Vacation pay when holding simultaneous public positions with overlapping hoursPago de vacaciones ante superposición horaria en cargos simultáneos

Opinion: 120 of 06/09/2017 C-120-2017 June 9, 2017 Mr.

Helio Fallas Venegas Minister Ministry of Finance Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication DM-1727-2016 of August 30, 2016, in which you request our opinion regarding the payment of vacation time when there is an overlap in working hours (superposición horaria):

"Must vacation payment be recognized to a person who, upon resigning, it is detected that during the time worked, they provided services simultaneously in another Public Administration entity, exceeded the maximum limit of the respective ordinary working day in both entities, there existed an overlap in working hours (superposición horaria), and enjoyed vacation in one of them during said period." Along with the inquiry, we received the legal opinion of the Legal Advisory Office of the Ministry of Finance, issued via official communication DJ.MH 2390-2016 of August 30, 2016, which concludes the following:

"In conclusion, if an official was appointed simultaneously to two State positions, that is, 'in the service of the same employer' in the same period and enjoyed vacation in one of them, it is the opinion of this Directorate that they have no right whatsoever to claim payment for unenjoyed vacation in the other institution." Before addressing the formulated inquiry, we offer our apologies for the delay in issuing this legal opinion, all due to causes beyond the control of this Office.

I. SIMULTANEOUS PERFORMANCE OF PUBLIC POSITIONS

As stated in the Public Administration Salary Law, Article 15 thereof establishes a rule of principle that prohibits a public servant from earning two or more salaries, except when the circumstances established by the rule concur. The article provides as follows:

"Article 15.- No servant may earn two or more salaries, unless they correspond to different positions, there is no overlap in working hours (superposición horaria) and, among all, they do not exceed the ordinary working day.

Educators may not teach more than forty weekly lessons as permanent positions.

Exceptionally, they may handle a greater number when the service demands it, but the excess shall be maintained as a surcharge, therefore, of a temporary nature." Now, the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, provides in Article 17[1] the following:

Article 17.- Simultaneous performance of public positions. No person may simultaneously hold more than one salary-remunerated position in the organs and entities of the Public Administration. Excepted from this provision are educators from higher education institutions, musicians of the National Symphonic Orchestra and those of bands belonging to the Public Administration, as well as those who provide services required by the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (CNE) to attend to national emergencies declared as such by the Executive Branch, the Supreme Electoral Tribunal, during the six months prior to the date of national elections and up to three months after they are held, as well as other public institutions, in similar cases, with prior authorization from the Comptroller General of the Republic....

In development of the regulations set forth in the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, the Regulation to the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, Executive Decree number 32333 of April 12, 2005, provided, in what pertains, the following:

Article 29. "On the fulfillment of the ordinary working day. In those organs and entities of the Public Sector that, based on their internal regulations, authorize public officials to teach in higher education centers during hours that coincide with the work schedule of the institution or public company, the respective head shall establish suitable mechanisms to determine that said servant will fulfill the time corresponding to the ordinary working day." Article 33.—On the simultaneous performance of salary-remunerated public positions. No person may simultaneously hold more than one salary-remunerated position in the organs and entities of the Public Administration. Excepted from this provision are educators from higher education institutions, musicians of the National Symphonic Orchestra and those of bands belonging to the Public Administration, as well as those who provide services required by the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (CNE) to attend to national emergencies declared as such by the Executive Branch, the Supreme Electoral Tribunal during the six months prior to the date of national elections and up to three months after they are held, as well as in other public institutions in those cases authorized by the Comptroller General, when it determines, upon prior request of the interested party or the respective entity, the existence of characteristics similar to those presented by the exceptions provided for in the Law. The Comptroller General must resolve the request within a period of ten business days counted from the day following its submission.

The impossibility established in the first paragraph of Article 17 of the Law does not prevent the appointment and consequent performance in those positions whose nature is ad honorem.

The exceptions set forth in the first paragraph of Article 17 of the Law shall be understood as applicable to cases where the remuneration received by the respective official is of a salary nature, through per diem payments (dietas), fees, or similar." Under this same line of thought, the Constitutional Chamber has indicated that the concept of overlap in working hours (superposición horaria) necessarily implies the simultaneous performance of positions; therefore, when the performance of different positions takes place outside working hours and does not exceed the working day, the official may hold those two positions.

"In this regard, the Chamber considers that, when both rules use the term 'simultaneously' to define public employments whose exercise is not authorized, it must be understood that this concept implies an overlap in working hours (superposición horaria), or at most, a day exceeding full-time. In its intent to prevent abuse in the management of public funds, the legislator (and subsequently the Regulatory Power) determined the impossibility of holding two public positions simultaneously, except for expressly provided cases of exception. A situation such as the one in which the protected party was when filing this remedy does not correspond to said cases, since the two positions she has been holding, one at the Social Protection Board during the daytime and the other at a high school with a nighttime schedule, do not entail a transposition of working hours. Hence, the interpretation given to said rules by the respondent authorities is excessive, to the detriment of the protected party's fundamental right to work. The petitioner does not hold two positions 'simultaneously,' in the sense in which the concept must be understood in the context of said rules; therefore, the initiation of the disciplinary proceeding brought against her with the purpose of dismissing her from the permanent position she holds at the San José Social Protection Board constitutes a threat to her rights, which must lead to a ruling granting this remedy, and to the consequent annulment of the acts based on said erroneous interpretation, as is hereby done." (Constitutional Chamber, ruling number 2008-13431 of nine hours and thirty-eight minutes of September second, two thousand eight. In the same sense, see ruling number 9363-2006 of seventeen hours and forty-one minutes of July fourth, two thousand six) In a similar vein, the Administrative Litigation Court has established that:

"This issue has been regulated in our country from the perspective of corruption and illicit enrichment. Along these lines, Article 17 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office No. 8422 prohibits the simultaneous performance of public positions: 'Article 17.- Simultaneous performance of public positions. No person may simultaneously hold more than one salary-remunerated position in the organs and entities of the Public Administration. Excepted from this provision are educators from higher education institutions...'. While it is true that this precept aims to prevent and punish corruption in the exercise of public office, through it, the purpose of eradicating practices that negatively affect the activities carried out by public entities is also fulfilled, since it is evident that the simultaneous exercise of two public positions undoubtedly causes the entire working day not to be fulfilled, also affecting the exact and punctual fulfillment of the duties of the servant. In this same sense, numeral 15 of the Public Administration Salary Law (No. 2166) provides for the impossibility of earning two or more salaries within said sector, with the exception that these are different positions, there is no overlap in working hours (superposición horaria) and that the ordinary working day is not exceeded among the positions held. This prohibition was also contained in Article 49 of the Financial Administration Law. However, Article 17 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment itself establishes several cases of exception, one of them being the exercise of teaching in higher education institutions. Consequently, we must necessarily understand that the simultaneous exercise of positions is not permitted when there is an overlap in working hours (superposición horaria), except for the exceptions established by law, one of which is the exercise of teaching. However, even in these cases, the legal system requires the servant to fulfill the entire working day. In this sense, Executive Decree No. 32333 of April twelfth, two thousand five, provided, in what pertains, the following: 'Article 20. On the fulfillment of the ordinary working day. In those organs and entities of the Public Sector that, based on their internal regulations, authorize public officials to teach in higher education centers during hours that coincide with the work schedule of the institution or public company, the respective head shall establish suitable mechanisms to determine that said servant will fulfill the time corresponding to the ordinary working day.'" (Administrative Litigation Court, ruling 72-2014 of fourteen hours of September thirtieth, two thousand fourteen) In that same judgment, the Administrative Litigation Court warned that salaries earned during the time in which there was an overlap in working hours (superposición horaria) without complying with the rules established for this, could constitute unjust enrichment. Thus, it stated:

"However, this Body considers that only for the specific case may the salaries earned for hours actually worked be considered lawful, so that, conversely, those payments the plaintiff received for working days she did not fulfill would constitute illicit or unjust enrichment, since she was paid for services she could not fully satisfy." As can be deduced from the foregoing, we can summarize the following aspects of interest for the purpose of responding to the questions posed:

* There exists, as a rule of principle, a prohibition for public servants to perform simultaneously in more than one remunerated position, unless they are different positions, there is no overlap in working hours (superposición horaria) and, among all, they do not exceed the ordinary working day. * The simultaneous performance of positions refers to the existence of an overlap in working hours (superposición horaria) in the different positions; that is, the prohibition does not include those cases where the positions held do not overlap in time. * Teaching in educational centers constitutes an exception to the previous prohibition, as overlap in working hours (superposición horaria) is possible in these cases, provided the public official works the full working day.

II. ON THE MERITS

The Ministry of Finance asks us whether it is possible to deny payment of vacation time in those cases where it is detected that the person worked with an overlap in working hours (superposición horaria) but without complying with the rules established for this by the legal system.

In our opinion, an analysis regarding the payment of vacation time can only be made if the Administration first conducts an analysis and, if appropriate, a procedure, to determine whether the appointment made in contravention of the provisions of Articles 15 of the General Salary Law and 17 of the Law Against Illicit Enrichment is null due to defects in the elements of the act.

Indeed, as we noted earlier, both Article 15 of the Public Administration Salary Law and Article 17 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment state that there is a prohibition on holding two public positions or receiving two salaries if the requirements for doing so are not met. In what pertains, we take the liberty of transcribing what was stated in the regulations, as they indicate:

"Article 15.- No servant may earn two or more salaries, unless they correspond to different positions, there is no overlap in working hours (superposición horaria) and, among all, they do not exceed the ordinary working day....

Article 17.- Simultaneous performance of public positions. No person may simultaneously hold more than one salary-remunerated position in the organs and entities of the Public Administration...." The contravention of the aforementioned rules could mean that the appointment made has a defect of nullity, since the content of said act could be illegal, situations that would have to be assessed in the specific case.

Now, the act of appointing an official is an administrative act that generates rights for the beneficiary; hence, its challenge is subject to various conditions and limitations, especially regarding the nullity of administrative acts declared in the Administrative venue, by reason of the principle of intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios).

Let us remember that, in accordance with the principle of intangibility of administrative acts, the Administration is prohibited from revoking acts declaratory of rights, in application of the provisions of Article 34 of the Political Constitution.

"From the combination of Articles 11 and 34 of the Constitution, as well as from the principle of good faith, the constitutional principle of the irrevocability of one's own acts declaratory of subjective rights in favor of the administered parties is derived.

According to this principle, the Administration is inhibited from annulling or leaving without effect, totally or partially, in administrative venue, its acts declaratory of subjective rights for the benefit of private individuals, except in cases of exception contemplated by law and in accordance with the procedures it indicates for that purpose." (Hernández Valle, Rubén, The Law of the Constitution, Volume II, Editorial Juricentro, 1993, Pg. 637) Regarding this principle, the Constitutional Chamber has indicated:

"In relation to the principle of intangibility of one's own acts derived from Article 34 of the Political Constitution, this Chamber has stated, in what pertains:

'...the Chamber has previously stated (see, among others, rulings No. 2754-93 and No. 4596-93) that the principle of intangibility of one's own acts, which has constitutional rank by virtue of being derived from Article 34 of the Political Charter, obliges the Administration to revisit its own acts in administrative channel, solely under the exceptions permitted in Articles 155 and 173 of the General Law of Public Administration. For any other case, the State must resort to the lesivity (lesividad) path, before the administrative litigation judge.' (Ruling number 02186-94 of seventeen hours three minutes of May fourth, nineteen ninety-four, and in the same sense ruling number 00899-95 of seventeen hours eighteen minutes of February fifteenth, nineteen ninety-five).

And also:

'As this Chamber has repeatedly resolved, the Administration is prohibited from suppressing, by its own action, those acts it has issued that confer subjective rights to private individuals. Thus, subjective rights constitute a limit regarding the powers of revocation (or modification) of administrative acts in order to be able to demand greater procedural guarantees. The Administration, upon issuing an act and subsequently issuing another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, is disregarding these rights that it had granted through the first act. The only avenue the State has to eliminate one of its acts from the legal system is the jurisdictional process of lesivity (lesividad), as this process is conceived as a procedural guarantee in favor of the administered party. In our legal system, there exists the possibility of going against one's own acts in the administrative channel, in the hypothesis of absolute, evident, and manifest nullities, upon favorable opinion of the Attorney General's Office, and in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration. Consequently, if the Administration has disregarded the rules of these procedures, or has omitted them entirely, as is evidenced to have occurred in the present case, the principle of one's own acts determines as an effect of said irregularity the invalidity of the act. Therefore, what proceeds is to declare the remedy granted due to the existence of a violation of the principle of one's own acts and of due process.' (Ruling number 00755-94 of twelve hours twelve minutes of February fourth, nineteen ninety-four.) (Constitutional Chamber, ruling number 2244-2004 of fourteen hours and fifty-nine minutes of March second, two thousand four) The prerequisite for the application of this principle is that there exists an act that declares rights to the administered party, the appointment in the administration being one of those acts that must be considered as administrative acts that grant rights in this case.

Based on the above, administrative acts of appointment that contain defects in any of their elements may only be annulled through the process of lesivity (lesividad), unless we are facing a defect that affects the act with absolute nullity and, furthermore, that such nullity is evident and manifest.

Let us remember that an administrative act is deemed invalid when it is substantially non-compliant with the legal system in accordance with Article 158.2 of the General Law of Public Administration, which states in what pertains, the following:

Article 158.-"(...)

2. An act substantially non-compliant with the legal system shall be invalid. (...)" Regarding the invalidity of administrative acts, national doctrine has stated the following:

"The invalidity of the act is its non-compliance with the legal system. This system must be understood as the set of written and unwritten rules that regulate the act and configure its legal scheme. The discrepancy of the act regarding this scheme is the cause and essence of the invalidity. The immediate consequence of invalidity is the ineptitude of the act to produce legal effect in a safe and definitive manner. An invalid act either produces no effect or produces only provisionally, and while it is not eliminated by another act called annulment." (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Volume II, Editorial Stradtmann S.A., San José, 2000, pg. 411).

In accordance with Article 165 of the General Law of Public Administration, the invalidity of the administrative act can result in absolute or relative nullity depending on the defect the act contains. The rule in question states the following:

Article 165.- "Invalidity may manifest itself as absolute or relative nullity, according to the seriousness of the violation committed." Absolute nullity occurs when one or more of the constitutive elements of the administrative act are missing, and it shall be relative when the element exists but is imperfect for some reason. Articles 166 and 167 of the General Law of Public Administration state the following:

Article 166.- "There shall be absolute nullity of the act when one or more of its constitutive elements are totally missing, actually or legally." Article 167.- "There shall be relative nullity of the act when one of its constitutive elements is imperfect, unless the imperfection prevents the fulfillment of the purpose, in which case the nullity shall be absolute." Relative nullity, according to Article 167 already mentioned, occurs when one of the elements of the administrative act is imperfect but does not prevent its purpose from being fulfilled. On the other hand, Article 178 provides that the annulment of a relatively null administrative act "shall produce effect only for the future, except when the retroactive effect is necessary to avoid harm to the recipient or third parties, or to the public interest." An act suffering from a defect of absolute nullity must be annulled through the procedures established by the legal system.

It should be noted from the outset that the determination of the type of nullity that the appointments of the servants suffer from must be analyzed and determined by the Administration, by virtue of the characteristics of the specific case.

Now, the legal system provides two procedures to annul administrative acts that suffer from nullity. The first, annulment in administrative venue when the nullity of the act is, in addition to absolute, evident and manifest, thereby complying with the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration:

Article 173.- 1) When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative channel, without the need to resort to the administrative-litigation proceeding of lesivity (lesividad), provided for in the Administrative Litigation Procedure Code, upon a favorable opinion from the Attorney General's Office; this opinion is mandatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative contracting, the Comptroller General of the Republic must render the opinion.

In both cases, the respective opinions must expressly pronounce on the absolute, evident, and manifest nature of the invoked nullity.

• 2)In the case of the central Administration of the State, the minister of the branch that issued the respective act must declare the nullity. In the case of other public entities or Powers of the State, the supreme superior organ of the administrative hierarchy must declare it. The decision may be subject to a motion for reversal or reconsideration, under the terms of the Administrative Litigation Procedure Code.
• 3)Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the ordinary due administrative procedure set forth in this Law.
• 4)The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year from the adoption of the act, unless its effects persist.
• 5)The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the prescribed formalities or because it is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall be obliged, in addition, to pay for damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the acting servant, in accordance with the second paragraph of Article 199.
• 6)For cases where the issuance of the administrative act vitiated with absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more ministries, or when dealing with the declaration of nullity of interrelated administrative acts but issued by different organs, the provisions of subsection d) of Article 26 of this Law shall govern.
• 7)The claim of lesivity (lesividad) may not be brought by way of counterclaim.

Regarding this annulment in administrative venue, we have indicated:

"II. On the Absolute, Evident, and Manifest Nullity. Article 173.1 of the LGAP establishes that when the absolute nullity of an administrative act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Public Administration in the administrative channel. What is provided in this numeral implies that the defect affecting the act must give rise to absolute nullity in the terms of Articles 166 and 167 of the LGAP. That is, absolute nullity shall exist when one or more of the constitutive elements of the act are missing, whether actually or legally, namely subject, purpose, content, and motivation under Articles 129, 131, 132, and 133 ibidem. But absolute nullity shall also exist when one or more of the elements are imperfectly constituted in such a way that they prevent the fulfillment of the act's purpose. Now, the nullity of an administrative act declaratory of rights in the administrative channel is exceptional. The principle of intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios) governs in this matter; hence, the rule is that such nullity be declared in the jurisdictional venue. Therefore, only in cases where the nullity is of such severity that it can be classified as absolute and this characteristic is evident and manifest, may the administration itself annul its acts." (The emphasis does not correspond to the original) (Opinion C-176-2013 of September 2, 2013).

The other avenue to annul an act declaratory of rights, whose nullity is not absolute, or if it is, is neither evident nor manifest, is the process of lesivity (lesividad). Thus, in accordance with Article 34 of the Administrative Litigation Procedure Code, prior to initiating an administrative-litigation proceeding of lesivity (lesividad) in order to annul an administrative act declaratory of rights, the supreme hierarchical superior of the respective entity or organ must proceed to declare it detrimental (lesivo) to the interests of the Administration, a decision that must be duly substantiated. In this regard, the article provides the following:

ARTICLE 34.- 1) When the Administration itself, author of some act declaratory of rights, intends to claim its annulment before the Administrative Litigation Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must first declare it detrimental (lesivo) to the public, economic, or any other nature interests. The maximum period for this shall be one year, counted from the day following the one on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case such declaration may be made while its effects persist. In this last case, the one-year period shall run from the cessation of its effects, and the judgment declaring the nullity shall do so solely for purposes of its annulment and future inapplicability.

• 2)Lesivity (lesividad) regarding the protection of public domain assets shall not be subject to a time limit.
• 3)The declaration of lesivity (lesividad) for administrative acts issued by two or more ministries, or by these with any decentralized entity, shall correspond to the Government Council. In such cases, they cannot be declared detrimental (lesivos) by a minister from a different branch.
• 4)The declaration of lesivity (lesividad) for acts issued by administrative organs with instrumental legal personality shall be issued by the supreme hierarchical superior.
• 5)The claim of lesivity (lesividad) may not be brought by way of counterclaim.

Regarding the prerequisites for the filing of the process of lesivity (lesividad), the Administrative Litigation Court has stated:

"LEGAL NATURE OF LESIVITY; PREREQUISITES. Prior to the substantive analysis of the specific case, this Court deems it necessary to examine compliance with the various prerequisites imposed by the legal system for the filing of a process of lesivity (lesividad), as the absence of one of these elements would make an examination on the merits unnecessary. In general, lesivity (lesividad) constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the suppression of its own act that generates favorable effects for an administered party. From that perspective, in this type of dispute, lesivity (lesividad) is of a subjective nature, as it seeks the annulment of conduct that grants a right or, in general, a benefit to a person. ...

From the cited rules, it is possible to extract the subjective, objective, procedural, and temporal conditions of lesivity (lesividad), namely:

• a)From the subjective perspective, active standing is granted to the Administration that issued the challenged act. In that sense, the CPCA pronounces, by stating:

'ARTICLE 10.- 5) The Administration may challenge its own final act that created a subjective right when the supreme hierarchical superior has declared, in a reasoned resolution, that it is harmful to public interests." This means that active standing (legitimación activa) within the contentious-administrative process of harmfulness (lesividad) shall belong to the Public Administration that issued its own administrative act, which is final and created subjective rights in the recipient. That act can only be declared harmful by the respective supreme hierarchical superior, issuing a duly reasoned act that indicates the reasons why the administrative conduct is considered contrary to public interests. Therefore, if from the subjective perspective the Public Administration does not meet the aforementioned conditions, it would lack active standing (legitimación activa) within the contentious-administrative process, which may be alleged by the defendant as a substantive defense (excepción de fondo), and even raised sua sponte (apreciada de oficio) by the deciding Court, as it is a necessary prerequisite for issuing a judgment on the merits. Likewise, passive standing (legitimación pasiva) would be held by the recipient of the effects of the administrative conduct declared harmful.

• b)From the objective perspective, harmfulness (lesividad) is constituted as a mechanism for the legal elimination of administrative acts that are substantially non-compliant with the legal system, that is, acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (Articles 128, 158, 165, and concordant articles of the cited LGAP). In this line, the Administration must declare that conduct harmful to public interests, which must be established within a framework of internal administrative actions that cannot be postponed in order to formulate the claim. Precisely, at the level of the contentious-administrative process, an inadequate declaration of harmfulness would cause a defect in the complaint (demanda), since the administrative procedure declaring harmfulness is a prerequisite prior to its filing, and a certified copy of the act declaring the harmfulness of an administrative conduct that creates subjective rights must even be provided with the complaint document, as implicitly inferred from Article 58 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. This means that, in the procedural phase (fase de trámite) of the current contentious-administrative process, the parties may indicate to the procedural judge (juez tramitador) the inadequate declaration of harmfulness, and the procedural judge even has the obligation to verify from the outset that the declaration of harmfulness submitted with the complaint meets the conditions explained in this judgment. If it does not, the procedural judge may declare the complaint inadmissible from the outset or at any time during the procedural phase (fase de trámite) of the contentious-administrative process.- (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, resolution number 260-2012-VI of eleven hours and five minutes of November fourteenth, two thousand twelve).

Once the nullity of the appointment act made in contravention of the provisions established by the norms regulating the possibility of holding two positions simultaneously has been determined, the Administration may assess whether the payment of vacation time is appropriate or not.

III. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, this Advisory Body reaches the following conclusions:

a. The appointment made contrary to the provisions established in Articles 15 of the Ley General de la Administración Pública and 17 of the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública could be vitiated by nullity.

b. In order to determine whether the payment of vacation time is appropriate in these scenarios, the Administration must first establish whether the appointment was in accordance with the law or if it is a null appointment.

c. The nullity of the appointment must be subjected to the nullity procedure contemplated in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública or Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, since this involves an act declaratory of rights.

Sincerely,

Grettel Rodríguez Fernández [1] Article 17 was tacitly amended by the Ley de Salarios de la Administración Pública, as this Advisory Body noted in opinion C-217-2010 of November 3, 2010.

Dictamen : 120 del 09/06/2017 C-120-2017 09 de junio del 2017 Señor Helio Fallas Venegas Ministro Ministerio de Hacienda Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su DM-1727-2016 del 30 de agosto del 2016, en el cual solicita nuestro criterio en relación con el pago de vacaciones cuando existe superposición horaria:

“Se debe reconocer el pago de vacaciones a una persona que al renunciar, se detecta que en el tiempo laborado, prestó servicios en forma simultánea en otra entidad de la Administración Pública, sobrepasó el límite máximo de la jornada ordinaria respectiva en ambas entidades, existió superposición horaria y disfrutó vacaciones en una de ellas en dicho período." Junto con la consulta se nos remite el criterio jurídico de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Hacienda, emitido por oficio DJ.MH 2390-2016 del 30 de agosto del 2016, en el cual se concluye lo siguiente:

“En conclusión, si un funcionario es nombrado en forma simultánea en dos puestos del Estado, es decir "al servicio de un mismo patrono" en un mismo período y disfrutó de vacaciones en uno de ellos, es criterio de esta Dirección que no le asiste derecho alguno, para redamar el pago de vacaciones no disfrutadas en la otra institución.” De previo a referirnos a la consulta formulada, ofrecemos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del criterio jurídico, todo motivado en causas ajenas al control de este Despacho.

I. DESEMPEÑO SIMULTANEO DE CARGOS PÚBLICOS

Conforme a lo señalado por La Ley de Salarios de la Administración Pública, en su artículo 15, establece una regla de principio que impide que el servidor público devengue dos o más sueldos, salvo que concurran las circunstancias que la norma establece. Dispone el artículo, lo siguiente:

“Artículo 15.- Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que correspondan a distintos puestos, no exista superposición horaria y entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria.

Los educadores no podrán impartir más de cuarenta lecciones semanales en propiedad.

Excepcionalmente, podrán atender una cantidad mayor, cuando el servicio lo demande, pero el exceso se mantendrá como un recargo, por ende, de carácter temporal.” Ahora bien, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, dispone a luz del artículo 17[1] lo siguiente:

Artículo 17.- Desempeño simultáneo de cargos públicos. Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones, durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como otras instituciones públicas, en casos similares, previa autorización de la Contraloría General de la República….

En desarrollo de la normativa regulada en la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, el Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Decreto Ejecutivo número 32333 del 12 de abril del 2005, dispuso, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 29.” Del cumplimiento de la jornada ordinaria. En aquellos órganos y entes del Sector Público que, con base en su reglamentación interna se le autoriza a los funcionarios públicos a ejercer la docencia en centros de enseñanza superior en horas que coinciden con el horario de trabajo de la institución o de la empresa pública, el respectivo jerarca deberá establecer los mecanismos idóneos que permitan determinar que ese servidor cumplirá el tiempo correspondiente a la jornada ordinaria”.

Artículo 33.—Del desempeño simultáneo de cargos públicos remunerados salarialmente. Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de Elecciones durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como en otras instituciones públicas en aquellos supuestos en los que la Contraloría General lo autorice, cuando Ésta determine, previa solicitud del interesado o de la entidad que se trate, la existencia de características similares a las que presentan las excepciones previstas en la Ley. La Contraloría General deberá resolver la solicitud dentro del plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente a su presentación.

La imposibilidad establecida en el párrafo primero del artículo 17 de la Ley, no impide el nombramiento y el consecuente desempeño en aquellos cargos cuya naturaleza sea ad honorem.

Las excepciones dispuestas en el párrafo primero del artículo 17 de la Ley, deberán entenderse aplicables a los supuestos en los que la remuneración percibida por el funcionario respectivo, sea de naturaleza salarial, mediante dietas, honorarios o similares. “ Bajo esta misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha señalado que el concepto de superposición horaria implica necesariamente el desempeño simultáneo de los cargos, por lo que cuando el desempeño de los distintos cargos se realice fuera del horario de trabajo y no sobrepase la jornada de trabajo, el funcionario puede desempeñar esos dos cargos.

“Al respecto, estima la Sala que, cuando ambas normas utilizan el término "simultáneamente" para definir los empleos públicos cuyo ejercicio no es autorizado, se debe entender que ese concepto implica una superposición horaria, o a lo sumo de una jornada superior a tiempo completo. En su intención de evitar un abuso en el manejo de fondos públicos, el legislador (y posteriormente el Poder Reglamentario) determinaron la imposibilidad de desempeñar dos cargos públicos en forma simultánea, salvo casos de excepción expresamente previstos. Una situación como en la que se encontraba la amparada al formular este recurso no se corresponde con dichos supuestos, pues las dos plazas que ha venido ocupando una en la Junta de Protección Social en horario diurno y la otra en un colegio con horario nocturno, no conllevan una transposición horaria. De ahí que la interpretación dada por las autoridades recurridas a dichas normas resulta excesiva, en detrimento del derecho fundamental de la amparada al trabajo. La señora recurrente no desempeña dos cargos en forma "simultánea", en el sentido en que debe ser comprendido el concepto en el contexto de las normas dichas, por lo que el inicio del procedimiento disciplinario incoado en su contra con la finalidad de cesarla en el puesto que ocupa en propiedad en la Junta de Protección Social de San José consiste en una amenaza a sus derechos, lo que debe llevar a la declaración estimatoria de este recurso, y a la consecuente anulación de los actos basados en dicha errónea interpretación, como en efecto se hace. “ (Sala Constitucional, resolución número 2008-13431 de las nueve horas y treinta y ocho minutos del dos de setiembre del dos mil ocho. En el mismo sentido, es posible ver la resolución número 9363-2006 de las diecisiete horas con cuarenta y un minutos del cuatro de julio del 2006) En sentido similar, el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo ha establecido que:

“Este tema ha sido regulado en nuestro país desde la óptica de la corrupción y del enriquecimiento ilícito. En esta línea, el artículo 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública N° 8422, prohíbe el desempeño simultáneo de cargos públicos: "Artículo 17.- Desempeño simultáneo de cargos públicos. Ninguna persona podrá desempeñar simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior...". Si bien es cierto este precepto tiene como fin prevenir y sancionar la corrupción en el ejercicio de la función pública, por su medio también cumple el propósito de erradicar prácticas que inciden negativamente en las actividades que realizan los entes públicos, pues es evidente que el ejercicio simultáneo de dos cargos públicos indudablemente ocasiona que no se cumpla la totalidad de la jornada, afectando también el cumplimiento exacto y puntual de las funciones a cargo del servidor. En este mismo sentido, el numeral 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (N°2166), dispone la imposibilidad de devengar dos o más sueldos dentro de dicho sector, con la salvedad de que se trate de puestos diferentes, no exista superposición horaria y que entre los puestos desempeñados no se sobrepase la jornada ordinaria. Esta prohibición estaba además contenida en el artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera. No obstante, el propio artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito establece varios supuestos de excepción, siendo uno de ellos el ejercicio de la docencia en instituciones de educación superior. En consecuencia debemos necesariamente entender que el ejercicio simultáneo de cargos no está permitido cuando existe superposición horaria, con excepción de las salvedades que establece la ley, siendo una de ellas el ejercicio de la docencia. No obstante, aún en estos casos el ordenamiento exige del servidor el cumplimiento de la totalidad de la jornada. En este sentido el Decreto Ejecutivo N° 32333, de doce de abril del dos mil cinco, dispuso en lo que interesa, lo siguiente: "Artículo 20. Del cumplimiento de la jornada ordinaria. En aquellos órganos y entes del Sector Público que, con base en su reglamentación interna se le autoriza a los funcionarios públicos a ejercer la docencia en centros de enseñanza superior en horas que coinciden con el horario de trabajo de la institución o de la empresa pública, el respectivo jerarca deberá establecer los mecanismos idóneos que permitan determinar que ese servidor cumplirá el tiempo correspondiente a la jornada ordinaria." (Tribunal Contencioso Administrativo, resolución 72-2014 de las catorce horas del treinta de setiembre del dos mil catorce) En esa misma sentencia, el Tribunal Contencioso Administrativo advirtió que los salarios devengados durante el tiempo en que se daba la superposición horaria sin sujetarse a las reglas establecidas para ello, podría constituir un enriquecimiento sin causa. Así, se señaló:

No obstante, este Órgano estima que solo para el caso concreto, únicamente podrían considerarse lícitos los salarios devengados con ocasión de las horas efectivamente laboradas, por lo que, a contrario sensu, aquellos pagos que recibió la demandante por jornadas que no cumplió, vendrían a constituir un enriquecimiento ilícito o sin causa, pues se le pagó por servicios que no pudo satisfacer de forma integral Como se desprende de lo expuesto hasta ahora, podemos resumir los siguientes aspectos de interés a efectos de dar respuesta a las interrogantes planteadas:

· Existe como regla de principio, una prohibición para que los servidores públicos se desempeñen simultáneamente en más de un cargo remunerado, salvo que se trate de distintos cargos, no exista superposición horaria y entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria.

· El desempeño simultáneo de los cargos, hace referencia a la existencia de una superposición horaria en los distintos puestos, es decir, la prohibición no incluye aquellos supuestos en que los puestos ocupados no se traslapen en el tiempo.

· La docencia en centros de educación constituye una excepción a la prohibición anterior, siendo que es posible la superposición horaria en estos, siempre y cuando el funcionario público labore en forma completa la jornada de trabajo.

II. SOBRE EL FONDO

Nos consulta el Ministerio de Hacienda si es posible negar el pago de las vacaciones en aquellos casos en que se detecte que la persona laboró con superposición horaria pero sin sujetarse a las normas establecidas para ello por el ordenamiento jurídico.

En nuestro criterio, sólo podrá hacerse el análisis en torno al pago de las vacaciones si de previo la Administración realiza un análisis y, de ser procedente, un procedimiento, para determinar si el nombramiento efectuado en contra de lo establecido en los artículos 15 de la Ley General de Salarios y 17 de la Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito, resultan nulos por vicios en los elementos del acto.

En efecto, tal y como lo señalamos líneas atrás, tanto el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública como el artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, señalan que existe una prohibición para ocupar dos puestos públicos o percibir dos salarios, si no se cumple con los requisitos para ello. En lo que interesa, nos permitimos transcribir lo señalado en la normativa, al indicar:

“Artículo 15.- Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que correspondan a distintos puestos, no exista superposición horaria y entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria….

Artículo 17.- Desempeño simultáneo de cargos públicos. Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. ….

La contravención a las normas antes indicadas, podría hacer que el nombramiento efectuado tenga un vicio de nulidad, toda vez que el contenido de dicho acto, podría resultar ilegal, situaciones que tendrían que ser valoradas en el caso concreto.

Ahora bien, el acto de nombramiento de un funcionario es un acto administrativo que genera derechos al beneficiario, de ahí que su impugnación esté sujeta a diversas condiciones y limitaciones, sobre todo en lo tocante a la nulidad de los actos administrativos dictada en la sede Administrativa, en razón del principio de intangibilidad de los actos propios.

Recordemos que de conformidad con el principio de intangibilidad de los actos administrativos, a la Administración le está vedado revocar los actos declarativos de derechos, en aplicación de lo establecido en el artículo 34 de la Constitución Política.

“De la combinación de los artículos 11 y 34 de la Constitución, así como del principio de la buena fe, se deriva el principio constitucional de la irrevocabilidad de los actos propios declaratorios de derechos subjetivos a favor de los administrados.

Según este principio, la Administración está inhibida para anular o dejar sin efecto, total o parcialmente, en sede administrativa, sus actos declaratorios de derechos subjetivos en beneficio de particulares, salvo los casos de excepción contemplados en la ley y conforme a los procedimientos que ella misma señala al efecto.” (Hernández Valle, Rubén, El Derecho de la Constitución, Volumen II, Editorial Juricentro, 1993, Pág. 637) Sobre este principio, la Sala Constitucional ha indicado:

“Con relación al principio de intangibilidad de los actos propios derivado del artículo 34 de la Constitución Política ha señalado esta Sala, en lo que interesa:

"...la Sala ha señalado con anterioridad (ver entre otras, las sentencias N° 2754-93 y N° 4596-93) que el principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo." (Sentencia número 02186-94 de las diecisiete horas tres minutos del cuatro de mayo de mil novecientos noventa y cuatro y en igual sentido sentencia número 00899-95 de las diecisiete horas dieciocho minutos del quince de febrero de mil novecientos noventa y cinco).

Y también:

“Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido proceso." (Sentencia número 00755-94 de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.) (Sala Constitucional, resolución número 2244-2004 de las catorce horas con cincuenta y nueve minutos del dos de marzo del dos mil cuatro) El presupuesto para la aplicación de este principio, es que exista un acto que declare derechos al administrado, siendo que en este caso el nombramiento en la administración constituye uno de esos actos que deben ser considerados como actos administrativos que otorgan derechos.

Partiendo de lo expuesto, los actos administrativos de nombramiento que contengan vicios en alguno de sus elementos, solo podrán ser anulados mediante el proceso de lesividad, salvo que estemos ante un vicio que afecte de nulidad absoluta al acto y que además, esa nulidad sea evidente y manifiesta.

Recordemos que se reputa inválido el acto administrativo cuando es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico de conformidad con el artículo 158.2 de la Ley General de la Administración Pública, el cual señala en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 158.-“(…)

2. Será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. (…)” Sobre la invalidez de los actos administrativos la doctrina nacional ha señalado lo siguiente:

"La invalidez del acto es su disconformidad con el orden jurídico. Este orden debe entenderse como el conjunto de reglas escritas y no escritas que regulan el acto y configuran su esquema legal. La discrepancia del acto frente a este esquema es la causa y la esencia de la invalidez. La consecuencia inmediata de la invalidez es la ineptitud del acto para producir efecto jurídico en forma segura y definitiva. Un acto inválido o bien no produce efecto o produce sólo provisionalmente, y mientras no sea eliminado por otro acto llamado de anulación."(Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann S.A., San José, 2000, pág. 411).

De conformidad con el artículo 165 de la Ley General de la Administración Pública, la invalidez del acto administrativo puede traer como consecuencia la nulidad absoluta o relativa dependiendo del vicio que contenga el acto. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 165.-“La invalidez podrá manifestarse como nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida.” La nulidad absoluta se da cuando falta uno o varios de los elementos constitutivos del acto administrativo, y será relativa, cuando el elemento exista, pero resulte imperfecto por alguna razón. Señalan los artículos 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública, lo siguiente:

Artículo 166.-“Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.” Artículo 167.-“Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.” La nulidad relativa según el artículo 167 ya mencionado, se da cuando uno de los elementos del acto administrativo es imperfecto pero no impide que se realice su fin. Por otra parte, el artículo 178 dispone que la anulación del acto administrativo relativamente nulo “producirá efecto sólo para el futuro, excepto cuando el efecto retroactivo sea necesario para evitar daños al destinatario o a terceros, o al interés público. “ El acto que adolezca de un vicio de nulidad absoluta, deberá ser anulado a través de los procedimientos que establece el ordenamiento jurídico.

Cabe advertir desde ya que la determinación del tipo de nulidad que adolezcan los nombramientos de los servidores, deberá ser analizada y determinada por la Administración, en virtud de las características del caso concreto.

Ahora bien, el ordenamiento dispone dos procedimientos para anular los actos administrativos que adolezcan de una nulidad. El primero, la anulación en sede administrativa cuando la nulidad del acto es, además de absoluta, evidente y manifiesta, cumpliendo para ello con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:

Artículo 173.- 1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.

• 2)Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo.
• 3)Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.
• 4)La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.
• 5)La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
• 6)Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.
• 7)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.

Sobre esta anulación en sede administrativa, hemos indicado:

“II. Sobre la Nulidad, Absoluta, Evidente y Manifiesta. El artículo 173.1 de la LGAP establece que cuando la nulidad absoluta de un acto administrativo declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, esta podrá ser declarada por la Administración Pública en vía administrativa. Lo dispuesto en este numeral implica que el vicio que afecte al acto debe dar lugar a una nulidad absoluta en los términos de los artículos 166 y 167 de la LGAP. Es decir, que habrá nulidad absoluta cuando falten uno o varios de los elementos constitutivos del acto, sea real o jurídicamente, esto es sujeto, fin, contenido y motivo al tenor de los artículos 129, 131, 132 y 133 ibídem. Pero también habrá nulidad absoluta cuando alguno o varios de los elementos están imperfectamente constituidos de modo tal que impidan la realización del fin del acto. Ahora bien, la nulidad de un acto administrativo declaratorio de derechos en vía administrativa es excepcional. En esta materia rige el principio de la intangibilidad de los actos propios, por lo que la regla es que dicha nulidad sea declarada en sede jurisdiccional. De allí que sólo en los casos en que la nulidad sea de tal gravedad que pueda ser calificada de absoluta y dicha característica sea evidente y manifiesta, la propia administración pueda anular sus actos.” (El destacado no corresponde al original) (Dictamen C-176-2013 de 02 de septiembre del 2013).

La otra vía para anular un acto declaratorio de derechos, cuya nulidad no sea absoluta, o siéndolo, no sea ni evidente ni manifiesta, es el proceso de lesividad. Así, de conformidad con el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de previo a iniciar un proceso contencioso administrativo de lesividad a efectos de que se anule un acto administrativo declaratorio de derechos, el superior jerárquico supremo del respectivo ente u órgano, deberá proceder a declararlo lesivo a los intereses de la Administración, decisión que debe de estar debidamente sustentada. Al respecto, dispone el artículo, lo siguiente:

ARTÍCULO 34.- 1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

• 2)La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.
• 3)Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.
• 4)La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.
• 5)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.

Sobre los presupuestos para la interposición del proceso de lesividad, el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo ha señalado:

“NATURALEZA JURÍDICA DE LA LESIVIDAD; PRESUPUESTOS. De previo al análisis sustantivo del caso concreto, estima necesario este Tribunal examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos haría innecesario el examen de fondo. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables a un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o, en general, un beneficio a una persona. …

De las normas citadas es posible extraer las condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales de la lesividad, a saber:

• a)Desde la óptica subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado. En ese sentido se pronuncia el CPCA, al indicar:

“ARTÍCULO 10.- (...) 5) La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos.” Esto significa que la legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo de lesividad la tendrá la Administración Pública que dictó el acto administrativo propio, firme y creador de derechos subjetivos en el destinatario. Ese acto solo puede ser declarado lesivo por el respectivo superior jerárquico supremo, emitiendo un acto debidamente fundado que indique las razones del por qué considera que la conducta administrativa es contraria a los intereses públicos. Por lo tanto, si desde la perspectiva subjetiva la Administración Pública no cumple las condiciones dichas, carecería de legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo, que podrá ser alegada por la parte demandada como excepción de fondo, e incluso apreciada de oficio por el Tribunal decisor, al ser un presupuesto necesario para el dictado de la sentencia de fondo. Asimismo, la legitimación pasiva la ostentaría el receptor de los efectos de la conducta administrativa que se declara lesiva.- b) Desde la óptica objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada LGAP). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. Precisamente, a nivel del proceso contencioso administrativo, una inadecuada declaratoria de lesividad provocaría un defecto en la demanda, al ser el procedimiento administrativo declaratorio de lesividad un presupuesto previo a la presentación de la misma, que incluso debe ser aportada copia certificada del acto que declara la lesividad de una conducta administrativa que crea derechos subjetivos con el escrito de demanda, según se desprende de manera implícita del artículo 58 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Esto significa, que en la fase de trámite del actual proceso contencioso administrativo, las partes pueden indicarle al juez tramitador la inadecuada declaratoria de lesividad, e incluso es obligación del juez de trámite constatar desde un inicio que la declaratoria de lesividad que se presenta con la demanda, cumpla con las condiciones que se vienen explicando en esta sentencia. Si no es así, el juez tramitador puede declarar inadmisible la demanda desde un inicio o en cualquier momento de la fase de trámite del proceso contencioso administrativo.- (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, resolución número 260-2012-VI de las once horas con cinco minutos del catorce de noviembre del dos mil doce).

Una vez establecida la nulidad del acto de nombramiento efectuado en contravención con lo dispuesto por las normas que regulan la posibilidad de ocupar dos cargos en forma simultánea, podrá la Administración valorar si resulta procedente o no el pago de vacaciones.

III. CONCLUSIONES

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor arriba a las siguientes conclusiones:

a. El nombramiento efectuado en contra de lo establecido en los artículos 15 de la Ley General de la Administración Pública y 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, podría estar viciado de nulidad.

b. A efectos de determinar si resulta procedente el pago de vacaciones en estos supuestos, deberá primero la Administración establecer si el nombramiento estuvo ajustado a derecho o si se trata de un nombramiento nulo.

c. La nulidad del nombramiento deberá someterse al procedimiento de nulidad contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, toda vez que se está ante un acto declaratorio de derechos.

Sin otro particular, atentamente, Grettel Rodríguez Fernández [1] El artículo 17 fue modificado tácitamente por la Ley de Salarios de la Administración Pública, tal y como lo advirtió este Órgano Asesor en dictamen C-217-2010 del 3 de noviembre del 2010.