosanitario del Estado, al Ministerio de Salud y al MINAE la carga de la prueba sobre los efectos en la agricultura, la salud y al ambiente, posterior a la renovación, evidenciando un retroceso en materia de protección ambiental. Asimismo, señala que no se siguió el procedimiento correspondiente para la aprobación de reglamentos técnicos.

Sobre este Decreto, la Ministra de Salud manifiesta que este Decreto pretende regular el proceso de actualización de la información de los registros y además establecer un plazo de vigencia. No obstante, señala que su articulado no contempla ninguna obligación para el Ministerio de Salud durante este trámite por lo que se pretende que el MAG otorgue registro sin permitir una evaluación integral de la peligrosidad y riesgo del plaguicida. Manifiesta que se dificulta la participación de otros ministerios competentes y que el decreto está en contraposición del marco de legalidad vigente para el registro de estos productos pues atenta contra el principio precautorio al invertir la carga de la prueba al Estado.

En cuanto a este Decreto, el Director Ejecutivo del SFE señala que existe una dificultad para su aplicabilidad, pues para que dicho órgano pueda realizar consultas a otras instancias participantes del proceso de registro, sólo puede hacerlo en los casos en que el IAGT del fabricante contenga impurezas relevantes. Sin embargo, señala que existen IAGT´s que contienen impurezas no relevantes pero que dependiendo de sus niveles o de la reacción que tengan con el componente del plaguicida puede generar cierto grado de toxicidad que sea perjudicial para la salud y el ambiente. Asimismo, señala que la propuesta de registro por equivalencia que establece el Decreto, carece de sustento técnico y legal, se contrapone con los criterios de la FAO y de la Sala Constitucional. Sin embargo, considera que no se trata de un reglamento técnico, por lo que no debía consultarse al Órgano de Reglamentación Técnica.

Bajo la tesis contraria, el señor Ministro de Agricultura y Ganadería manifiesta que este decreto no contempla ningún procedimiento de registro, sino que se trata de la actualización de expedientes previamente registrados que están en el mercado y que ya cumplieron con la evaluación de los demás ministerios competentes. Señala que por tal motivo no se contempla una evaluación de riesgo en salud y ambiente, pues lo que se pretende es la actualización de los fabricantes y poner un plazo de vigencia a los registros de IAGT y plaguicidas. Por tanto, considera que no existe un riesgo adicional para la salud, el ambiente o la agricultura, pues todos los registros de IAGT que se otorguen deben corresponder con formulaciones que ya se venden en el mercado. Además, manifiesta que no se trata de un reglamento técnico, sino un reglamento ordinario que se emitió bajo la competencia del artículo 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria.

Sobre este tema, no se pronunció el señor Ministro de Ambiente y Energía, pues señala que su despacho no tuvo participación en la elaboración del mismo.

Sobre el particular, debemos señalar que el Decreto Ejecutivo 39995-MAG, es el Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo y plaguicidas formulados. En su artículo 1° se evidencia que lo que pretende esta norma es la actualización de los registros ya realizados al amparo de normativa anterior a la vigencia del Decreto Ejecutivo 33495 MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006, al señalar:

“ARTÍCULO 1: Los titulares de los registros de los Ingredientes Activos Grado Técnico (IAGT) y de los productos formulados que no cuentan con registro de IAGT, y que no hayan sido inscritos conforme al Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, deberán actualizar el o los fabricantes de sus IAGT's, en un plazo de veinticuatro meses contados a partir de la entrada en vigencia de este decreto; aportando al Servicio Fitosanitario del Estado la siguiente información:

(…)” Nótese, en consecuencia, que se trata de una reválida de registros previos, inscritos bajo otra normativa y no se refiere a un procedimiento de inscripción propiamente dicho. Además, según lo establecido en el numeral 6°, se pretende poner plazo de vigencia a estos registros que anteriormente eran indefinidos.

Por tanto, no se desprende de dicho Decreto que se trate de un reglamento técnico, que requiera del procedimiento de consulta al Órgano de Reglamentación Técnica. Por el contrario, se trata del desarrollo de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Protección Fitosanitaria.

En cuanto al fondo del decreto observa esta Procuraduría de los criterios aportados a esta consulta, que existe una discrepancia técnica entre el Ministro de Agricultura y Ganadería, con un órgano de su propio Ministerio como es el Servicio Fitosanitario del Estado; de igual forma existe discrepancia con el criterio técnico de la señora Ministra de Salud.

Básicamente se cuestiona si durante el trámite de actualización de registros debe existir o no participación de otras dependencias distintas al SFE y además, si debe realizarse una evaluación de peligrosidad sobre los IAGT´s que contienen impurezas no relevantes.

En cuanto a la participación de otras dependencias, debemos insistir que la norma reglamentaria debe siempre interpretarse de conformidad con la jerarquía de fuentes. Por tanto, las competencias atribuidas a otros órganos y entes públicos en sus respectivas leyes de creación, no quedan derogadas ni modificadas por la norma reglamentaria. De ahí que el SFE y cualquier órgano público sujeto al principio de legalidad, debe realizar la interpretación armónica de todo el ordenamiento jurídico, en tutela de bienes jurídicos superiores como la salud humana y el ambiente.

Precisamente en esa línea en un caso similar la Sala Constitucional indicó:

“En ese contexto, el Reglamento que invoca el recurrente es un decreto ejecutivo que, como tal responde al principio secundum legem, puesto que desarrolla, complementa y ejecuta la normativa de rango legal establecida en la Ley de Sanidad Vegetal, número 6248 y en la Ley General de Salud, número 5395, dentro de los parámetros y límites fijados por ellas, de suerte que su objeto, como el de cualquier reglamento, es el permitido o habilitado expresamente por ambas leyes, con riguroso respeto a su contenido esencial. Así las cosas, al exigir la Administración el cumplimiento de un requisito como el que aquí se cuestiona, por supuesta omisión reglamentaria, no vulnera el principio de legalidad. Por el contrario, el bloque de legalidad no se agota con el reglamento de marras, motivo por el cual el órgano competente para otorgar la autorización no solo puede sino que debe hacer las integraciones normativas correspondientes para verificar que el bien jurídico tutelado por la Ley General de Salud, en este caso la salud humana y el ambiente, no se vean afectados por los productos que pretende el recurrente inscribir, máxime que se trata de derechos tutelados por nuestra Constitución Política, respecto de los cuales se impone una responsabilidad ineludible de protección y defensa por parte del Estado, en sentido amplio, no sólo por el Ministerio de Salud, sino por otras instancias públicas. (Sentencia 2006-07464 de las 10:45 horas del 26 de mayo de 2006) Por lo anterior, el Servicio Fitosanitario del Estado, dentro del ejercicio de sus competencias legales, puede y debe requerir de la participación de cualquier organismo técnico especializado para verificar que un IAGT o un plaguicida formulado no atente contra la salud y el ambiente. Lo anterior, dentro del deber general del Estado de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal (artículo 50 constitucional) y la función específica del SFE regulada en la Ley de Protección Fitosanitaria.

Ahora bien, debemos insistir que la Procuraduría no puede en esta vía valorar aspectos estrictamente técnicos del Decreto. Por ello, si el SFE considera que la propuesta de registro por equivalencia estipulada en el numeral 6 del Decreto 39995 carece de sustento científico, debe ponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas respectivas.

Al no corresponder a esta Procuraduría por la vía de consulta, referirse a los cuestionamientos estrictamente técnicos del Decreto consultado, no podría entrar a analizar la eventual responsabilidad del Poder Ejecutivo al dictarlo, tal como pretende el consultante.

III. ANÁLISIS DEL DECRETO EJECUTIVO 40059-MAG

Finalmente, el señor auditor consultante, señala criterios de otras dependencias en cuanto a que el Decreto 40059-MAG-MINAE-S fue realizado por el despacho ministerial del MAG, sin tomar en cuenta las observaciones técnicas señaladas por la Contraloría General de la República, el Servicio Fitosanitario del Estado, la FAO y OCDE, la Defensoría de los Habitantes y el Ministerio de Ambiente y Energía, pues permite el registro de agroquímicos con información referenciada y sin la participación de los Ministerio de Salud y Ambiente y Energía, constituyendo una desregulación no sustentada en criterios técnicos y en menoscabo de la salud y el ambiente.

Sobre este tema, la Ministra de Salud señala que este decreto es similar en un 80% al Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC-COMEX que se está derogando. Sin embargo, este decreto tiene disposiciones que no se ajustan al marco jurídico vigente o que están en contraposición con criterios de la Procuraduría y la Contraloría. Informa que la participación del Ministerio de Salud se limita a llevar a cabo un “check list” de requisitos y permite el registro de IAGT utilizando información referenciada no propia del ingrediente activo grado técnico que se desea registrar. Por tanto, considera que este decreto debe ser revisado y adecuado al bloque de legalidad vigente.

En esa misma línea, el Director del SFE considera que cada producto debería aportar su propia información (análisis, pruebas y estudios) y señala que la Ley de Protección Fitosanitaria no autoriza a la Administración para que registre un producto utilizando información relativa a otro, aun cuando sean similares, situación que ya había sido superada en el proceso registral. Considera que el Decreto resulta contrario a los criterios de la Contraloría General de la República, Sala Constitucional y a criterios de la FAO y la OMS, además que no permite a los ministerios solicitar al registrante información adicional.

En cuanto a este tema, el señor Ministro de Agricultura y Ganadería se limita a señalar que por tratarse de un reglamento técnico siguió el debido procedimiento y, además, existió una larga negociación entre el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente y el MAG, equilibrándose las distintas posiciones.

El señor Ministro de Ambiente y Energía solamente indica que su cartera promovió que el Consejo Nacional Ambiental conformara una comisión en la que participara los ministros, con la finalidad de analizar las discrepancias técnicas y obtener un texto concordante con los principios técnicos y legales que rigen la materia.

Al respecto, el Decreto Ejecutivo 40059-MAG-MINAE-S del 29 de noviembre de 2016, es el “Reglamento Técnico: “RTCR 484:2016. Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola. Registro, Uso y Control”. Ergo, constituye la nueva regulación dictada para efectos de realizar el proceso de registro de plaguicidas formulados, ingredientes activos y sustancias afines, derogando la herramienta anterior existente para dichos fines, sea el Decreto Ejecutivo 33495-MAG-S-MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006.

Si se analiza el articulado del Decreto 40059-MAG-MINAE-S, este es muy similar al decreto que está derogando, sin embargo, se establece un tema controversial que han quedado en evidencia de los informes rendidos por las distintas autoridades consultadas.

Nos referirmos específicamente a la posibilidad establecida en el Decreto, en cuanto a registrar IAGT´s utilizando información referenciada no propia del ingrediente activo grado técnico que se desea registrar.

Sobre este punto, debemos reiterar que escapa del ámbito competencial de esta Procuraduría en la vía consultiva, determinar si el reglamento en cuestión es correcto o no desde el punto de vista técnico científico. Por ello, la determinación de si pone en riesgo o no al ambiente y a la salud autorizar el registro de un IAGT con información referenciada, no es un tema que podamos evacuar.

A pesar de ello, debemos señalar que la Contraloría General de la República en el informe DFOE-AM-19-2004 del 20 de octubre de 2004, señaló que debía suspenderse la práctica de registrar plaguicidas agrícolas utilizando para ello información correspondiente a otro producto previamente registrado, sin que se haya realizado un análisis de equivalencia de conformidad con las disposiciones que la FAO y la OMS.

Por ello, si el Servicio Fitosanitario del Estado considera que esta norma reglamentaria no observa las reglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, debe ponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas respectivas (dictámenes C-215-2013 del 10 de octubre de 2013 y C-165-2016 del 4 de agosto de 2016).

Sin embargo, tampoco cabe aquí que la Procuraduría se pronuncie sobre una eventual responsabilidad de funcionarios públicos, tal como pretende el consultante, cuando a la fecha no ha sido declarada la inconsistencia del decreto desde el punto de vista técnico científico y se encuentra vigente.

IV. SOBRE LA CONFORMACIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE REGISTRO

Dentro de las consultas que realiza el señor Auditor se plantea si a partir de los Decretos Ejecutivos 33495-MAG-S-MINAE-MEIC y 40059-MAG-MINAE-S, existe discrecionalidad para la Administración al conformar los expedientes de registro y si debe solicitar documentos originales, copia autenticada o copia simples certificadas debidamente confrontadas al administrado.

Sobre el particular, debemos indicar que el artículo 6.5 del Decreto 40059-MAG-MINAE-S, mantiene lo establecido en el anterior Decreto 33495-MAG-S-MINAE-MEIC, sobre la obligación de la Administración de conformar expedientes administrativos para el registro de un plaguicida químico formulado, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes, sustancias afines y plaguicidas de original mineral o inorgánico. Dichos expedientes deberán ser integrados por tres legajos: información administrativa, información técnica e información confidencial.

En el artículo 6.6, se establece que la información que forme parte de los expedientes administrativos estará en custodia del Servicio Fitosanitario del Estado, salvo cuando se encuentren en consulta en los Ministerios de Salud y de Ambiente y Energía, en cuyo caso éstos custodiarán el De igual forma se establece la obligación del SFE de tomar “las medidas necesarias para salvaguardar el expediente administrativo contra todo uso comercial deshonesto y evitar que dicha información sea revelada o transferida, en especial información que forma parte del legajo de información confidencial” (artículo 6.6.3) y además debe asegurar “todos los medios físicos y digitales necesarios para asegurar un adecuado manejo y seguridad de la citada información” (artículo 6.8) En otras palabras, existe un deber de custodia y de control del Servicio Fitosanitario del Estado en cuanto al expediente administrativo, que lo obliga a adoptar las medidas necesarias en protección de esa información.

En virtud de lo anterior, será el SFE a la luz de sus competencias legales y reglamentarias, el que deba decidir si el levantamiento de dichos expedientes debe realizarse o no con información original, o si basta con la certificación o copia autenticada de la misma. Al respecto, el artículo 295 de la Ley General de la Administración Pública establece:

“Artículo 295.-Los documentos agregados a la petición podrán ser presentados en original o en copia auténtica, y podrá acompañarse copia simple que, una vez certificada como fiel y exacta por el respectivo Despacho, podrá ser devuelta con valor igual al del original.” (La negrita no es del original) De ahí que el SFE deba decidir con base en criterios técnicos o de oportunidad y conveniencia, cuál es el método idóneo de entrega de la información, para efectos de cumplir a cabalidad con su obligación de custodia y supervisión de la información y, especialmente, que su seguridad sea garantizada, según se establece en el Decreto sobre el cual se consulta.

V. SOBRE EL PODER DE CERTIFICACIÓN EN LA URAEA

Finalmente, el consultante manifiesta que a partir de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 36801-MAG, el Servicio Fitosanitario del Estado cuenta con una Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación (URAEA), por lo que solicita que nos pronunciemos, a partir de lo dispuesto en el artículo 295 de la Ley General de la Administración Pública, sobre lo siguiente:

“a) ¿Debe entenderse por “Despacho”, la instancia ante la cual el administrado realiza algún trámite, en este caso en particular, sería la Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación?; de ser así, b) ¿esa función (certificación) es exclusiva de la jefatura de la URAEA, o la misma, por asuntos prácticos puede ser asignada a otro funcionario de dicha Unidad (subalterno)?

• c)¿es correcto aplicar la palabra “confrontada” como sinónimo de “certificada”, o se está en presencia de actos administrativos diferentes?” Al respecto, reiteramos lo dispuesto en el artículo 295 de la Ley General de la Administración Pública que señala:

“Artículo 295.-Los documentos agregados a la petición podrán ser presentados en original o en copia auténtica, y podrá acompañarse copia simple que, una vez certificada como fiel y exacta por el respectivo Despacho, podrá ser devuelta con valor igual al del original.” A partir de dicho artículo, el consultante pregunta sobre el poder de certificación dentro de la Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación, perteneciente al Servicio Fitosanitario del Estado.

Al respecto, debemos señalar que en el dictamen C-249-2015 del 9 de setiembre de 2015, nos referimos al poder de certificación dentro de las dependencias públicas. En lo que interesa indicamos:

“ Así, tenemos que, la doctrina conceptualiza la figura en análisis, de la siguiente manera:

“… La potestad certificante se concretiza, en la realidad, en un acto administrativo de certificación, por cuyo medio un órgano un órgano administrativo acredita la verdad real o formal de un hecho, una situación, una relación o conducta… no innova el ordenamiento jurídico, puesto que se reduce a refrendar, con valor de certeza… conductas que ya existen pero que sin tal refrendo resultan cuestionables…” [1] Deviene palmario, entonces, que la posibilidad jurídica de certificar documentos, por parte de órganos -persona, responde al ejercicio de potestades imperio, a través de las cuales, se constata la exactitud de hechos, circunstancias, conductas y relaciones jurídico administrativas, entre otros.

Así, desplegar la potestad que nos ocupa, requiere norma que la materialice a través de competencia, para tal efecto. Es decir, únicamente, estará facultado, para emitir certificaciones, el servidor dispuesto por el ordenamiento jurídico.” A partir de lo anterior, es evidente que la potestad certificadora únicamente puede ser ejercida por el servidor autorizado por el ordenamiento jurídico. Al respecto, el artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública señala:

“Artículo 65.- 1. Todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos.

2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario. “ (El destacado no es del original) Partiendo de lo anterior, la potestad certificadora dentro del SFE corresponderá al funcionario con poder de decisión sobre lo certificado, lo cual aplica también para el tema de registro de agroquímicos.

Nótese que al tenor del artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública, la potestad certificante no es propia de todos los funcionarios públicos, debe entenderse entonces que el legitimado para ello, es el titular del órgano que ostenta la competencia, es decir, quien tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado, entendida estas funciones de decisión, como la facultad para adoptar un acto decisorio externo, propio de su competencia.

La función de certificación corresponde al ejercicio de potestades imperio y, por tanto, no puede ser delegada en un subalterno, sino que debe ser ejercida por el secretario o por quien tiene el poder decisión, en este caso, sobre el registro de agroquímicos, que a la luz de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 36801-MAG es el titular de la Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación (artículo 24). Lo anterior, sin perjuicio de las atribuciones conferidas al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado.

Finalmente, en cuanto a la interrogante planteada por el consultante sobre las palabras “confrontada” y “certificada”, al no existir claridad sobre su pregunta ni aclarar el contexto en la cual la realiza, omitimos pronunciarnos sobre este tema.

VI. CONCLUSIONES

A partir de lo anterior, podemos llegar a las siguientes conclusiones:

• a)Los Decretos 39461-MAG y 39995-MAG no constituyen reglamentación técnica, por lo que su procedimiento de aprobación no requería de la consulta obligatoria al Órgano de Reglamentación Técnica; b) Dado lo anterior, no podríamos referirnos a la eventual responsabilidad del Poder Ejecutivo al dictar dichos decretos, tal como pretende el consultante, pues en realidad la norma fue emitida en ejercicio de una potestad constitucional del Poder Ejecutivo que no tiene contemplada la consulta señalada por el señor Auditor; c) La función consultiva de la Procuraduría General de la República no abarca la posibilidad de valorar aspectos técnico científicos de los decretos consultados, por lo que tampoco podría la Procuraduría pronunciarse sobre una eventual responsabilidad de funcionarios públicos, cuando a la fecha no ha sido declarada su violación a la técnica y a la ciencia y se encuentran vigentes; d) Si el Servicio Fitosanitario del Estado considera que una norma reglamentaria no observa las reglas de la ciencia y la técnica, y dispone de criterios técnicos que así lo acredite, debe ponerlo en conocimiento del Poder Ejecutivo, para que en uso de la potestad reglamentaria valore realizar las enmiendas respectivas (dictámenes C-215-2013 del 10 de octubre de 2013 y C-165-2016 del 4 de agosto de 2016); e) A pesar de lo anterior, la norma reglamentaria debe siempre interpretarse de conformidad con la jerarquía de fuentes, por lo que las competencias atribuidas a otros órganos y entes públicos en sus respectivas leyes de creación, no quedan derogadas ni modificadas por la norma reglamentaria. De ahí que el SFE y cualquier órgano público sujeto al principio de legalidad, debe realizar la interpretación armónica de todo el ordenamiento jurídico, en tutela de bienes jurídicos superiores como la salud humana y el ambiente; f) Por lo anterior, el Servicio Fitosanitario del Estado, dentro del ejercicio de sus competencias legales, puede y debe requerir de la participación de cualquier organismo técnico especializado para verificar que un IAGT o un plaguicida formulado no atente contra la salud y el ambiente. Lo anterior, dentro del deber general del Estado de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal (artículo 50 constitucional) y la función específica del SFE regulada en la Ley de Protección Fitosanitaria; g) El Servicio Fitosanitario del Estado debe decidir con base en criterios técnicos o de oportunidad y conveniencia, cuál es el método idóneo de entrega de la información, para efectos de cumplir a cabalidad con su obligación de custodia y supervisión de los expedientes administrativos de registro de agroquímicos y, especialmente, que su seguridad sea garantizada. Lo anterior, según se establece en el Decreto 40059-MAG-MINAE-S y a partir de lo dispuesto en el numeral 295 de la Ley General de la Administración Pública; h) La función de certificación corresponde al ejercicio de potestades imperio y, por tanto, no puede ser delegada en un subalterno, sino que debe ser ejercida por quien tiene el poder decisión, en este caso, sobre el registro de agroquímicos. A la luz de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 36801-MAG correspondería al titular de la Unidad de Registro de Agroquímicos y Equipos de Aplicación (artículo 24), sin perjuicio de las atribuciones conferidas al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta