Revocation of UNGL representatives on collegiate bodiesRevocación de representantes de la UNGL en órganos colegiados

Opinion: 081 of 04/17/2017 April 17, 2017 C-081-2017 Mrs. Karen Porras A. Executive Director National Union of Local Governments Dear Mrs. Porras:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter DE-280-12-2016 of December 5, 2016, through which you request that we address the following:

"a) Can subsection 16 (sic) j of the statute of the National Union of Local Governments be applied to request the revocation of the UNGL representative on Boards and Boards of Directors where the UNGL holds Representation.

• b)Is the Statute of the National Union of Local Governments superior in hierarchy to the laws (sic) that regulate the Boards of Directors and Boards of Directors where the UNGL holds representation, so as to be able to revoke the appointment of one of its representatives." In compliance with the provisions of section 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, this consultation is accompanied by the opinion issued by the Legal Department of the National Union of Local Governments.

I. ON INSTITUTIONAL REPRESENTATIVES BEFORE COLLEGIATE BODIES

The matter under consultation cannot be addressed without first referring to the conformation and characteristics of collegiate bodies composed of institutional representatives, such as those in which the National Union of Local Governments (hereinafter the Union) participates.

This Attorney General's Office has issued reiterated administrative jurisprudence to the effect that institutional representatives in collegiate bodies must belong to or have a link with the entity they represent, unless a legal provision stipulates otherwise. Opinions and legal opinions OJ-73-2000 of July 7, 2000, C-333-2004 of November 15, 2004, C-305-2005 of August 23, 2005, C-028-2008 of January 31, 2008, C-444-2008 of December 16, 2008, C-291-2012 of November 29, 2012, among many others, follow this line.

Institutional or interest representation bodies, as they have been termed in doctrine, are composed of representatives of diverse groups with their own interests, who come together for the purpose of satisfying the public purpose entrusted to them. In this regard, Eduardo Ortiz Ortiz notes:

"Representative collegial bodies. This is the collegial body integrated to give expression to conflicting interests in social or administrative life, with the aim of achieving their harmonization through the majority vote system. Some or all of the members of the collegial body belong to a social interest group, generally professional, which occasionally elects its representatives, directly or indirectly. Normally, said representatives are appointed by the government from shortlists formed by the corresponding group, guild, or professional association, and it is almost invariably a legal requirement for the appointed incumbent to belong to it. The latter is not subject to a hierarchical subordination relationship with the Government, but is subject to a directive power, within a relationship of trust that allows for removal if they repeatedly fail to comply with the fixed directives." [1] (The bolding is not part of the original) From the foregoing, it follows that the various institutional representatives that make up a collegiate body represent the interests of the sector that appointed them, and it is precisely for this reason that it is essential that each member of the collegial body forms part of the group that designated them.

On this matter, Opinion No. C-305-2005 of August 23, 2005, stated, in the relevant part:

"The person designated as a member of the collegiate body represents within it the interests and criteria of the group or organization that proposes them. In order to achieve identification between the interest of the appointee and the interest of the group or organization, the law normally requires the appointed incumbent to belong to the group or body. And this has been the criterion of the Attorney General's Office: there can be no representation of interests if a relationship of belonging or employment does not exist between the appointee and the organization that proposes them (Opinions Nos. C-057-96 of April 18, 1996, C-253-2004 of August 31, 2004, C-333-2004 of November 15, 2004, and OJ-073-2000 of July 7, 2000). It must be taken into account, in this regard, that the actions carried out by the designated representative will fall upon the entire sector in question, but also upon the group or organization that proposed them, harming or benefiting it. Hence the importance of the body or organization being represented by one of its members and not by a third party." (The bolding is not part of the original) There is no doubt that the importance of representative collegial bodies being integrated by a member of each of the designated sectors lies in the fact that each of them is more deeply familiar with the interests they must defend, achieving greater identification with the group to which they belong. It is for this reason that it is essential that the nominations of candidates be made respecting the sense of belonging that characterizes these bodies, and that, consequently, each representative comes from within their respective sector.

Along the same lines, if the person disassociates from the sector that appointed them, said link disappears and, therefore, a supervening cause exists that dissolves that representation in the collegiate body. In this respect, we have indicated:

"… it is clear that if an official disassociates from the institution for any reason, the functional or belonging link with the sector they represent is completely lost. Representation in collegiate bodies requires that a prior belonging link exists between the representative and the institution or group represented, unless an express legal provision stipulates otherwise. This Attorney General's Office understood this when stating in Opinion C-266-95 of December 21, 1995, that:

'In accordance with the foregoing, this Attorney General's Office concludes that the representations established in normative provisions for the integration of all types of bodies or entities necessarily imply that the representatives be public officials, unless there is a legal provision to the contrary.' Subsequently, in Opinion C-057-96 of April 18, 1996, this thesis was reiterated in the following terms:

'… the technical opinion and the due institutional coordination will be better guaranteed if the institution's representative is a tenured official thereof, prior to and during their designation. (…) In accordance with the foregoing, this Attorney General's Office concludes that public institutional representation in collegiate bodies requires the prior link or belonging of the representative with the represented institution, unless there is a legal provision to the contrary.' (The underlining is not part of the original)" (OJ-089-2008 of September 23, 2008). (The bolding is not part of the original) It is clear, then, that the representation of interests is maintained as long as the belonging to the designating sector is maintained, such that in the event of cessation, removal, resignation, or retirement, a surviving event occurs that extinguishes the legal situation consolidated up to that moment, unless the law provides otherwise.

Now then, this Attorney General's Office has also recognized, in cases of institutional representation, that the designated member has independence to exercise their function and can only be subject to general lines and goals, but not to specific orders from the sector that designated them. Precisely for this reason, the entity that exercises disciplinary power over said members is the collegiate body itself of which they form part, and not the sector or institution that appointed them, which can only choose not to re-elect its representative upon the expiration of their appointment term.

This thesis was clearly reflected in Opinion C-230-2013 of October 22, 2013, when indicating:

"It is necessary to note that in the case of the representation of interests – also known as institutional representation – in administrative collegial bodies, the representative member can freely exercise their function without being subject to orders from the entity they represent, although they may be subject to general lines and goals. This freedom of the member of the collegiate body is guaranteed by Article 54 of the General Law of Public Administration. It must be insisted that collegiality implies that neither the collegial body nor its members are subject to the ordering power of the hierarch or entity participating in the body's integration. In this regard, ORTIZ ORTIZ must be cited:

'It is possible for a collegial body to be constituted by representatives of diverse groups or interests, to achieve their harmonization and increase efficiency in the management of the public purpose. The representation that arises is not civil, subject to orders from the represented interest (guild, profession, state, etc.), but public and is called institutional representation, as will be examined. Consequently, the representative is not subject to hierarchy or orders from the represented entity.' (ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO Volume II. Stradmann, P. 110) It must be insisted. The members of collegiate bodies, even when their appointment obeys, by Law, the representation of sectoral interests, enjoy sufficient independence to cast their vote and participate in the collegial body's sessions. This is inherent to the deliberative principle that informs collegiate bodies. Regarding this principle, it is pertinent to cite what was indicated in Opinion C-298-2007 of August 28, 2007:

The collective will is forged with the participation of the various members of the collegial body. A will that is different from that of each one of them and that is forged in the debate, in the deliberation phase of the different points by the members of the collegial body. It is essential that deliberation exists and that the vote is the product of that deliberation and not of predetermined agreements. It is required that the diverse arguments presented within the session be those that determine the agreement. This means that the agreement must be formed within the session itself, not outside it.

This independence is reinforced if the collegial body, as is the case of the Board of Directors of the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, occupies the position of superior hierarchical body of an autonomous entity.

Indeed, it is clear that as members of the governing body of the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, the members of the Board of Directors must act in such a way that, in their actions within the Board, they seek to satisfy the public interest. Doctrine of Article 113 of the General Law of Public Administration.

Again, then, it is clear that the members of the Board of Directors of the National Cooperative Development Institute who represent the cooperatives can freely exercise their function without being subject to orders from the entity they represent, although they may be subject to general lines and goals.

Implication of the foregoing. The National Cooperative Council lacks the authority to order the vote of the representatives of the cooperative sector on the Board, nor to suspend or dismiss them. Without prejudice to the fact that said representatives may not be re-elected upon the expiration of their appointment term, which is moreover brief – 2 years –. Of course, it is clear that a potential disregard of the directives set by the Council could be grounds for non-re-election.

On the contrary, it must be pointed out that a general principle of Administrative Law implies that the members of the collegial body are subject to the disciplinary power of the collegiate body itself.

From what has been said so far, it must be concluded that the institutional representatives of collegiate bodies must represent the sector or institution that designated them; however, once appointed, the entity that exercises disciplinary power over them is the collegiate body itself of which they form part. Hence, the loss of representativeness only occurs upon losing the link with the sector that appointed them due to supervening causes, but not due to disciplinary matters or matters of opportunity and convenience, unless the law provides otherwise.

The foregoing is without prejudice to other grounds provided for in the legal system, such as, for example, those set forth in Articles 38 and 39 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function, 39 of the Internal Control Law, and 110 of the Financial Administration and Public Budgets Law. Naturally, the competence of the Comptroller General's Office to sanction in specific matters is preserved, as established in Article 40 of the Law against Corruption and 113 of the Financial Administration and Public Budgets Law.

II. THE CASE OF THE REPRESENTATIVES OF THE NATIONAL UNION OF LOCAL GOVERNMENTS BEFORE COLLEGIATE BODIES

The National Union of Local Governments is a public law entity, representative at the national level, with legal personality granted by Law 5119 of November 20, 1972, with full capacity to exercise rights and contract obligations, with its own assets and free administration of its property, and composed of the Federations and Municipalities of Costa Rica. This capacity to direct its activities autonomously empowers it to issue its own Statute.

Precisely, the Statutes of the National Union of Local Governments, Regulation No. 0-A of January 3, 2000, establish as a function of said entity to "Represent the municipal regime before the Executive Branch, its Ministries and Autonomous Institutions, the Legislative Branch and its special commissions, where municipal participation is established through ordinary legislation or executive decree." (Article 2, subsection d).

Based on the foregoing, at present, the National Union of Local Governments has institutional representatives on the Public Transport Council (CTP), the National Road Council (CONAVI), the Road Safety Council (COSEVI), the National Directorate for Community Development (DINADECO), the Comprehensive Agricultural Market Program (PIMA), the Rural Development Institute (INDER), and the Joint Commission for Specific Allocations.

To designate representatives to said bodies, the Statutes of the National Union of Local Governments establish the following:

"Article 16.—The powers of the Board of Directors are:

(…)

j. To elect the representatives of the UNGL in the positions where it has representation.

It shall be a sine qua non (without which not) requirement to be able to represent the Union to hold a popularly elected office from the various municipal elective positions; consequently, if a representative loses the status of the popularly elected office for which they were elected or if their appointment has expired, they will automatically lose the representation for which they were appointed. The Board of Directors may revoke the appointments made by it, for reasons of convenience, opportunity, or just cause, for which a qualified majority vote shall be required, having previously established due process.

(Thus amended the previous subsection by extraordinary national assembly of April 7, 2006)." The rule under discussion describes two different factual circumstances, which we must address. Firstly, the loss of representativeness when the status of a popularly elected official is lost, and secondly, the possibility for the Board of Directors to revoke appointments made for reasons of opportunity and convenience or just cause.

Firstly, the Statute establishes the obligation that whoever represents the National Union of Local Governments hold a popularly elected office and establishes that the expiration of their appointment automatically causes the loss of the representation for which they were appointed. In other words, the representative designated by the Union before the different collegiate bodies will maintain their position as long as they hold the popularly elected office in their respective municipality.

This position is consistent – in principle – with the points discussed in the previous section regarding the necessity for collegiate bodies to be composed of members who have a relationship of belonging with the designating sector or institution, and therefore, if the person disassociates from the sector that appointed them, said link disappears as a supervening cause that dissolves that representation in the collegiate body.

However, the foregoing finds its exception when the law provides something different, as we have recognized in repeated pronouncements. And it is for this reason that the various collegiate bodies that the National Union of Local Governments integrates must be analyzed individually to determine if the loss of validity of the popularly elected office necessarily implies the loss of validity of the appointment to the collegiate body.

Likewise, we must question the power that the statutory rule recognizes in the Union, regarding the revocation of the appointment of its representative for reasons of opportunity and convenience or just cause, since, as we have already indicated, it is the collegiate body itself that exercises disciplinary competence.

Let us, then, examine the case of the different collegiate bodies that are composed of representatives of the National Union of Local Governments.

• a)Public Transport Council Firstly, Law 7969 of December 22, 1999, Regulatory Law for the Paid Public Transport Service of Persons in Vehicles in Taxi Mode, establishes in its Article 8 the manner in which the Public Transport Council will be integrated. Among its members is precisely "One representative of the National Union of Local Governments." Additionally, the same Law establishes the appointment term for the Council's members, indicating:

"ARTICLE 9.- Appointment and term The Council members indicated in the preceding article shall be appointed by executive decree, for a maximum term equivalent to the appointment of the President of the Republic, according to the Electoral Code, and may be re-elected." Note that in the case of the Public Transport Council, the legislator did foresee an appointment duration for its members, which consists of a maximum term of the constitutional period for the appointment of the President of the Republic, and which shall be defined by Executive Decree.

In other words, in this specific case of the Public Transport Council, the Statute of the Union of Local Governments must yield, due to normative hierarchy, to the legal provision and, therefore, the representative of the Union before the Public Transport Council will maintain their appointment for the entire period established by the respective executive decree, up to a maximum of the constitutional period for the appointment of the President of the Republic. Ergo, the expiration of the appointment to the popularly elected office at the municipal level does not necessarily imply the loss of validity of the appointment in the collegiate body, unless the respective executive decree so provides. Therefore, the Union could not revoke the appointment before the expiration of the legal term, nor could it exercise disciplinary power over its representative, since, as we noted in the previous section, it is the collegiate body itself that exercises such competence, leaving the Union only the option to decide on its non-re-election.

• b)National Road Council In the case of the National Road Council (CONAVI), Law 7798 of April 30, 1998, establishes in its Article 7 that one of the members of the Administration Council shall be: "A representative of the municipalities, at the proposal of the National Union of Local Governments." Regarding the appointment term, it states:

"ARTICLE 9.- Except for the President, the remaining members of the Administration Council shall serve in their positions for four years and may be re-elected." Note that in CONAVI, the legislator also provided an appointment term for its members, including the representative of the Union of Local Governments. Thus, this legal norm must prevail over the statutory norm, and the only possibility the Union would have is to opt for the non-re-election of its representative. However, it could not revoke the appointment before the four years established by the legal norm, even if the municipal elective office has lost its validity.

• c)Road Safety Council In the case of the Road Safety Council, the Road Administration Law No. 6324 of May 24, 1979, establishes in its Article 5 that the Board of Directors is the highest body of Cosevi and is composed of several members, including "One representative of the local governments." Regarding the appointment duration, said norm indicates:

"(…)

All officials referred to in this article shall serve as members of the Board of Directors while they are appointed to their respective positions. In the case of delegates, their status shall be subject to the validity of the incumbent's appointment.

(…)" (The bolding is not part of the original) This norm does not establish a specific appointment term, as occurs in the two previously analyzed cases, but rather, on the contrary, the appointment duration in the collegiate body of COSEVI is made subject to the appointment at the municipal level. In this scenario, then, the statutory norm is indeed in accordance with the law, and, consequently, an automatic loss of representation does exist upon the expiration of the popularly elected appointment at the municipal level. However, despite this, it is not a ground for revocation of the appointment but rather an automatic loss of representation. Therefore, the National Union of Local Governments also would not have the power to exercise disciplinary power or the possibility of revoking the appointment for reasons of opportunity and convenience or just cause, in the terms we have already explained.

• d)DINADECO In the case of the National Directorate for Community Development, Law 3859 of April 7, 1967, establishes the creation of a National Council for Community Development, which shall be composed, among others, of two representatives of the local governments. Article 8 establishes:

"Article 8º.- There shall be a National Council for Community Development, composed of the following members: the Minister of Governance and Police, or their representative; one Minister from another portfolio, or their representative, to be designated by the President of the Republic; three members of the development associations and two members of the union of local governments. The representatives of the development associations and the union of local governments shall be appointed from the shortlists that must be requested from these entities. The Council shall be presided over by the Minister of Governance and Police or their representative. When the development associations are organized at the national level, the national organizations shall be responsible for submitting the corresponding shortlists. The integration of the Council shall be done by executive decree.

(Thus amended by Article 10 of the Executive Branch Restructuring Law, No. 6812 of September 14, 1982)" Note that the legal norm does not establish a specific appointment term; therefore, the rule that the loss of validity of the popularly elected appointment produces the automatic loss of representation before the Council must be applied.

It should also be considered that Executive Decree 26935 of April 20, 1998, only states that "In the event of the Council's disintegration, due to death, resignation, or loss of incumbency of one or some of its members, the Executive Branch must request, within a period not exceeding fifteen business days, from the organizations represented therein, the shortlists for the replacement of those members." Notwithstanding the foregoing, no period of validity for the appointment in the collegiate body is established either, so it remains subject to the loss of representation with the designating sector, i.e., the Union of Local Governments.

• e)INDER Law 9036 of May 11, 2012, recognizes within the internal structure of INDER a Board of Directors that is composed, among other members, of "A representative person from the Union of Local Governments who belongs to the rural territories" (Article 18). The same law establishes the appointment duration for its members, indicating:

"ARTICLE 20.- Term The members of the Board of Directors shall be designated for four-year terms, starting from June 1 of the year in which the presidential term of the Republic begins, as established in Article 134 of the Political Constitution. Their appointments must be made in the last fifteen days of May of the corresponding year.

Any member of the Board of Directors may be re-elected.

The Government Council, at the request of the Board of Directors, shall ratify interim appointments to replace directors who, justifiably, cannot attend sessions for periods of no less than one month nor more than six months.

In the event of replacement of directors, due to justified removal, resignation, death, or any other cause, the appointment shall be made within the fifteen days following the date on which the position becomes vacant, and said appointment shall be valid for the remainder of the term." From what is provided in this norm, we must point out that in this case, the statutory rule must yield to the legally established term for the validity of the appointment of the members of the Board of Directors of INDER. Consequently, regardless of the term of the popularly elected office at the municipal level, the representatives of the Union before INDER will remain in their positions for a four-year term, counted from June 1 of the year in which the presidential term begins.

Similarly, it must be considered that this law establishes specific grounds for removal of said members, indicating:

"ARTICLE 21.- Grounds for removal The members of the Board of Directors may be removed from their positions if they incur any of the following grounds:

• a)Violation of any of the prohibitive or mandatory provisions contained in the laws, decrees, or regulations applicable to Inder.
• b)Responsibility for fraudulent or illegal acts or operations. In the event of a criminal trial citation being issued against a member of the Board of Directors, they shall be suspended from the exercise of their functions by the Government Council, until a final, firm conviction is rendered.
• c)Disqualification from holding public office, established by the competent authority.
• d)Absence from three consecutive ordinary sessions without justified cause, at the discretion of the Board of Directors.
• e)Physical incapacity or impediment to perform their duties for a period of six months or more.
• f)When the member of the Board of Directors is the owner or lessee of a property or parcel administered by the institution and it is proven that they do not comply with the provisions stipulated by the respective law and its regulations.

In all the cases indicated in this article, the Board of Directors shall inform the Government Council so that it may determine if the separation from the position proceeds and execute it.

Notwithstanding the foregoing, the director shall be separated from their position while the investigation is carried out. In such case, the Government Council must appoint an interim director to replace them for the duration of the investigation, in accordance with the procedures established in the regulation of this law." (The bolding is not part of the original) Note that the Law is clear in establishing not only the grounds for removal from office but also that it is the collegiate body itself that exercises this power. Consequently, the National Union of Local Governments could not revoke the appointment for just cause or for reasons of opportunity and convenience, nor when the popularly elected office loses its validity, since the legislator has provided a specific appointment term in these cases. Hence, the Union can only decide on re-election or non-re-election at the end of the respective term.

• f)Joint Commission for Specific Allocations Law 7755 of February 23, 1998, regulates the procedure for assigning and delivering specific allocations. For this purpose, it indicates that it shall be done by means of "a joint Government-Municipalities commission" that "shall annually define the distribution of these resources by canton, according to the criteria of population, poverty, and geographic extension." (Article 4) The integration of said Commission is regulated in Executive Decree 27810 of April 19, 1999, which indicates that it shall be composed, among other members, of "Two representatives of the Municipalities designated by the National Union of Local Governments." (Article 3). Regarding the appointment term, this norm indicates:

"(…)

The representatives of the Government Sector shall be freely appointed and removed by the respective heads. They shall remain in their posts for as long as they efficiently fulfill their mandate, in the judgment of the head. The representatives of the Municipal Sector shall be appointed for a two-year term and may be reelected for additional consecutive terms." (Bold not in original) Note that in this case, the regulatory norm establishes a two-year appointment period, and for that reason, Article 16, subsection j) of the Statute of the National Union of Local Governments must be interpreted in accordance with said norm.

It must be considered that since Article 3 of Executive Decree 27810 develops the provisions of the legislator in Article 4 of Law 7755, it is the Executive Branch that holds the power to regulate the law, in light of the provisions of Article 140, subsection 3) of the Constitution.

Consequently, the statutory norm must be interpreted in accordance with said provision, and therefore, the expiration of the popular election term would only be grounds for loss of representation before the Commission if it coincides with this two-year period established by the regulatory norm.

• g)PIMA Finally, we must analyze the provisions of Law 6142 of November 25, 1977, which states, as pertinent here:

"Article 4.- The Comprehensive Agricultural Marketing Program (Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, PIMA) shall be governed by a board of directors composed as follows:

• a)The Executive President of the Institute for Municipal Development and Advisory (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal).
• b)The Minister or Vice-Minister of Agriculture and Livestock, or their representative.
• c)The Executive President or the Director of the Price Stabilization Directorate of the National Production Council.

ch) One representative of the cooperatives established for the marketing of vegetables and fruits, designated by the plenary of the National Council of Cooperatives (CONACOOP).

• d)One representative of the export sector, designated by the Ministry of Foreign Trade.
• e)One representative of the National Banking System, appointed by the banking coordination commission.
• f)One representative of the Union of Local Governments (Unión de Gobiernos Locales). The members referred to in subsections ch) and d) shall be appointed for one year and may be reelected.

The directors shall elect, from among themselves, a president and a secretary." (Emphasis not in original) From the preceding norm, it is clear that the legislator only provided for a one-year appointment term for the representative of the cooperatives and the export sector, but did not indicate anything regarding the member from the Union of Local Governments. Regarding that member, it only stated in the law's transitory provision that "it shall be designated by the League of Municipalities of the Metropolitan Area (Liga de Municipalidades del Área Metropolitana) as long as the National Union of Local Governments is not duly constituted." Notwithstanding the foregoing, in the regulation to said law, specifically Executive Decree 39785 of February 24, 2016, it was indicated in Article 3, as pertinent:

"(…)

In the case of the representatives of subsections e and f of Article 4 of Law 6142, they shall hold their positions for four years, with the possibility of reelection." Note that the regulatory norm provided for a four-year term with the possibility of reelection for the representative appointed by the Union of Local Governments.

Consequently, since regulating the law is within the power of the Executive Branch, in light of the provisions of Article 140, subsection 3) of the Constitution, we must abide by what is stipulated therein.

Therefore, the option the National Union of Local Governments would have is the non-reelection of its representative at the end of the four-year period, but it could not disregard or revoke the appointment before said expiration.

Having clarified the situation for each of the collegial bodies (órganos colegiados) on which the National Union of Local Governments has representation, we must insist that the loss or expiration of a popularly elected position would imply the loss of representation on the collegial body, unless a different, superior normative provision exists in the specific legislation of each body. However, the Board of Directors of the National Union of Local Governments could not revoke the appointments made for reasons of opportunity and convenience or just cause, since, additionally, the entity exercising disciplinary authority is the collegial body itself.

Although the different laws of the commented collegial bodies grant the National Union of Local Governments the power to appoint its representatives, the truth is that they do not grant it the power to suspend them from their positions, since they are not even subject to the hierarchy or orders of the Union.

As we noted, in the case of representation of interests in administrative boards, the representing member may freely exercise their function without being subject to orders from the entity they represent, although they may be bound by general guidelines and goals. This freedom of the member of the collegial body is guaranteed by Articles 54 and 110 of the General Law of Public Administration, insofar as their actions must seek to satisfy the public interest.

It is under this approach that the provisions of Article 16, subsection j) of the Statute of the National Union of Local Governments must be interpreted, and therefore, the provision in the Statute stating that "The Board of Directors may revoke the appointments made by it, for convenience, opportunity, or just cause, requiring a qualified majority vote after due process has been established," is not applicable. The foregoing, because the statutory norm must yield to the legally established appointment periods.

III. CONCLUSION

Based on the foregoing, we must conclude the following:

• a)The institutional representatives on the collegial bodies must belong to or have a link with the entity they represent, unless a legal norm provides otherwise; b) The designated member has independence to exercise their function and may only be bound by general guidelines and goals, but not by specific orders from the sector that designated them. Precisely for this reason, the entity exercising disciplinary authority over said members is the collegial body of which they are a part, and the represented entity can only opt for non-reelection upon the expiration of their appointment term; c) By a principle of normative hierarchy, Article 16, subsection j) of the Statute of the National Union of Local Governments must be interpreted in accordance with the laws and regulations of the Public Transport Council (Consejo de Transporte Público, CTP), the National Roadway Council (Consejo Nacional de Vialidad, CONAVI), the Road Safety Council (Consejo de Seguridad Vial, COSEVI), the National Directorate for Community Development (Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, DINADECO), the Comprehensive Agricultural Marketing Program (PIMA), the Institute of Rural Development (INDER), and the Mixed Commission for Specific Allocations indicated herein; d) Consequently, the appointment periods stipulated in said laws and their regulations prevail over the provisions of the Statute of the National Union of Local Governments regarding the loss of representation upon the expiration of the popularly elected position; e) Therefore, the provision in the Statute stating that "The Board of Directors may revoke the appointments made by it, for convenience, opportunity, or just cause, requiring a qualified majority vote after due process has been established," is also not applicable. The foregoing, because not only must the appointment periods established by law be respected, but also because the entity holding disciplinary authority over the appointee is the collegial body itself. Ergo, the Union of Local Governments can only opt for the non-reelection of its representative upon the expiration of their appointment term.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General [1] Ortiz Ortiz Eduardo, Thesis on Administrative Law, Volume II, Editorial Stradtmann, 2002 Edition, pages 72 and 73.

Dictamen : 081 del 17/04/2017 17 de abril de 2017 C-081-2017 Señora Karen Porras A.

Directora Ejecutiva Unión Nacional de Gobiernos Locales Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DE-280-12-2016 del 5 de diciembre de 2016, mediante el cual solicita que nos refiramos a lo siguiente:

“a) Se puede aplicar el numeral 16 incisos (sic) j del estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales para solicitar la revocación del representante de la UNGL en las Juntas y Concejos Directivos donde la UNGL ostenta Representación.

• b)Es el Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales superior en jerarquía las leyes (sic) que regulan las Juntas Directivas y Concejos Directivos donde la UNGL ostenta representación como para poder revocar el nombramiento de uno de sus representantes.” En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por el Departamento Legal de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

I. SOBRE LOS REPRESENTANTES INSTITUCIONALES ANTE ÓRGANOS COLEGIADOS

No puede abordarse el tema consultado, sin antes referirnos a la conformación y características de los órganos colegiados integrados por representantes institucionales, tal es el caso de aquellos en los que tiene participación la Unión Nacional de Gobiernos Locales (en adelante la Unión).

Esta Procuraduría ha emitido reiterada jurisprudencia administrativa en cuanto a que los representantes institucionales en los órganos colegiados deben pertenecer o tener un vínculo con la entidad que representan, salvo que por norma legal se disponga lo contrario. En esa línea se encuentran los dictámenes y opiniones jurídicas OJ-73-2000 de 7 de julio del 2000, C-333-2004 de 15 de noviembre del 2004, C-305-2005 del 23 de agosto de 2005, C-028-2008 de 31 de enero del 2008, C-444-2008 del 16 de diciembre de 2008, C-291-2012 del 29 de noviembre de 2012, entre muchas otras.

Los órganos de representación institucional o de intereses, según han sido denominados en doctrina, están conformados por representantes de diversos grupos con intereses propios, que se unen con la finalidad de satisfacer el fin público que les fue encomendado. Al respecto, Eduardo Ortiz Ortiz señala:

"Colegios representativos. Es el órgano colegial integrado para dar expresión a intereses conflictivos en la vida social o administrativa, con el fin de lograr su armonización a través del sistema de voto mayoritario. Algunos o todos los miembros del colegio pertenecen a un grupo social de intereses, generalmente profesional, que ocasionalmente elige sus representantes, directa o indirectamente. Normalmente dichos representantes son nombrados por el gobierno de ternas integradas por el grupo, gremio o colegio, correspondiente y casi invariablemente es requisito legal la pertenencia al mismo del titular nombrado. Este no está sometido a relación de subordinación jerárquica frente al Gobierno, pero sí a una potestad directiva, dentro de una relación de confianza que permite removerlo si reiteradamente falta a las directrices fijadas." [1] (La negrita no forma parte del original) De lo anterior se desprende que los distintos representantes institucionales que conforman un órgano colegiado representan los intereses del sector que los nombró y, es precisamente por ello, que resulta imprescindible que cada integrante del colegio forme parte de ese grupo que los ha designado.

Sobre este tema se indicó en el dictamen N° C-305-2005 del 23 de agosto de 2005, en lo que interesa:

“La persona designada como miembro del órgano colegiado representa en su seno los intereses y criterios del grupo u organización que lo propone. A efecto de lograr la identificación entre el interés del nombrado y el interés del grupo u organismo, normalmente la ley exige la pertenencia del titular nombrado al grupo u órgano. Y este ha sido el criterio de la Procuraduría: no puede existir representación de intereses si no existe una relación de pertenencia o funcionarial entre el nombrado y el organismo que lo propone (dictámenes Ns. C-057-96 de 18 de abril de 1996, C-253-2004 de 31 de agosto de 2004, C-333-2004 de 15 de noviembre de 2004 y OJ-073-2000 de 7 de julio del 2000). Debe tomarse en cuenta, al efecto, que la gestión que realice el representante designado recaerá sobre todo el sector de que se trate, pero también sobre el grupo u organismo que lo propuso, perjudicándolo o beneficiándolo. De allí la importancia de que el órgano u organismo se haga representar por uno de sus miembros y no por un tercero.” (La negrita no forma parte del original) No hay duda que la importancia de que los colegios representativos sean integrados por un miembro de cada uno de los sectores designados, radica en el hecho de que cada uno de ellos conoce más a fondo los intereses que debe defender, logrando una mayor identificación con el grupo al que pertenece. Es por lo anterior, que resulta indispensable que las postulaciones que se realicen de los candidatos, se hagan respetando el sentido de pertenencia que caracteriza a estos órganos, y que en consecuencia, cada representante salga del seno de su respectivo sector.

En la misma línea, si la persona se desvincula del sector que lo nombró, dicho vínculo desaparece y, por tanto, existe una causa sobrevenida que disuelve esa representación en el órgano colegiado. Al respecto, hemos señalado:

“… es claro que si un funcionario se desvincula de la institución por cualquier motivo, el vínculo funcional o de pertenencia con el sector que representa se pierde por completo. La representación en órganos colegiados requiere que exista un vínculo de pertenencia previa del representante con la institución o grupo representado, salvo que por norma legal expresa se disponga lo contrario. Así lo ha entendido esta Procuraduría al señalar en el dictamen C-266-95 del 21 de diciembre de 1995 que:

“De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye, que las representaciones establecidas en disposiciones normativas para la integración de toda clase de órganos o entes implica necesariamente que los representantes sean funcionarios públicos, salvo disposición legal en contrario”.

Posteriormente, en el dictamen C-057-96, del 18 de abril de 1996, se reiteró esa tesis en los siguientes términos:

“… la opinión técnica y la debida coordinación institucional estarán mejor garantizadas, si el representante de la institución es un funcionario titular de la misma, de previo y durante su designación. (…) De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye, que la representación pública institucional en los órganos colegiados, requiere la vinculación o pertenencia previa del representante con la institución representada, salvo disposición legal en contrario”. (El subrayado no es del original)” (OJ-089-2008 del 23 de setiembre de 2008). (La negrita no es del original) Es claro entonces que la representación de intereses se mantiene en el tanto y cuanto se mantenga la pertenencia con el sector que designa, por lo que en caso de cese, remoción, renuncia o jubilación, ocurre un hecho sobreviviente que extingue la situación jurídica consolidada hasta ese momento, salvo que la ley disponga otra cosa.

Ahora bien, esta Procuraduría también ha reconocido en los casos de representación institucional, que el miembro designado tiene independencia para ejercer su función y solamente puede ser sometido a líneas y metas generales, pero no a órdenes concretas del sector que lo designó. Precisamente por tal motivo, quien ejerce la potestad disciplinaria sobre dichos integrantes es el propio órgano colegiado del que forman parte y no el sector o institución que lo nombró, quien únicamente puede optar por no reelegir su representante al vencimiento del plazo de su nombramiento.

Tal tesis, quedó claramente plasmada en el dictamen C-230-2013 del 22 de octubre de 2013, al indicar:

“Se impone advertir que en el caso de la representación de intereses – también conocida como representación institucional - en los colegios administrativos, el miembro representante puede ejercer libremente su función sin estar sometido a órdenes de parte de su representado, aunque se le pueda someter en cuanto a líneas y metas generales. Esta libertad del miembro del órgano colegiado se encuentra garantizada por el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública. Debe insistirse la colegialidad implica que ni el colegio ni sus miembros están sujetos al poder de ordenar del jerarca o ente que participa en la integración del órgano. Al respecto, debe citarse a ORTIZ ORTIZ:

“Es posible que un colegio se constituya por representantes de diversos grupos o intereses, para lograr su armonización y aumentar la eficiencia en la gestión del cometido público. La representación que nace no es civil, sujeta a órdenes del interés representado (gremio, profesión, estado, etc.) sino pública y es llamada representación institucional, como se examinará. En consecuencia, el representante no está sujeto a jerarquía ni órdenes del representado.”(ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO Tomo II. Stradmann, P. 110) Debe insistirse. Los miembros de los órganos colegiados, aun cuando su nombramiento obedezca por Ley a la representación de intereses sectoriales, gozan de suficiente independencia para emitir su voto y participar en las sesiones del colegio. Esto es connatural al principio deliberativo que informa los órganos colegiados. Sobre este principio conviene indicar lo señalado en el dictamen C-298-2007 de 28 de agosto de 2007:

La voluntad colectiva se forja con la participación de los distintos miembros del colegio. Una voluntad que es diferente de la de cada uno de ellos y que se fragua en el debate, en la fase de deliberación de los distintos puntos por los miembros del colegio. Es indispensable que exista deliberación y que el voto sea producto de esa deliberación y no de acuerdos predeterminados. Se requiere que los diversos argumentos expuestos dentro de la sesión sean los que determinen el acuerdo. Esto significa que el acuerdo debe formarse en el seno mismo de la sesión, no fuera.

Esta independencia se ve reforzada si el colegio, como es el caso de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, ocupa la posición de órgano jerárquico superior de un ente autónomo.

En efecto, es claro que como integrantes del órgano de gobierno del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, los miembros de Junta Directiva deben actuar de un modo tal, que en sus actuaciones, en el seno de la Junta, busquen satisfacer el interés público. Doctrina del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública.

Nuevamente, entonces, es claro que los miembros de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo que representan a las cooperativas pueden ejercer libremente su función sin estar sometido a órdenes de parte de su representado, aunque se le pueda someter en cuanto a líneas y metas generales.

Implicación de lo anterior. El Consejo Nacional de Cooperativas carece de las facultades para ordenar el voto de los representantes del sector cooperativo de la Junta, tampoco para suspenderlos o destituirlos. Sin perjuicio de que dichos representantes no sean reelegidos al vencimiento del plazo de su nombramiento, el cual es por demás breve – 2 años –. Por supuesto, es claro que un eventual desconocimiento de las directrices que fijara el Consejo podría ser motivo de no relección.

Por el contrario, debe señalarse que un principio general del Derecho Administrativo, implica que los miembros del colegio están sometidos a la potestad disciplinaria del propio órgano colegiado.

De lo dicho hasta aquí, debe concluirse que los representantes institucionales de los órganos colegiados deben representar al sector o institución que los designó, sin embargo, una vez nombrados, quien ejerce la potestad disciplinaria sobre ellos es el propio órgano colegiado del cual forman parte. De ahí que la pérdida de representatividad únicamente ocurre al perderse el vínculo con el sector que lo nombró por causas sobrevenidas, pero no por temas disciplinarios o de oportunidad y conveniencia, salvo que por ley se disponga otra cosa.

Lo anterior, sin perjuicio de otras causales que prevea el ordenamiento como por ejemplo las previstas en los artículos 38 y 39 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública-, 39 de la Ley de Control Interno y 110 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Quedan a salvo, por supuesto, la competencia de la Contraloría General para sancionar en particulares materias, según lo establece el artículo 40 de la Ley contra la Corrupción y 113 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

II. EL CASO DE LOS REPRESENTANTES DE LA UNIÓN NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES ANTE ÓRGANOS COLEGIADOS

La Unión Nacional de Gobiernos Locales es una entidad de derecho público, representativa de carácter nacional, con personalidad jurídica otorgada por la Ley 5119 del 20 de noviembre de 1972, con plena capacidad para ejercer derechos y contraer obligaciones, con patrimonio propio y libre administración de sus bienes, e integrada por las Federaciones y Municipalidades de Costa Rica. Esa capacidad para dirigir sus actividades de forma autónoma, la faculta para que pueda dictar su propio Estatuto.

Precisamente en los Estatutos de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, Reglamento N° 0-A del 3 de enero de 2000, se establece como función de dicha entidad “Representar al régimen municipal ante el Poder Ejecutivo, sus Ministerios e Instituciones Autónomas, el Poder Legislativo y sus comisiones especiales, que mediante legislación ordinaria o decreto ejecutivo se establezca la participación municipal.” (artículo 2 inciso d).

A partir de lo anterior, en la actualidad la Unión Nacional de Gobiernos Locales cuenta con representantes institucionales en el Consejo de Transporte Público (CTP), el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), en la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), el Programa Integral de Mercado Agropecuario (PIMA), en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y en la Comisión Mixta de Partidas Específicas.

Para designar a los representantes ante dichos órganos, los Estatutos de la Unión Nacional de Gobiernos Locales establecen lo siguiente:

“Artículo 16.—Son atribuciones del Consejo Directivo:

(…)

j. Elegir a los representantes de la UNGL en los puestos en que tenga representación.

Será requisito sine qua non (sin el cual no) para poder representar a la Unión, ostentar un cargo de elección popular de los diferentes puestos de elección municipal, por consiguiente si un representante perdiere la condición del puesto de elección popular por el que fue electo o se haya vencido su nombramiento, perderá automáticamente la representación por la que fue nombrado. El Consejo Directivo podrá revocar los nombramientos realizados por este, por conveniencia, oportunidad o causa justa, para lo cual se necesitará una votación de mayoría calificada, previamente haber establecido el debido proceso.

(Así reformado el inciso anterior mediante asamblea nacional extraordinaria del 07 de abril del 2006).” La norma en comentario describe dos supuestos de hecho diferentes, sobre los cuales debemos referirnos. En primer lugar, la pérdida de representatividad cuando se pierda la condición de funcionario de elección popular, y en segundo lugar, la posibilidad del Consejo Directivo de revocar por motivos de oportunidad y conveniencia o justa causa, los nombramientos realizados.

En primer lugar, el Estatuto establece la obligación que quien represente a la Unión Nacional de Gobiernos Locales ostente un puesto de elección popular y establece que el vencimiento de su nombramiento hace perder automáticamente la representación por la que fue nombrado. En otras palabras, el representante designado por la Unión ante los diferentes órganos colegiados, mantendrá su cargo mientras ostente el cargo de elección popular en su municipalidad respectiva.

Esta posición es acorde –en principio- con lo expuesto en el apartado anterior en cuanto a la necesidad de que los órganos colegiados queden integrados por miembros que tengan relación de pertenencia con el sector o institución que designa, y por tanto, si la persona se desvincula de ese sector que lo nombró, dicho vínculo desaparece como causa sobrevenida que disuelve esa representación en el órgano colegiado.

Lo anterior sin embargo, encuentra su excepción cuando por ley se dispone algo diferente, tal como hemos reconocido en reiterados pronunciamientos. Y es por ello, que debe analizarse de manera individualizada a los diferentes órganos colegiados que integra la Unión Nacional de Gobiernos Locales, para determinar si la pérdida de vigencia del cargo de elección popular implica necesariamente la pérdida de vigencia del nombramiento en el órgano colegiado.

Igual debemos cuestionar, la potestad que reconoce la norma estatutaria a la Unión, en cuanto a revocar por motivos de oportunidad y conveniencia o justa causa, el nombramiento de su representante, pues como ya indicamos, quien ejerce la competencia disciplinaria es el propio órgano colegiado.

Veamos entonces el caso de los diferentes órganos colegiados que están integrados por representantes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

• a)Consejo de Transporte Público En primer lugar, la Ley 7969 del 22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad Taxi, establece en su artículo 8 la forma en que se integrará el Consejo de Transporte Público. Dentro de sus integrantes se encuentra precisamente “Un representante de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.” Adicionalmente, la misma Ley establece el plazo de nombramiento de los integrantes del Consejo, indicando:

“ARTÍCULO 9.- Nombramiento y plazo Los miembros del Consejo indicados en el artículo anterior serán nombrados por decreto ejecutivo, hasta por el plazo máximo equivalente al del nombramiento del Presidente de la República, según el Código Electoral, y podrán ser reelegidos.” Nótese que en el caso del Consejo de Transporte Público, el legislador sí previó un periodo de nombramiento de sus integrantes, que consiste en un plazo máximo del periodo constitucional de nombramiento del Presidente de la República y el cual se definirá mediante Decreto Ejecutivo.

En otras palabras, en este caso específico del Consejo de Transporte Público, el Estatuto de la Unión de Gobiernos Locales debe ceder por jerarquía normativa frente a la disposición legal y, por lo tanto, el representante de la Unión ante el Consejo de Transporte Público mantendrá su nombramiento por todo el periodo que sea fijado en el decreto ejecutivo respectivo, para un máximo del periodo constitucional de nombramiento del Presidente de la República. Ergo, el vencimiento del nombramiento del cargo de elección popular en el ámbito municipal, no necesariamente implica la pérdida de vigencia del nombramiento en el órgano colegiado, salvo que así se disponga en el decreto ejecutivo respectivo. Por ello, no podría la Unión revocar el nombramiento antes del vencimiento del plazo legal, ni tampoco ejercer potestad disciplinaria sobre su representante, pues tal como señalamos en el apartado anterior, quien ejerce dicha competencia es el propio órgano colegiado, quedándole la opción únicamente de decidir sobre su no reelección.

• b)Consejo Nacional de Vialidad En el caso del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), la Ley 7798 del 30 de abril de 1998 establece en su artículo 7 que uno de los integrantes del Consejo de Administración será: “Un representante de las municipalidades, a propuesta de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.” En cuanto al periodo de nombramiento se establece:

“ARTÍCULO 9.- Excepto el Presidente, los restantes miembros del Consejo de Administración durarán en su cargo cuatro años y podrán ser reelegidos.” Nótese que en el CONAVI, el legislador también previó un plazo de nombramiento de sus integrantes, incluido el representante de la Unión de Gobiernos Locales. Así las cosas, esta norma legal debe prevalecer sobre la norma estatutaria y la única posibilidad que tendría la Unión es optar por la no reelección de su representante. Sin embargo, no podría revocar el nombramiento antes de los cuatro años que señala la norma legal, aun cuando haya perdido vigencia el cargo de elección municipal.

• c)Consejo de Seguridad Vial En el caso del Consejo de Seguridad Vial, la Ley de Administración Vial N° 6324 del 24 de mayo de 1979, establece en su artículo 5 que la Junta Directiva es el órgano máximo del Cosevi y está integrada por varios miembros, incluyendo “Un representante de los gobiernos locales”. En cuanto al periodo de nombramiento dicha norma señala:

“(…)

Todos los funcionarios a que se refiere el presente artículo fungirán como miembros de la Junta Directiva mientras se encuentren nombrados en sus respectivos cargos. Cuando se trate de delegados, su condición quedará supeditada a la vigencia del nombramiento del titular.

(…)” (La negrita no es del original) En dicha norma no se establece un plazo específico de nombramiento, como sí ocurre en los dos casos anteriores ya analizados, sino que por el contrario, se supedita el periodo de nombramiento en el órgano colegiado de COSEVI al nombramiento en el ámbito municipal. En este supuesto entonces, la norma estatutaria sí es conforme a la ley y, en consecuencia, sí existe una pérdida automática de representación al vencer el nombramiento de elección popular en el ámbito municipal. Sin embargo, a pesar de ello, no se trata de una causal de revocatoria del nombramiento, sino de una pérdida automática de la representación, por lo que tampoco tendría la Unión Nacional de Gobiernos Locales la potestad de ejercer potestad disciplinaria o la posibilidad de revocar el nombramiento por razones de oportunidad y conveniencia o justa causa, en los términos que ya explicamos.

• d)DINADECO En el caso de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, la Ley 3859 del 7 de abril de 1967 establece la creación de un Consejo Nacional de Desarrollo a la Comunidad, el cual estará integrado, entre otros, por dos representantes de los gobiernos locales. Establece el artículo 8:

“Artículo 8º.- Habrá un Consejo Nacional de desarrollo de la Comunidad, integrado por los siguientes miembros: el Ministro de Gobernación y Policía, o su representante; un Ministro de otra cartera, o su representante, que designará el Presidente de la República; tres miembros de las asociaciones de desarrollo y dos miembros de la unión de gobiernos locales. Los representantes de las asociaciones de desarrollo y de la unión de gobiernos locales serán nombrados de las ternas que deberán solicitarse a esas entidades. El Consejo será presidido por el Ministro de Gobernación y Policía o su representante. Cuando las asociaciones de desarrollo están organizadas a escala nacional, serán los organismos nacionales los encargados de presentar las ternas correspondientes. La integración del Consejo se hará por decreto ejecutivo.

(Así reformado por el artículo 10° de la ley de Reestructuración del Poder Ejecutivo, N° 6812 del 14 de setiembre de 1982) “ Nótese que la norma legal no establece un plazo específico de nombramiento, por lo que debe aplicarse la regla en cuanto a que la pérdida de vigencia del nombramiento de elección popular, produce la pérdida de representación ante el Consejo de manera automática.

Debe considerarse además que el Decreto Ejecutivo 26935 del 20 de abril de 1998, únicamente señala que “En el caso de desintegración del Consejo, por muerte, renuncia o pérdida de titularidad de alguno o algunos de sus miembros, el Poder Ejecutivo deberá solicitar, en un plazo no mayor de quince días hábiles, a las organizaciones ahí representadas, las ternas para la sustitución de esos miembros.” No obstante lo anterior, tampoco se establece periodo de vigencia de nombramiento en el órgano colegiado, por lo que éste queda supeditado a la pérdida de representación con el sector que designa, sea la Unión de Gobiernos Locales.

• e)INDER La Ley 9036 del 11 de mayo de 2012 reconoce dentro de la estructura interna del INDER a una Junta Directiva que está integrada, entre otros miembros, por “Una persona representante de la Unión de Gobiernos Locales que pertenezca a los territorios rurales” (artículo 18). La misma ley establece el periodo de nombramiento de sus integrantes, indicando:

“ARTÍCULO 20.- Período Los miembros de la Junta Directiva serán designados por períodos de cuatro años, a partir del 1° de junio del año en que inicie el mandato presidencial de la República, conforme lo establece el artículo 134 de la Constitución Política. Sus nombramientos deberán efectuarse en los últimos quince días del mes de mayo del año correspondiente.

Cualquiera de los miembros de la Junta Directiva podrá ser reelegido.

El Consejo de Gobierno, a solicitud de la Junta Directiva, ratificará los nombramientos interinos para sustituir a los directores que no puedan concurrir a sesiones, justificadamente, por períodos no menores a un mes ni mayores a seis meses.

En caso de sustitución de directores, por remoción justificada, renuncia, fallecimiento o por cualquier otra causa, el nombramiento se hará dentro de los quince días siguientes a la fecha en que quede el puesto vacante y dicho nombramiento tendrá vigencia por el resto del período.” De lo dispuesto en esa norma debemos señalar que en este caso la norma estatutaria debe ceder ante el periodo establecido legalmente para la vigencia del nombramiento de los integrantes de la Junta Directiva del INDER. Consecuentemente, con independencia del periodo del puesto de elección popular en el ámbito municipal, los representantes de la Unión ante el INDER permanecerán en sus cargos por un periodo de cuatro años, contado a partir del 1° de junio del año en que inicie el mandato presidencial.

De igual forma debe considerarse que esta ley establece causas de remoción concretas de dichos integrantes, señalando:

“ARTÍCULO 21.- Causas de remoción Las personas integrantes de la Junta Directiva podrán ser removidas de sus cargos si incurren en cualquiera de las siguientes causales:

• a)Violación de algunas de las disposiciones prohibitivas o de precepto obligatorio contenidas en las leyes, los decretos o los reglamentos aplicables al Inder.
• b)Responsabilidad por actos u operaciones fraudulentas o ilegales. En caso de sobrevenir citación a juicio penal contra una persona integrante de la Junta Directiva, esta será suspendida del ejercicio de sus funciones por el Consejo de Gobierno, hasta tanto haya sentencia condenatoria en firme.
• c)Inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos establecida por la autoridad competente.
• d)Inasistencia a tres sesiones ordinarias consecutivas sin causa justificada, a juicio de la Junta Directiva.
• e)Incapacidad o impedimento físico para desempeñar sus funciones durante un lapso de seis meses o más.
• f)Cuando el miembro de la Junta Directiva sea propietario o arrendatario de un predio o parcela administrado por la institución y se compruebe que no cumple las disposiciones que estipula la ley respectiva y sus reglamentos.

En todos los casos señalados en este artículo, la Junta Directiva informará al Consejo de Gobierno para que este determine si procede y ejecute la separación del cargo.

No obstante lo anterior, el director será separado de su cargo mientras se realiza la investigación. En tal caso, el Consejo de Gobierno deberá nombrar a un director interino que lo sustituya por el tiempo durante el cual se extienda la investigación, conforme a los procedimientos establecidos en el reglamento de esta ley.” (La negrita no es del original) Nótese que la Ley es clara en establecer no sólo las causales de remoción del cargo, sino también que quien ejerce esta potestad es el mismo órgano colegiado. Consecuentemente, no podría la Unión Nacional de Gobiernos Locales revocar el nombramiento por justa causa o por razones de oportunidad y conveniencia ni tampoco cuando quede sin vigencia el cargo de elección popular, pues el legislador ha previsto un periodo específico del nombramiento en estos casos. De ahí que la Unión sólo pueda decidir la reelección o no reelección al finalizar el periodo respectivo.

• f)Comisión Mixta de Partidas Específicas La Ley 7755 del 23 de febrero de 1998 regula el procedimiento para asignar y entregar partidas específicas. Para ello, señala que se hará por medio de “una comisión mixta Gobierno- Municipalidades” que “definirá anualmente la distribución de esos recursos por cantones, según los criterios de población, pobreza y extensión geográfica.” (artículo 4) La integración de dicha Comisión está regulada en el Decreto Ejecutivo 27810 del 19 de abril de 1999, el cual indica que se conformará, entre otros miembros, por “Dos representantes de las Municipalidades designados por la Unión Nacional de Gobiernos Locales.” (artículo 3). En cuanto al periodo de nombramiento señala esta norma:

“(…)

Los representantes del Sector Gobierno serán de libre nombramiento y remoción de los jerarcas respectivos. Se mantendrán en sus cargos mientras cumplan eficientemente su mandato, a juicio del jerarca. Los representantes del Sector Municipal serán nombrados por un período de dos años, pudiendo ser reelectos por otros períodos consecutivos.” (La negrita no es del original) Nótese que en este caso la norma reglamentaria establece un periodo de nombramiento de dos años, y por tal motivo, el artículo 16 inciso j) del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, debe interpretarse de conformidad con dicha norma.

Debe considerarse que tratándose el artículo 3 del Decreto Ejecutivo 27810, del desarrollo de lo dispuesto por el legislador en el artículo 4 de la Ley 7755, quien ostenta la potestad para reglamentar la ley es el Poder Ejecutivo, a la luz de lo dispuesto en el numeral 140 inciso 3) de la Constitución.

Consecuentemente, la norma estatutaria debe interpretarse de conformidad con dicha disposición y por tanto, el vencimiento del periodo de elección popular sería causal de pérdida de representatividad ante la Comisión, únicamente si coincide con este periodo de dos años que establece la norma reglamentaria.

• g)PIMA Finalmente, debemos analizar lo dispuesto en la Ley 6142 del 25 de noviembre de 1977, que señala en lo que aquí interesa:

"Artículo 4º.- El Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) estará regido por un consejo directivo integrado en la siguiente forma:

• a)El Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.
• b)El Ministro o el Viceministro de Agricultura y Ganadería, o su representante.
• c)El Presidente Ejecutivo o el Director de la Dirección de Estabilización de Precios del Consejo Nacional de Producción.

ch) Un representante de las cooperativas constituidas para la comercialización de hortalizas y frutas, designado por el plenario del Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP).

• d)Un representante del sector exportador, designado por el Ministerio de Comercio Exterior.
• e)Un representante del Sistema Bancario Nacional, nombrado por la comisión de coordinación bancaria.
• f)Un representante de la Unión de Gobiernos Locales. Los miembros a los que se refieren los incisos ch) y d) serán nombrados por un año, y podrán ser reelegidos.

Los directivos elegirán, entre ellos, un presidente y un secretario." (El destacado no es del original) De la norma anterior se desprende que el legislador únicamente previó un plazo de nombramiento de un año, para el representante de las cooperativas y del sector exportador, pero no indicó nada con relación al integrante la Unión de Gobiernos Locales. Con relación a éste, únicamente señaló en el transitorio de la ley que “será designado por la Liga de Municipalidades del Área Metropoli­tana mientras no esté debidamente constituida la Unión Nacional de Gobiernos Locales.” No obstante lo anterior, en el reglamento a dicha ley, sea el Decreto Ejecutivo 39785 del 24 de febrero de 2016, se indicó en el artículo 3 en lo conducente:

“(…)

En el caso de los representantes de los incisos e y f del Artículo 4 de la Ley 6142, durarán en sus cargos cuatro años, con posibilidad de reelección.” Nótese que en la norma reglamentaria se previó un plazo de cuatro años con posibilidad de reelección, para el representante nombrado por la Unión de Gobiernos Locales.

Consecuentemente, siendo potestad del Poder Ejecutivo lo relativo a la reglamentación de la ley a la luz de lo dispuesto en el numeral 140 inciso 3) de la Constitución, debemos estarnos a lo ahí dispuesto.

Por lo anterior, la opción que tendría la Unión Nacional de Gobiernos Locales es la no reelección de su representante al término del periodo de cuatro años, pero no podría desconocer ni revocar el nombramiento antes de dicho vencimiento.

Teniendo claro el panorama en cada uno de los órganos colegiados que cuentan con representación de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, debemos insistir que la pérdida o vencimiento del cargo de elección popular implicaría la pérdida de representatividad en el órgano colegiado, si no existe una previsión normativa superior diferente en la legislación específica de cada órgano. Sin embargo, no podría el Consejo Directivo de la Unión Nacional de Gobiernos Locales revocar por motivos de oportunidad y conveniencia o justa causa, los nombramientos realizados, pues además quien ejerce la competencia disciplinaria es el propio órgano colegiado.

Si bien las diferentes leyes de los órganos colegiados comentados le otorgan a la Unión Nacional de Gobiernos Locales la potestad de nombrar a sus representantes, lo cierto es que no le otorgan la potestad de suspenderlos en sus cargos, pues incluso no se encuentran sometidos a la jerarquía ni órdenes de la Unión.

Tal como señalamos, en el caso de la representación de intereses en los colegios administrativos, el miembro representante puede ejercer libremente su función sin estar sometido a órdenes de parte de su representado, aunque se le pueda someter en cuanto a líneas y metas generales. Esta libertad del miembro del órgano colegiado se encuentra garantizada por los artículos 54 y 110 de la Ley General de la Administración Pública, en la medida que sus actuaciones deben buscar satisfacer el interés público.

Bajo esa tesitura debe interpretarse lo dispuesto en el numeral 16 inciso j) del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales y por lo tanto, no resulta aplicable lo dispuesto en el Estatuto en cuanto a que “El Consejo Directivo podrá revocar los nombramientos realizados por este, por conveniencia, oportunidad o causa justa, para lo cual se necesitará una votación de mayoría calificada, previamente haber establecido el debido proceso.” Lo anterior, por cuanto la norma estatutaria debe ceder ante los periodos de nombramiento establecidos legalmente.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debemos concluir lo siguiente:

• a)Los representantes institucionales en los órganos colegiados deben pertenecer o tener un vínculo con la entidad que representan, salvo que por norma legal se disponga lo contrario; b) El miembro designado tiene independencia para ejercer su función y solamente puede ser sometido a líneas y metas generales, pero no a órdenes concretas del sector que lo designó. Precisamente por tal motivo, quien ejerce la potestad disciplinaria sobre dichos integrantes es el propio órgano colegiado del que forman parte y el representado únicamente puede optar por la no reelección al vencimiento del plazo de su nombramiento; c) Por un principio de jerarquía normativa, el numeral 16 inciso j) del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, debe interpretarse de conformidad con las leyes y la reglamentación del Consejo de Transporte Público (CTP), el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), el Programa Integral de Mercado Agropecuario (PIMA), el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y la Comisión Mixta de Partidas Específicas aquí señaladas; d) Consecuentemente, los periodos de nombramiento dispuestos en dichas leyes y su reglamentación, prevalecen sobre lo dispuesto en el Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales en cuanto a la pérdida de representatividad al vencer el cargo de elección popular; e) Por tanto, tampoco resulta aplicable lo dispuesto en el Estatuto en cuanto a que “El Consejo Directivo podrá revocar los nombramientos realizados por este, por conveniencia, oportunidad o causa justa, para lo cual se necesitará una votación de mayoría calificada, previamente haber establecido el debido proceso.” Lo anterior, por cuanto no sólo deben respetarse los periodos de nombramientos establecidos por ley, sino además, por cuanto quien ostenta la potestad disciplinaria sobre el nombrado es el propio órgano colegiado. Ergo, la Unión de Gobiernos Locales únicamente puede optar por la no reelección de su representante al vencimiento del plazo de su nombramiento.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta [1] Ortiz Ortiz Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann, Edición 2002, páginas 72 y 73.