Constitutionality of easing rules for road construction in protected areasConstitucionalidad de normas flexibilizadoras para construcción vial en áreas protegidas

Legal Opinion: 081 - J of 07/12/2017 July 12, 2017 OJ-081-2017 Licensed Silma Elisa Bolaños Cerdas Area Chief Permanent Commission of Economic Affairs Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. ECO-109-2016 wherein you consult our criterion on the bill "Addition of article 2 bis, article 2 ter and article 2 quáter to the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972", legislative file No. 19899; but not before expressing our apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requires our criterion on the scopes or content of a "bill", our analysis does not constitute a binding opinion, typical of the response to a consultation from some administrative department, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion", which does not bind the consultant, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of promulgating laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "...since we are not in the situations foreseen by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch or an autonomous institution), the eight-business-day deadline that said article provides is not applicable to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to the bill's statement of motives, it is intended to make more flexible the environmental norms related to the maintenance and construction of public roads "so that the Ministry of Public Works and Transport and the municipalities are permitted the agile construction and intervention of the roads." It is affirmed that "continuing in the road stagnation that to a large extent has been originated by a rigid legal framework, would carry serious repercussions that in some cases could be irreparable and irreversible." For the bill, "making the norm more flexible does not imply unprotecting the environment; what is intended is that access be gained to a management of it and of its protected areas, generating evaluated impacts that permit the implementation of measures to restore, compensate and mitigate damages, or to assume all the necessary measures to preserve a healthy and ecologically balanced environment, as demanded by article 50 of our Political Constitution." And it concludes that "the construction or intervention of a road work obeys reasons and motives of a technical, social and economic order, therefore, the State must have all the facilities to achieve its tasks, which are strictly directed at the satisfaction of the public interest. In this sense, it lacks reasonableness to establish restrictions that limit and curtail public management for the benefit of the user." The bill criticizes that the State cannot remove trees that obstruct visibility or that impede the execution of maintenance and conservation work on the highways, if it is not with the authorization of the Ministry of Environment and Energy, an agency that establishes a series of requirements to provide it. To that extent, guaranteeing the fulfillment of the specific purpose to which the rights-of-way (derechos de vía) are subjected (free circulation of vehicles or the free transit of persons) should not depend on the granting of that permit.

The bill also questions the legislative approval that is required to diminish or use the surface of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (article 38 of the Organic Environmental Law) and the reduced number of tasks that can be developed in protected wilderness areas (article 18 of the Forestry Law), which hinders and hampers the development of public roads.

In summary, and to "solve" the alleged problem, the measures suggested by the law initiative are the following: a) removal without any procedure of vegetation and trees from the rights-of-way, including those located within protected wilderness areas; b) the elimination of the declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) when it is necessary to remove obstacles in the protection areas regulated in article 33 of the Forestry Law in the case of new work or conservation; c) constitution of rights-of-way within protected wilderness areas subject solely to environmental viability (viabilidad ambiental) and a declaration of national convenience; and d) execution of works (construction, conservation, reconstruction and improvement of the road network) in watercourses (cauces) subject only to sending a communication to the competent instances of MINAE.

Subsequently, by means of a Subcommission report of September 2016, it is recommended to accept a substitute text to the one originally presented. In the new wording, the possibility of constituting rights-of-way within the Natural Patrimony of the State (including protected wilderness areas) is maintained, but subject in the case of the national road network to the issuance of an agreement jointly signed by the Ministry of Public Works and Transport and the Ministry of Environment and Energy through which the convenience and opportunity of the work are declared. This declaration of the road work must demonstrate that with its execution the social benefits are greater than the socio-environmental costs. The prohibition of constituting rights-of-way in wilderness areas of absolute protection is established, except for those that are authorized by law. Finally, when it is necessary to intervene on public domain watercourses for the execution of works of construction, conservation, reconstruction and improvement of the national road network, permits will be waived for bridges, culvert crossings and retaining walls associated with these, it being sufficient to give prior communication to the competent instances of the Ministry of Environment and Energy providing the justification and technical basis; for other works of intervention on public domain watercourses, the respective permit must be processed. In any case, the Ministry of Environment and Energy shall always maintain the powers conferred in matters of control and inspection (attention to complaints, inspection and suspension of works).

Having reviewed the law initiative made known, both in its original version and the later one (Subcommission text), and in attention to precedents of the Constitutional Chamber, it is concluded that there could be defects of unconstitutionality affecting it, for violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in article 50 of our Political Constitution, particularly, of its preventive, non-regression and objectivization of environmental protection principles.

Let us first see how said Chamber has jurisprudentially developed the above principles:

"In this order of ideas, specialized doctrine has pointed out that the preventive principle requires that when there is certainty of possible damages to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned to the fulfillment of certain requirements. In general, this principle applies when there are risks clearly defined and identified at least as probable. This principle can be applied when there are no technical reports or administrative permits that guarantee the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee eventual negative impacts." (Ruling No. 2816-2017 of 9:30 hours of February 24, 2017).

"In accordance with the principle of non-regressivity, the regulations and jurisprudence in environmental matters should not be reviewed if by doing so there is a regression in relation to the level of protection already achieved on the matter. This prevents the suppression of protectionist regulations or the reduction of their requirements by interests contrary to them that do not prove to be juridically superior to the environmental public interest, since, in most cases, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damages. Thus, the environmental protection standards already achieved shall not be affected, nor shall current regulations be repealed or modified if by doing so a diminution, impairment or any other form of negative affectation to the current level of environmental protection is produced. In this matter, the path is forward, never backward." (Ruling No. 18836-2014 of 16:20 hours of November 18, 2014).

"Regarding the objectivization of environmental protection: which, as this Tribunal indicated in ruling number 14293-2005, of fourteen hours and fifty-two minutes of October nineteenth, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the former [precautionary principle], as, being derived from the provisions in articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both regarding acts and provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, with which the Administration's discretion in this matter is conditioned." (Ruling No. 17126-2006 of 15:05 hours of November 28, 2006).

In the case of the bill under consultation, the flexibility of the environmental regulations intended with a view to achieving more efficient road development could graze the preventive principle because eliminating environmental permits and authorizations, as well as the declaration of national convenience in the case of protection areas, implies suppressing the prior technical environmental review of the acts, thereby discarding the possibility of preventing, by acting in advance, the generation of eventual environmental damages.

"The term prevention derives from the Latin 'praeventio', which alludes to the action and effect of preventing, to those preparations and dispositions made in advance to avoid a risk or execute a thing. Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible affectation of the environment or people's health. In this way, if there is a risk of serious or irreversible damage –or a doubt about it–, a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question. This is because in environmental matters, ex post coercion is ineffective, since if the biologically and socially harmful consequences have already been produced, repression may have a moral transcendence, but it will hardly compensate for the damages caused to the environment." (Constitutional Chamber, Ruling No. 2219-1999 of 15:18 hours of March 24, 1999).

Neither does it seem that the simple communication to the competent environmental authority, prior to, concomitant with or after the execution of the act, constitutes an suitable preventive means (articles 2 bis, second paragraph, and 2 ter).

Now then, in the case of article 2 bis, first paragraph, which the bill intends to include in the General Law of Public Roads, one might think that it is not unconstitutional if it is considered that the road network to which it refers is the existing one and is normally entrusted to the administration of the Ministry of Public Works and Transport or the municipalities, entities that must daily ensure its maintenance, within which the elimination of obstacles would fall, including trees that represent a danger to people's lives or that dangerously restrict drivers' visibility, which seems to constitute a public interest superior to that of obtaining an environmental permit established by decree (Decree No. 38863-MINAE of November 11, 2014, articles 19 to 25) that could arrive late. It must be clear that this norm must be applied restrictively (the factual assumptions could be specified) so as not to fall into abuses contrary to the aim of the bill itself.

On the other hand, and in concordance with constitutional jurisprudence, the suppression of procedures at the environmental level or their making more flexible, as the bill calls it in its statement of motives, could entail a violation of the principle of non-regression if it is not demonstrated that a public interest superior to the environmental one is involved and that it deals with the only viable measures, based on technical criteria:

"The bill under discussion lacks technical studies that accredit not only the factual situation, but also the technical viability, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, mainly when it deals with affecting public resources as occurs in the specific case.

The foregoing allows this Tribunal to coincide with the position of the consulting deputies in the sense that there does not exist in the legislative file a technical study that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectivization of environmental protection, despite the fact that there exist both institutions and experts in environmental matters that could have elaborated the technical study that is sorely missed in the bill.

By virtue of what has been stated, the consultation is to be resolved by pointing out the existence of essential defects of unconstitutionality in the processing of the bill, in the terms of article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction." (Ruling No. 10158-2013).

Within legislative file No. 19899, no technical studies were detected that justify the introduction of more permissive norms than those already existing in the environmental field, which could be violating the principle of objectivization of environmental protection, and in passing, that of non-regression. The absence of said technical studies could be even more serious if it is taken into account that part of the regulations sought to be introduced refers to the execution of works in the Natural Patrimony of the State. On this particular topic, the Constitutional Chamber has indicated:

"In the case of the consulted bill, the total absence of prior technical studies that determine the consequences that the release (desafectación) of the southern border strip sought could have on the Natural Patrimony of the State constitutes a clear threat to the environment, since by this means the indiscriminate felling of forests and the disappearance of flora and fauna species could be permitted, without there being any objective data to confirm or discard it. This constitutes a reasonable doubt in relation to the appropriate environmental protection of the bill in question, which, in application of the principle in dubio pro natura and its derivative precautionary principle, reveals that article 1, notwithstanding the provisions in numeral 20, subsection c) –now 18, subsection c), according to the final wording of the bill–, does not contain adequate protection for the natural patrimony existing in the southern border strip, due to the lack of objective studies on the concrete and real effect that the Release sought will have on the Natural Patrimony of the State and, on the contrary, implies a regression in environmental protection matters, in violation of the provisions of article 50 of the Political Constitution. In short, the Bill under consultation, by permitting the titling of lands that since the 19th century have a public domain character and form part of the Natural Patrimony of the State, could be eliminating, or at least reducing, the limits of areas of great ecological wealth; and, since there are no technical studies that support such action, that legislative proposal is unconstitutional, because it threatens the right to a healthy and ecologically balanced environment of article 50 of our Political Charter (see in a similar sense ruling number 7294-98 of 16:15 hours of October 13, 1998). It must be borne in mind that in environmental matters, the execution of prior technical studies that justify the measure of release of public domain assets is nothing other than the objectivization of the principle of reasonableness in environmental protection matters. Furthermore, since there are no objective and prior studies on the effects that the release in question would have with respect to the public interests and the Natural Patrimony of the State, there is not an adequate relationship between the means used by the bill and the ends sought to be achieved with the measure, nor is it known objectively whether the measure is pertinent or not, which is also contrary to the constitutional Principles of objectivization, reasonableness and proportionality. In this regard, it is worth noting that, contrary to what the consultants propose, the lack of prior technical studies that the bill in question suffers from is not a problem of substance, but rather constitutes a defect of an essential procedural nature, as this Chamber has repeatedly established in its jurisprudence." (Ruling No. 18836-2014 of 16:20 hours of November 18, 2014).

This resolution was issued on the occasion of hearing a legislative consultation on a bill tending to the release and titling of lands within the southern border strip, legislative file No. 16657. Although in the present case we are not in the presence of a release of public domain lands in favor of private individuals, the obligation to provide technical studies prior to making legislative decisions that could compromise the Natural Patrimony of the State, including protected wilderness areas, could be applicable.

The text proposed by the legislative Subcommission of September 2016 establishes that, to constitute rights-of-way within the Natural Patrimony of the State, technical studies must be presented that determine that it is the only existing possibility to provide the services of "execution of safe and efficient road infrastructure works for the circulation of vehicles or the transit of persons"; however, it seems to derive from the transcribed constitutional precedent that said technical studies must also be prior to the legislative approval of the norms and not only subsequent.

Another topic that deserves interest is that the bill seems to focus on carrying out road infrastructure works within protected wilderness areas, more as a means of social development than as an instrument to achieve the objectives of the management plans of such areas. In other words, there is concern that the proposed regulations lend themselves in practice to consolidating the precarious occupation existing within the Natural Patrimony of the State and even foster the invasion of protected wilderness areas, with the consequent deterioration thereof. In this regard, it is striking that the proposal of the legislative Subcommission indicates that "the declaration of convenience and opportunity of the road work must demonstrate that with its execution the social benefits are greater than the socio-environmental costs." This vision, if correct, could affect the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment by endangering the consolidation of the regime of protected wilderness areas in our country.

Furthermore, in the text of the Subcommission of September 2016, it is set as one more requirement to constitute rights-of-way in the Natural Patrimony of the State for the case of the national road network, apart from environmental viability, the issuance of an agreement jointly signed by MOPT and MINAE, through which the convenience and opportunity of the work are declared; however, strangely, nothing similar is stipulated regarding the constitution of rights-of-way for the case of the cantonal road network; so the doubt remains whether to constitute neighborhood roads, for example, the declaration of national convenience is not necessary, and only environmental viability is required. If so, there could be a lack of environmental protection inasmuch as, as is logical to think, the majority of public roads to be developed in protected wilderness areas would possibly be of a cantonal and not national nature.

Finally, it is worth noting that the legislative proposal is limited to making an addition of three articles to the General Law of Public Roads, which is in accordance with the proposed theme (maintenance and development of the road network); however, it could also be worth evaluating making the corresponding modifications to the environmental legal norms that are affected by the changes, in order to make the process of legal application in practice clearer and so that there are no normative contradictions that must be resolved through interpretation.

CONCLUSION

This technical consultative body considers that the text of the bill being processed under file No. 19899 presents eventual problems of constitutionality, of substance and of legislative technique; its approval or non-approval being a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.

Yours sincerely, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney

Opinión Jurídica : 081 - J del 12/07/2017 12 de julio de 2017 OJ-081-2017 Licenciada Silma Elisa Bolaños Cerdas Jefa de Área Comisión Permanente de Asuntos Económicos Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. ECO-109-2016 donde consulta nuestro criterio sobre el proyecto de ley “Adición del artículo 2 bis, artículo 2 ter y artículo 2 quáter a la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 del 22 de agosto de 1972”, expediente legislativo No. 19899; no sin antes expresarle nuestras disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debido al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto, se pretende flexibilizar las normas ambientales relativas al mantenimiento y construcción de caminos públicos “para que se permita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las municipalidades, la construcción e intervención ágil de las vías”. Se afirma que “continuar en el estancamiento vial que en buena medida ha sido originado por un ordenamiento jurídico rígido, acarrearía graves repercusiones que en algunos casos podrían ser irreparables e irreversibles”.

Para el proyecto “flexibilizar la norma no implica desproteger el ambiente; lo que se pretende es que se acceda a un manejo de este y de sus áreas protegidas, generando impactos evaluados que permitan la implementación de medidas para restituir, compensar y mitigar daños, o bien asumir todas las medidas necesarias para preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como demanda el artículo 50 de nuestra Constitución Política”.

Y concluye que “la construcción o intervención de una obra vial obedece a razones y motivos de orden técnico, social y económico, por tanto, el Estado debe tener todas las facilidades para lograr sus cometidos, los cuales se dirigen estrictamente a la satisfacción del interés público. En este sentido carece de razonabilidad, establecer restricciones que limitan y cercenan la gestión pública en beneficio del usuario”.

Critica el proyecto que el Estado no pueda remover árboles que obstaculizan la visibilidad o que impiden la ejecución de las labores de mantenimiento y conservación de las carreteras, si no es con la autorización del Ministerio del Ambiente y Energía, dependencia que establece una serie de requisitos para brindarla. En esa medida, el garantizar el cumplimiento del destino específico a que se encuentran sometidos los derechos de vía (libre circulación de vehículos o el libre tránsito de las personas) no debería depender del otorgamiento de ese permiso.

También cuestiona el proyecto la aprobación legislativa que se requiere para disminuir o usar la superficie de las áreas silvestres protegidas (artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente) y la reducida cantidad de labores que se pueden desarrollar en las áreas silvestres protegidas (artículo 18 de la Ley Forestal), lo que dificulta y entraba el desarrollo de vías públicas.

En resumen, y para “solucionar” la supuesta problemática dicha, las medidas sugeridas por la iniciativa de ley son las siguientes: a) remoción sin trámite alguno de vegetación y árboles de los derechos de vía, incluidos los que se encuentren dentro de áreas silvestres protegidas; b) la eliminación de la declaratoria de conveniencia nacional cuando sea necesario remover obstáculos en las áreas de protección reguladas en el artículo 33 de la Ley Forestal tratándose de obra nueva o conservación; c) constitución de derechos de vía dentro de áreas silvestres protegidas sometida únicamente a viabilidad ambiental y declaratoria de conveniencia nacional, y d) ejecución de obras (construcción, conservación, reconstrucción y mejoramiento de la red vial) en cauces sujeto solo al envío de una comunicación a las instancias competentes del MINAE.

Posteriormente, mediante informe de Subcomisión de setiembre de 2016, se recomienda acoger un texto sustitutivo al presentado originalmente. En la nueva redacción se mantiene la posibilidad de constituir derechos de vía dentro del Patrimonio Natural del Estado (incluidas las áreas silvestres protegidas), pero sujeto en el caso de la red vial nacional a la emisión de un acuerdo suscrito de forma conjunta por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Ministerio de Ambiente y Energía mediante el cual se declare la conveniencia y oportunidad de la obra. Esta declaratoria de la obra vial deberá demostrar que con su ejecución los beneficios sociales son mayores que los costos socioambientales. Se establece la prohibición de constituir derechos de vía en las áreas silvestres de protección absoluta, salvo aquellos que sean autorizados por ley. Finalmente, cuando sea necesario intervenir cauces de dominio público para la ejecución de obras de construcción, conservación, reconstrucción y mejoramiento de la red vial nacional, se exonerará de los permisos cuando se trate de puentes, pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a estos, siendo suficiente la comunicación previa a las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía brindando la justificación y fundamentación técnica; para otras obras de intervención de cauces de dominio público sí se deberá tramitar el respectivo permiso. En todo caso, el Ministerio de Ambiente y Energía siempre mantendrá las potestades conferidas en materia de control y fiscalización (atención de denuncias, inspección y suspensión de obras).

Revisada la iniciativa de ley puesta en conocimiento, tanto en su versión original como posterior (texto de Subcomisión), y en atención a precedentes de Sala Constitucional, se concluye que podrían existir vicios de inconstitucionalidad que la afectan, por violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de nuestra Constitución Política, de manera particular, a sus principios preventivo, de no regresión y de objetivación de la tutela ambiental.

Veamos, primero, como ha desarrollado jurisprudencialmente esa Sala los anteriores principios:

“En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo requiere que cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante debe ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables. Este principio se puede aplicar cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero existen elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” (Voto No. 2816-2017 de las 9 horas 30 minutos del 24 de febrero de 2017).

“De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. (Voto No. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre del 2014).

“De la objetivación de la tutela ambiental : el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005 , de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (Voto No. 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos del 28 de noviembre de 2006).

En el caso del proyecto de ley en consulta, la flexibilidad de la normativa ambiental que se pretende con miras a lograr un más eficiente desarrollo vial, podría rozar el principio preventivo por cuanto el eliminar permisos y autorizaciones ambientales, así como la declaratoria de conveniencia nacional en el caso de las áreas de protección, supone suprimir la revisión técnica ambiental previa de los actos, con lo que se estaría descartando la posibilidad de poder prevenir, actuando anticipadamente, la generación de eventuales daños de tipo ambiental.

“El término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (Sala Constitucional, Voto No. 2219-1999 de 15 horas 18 minutos de 24 de marzo de 1999).

Tampoco pareciera que la simple comunicación a la autoridad competente en materia ambiental, de forma previa, concomitante o posterior a la ejecución del acto, constituya un medio preventivo idóneo (artículos 2 bis, párrafo segundo, y 2 ter).

Ahora bien, en el caso del artículo 2 bis, párrafo primero, que el proyecto pretende incluir en la Ley General de Caminos Públicos, podría pensarse que no resulta inconstitucional si se estima que la red vial a la que hace referencia es a la existente y que se encuentra normalmente entregada a la administración del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o a las municipalidades, entidades que deben velar cotidianamente por su mantenimiento, dentro del cual se encontraría la eliminación de obstáculos, incluyendo árboles, que representen un peligro para la vida de las personas o que restringa de manera riesgosa la visibilidad de los conductores, lo que parece constituir un interés público superior al de la obtención de un permiso ambiental establecido por vía de decreto (Decreto No. 38863-MINAE de 11 de noviembre de 2014, artículos 19 a 25) que podría llegar de manera tardía. Sí debe quedar claro que esta norma ha de aplicarse de forma restrictiva (podrían especificarse los supuestos fácticos) a fin de no caer en abusos contrarios al fin del propio proyecto.

Por otra parte, y en concordancia con la jurisprudencia constitucional, la supresión de trámites a nivel ambiental o su flexibilización, como la llama el proyecto en su exposición de motivos, podría conllevar una violación al principio de no regresión, si no se demuestra que existe involucrado un interés público superior al ambiental y que se trata de las únicas medidas viables, con base en criterios técnicos:

“El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.

En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. ” (Voto No. 10158-2013).

Dentro del expediente legislativo No. 19899 no se detectaron estudios técnicos que justifiquen la introducción de normas más permisivas a las ya existentes en el campo ambiental, con lo que podría estarse violentando el principio de objetivación de la tutela ambiental, y de paso, el de no regresión. La ausencia de dichos estudios técnicos podría ser aún más grave si se toma en cuenta que parte de la normativa que se busca introducir se refiere a la realización de obras en Patrimonio Natural del Estado. Sobre este tema en particular ha indicado la Sala Constitucional:

“En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión, lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en sentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998). Debe tenerse en cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se sabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los Principios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia.” (Voto No. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre de 2014).

Esta resolución fue emitida con motivo del conocimiento de una consulta legislativa sobre un proyecto de ley tendente a la desafectación y titulación de terrenos dentro de la franja fronteriza sur, expediente legislativo No. 16657. Si bien en el presente caso no estamos en presencia de una desafectación de terrenos demaniales en favor de particulares, sí podría ser de aplicación la obligatoriedad de aportar estudios técnicos de previo a tomar decisiones legislativas que puedan comprometer el Patrimonio Natural del Estado, incluyendo las áreas silvestres protegidas.

En el texto propuesto de la Subcomisión legislativa de setiembre de 2016 establece que, para constituir derechos de vía dentro del Patrimonio Natural del Estado, deben presentarse estudios técnicos que determinen que es la única posibilidad existente para brindar los servicios de “ejecución de obras de infraestructura vial seguras y eficientes para la circulación de vehículos o el tránsito de personas”; sin embargo, del precedente constitucional transcrito parece derivarse que dichos estudios técnicos también deben ser previos a la aprobación legislativa de las normas y no solo posteriores.

Otro tema que merece interés es que el proyecto parece enfocarse en la realización de obras de infraestructura vial dentro de las áreas silvestres protegidas, más como un medio de desarrollo social que como instrumento para alcanzar los objetivos de los planes de manejos de tales áreas. En otras palabras, preocupa que la normativa propuesta se preste en la práctica para consolidar la ocupación precaria existente dentro del Patrimonio Natural del Estado y hasta fomente la invasión de las áreas silvestres protegidas, con el consiguiente deterioro de éstas. Al efecto llama la atención que en la propuesta de la Subcomisión legislativa se indica que “la declaración de conveniencia y oportunidad de la obra vial deberá demostrar que con su ejecución los beneficios sociales son mayores que los costos socio-ambientales”. Esta visión, de ser correcta, podría afectar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado al poner en peligro la consolidación del régimen de las áreas silvestres protegidas en nuestro país.

Por otro lado, en el texto de la Subcomisión de setiembre del 2016 se fija como un requisito más para constituir derechos de vía en Patrimonio Natural del Estado en el caso de la red vial nacional, aparte de la viabilidad ambiental, la emisión de un acuerdo suscrito de forma conjunta por el MOPT y el MINAE, mediante el cual se declare la conveniencia y oportunidad dela obra; sin embargo, extrañamente, no se estipula nada similar en cuanto a la constitución de derechos de vía para el caso de la red vial cantonal; por lo que queda la duda de si para constituir caminos vecinales, por ejemplo, no es necesaria la declaratoria de conveniencia nacional, y solo se requiere la viabilidad ambiental. De ser así, podría haber una desprotección al ambiente en tanto, como resulta lógico de pensar, la mayoría de los caminos públicos a desarrollar en áreas silvestres protegidas posiblemente serían de índole cantonal y no nacional.

Por último, valga anotar que la propuesta legislativa se limita a hacer una adición de tres artículos a la Ley General de Caminos Públicos, lo que resulta conforme a la temática propuesta (mantenimiento y desarrollo de la red vial); sin embargo, podría valorarse, además, hacer las correspondientes modificaciones a las normas legales de carácter ambiental que se ven afectadas con los cambios, a fin de hacer más claro el proceso de aplicación jurídica en la práctica y que no existan contradicciones normativas que deban ser resueltas por la vía de la interpretación.

CONCLUSIÓN

Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de ley que se tramita bajo el legislativa; constituyendo su aprobación o no un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario