Inadmissibility of Consultative Review of Administrative ContractsImprocedencia de revisión consultiva de contratos administrativos

Opinion: 220 of 10/27/2016 C-220-2016 October 27, 2016 Mrs. Xinia Castillo Sánchez Director Centro Educativo Santa Marta Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter No. 164-2016 in which you indicate that the Dirección Regional de Educación de San José and the Dirección de Programas de Alimentación y Nutrición del Escolar y Adolescente decided to provide food for the school cafeteria through the Consejo Nacional de Producción, and this entity, in turn, subcontracts the suppliers and invoices the Juntas de Educación for the cost of the food and an additional percentage for its administration.

Specifically, you request that we determine "…whether the contract we are attaching hereto has any defect of illegality since we consider that it leaves us in a state of defenselessness." From the foregoing, it is clear that the stated purpose of the consultation is for this Attorney General's Office to review the "CONTRATO PARA LA PROVISIÓN DE ALIMENTOS ENTRE EL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN Y LA JUNTA DE EDUCACIÓN DE LA ESCUELA CON FONDOS DEL PROGRAMA PANEA-MEP" that is attached.

Now then, on multiple occasions, this Attorney General's Office has analyzed the limitations set forth by articles 3 subsection b), 4, and 5 of our Ley Orgánica (No. 6815 of September 27, 1982) in the performance of the advisory function.

In this manner, three minimum requirements for the admissibility of consultations have been developed: a) That the consultation be formulated by the administrative head of the institution or body, b) That the opinion of the legal advisory office on the questioned topic be attached, and c) That the questions address legal topics in general terms, without questioning a specific case that is under study or that must be decided by the Administration (in this regard, see opinions C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, and C-99-2016).

In the first instance, it is clear that what is sought with the consultation presented is that we review a specific contract and that we rule on a specific case and a possible conflict with another public institution, regarding which we have ordered the following:

"…notwithstanding the general advisory competence that article 3 of the Ley Orgánica attributes to it, the Attorney General's Office has repeatedly indicated that, by virtue of the binding effect of its opinions, it is not its place to issue a pronouncement on specific situations, nor is it permitted to settle the various conflicts that are submitted for decision to public entities. The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function." (Opinion C-141-2003 of May 21, 2003, and on the same topic, C-368-2008 of October 8, 2008, and C-133-2014 of April 24, 2014).

That is to say, the consultation may be raised on substantive topics of importance for making a decision, but the making of the specific decision cannot be transferred to this advisory body. This would imply a substitution of the functions of the active Administration, which is the "sole body competent in accordance with the legal system to resolve the cases submitted to its knowledge. The Attorney General's Office would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases." (Opinion No. C-141-2003 of May 21, 2003).

Despite the fact that the mere fact of being a specific matter implies the impossibility of issuing the requested opinion, it must be noted that the admissibility requirement of forwarding the opinion of the institution's legal advisory office is also not met, the purpose of which is to be able to determine whether "…the Administration has already exhausted the substantive discussion at the internal level, and that even so, the need persists to obtain a pronouncement from this Higher Technical Legal Body, in order to definitively and bindingly resolve some substantive legal question –specifically identified– of interest to the respective institution." (Opinion No. C-121-2013 of July 1, 2013. In the same sense, see Opinions Nos. C-163-2010 of August 9, 2010, and C-220-2010 of November 5, 2010).

And finally, but no less importantly, it must be noted that the substance of what is required with the consultation presented, as it involves the review of the terms of a contract between two public institutions, involves the administrative contracting regime, in which there is a prevailing, exclusive, and excluding competence of the Contraloría General de la República, for which reason this Attorney General's Office could not hear the matter. In this regard, on other occasions we have ordered:

"In relation to the consulted matter, the Advisory Body is incompetent to issue an opinion, given that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises a prevailing, exclusive, and excluding competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, it is this Body that is responsible for ruling on those matters where the correct use of public funds, budgetary matters, and administrative contracting matters are at stake. In this sense, this Advisory Body, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body constitutionally charged with the oversight of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Ley Orgánica, articles 4 and 12, which is clearly reflected in the cited Article 12 which establishes:

The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and oversight system, contemplated in this law. The provisions, rules, policies, and guidelines that it issues, within the scope of its competence, are of obligatory compliance and shall prevail over any other provisions of passive subjects that oppose them. (…)" (The bold text does not correspond to the original).

As further elaboration, in judgment number 2398-91, of fifteen hours twenty minutes of November thirteen, nineteen ninety-one, the Constitutional Court defined the competence of the Contraloría General de la República in the matter as follows:

"In the first instance, in accordance with the provisions of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, the Ley de la Administración Financiera de la República, and the Reglamento de la Contratación Administrativa, it is the responsibility of the Contraloría General to exercise the functions of oversight and control in everything concerning administrative contracting procedures." (The bold text does not correspond to the original).

In summary, the Contraloría is responsible for the oversight of the Public Treasury, which includes administrative contracting procedures. Hence, the competence of this Contralor Body has its origin in constitutional norms and principles and is complemented by what the laws of the Republic develop in particular (See CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus Tópicos Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José, 2004)." (Opinion No. C-339-2005 of September 30, 2005. In the same sense, Opinions Nos. C-071-2009 of March 13, 2009, and C-219-2014 of July 18, 2014).

Thus, given the foregoing, the consultation presented to us does not meet the admissibility requirements required by our Ley Orgánica and therefore, we are unfortunately unable to issue the requested opinion.

De Usted, atentamente, Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Procuradora Abogada de Procuraduría GSM/ELR/cav Ci: Mr. Carlos Francisco Rojas Cerdas, President Junta de Educacion Centro Educativo Santa Marta

Dictamen : 220 del 27/10/2016 C-220-2016 27 de octubre de 2016 Señora Xinia Castillo Sánchez Directora Centro Educativo Santa Marta Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio No. 164-2016 en el cual indican que la Dirección Regional de Educación de San José y la Dirección de Programas de Alimentación y Nutrición del Escolar y Adolescente decidieron proveer los alimentos para el comedor escolar por medio del Consejo Nacional de Producción, y éste a su vez, subcontrata a los proveedores y factura a las Juntas de Educación el costo de los alimentos y un porcentaje adicional por su administración.

Concretamente nos solicitan determinar “…si el contrato que le adjuntamos a la presente tiene algún vicio de ilegalidad ya que consideramos que el mismo nos deja en un estado de indefensión.” De lo anterior, es claro que el objeto de la consulta planteada es que esta Procuraduría revise el “CONTRATO PARA LA PROVISIÓN DE ALIMENTOS ENTRE EL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN Y LA JUNTA DE EDUCACIÓN DE LA ESCUELA CON FONDOS DEL PROGRAMA PANEA-MEP” que se adjunta.

Ahora bien, en múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b), 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

De esa manera, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución u órgano, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema cuestionado y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un caso concreto que esté en estudio o que deba ser decidido por la Administración (al respecto ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014 y C-99-2016).

En primer término, es claro que lo pretendido con la consulta planteada es que se revise un contrato específico y que nos pronunciemos sobre un caso concreto y un posible conflicto con otra institución pública, sobre lo cual hemos dispuesto lo siguiente:

“…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo de 2003 y sobre el mismo tema C-368-2008 del 8 de octubre de 2008 y C-133-2014 del 24 de abril de 2014).

Es decir, la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo de importancia para la toma de una decisión, pero no puede trasladarse a este órgano consultivo la toma de la decisión concreta. Ello implicaría una sustitución de las funciones de la Administración activa, que es la “única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Dictamen No. C-141-2003 del 21 de mayo del 2003).

Pese a que el solo hecho de tratarse de un asunto concreto implica la imposibilidad de emitir el criterio requerido, debe señalarse que también se incumple el requisito de admisibilidad de remitir el criterio de la asesoría legal de la institución, el cual, tiene como finalidad el poder determinar si “…ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aún así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –puntualmente identificada– de interés para la respectiva institución” (dictamen No. C-121-2013 de 1° de julio de 2013. En igual sentido, véanse los dictámenes Nos. C-163-2010 del 9 de agosto del 2010 y C-220-2010 del 5 de noviembre del 2010).

Y por último, pero no por ello menos importante, debe advertirse que el fondo de lo requerido con la consulta planteada, al tratarse de la revisión de los términos de un contrato entre dos instituciones públicas, involucra el régimen de contratación administrativa, en el cual existe una competencia prevalente, exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, por lo que no podría esta Procuraduría conocer el asunto. Al respecto, en otras ocasiones hemos dispuesto:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).

A mayor abundamiento, en la sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, el Tribunal Constitucional definió la competencia de la Contraloría General de la República en la materia así:

“En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa”. (Las negritas no corresponden al original).

En resumen, la Contraloría es la encargada de la fiscalización de la Hacienda Pública que incluye los procedimientos de contratación administrativa. Ergo, la competencia de este Órgano Contralor tiene su origen en las normas y principios de rango constitucional y se complementan con lo que las leyes de la República desarrollen en lo particular (Véase CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus Tópicos Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José, 2004).” (Dictamen No. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. En igual sentido dictámenes Nos. C-071-2009 del 13 de marzo del 2009 y C-219-2014 de 18 de julio de 2014).

Así las cosas, de conformidad con todo lo expuesto, la consulta que se nos plantea no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica y por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

De Usted, atentamente, Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Procuradora Abogada de Procuraduría GSM/ELR/cav Ci: Señor Carlos Francisco Rojas Cerdas, Presidente Junta de Educacion Centro Educativo Santa Marta