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OJ-030-2017 · 09/03/2017
OutcomeResultado
The Attorney General's Office declares the consultation on the interpretation of clause 17.20 of the Moín Container Terminal concession contract inadmissible, as it overlaps with pending judicial proceedings and to avoid interfering with the jurisdictional function.La Procuraduría declara inadmisible la consulta sobre la interpretación de la cláusula 17.20 del contrato de concesión de la Terminal de Contenedores de Moín, por traslaparse con procesos judiciales pendientes y para no interferir con la función jurisdiccional.
SummaryResumen
The Attorney General's Office (PGR) received a inquiry from a legislator about the interpretation of clause 17.20 of the Moín Container Terminal Concession Contract, specifically whether current JAPDEVA employees could be considered 'third parties' for purposes of the civil liability insurance. However, the PGR declared the consultation inadmissible because its object overlaps with two pending judicial proceedings before the Contentious Administrative Court (case files 12-1630-1027-CA and 15-2232-1027-CA), in which SINTRAJAP and other parties seek the annulment of the concession contract and discuss matters related to JAPDEVA workers. The PGR reiterates its policy of refraining from issuing opinions on sub judice matters to avoid interfering with the jurisdictional function and out of respect for normative hierarchy.La Procuraduría General de la República (PGR) recibió una consulta de una diputada sobre la interpretación de la cláusula 17.20 del Contrato de Concesión de la Terminal de Contenedores de Moín, específicamente si los empleados actuales de JAPDEVA podrían considerarse 'terceros' para efectos del seguro de responsabilidad civil. Sin embargo, la PGR declaró la consulta inadmisible porque el objeto de la misma se traslapa con dos procesos judiciales pendientes ante el Tribunal Contencioso Administrativo (expedientes 12-1630-1027-CA y 15-2232-1027-CA), en los cuales SINTRAJAP y otras partes demandan la nulidad del contrato de concesión y discuten aspectos relacionados con los trabajadores de JAPDEVA. La PGR reitera su criterio de abstenerse de emitir opinión sobre asuntos sub judice para no interferir con la función jurisdiccional y por respeto a la jerarquía normativa.
Key excerptExtracto clave
Furthermore, in case 15-2232-1027-CA, a lawsuit filed by SINTRAJAP and the Associaión de Rescate de Valores Patrióticos is being processed against the State, JAPDEVA, the National Concessions Council, the Municipality of Limón, the Comptroller General of the Republic, and the concessionaire companies. This lawsuit requests the annulment of the concession contract and related acts, and subsidiarily, the annulment of 'Recital Thirteen of Agreement No. 018-MOPT-H on award dated March 1, 2011, in that it imposes the obligation on APM TERMINALS to rehire only 3% of the 1,400 JAPDEVA employees that will be affected by this concession' and to determine 'whether there has been a breach by APM TERMINALS in its contract performance obligations, or by the administration in its control obligations, and to apply penalties for detected breaches.' Thus, it is clear that the subject of this inquiry and the subject of the cited judicial proceedings overlap, which prevents this High Advisory Body from exercising its competence. This, we reiterate, in order to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, but also to respect the principle of normative hierarchy. For all the foregoing, despite the customary cooperation of the Attorney General's Office with the work of the Legislative Assembly, the matter submitted to us relates to the substantive discussion of two pending judicial proceedings, and an opinion on our part could interfere with the exercise of the jurisdictional function. Therefore, the inquiry is inadmissible and we are unable to issue the requested opinion.Por otra parte, en el proceso 15-2232-1027-CA se tramita la demanda interpuesta por SINTRAJAP y la Asociación de Rescate de Valores Patrióticos contra el Estado, JAPDEVA, el Concejo Nacional de Concesiones, la Municipalidad de Limón, la Contraloría General de la República y las empresas concesionarias. En esa demanda se solicita la nulidad del contrato de concesión y actos conexos, y de manera subsidiaria, la anulación del “considerando Décimo Tercero del acuerdo N° 018-MOPT-H de adjudicación de 1 de marzo del 2011, en cuanto dispuso la obligación de la empresa APM TERMINALS a recontratar únicamente un 3% de los 1400 funcionarios de JAPDEVA que se verán afectados con esta concesión” y determinar “si ha existido incumplimiento por parte de la empresa APM TERMINALS en sus obligaciones de ejecución del contrato, o de la administración en sus obligaciones de control, y se apliquen las multas por los incumplimientos detectados”. Así las cosas, es claro que el objeto de la presente consulta y el objeto de los procesos judiciales citados, se traslapan, lo cual impide que este Órgano Superior Consultivo pueda ejercer su competencia. Esto, reiteramos, a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además de respetar el criterio de jerarquía normativa. Por todo lo anterior, pese a la acostumbrada colaboración de la Procuraduría con el ejercicio de la labor de la Asamblea Legislativa, el tema que nos plantea tiene relación con la discusión de fondo de dos procesos judiciales pendientes, por lo que un criterio de nuestra parte podría interferir con el ejercicio de la función jurisdiccional. Por tanto, la consulta resulta inadmisible y nos encontremos imposibilitados para emitir el criterio requerido.
Pull quotesCitas destacadas
"ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia."
"It has been a reiterated criterion in the administrative jurisprudence of this High Advisory Body that it must refrain from issuing an opinion on matters that are the subject of discussion before the courts of justice."
"ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia."
"es claro que el objeto de la presente consulta y el objeto de los procesos judiciales citados, se traslapan, lo cual impide que este Órgano Superior Consultivo pueda ejercer su competencia."
"It is clear that the subject of this inquiry and the subject of the cited judicial proceedings overlap, which prevents this High Advisory Body from exercising its competence."
"es claro que el objeto de la presente consulta y el objeto de los procesos judiciales citados, se traslapan, lo cual impide que este Órgano Superior Consultivo pueda ejercer su competencia."
"un criterio de nuestra parte podría interferir con el ejercicio de la función jurisdiccional."
"An opinion on our part could interfere with the exercise of the jurisdictional function."
"un criterio de nuestra parte podría interferir con el ejercicio de la función jurisdiccional."
Full documentDocumento completo
Legal Opinion: 030 - J of 03/09/2017 OJ-30-2017 March 9, 2017 Sra. Ligia Elena Fallas Rodríguez Diputada Asamblea Legislativa Estimada señora:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication LFR-FFA-044-2017 received on February 13 of this year, in which you state:
“…I request the opinion of this entity regarding what interpretation it gives to clause 17.20 titled «Civil Liability Insurance for Damages to Third Parties» of the «Public Works Concession Contract with Public Service, for the Design, Financing, Construction, Operation and Maintenance of the Moín Container Terminal», in the sense of whether or not the current employees of JAPDEVA could be considered as third parties.
Bear in mind that the contract's glossary does not provide a definition of «Third Party»” In accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.
The Asamblea Legislativa could be considered as Public Administration, for the foregoing purposes, when it consults on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our advice on a topic of interest for the exercise of its legislative function, which also applies when the consultation is posed by a particular diputada.
Despite that, the Procuraduría has addressed the consultations formulated by the Asamblea Legislativa and its diputados, with the desire to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed to be of general interest.
However, the foregoing does not allow us to obviate the essential admissibility requirements for consultations, since doing otherwise would imply distorting our advisory function, as we have established in Legal Opinions Nos. OJ-095-2009 of October 5, 2005, and OJ-53-2010 of August 9, 2010.
In this sense, it is important to note that it has been a reiterated criterion in the administrative jurisprudence of this Superior Consultative Body that it must abstain from issuing a pronouncement regarding matters that are the subject of discussion before the courts of justice. This is to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, but also to respect the criterion of normative hierarchy. It is thus considered, then, that matters under discussion before the courts of justice – such as the one at hand – are not consultable matters. (In this regard, see pronouncements Nos. OJ-043-2003 of March 12, 2003, C-053-2010 of March 25, 2010, C-278-2011 of November 10, 2011, C-18-2014 of January 17, 2014, C-136-2014 of May 2, 2014, OJ-065-2014 of June 25, 2014, and C-226-2016 of October 31, 2016, among others).
Given this, we must note that in the judicial proceedings pending before the Tribunal Procesal Contencioso Administrativo Nos. 12-1630-1027-CA and 15-2232-1027-CA, aspects are being discussed that are related to the Public Works Concession Contract with Public Service, for the Design, Financing, Construction, Operation and Maintenance of the Moín Container Terminal, which is precisely the subject of your consultation.
In expediente 12-1630-1027-CA, the claim filed by the Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA y Afines Portuarios (SINTRAJAP) against the State, the Contraloría General de la República, the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), the Consejo Nacional de Concesiones, and the concessionaire companies APM Terminals Central America B.V. and APM Terminals Moín S.A. is being heard.
One of the claims of that lawsuit is that the public works concession contract with public service for the Moín Container Terminal and its approval be annulled. And although judgment No. 207-2015-VI was issued at 3:35 p.m. on December 7, 2015, which dismissed the claim, this judgment is not final because a cassation appeal is pending before the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
On the other hand, in proceeding 15-2232-1027-CA, the claim filed by SINTRAJAP and the Asociación de Rescate de Valores Patrióticos against the State, JAPDEVA, the Consejo Nacional de Concesiones, the Municipalidad de Limón, the Contraloría General de la República, and the concessionaire companies is being processed.
In that claim, the nullity of the concession contract and related acts is requested, and subsidiarily, the annulment of the “Thirteenth Considerando of Agreement N° 018-MOPT-H of award of March 1, 2011, insofar as it provided the obligation of the company APM TERMINALS to rehire only 3% of the 1400 JAPDEVA employees who will be affected by this concession” and to determine “whether there has been a breach by the company APM TERMINALS of its contract execution obligations, or by the administration in its control obligations, and apply the penalties for the breaches detected.” Furthermore, in the grounds for that claim, it is indicated that said concession contract and Agreement No. 018-MOPT-H would entail a potential impact on SINTRAJAP workers.
As things stand, it is clear that the subject of this consultation and the subject of the cited judicial proceedings overlap, which prevents this Superior Consultative Body from exercising its competence. This, we reiterate, is to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, but also to respect the criterion of normative hierarchy.
For all the foregoing reasons, despite the Procuraduría's customary collaboration with the work of the Asamblea Legislativa, the issue you raise is related to the substantive discussion of two pending judicial proceedings, so an opinion from our part could interfere with the exercise of the jurisdictional function. Therefore, the consultation is inadmissible and we are unable to issue the requested opinion.
De usted, atentamente, Jorge Oviedo Álvarez Procurador Adjunto Elizabeth León Rodríguez Abogada de Procuraduría
Opinión Jurídica : 030 - J del 09/03/2017 OJ-30-2017 9 de marzo, 2017 Sra. Ligia Elena Fallas Rodríguez Diputada Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio LFR- FFA-044-2017 recibido el 13 de febrero del año en curso, en el cual manifiesta:
“…solicito la opinión de este ente respecto a qué interpretación le concede a la cláusula 17.20 titulada «Seguros de Responsabilidad Civil por Daños a Terceros» del «Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público, para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín», en el sentido de si podría o no considerarse como terceros los empleados actuales de JAPDEVA.
Téngase en cuenta que en el glosario del contrato no realiza una definición de «Tercero»” De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
La Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública, para los efectos anteriores, cuando consulta un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así, cuando requiere nuestro asesoramiento sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa, lo cual también aplica cuando la consulta es planteada por un diputado particular.
Pese a ello, la Procuraduría ha atendido las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
No obstante, lo anterior no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora, tal y como lo hemos dispuesto en las Opiniones Jurídicas Nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005 y OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010.
En este sentido, importa advertir que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además de respetar el criterio de jerarquía normativa. Así se considera, entonces, que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia – como el que se da en la especie – son materia no consultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, C-136-2014 de 2 de mayo de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014 y C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, entre otros).
Ante ello, debemos advertir que en los procesos judiciales en trámite ante el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo Nos. 12-1630-1027-CA y 15-2232-1027-CA se discuten aspectos relacionados con el Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público, para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, que es precisamente, el objeto de su consulta.
En el expediente 12-1630-1027-CA se conoce la demanda interpuesta por el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA y Afines Portuarios (SINTRAJAP) contra el Estado, la Contraloría General de la República, la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), el Consejo Nacional de Concesiones y las empresas concesionarias APM Terminals Central America B.V. y APM Terminals Moín S.A.
Una de las pretensiones de dicha demanda es que se anule el contrato de concesión de obra pública con servicio público de la Terminal de Contenedores de Moín y su refrendo. Y aunque se dictó la sentencia No. 207-2015-VI de las 15 horas 35 minutos de 7 de diciembre de 2015 que declaró sin lugar la demanda, ésta no se encuentra firme porque está en trámite un recurso de casación ante la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
Por otra parte, en el proceso 15-2232-1027-CA se tramita la demanda interpuesta por SINTRAJAP y la Asociación de Rescate de Valores Patrióticos contra el Estado, JAPDEVA, el Concejo Nacional de Concesiones, la Municipalidad de Limón, la Contraloría General de la República y las empresas concesionarias.
En esa demanda se solicita la nulidad del contrato de concesión y actos conexos, y de manera subsidiaria, la anulación del “considerando Décimo Tercero del acuerdo N° 018-MOPT-H de adjudicación de 1 de marzo del 2011, en cuanto dispuso la obligación de la empresa APM TERMINALS a recontratar únicamente un 3% de los 1400 funcionarios de JAPDEVA que se verán afectados con esta concesión” y determinar “si ha existido incumplimiento por parte de la empresa APM TERMINALS en sus obligaciones de ejecución del contrato, o de la administración en sus obligaciones de control, y se apliquen las multas por los incumplimientos detectados.” Además, en los fundamentos de esa demanda, se indica que dicho contrato de concesión y el Acuerdo N.° 018-MOPT-H implicaría una afectación potencial de los trabajadores de SINTRAJAP Así las cosas, es claro que el objeto de la presente consulta y el objeto de los procesos judiciales citados, se traslapan, lo cual impide que este Órgano Superior Consultivo pueda ejercer su competencia. Esto, reiteramos, a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además de respetar el criterio de jerarquía normativa.
Por todo lo anterior, pese a la acostumbrada colaboración de la Procuraduría con el ejercicio de la labor de la Asamblea Legislativa, el tema que nos plantea tiene relación con la discusión de fondo de dos procesos judiciales pendientes, por lo que un criterio de nuestra parte podría interferir con el ejercicio de la función jurisdiccional. Por tanto, la consulta resulta inadmisible y nos encontremos imposibilitados para emitir el criterio requerido.
De usted, atentamente, Jorge Oviedo Álvarez Elizabeth León Rodríguez Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría
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