Consultation on Shutdown of Unauthorized Transport Platforms Deemed InadmissibleInadmisibilidad de consulta sobre cierre de plataformas de transporte no autorizado

Legal Opinion : 226 of 10/31/2016 C-226-2016 October 31, 2016 Mr.

Roberto Jiménez Gómez Regulador General ARESEP Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to respond to your official letter n.° 646-RG-2016, of August 12, 2016, by which you request the opinion of this Office regarding the following questions:

“1. Is it appropriate for Aresep, based on Article 44 of Ley 7593, to apply, as a sanction, the closure of a company that facilitates the provision of an unauthorized public transport service, through an application, electronic page or social network? If so, under what conditions or assumptions and before which authority would said sanction be enforced?

2. Is it appropriate for Aresep, by itself and based on Article 44 of Ley 7593, to order the closure of an application, internet page or social network that facilitates the unauthorized provision of a public transport service? If possible, does this administrative measure have a precautionary, sanctioning, or both nature? If not possible, may Aresep, order, as an atypical precautionary measure, the closure of the application, internet page or social network? Indicate under what conditions or assumptions it would be viable and before which authority said precautionary measure would be enforced?

3. Is it appropriate for Aresep, in accordance with its Ley 7593, to include in the administrative sanctioning procedures for unauthorized provision, as a respondent, the companies that facilitate applications, internet page or social network, for the unauthorized provision of the public transport service? Indicate under what conditions or assumptions it would be viable.

4. Is it appropriate to interpret, in Article 44 of Ley 7593, that the concepts of “equipment” or “instrument” include applications, internet pages, social networks, and electronic card payment systems? Could the payment made for the provision of an unauthorized transport service be blocked?

5. For how long may Aresep apply the removal, ordered in Article 44 of Ley 7593?

6. Is it appropriate for Aresep, based on Ley 7593, to order the news media not to publish advertisements about applications that promote an illegal transport service?

For this purpose, we are provided with the opinion rendered by the Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria of Aresep, official letter n.° 260-DGAJR-2016, of March 18, 2016, in which, after analyzing the nature of the remunerated person transport service, the scope, interpretation and application of Article 44 of Ley 7593, concerning the matter at hand, concludes:

“1. The action of the Autoridad Reguladora in relation to the application of sanctions for the provision of the remunerated person transport service, taxi mode, without authorization, is subject to what the Sala Constitucional resolves regarding the acción de inconstitucionalidad filed against Ley 8955 “Reforma a la Ley n° 3284, Código de Comercio y de la Ley 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad Taxi”, which is being processed under expediente 15-015456-0007-CO. This subjection means, that this opinion is based on the premise that remunerated person transport is always public, that is, it cannot be provided by private individuals unless they have a concession or permit.

2. The remunerated transport of persons, regardless of its mode, is a public service, for which a concession or permit from the State is required; otherwise, it will be an illegal or unauthorized provision. After the granting of the concession or permit by the competent authority, Aresep must set the prices and rates (except for the air mode), as well as ensure the quality, quantity, reliability, continuity, timeliness and optimal provision of the service, in accordance with the provisions of Article 9 of Ley 7593 in relation to Article 5 subsection f) of the same law.

3. Article 44 of Ley 7593 has not been analyzed through administrative or judicial case law, regarding the closure of companies that use public services without authorization or that are providers of a public service without having the respective concession or permit. Only opinion C-083-2007 of the Procuraduría General de la República analyzed what corresponds to the removal of any equipment or instrument that allows the abusive and illegal use of regulated services, specifically regarding the figure of removal and its precautionary nature.

4. From the minutes of the Asamblea Legislativa, which led to Ley 7593, it is clear that the spirit of the legislator regarding the provisions of Article 44 of said law was to establish the closure of companies that provide a public service illegally or without authorization, and not the closure of third-party companies that use the services of another company that provides an illegal or unauthorized public service. Consequently, the equipment or instruments of those third-party companies cannot be removed either.

5. From a comprehensive, systematic and purposive interpretation of the norm, it follows that, to achieve a harmonious interpretation of Article 44 in relation to Articles 14 subsection f), 6 and 21 of Ley 7593, it is not possible to sustain a literal interpretation of the first. Rather, it should be understood as the power to order, through an administrative resolution, the immediate closure of companies that provide public services without the respective authorization.

6. The necessary conditions for the closure, as a precautionary measure, of companies that exercise remunerated person transport illegally or without authorization are: natural or legal person (subjective element), that uses one or more units, to travel between two different geographical points, with the purpose of transporting one or more persons, in exchange for a price, and for which the State determined that a concession or permit was required (objective elements).

7. The closure of companies is an administrative measure of a precautionary nature (provisional and instrumental). Therefore, in the absence of an express provision in Ley 6227, and in accordance with its Article 229 subsection 2), the procedure to follow is that set out in the Código Procesal Contencioso Administrativo. That is, the verification of the necessary requirements, namely peril in delay, the balancing of the interests at stake and the appearance of good right.

8. The 'term' equipment contemplated in Article 44 of Ley 7593 refers to that unit of 'instruments' (a term also used in the cited article) necessary for the provision of the service, in the specific case, remunerated person transport, regardless of its mode.

9. The police authorities hold the power to remove any instrument or equipment used for the remunerated transport of persons. In other words, any instrument or equipment used to provide said service, without the corresponding concession or permit.

10. The term 'remove' implies taking away or withdrawing, from whoever exercises a public service illegally or without authorization (remunerated person transport), any equipment or instrument necessary for that activity. Said removal is a precautionary measure that can be ordered for a period of 15 days, extendable up to 2 months, counted from the day it is brought to the attention of Aresep.

11. The validity period (of 15 days extendable by 2 months) of the precautionary measure of removal of equipment or instruments, would also apply to the closure of companies that exercise a public service illegally or without authorization (remunerated person transport). The foregoing, by virtue of the fact that both precautionary measures are regulated in the same article, namely 44 of Ley 7593, and it is consistent with the provisions of opinion C-083-2007 of the Procuraduría General de la República.

12. Although Aresep may remove, as a precautionary measure, any equipment or instrument that is allegedly used to provide a public service (remunerated person transport) illegally or without authorization, there is no legal provision that empowers it to review documents, equipment or instruments (devices) that contain intimate or private information (Article 24 of the Constitución Política), even if they contain relevant elements to determine the infringement. Therefore, it would be pointless (instrumentality) to remove objects of such nature.

13. There is no express norm in administrative law that empowers Aresep to request the blocking of payment systems. The only norms that could order such an action belong to criminal law, for which a judicial order is required, since the request must have foundation in the alleged commission of a crime. In contrast, the provision of a public service (remunerated person transport illegally or without authorization) is an illicit conduct of an administrative and not criminal nature.

14. According to official letter 01870-SUTEL-SCS-2016, Sutel lacks the competence to disconnect an application, system or digital platform, technological means or social network that facilitates the provision of a public service (remunerated person transport) exercised illegally or without authorization.

15. The classification of the right to access the Internet as a fundamental right implies that the eventual disconnection of an application, system or digital platform, technological means or social network that are based on it, will necessarily require its classification in a legal norm, which to date is not found in the Costa Rican legal system.

16. Article 44 of Ley 7593 does not empower the Autoridad Reguladora to order the disconnection of applications, systems or digital platforms, technological means or social networks.”

I. INADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION.-

This Procuraduría has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice that, through its opinions and pronouncements, it provides to the different organs and entities that make up the Administración Pública, is limited to the analysis and definition of the different institutes, principles and legal rules, abstractly considered. In that vein, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation.

The matter now before us is clearly subsumed into the indicated situation of exception. Indeed, although the question is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision that Aresep must adopt —imposition of a sanction or precautionary measure— in relation to the participation of the company UBER in the provision of the remunerated person transport service. Evidently, it is not proper to our consultative role to render this type of judgment, except in the exercise of the powers contained in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública.

On the other hand, among the admissibility criteria for consultations, this Office has pointed out the impossibility of ruling on matters that are being heard judicially, as is the case here.

Indeed, as the Asesoría Jurídica of ARESEP rightly warns, the Sala Constitucional has under its consideration an acción de inconstitucionalidad against Ley n.° 8955 “Reforma a la Ley n° 3284, Código de Comercio y de la Ley 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad Taxi”, which is processed under constitutionality or not of the law that prohibited private person transport in our country.

Moreover, before the Tribunal Contencioso Administrativo, under expediente n.° 16-4576-1027, a proceeding is underway regarding the claim of José Felipe Beirute Miranda and others against the State, the Consejo de Transporte Público, Aresep and the company UBER, which aims, among other things, to order the defendants “(…) to proceed forcefully, effectively and efficiently to remove from the sphere of operation the firm Uber (mobile application software for the transport of persons) and automatically all the vehicles and drivers that provide their manual, intellectual and material services (lax sense), according to the express determinations of the current legal framework and specifically the Ley de tránsito, the Ley de la ARESEP (N.° 7593), related norms, case law, opinions of the Procuraduría and technical reports and media publications.” The lawsuit in question also seeks that “(…) the closure of all operations in Costa Rica of the firm Uber in its commercial activity aimed at the provision (directly and indirectly) of the public service of remunerated person transport, in all and any of its modes, the closure or computer blocking of all its applications or 'apps' developed and put into operation for such purposes be ordered and executed.” As can be appreciated, all the questions formulated in the consultation are directly or indirectly related to the object of the acción de inconstitucionalidad and the claim indicated. Hence, following the admissibility criterion indicated by this Office, the consultation at hand is inadmissible because, I repeat, they refer to aspects that are being heard in a judicial venue.

In addition to the foregoing, bear in mind that the technical-legal advice requested by Aresep, to adopt a specific decision, has already been provided by the Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria of the entity.

II. CONCLUSION.-

In accordance with the foregoing and in attention to the provisions of numeral 5, in relation with Articles 2, 3, subsection f), and 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, this Office must reject as inadmissible the consultation raised by Aresep, as is hereby ordered.

Of the Regulador General, attentively subscribes, Omar Rivera Mesén PROCURADOR DEL ÁREA DE DERECHO PÚBLICO

Dictamen : 226 del 31/10/2016 C-226-2016 31 de octubre del 2016 Señor Roberto Jiménez Gómez Regulador General ARESEP Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, tengo a bien dar respuesta a su oficio n.° 646-RG-2016, del 12 de agosto del 2016, en virtud del cual requiere el criterio de este Despacho en torno a las siguientes interrogantes:

“1. ¿Procede que Aresep, con fundamento en el artículo 44 de la Ley 7593, aplique, como sanción, el cierre de una empresa que facilita la prestación de un servicio público de transporte no autorizado, a través de una aplicación, página electrónica o red social? De ser así, en qué condiciones o supuestos y ante cuál autoridad se haría efectiva dicha sanción.

2. ¿Procede que Aresep, por sí misma y con fundamento en el artículo 44 de la Ley 7593, ordene el cierre de una aplicación, página de internet o red social, que facilite la prestación no autorizada de un servicio público de transporte? De ser posible, ¿Está medida administrativa tiene una naturaleza cautelar, sancionatoria o ambas? De no ser posible, ¿Puede la Aresep, disponer, como medida cautelar atípica, el cierre de la aplicación, página de internet o red social? Indicar en qué condiciones o supuestos sería viable y ¿ante cuál autoridad se haría efectiva dicha medida cautelar?

3. ¿Procede que Aresep, conforme su Ley 7593, integre a los procedimientos administrativos sancionatorios sobre prestación no autorizada, como investigado, a las empresas que facilitan aplicaciones, página de internet o red social, para la prestación no autorizada del servicio de transporte público? Indicar en que condiciones o supuestos sería viable.

4. ¿Procede interpretar, en el artículo 44 de la Ley 7593, que los conceptos de “equipo” o “instrumento” comprenden aplicaciones, páginas de internet, redes sociales, y sistemas de pago con tarjeta electrónica? ¿Se podría bloquear el pago realizado por concepto de una prestación de un servicio de transporte no autorizado?

5. ¿Por cuánto tiempo puede la Aresep, aplicar la remoción, dispuesta en el artículo 44 de la Ley 7593?

6. ¿Procede que Aresep, con base en la Ley 7593, ordene a los medios periodísticos no publicar anuncios sobre aplicaciones que promueven un servicio de transporte ilegal?

Al efecto se nos adjunta el criterio rendido por la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria de la Aresep, oficio n.° 260-DGAJR-2016, del 18 de marzo del 2016, en el cual, luego de analizar la naturaleza del servicio de transporte remunerado de personas, los alcances, interpretación y aplicación del artículo 44 de la Ley 7593, en lo que interesa, concluye:

“1. El actuar de la Autoridad Reguladora en relación con la aplicación de sanciones por la prestación del servicio de transporte remunerado de personas, modalidad taxi, sin autorización, se encuentra sujeto a lo que resuelva la Sala Constitucional respecto de la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 8955 “Reforma a la Ley n° 3284, Código de Comercio y de la Ley 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad Taxi”, la cual se tramita bajo el expediente 15-015456-0007-CO. Dicha sujeción, es en el sentido, que este criterio, tiene como base, que siempre el transporte remunerado de personas, es público, es decir que no puede darse por personas privadas, sino cuentan con concesión o permiso.

2. El transporte remunerado de personas, independientemente de su modalidad, es un servicio público, para el cual se requiere una concesión o permiso del Estado, de lo contrario será una prestación ilegal o no autorizada. Posterior al otorgamiento de la concesión o permiso por la autoridad competente, la Aresep debe fijar los precios y tarifas (salvo para la modalidad aérea), así como velar por la calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley 7593 en relación con el artículo 5 inciso f) de la misma ley.

3. El artículo 44 de la Ley 7593, no ha sido analizado mediante jurisprudencia administrativa ni judicial, respecto del cierre de las empresas que utilicen sin autorización los servicios públicos o que sean proveedoras de un servicio público sin contar con la respectiva concesión o permiso. Solamente, el dictamen C-083-2007 de la Procuraduría General de la República, analizó lo correspondiente a la remoción de cualquier equipo o instrumento que permita el uso abusivo e ilegal de los servicios regulados, específicamente en lo que refiere a la figura de la remoción y su naturaleza cautelar.

4. De las actas de la Asamblea Legislativa, que propiciaron la Ley 7593, se desprende que el espíritu del legislado en cuanto a lo dispuesto en el artículo 44 de dicha ley, fue establecer el cierre de las empresas que prestan un servicio público en forma ilegal o no autorizada, y no la clausura de terceras empresas que utilizan los servicios de otra compañía que presta un servicio público ilegal o no autorizado. En consecuencia, tampoco se pueden remover los equipos o instrumentos de esas terceras empresas.

5. De una interpretación integral, sistemática y finalista de la norma, se deduce que, para lograr una interpretación armónica del artículo 44 en relación con los artículos 14 inciso f), 6 y 21 de la Ley 7593, no es posible sostener una interpretación literal del primero. Sino que debería ser entendido como la facultad de ordenar, mediante resolución administrativa, el cierre inmediato de las empresas que brinden servicios públicos, sin contar con la autorización respectiva.

6. Las condiciones necesarias para el cierre, como medida cautelar, de las empresas que ejercen el transporte remunerado de personas en forma ilegal o sin autorización son: persona física o jurídica (elemento subjetivo), que utiliza una o más unidades, para realizar un recorrido entre dos puntos geográficos distintos, con la finalidad de trasladar a una o más personas, a cambio de un precio, y para la cual el Estado determinó que se requería concesión o permiso (elementos objetivos).

7. El cierre de las empresas, es una medida administrativa de naturaleza cautelar (provisional e instrumental). Por tanto, ante la ausencia de norma expresa en la Ley 6227, y de conformidad con su artículo 229 inciso 2), el procedimiento a seguir es el dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo. Es decir, la verificación de los presupuestos necesarios, sea el peligro en la demora, la ponderación de los intereses en juego y la apariencia de buen derecho.

8. El ‘termino’ equipo contemplado en el artículo 44 de la Ley 7593, hace referencia a aquella unidad de ‘instrumentos’ (término también utilizado en el artículo citado) necesarios para la prestación del servicio, en el caso concreto, transporte remunerado de personas, independientemente de su modalidad.

9. Las autoridades de policía, ostentan la facultad para remover cualquier instrumento o equipo utilizado para el transporte remunerado de personas. En otras palabras, cualquier instrumento o equipo que se utilice para prestar dicho servicio, sin contar con la concesión o el permiso correspondiente.

10. El término ‘remover’ implica quitar o retirar, a quien ejerce un servicio público en forma ilegal o no autorizada (transporte remunerado de personas), cualquier equipo o instrumento necesario para aquello. Dicha remoción, es una medida cautelar que se puede dictar por el plazo de 15 días prorrogable hasta por 2 meses, contado a partir del día en que se pone en conocimiento de la Aresep.

11. El plazo de vigencia (de 15 días prorrogable por 2 meses) de la medida cautelar de remoción de equipo o instrumentos, también aplicaría para el cierre de las empresas que ejerzan un servicio público en forma ilegal o no autorizada (transporte remunerado de personas). Lo anterior, en virtud de que ambas medidas cautelares se encuentran reguladas en el mismo artículo, sea el 44 de la Ley 7593, y es acorde con lo dispuesto en el dictamen C-083-2007 de la Procuraduría General de la República.

12. Si bien la Aresep puede remover, de forma cautelar, cualquier equipo o instrumento que se utilice presuntamente para prestar un servicio público (transporte remunerado de personas) en forma ilegal o sin autorización, no existe norma de rango legal que la faculte a revisar documentos, equipo o instrumentos (dispositivos) que contengan información intima o privada (artículo 24 de la Constitución Política), aun y cuando en aquéllos existan elementos relevantes para determinar la infracción. Por ende, carecería de sentido (instrumentalidad) remover objetos de tal naturaleza.

13. No existe norma expresa en derecho administrativo, que faculte a la Aresep para solicitar el bloqueo de sistema de pagos. Las únicas normas que podrían disponer tal acción, son propias del derecho penal, para lo cual se requiere de una orden judicial, ya que la solicitud debe tener fundamento en la supuesta comisión de un delito. Por su parte, la prestación de un servicio público (transporte remunerado de personas en forma ilegal o no autorizada, es una conducta ilícita de naturaleza administrativa y no penal.

14. Conforme el oficio 01870-SUTEL-SCS-2016, la Sutel carece de competencia para desconectar una aplicación, sistema o plataforma digital, medio tecnológico o red social que facilite la prestación de un servicio público (transporte remunerado de personas) ejercido en forma ilegal o sin autorización.

15. La calificación del derecho de acceder al Internet como un derecho fundamental, implica que la eventual desconexión de una aplicación, sistema o plataforma digital, medio tecnológico o red social que se encuentren basados en aquélla, implicará necesariamente la tipificación en una norma de rango legal, la cual a la fecha no se encuentra en el ordenamiento jurídico costarricense.

16. El artículo 44 de la Ley 7593, no faculta a la Autoridad Reguladora a ordenar la desconexión de aplicaciones, sistemas o plataformas digitales, medios tecnológicos o redes sociales.”

I. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.-

Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción. En efecto, aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta que debe adoptar la Aresep –imposición de una sanción o medida cautelar- en relación con la participación de la empresa UBER en la prestación del servicio de transporte remunerado de personas. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios, salvo en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Por otra parte, entre los criterios de admisibilidad para las consultas, este Despacho ha señalado la imposibilidad para pronunciarnos respecto de asuntos que están siendo conocidos judicialmente, tal y como sucede en este caso.

En efecto, como bien lo advierte la Asesoría Jurídica de la ARESEP, la Sala Constitucional tiene bajo su conocimiento una acción de inconstitucionalidad contra la Ley n.° 8955 “Reforma a la Ley n° 3284, Código de Comercio y de la Ley 7969, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad Taxi”, la cual se tramita bajo el constitucionalidad o no de la Ley que prohibió el transporte privado de personas en nuestro país.

Por otra parte, ante el Tribunal Contencioso Administrativo, bajo el expediente n.° 16-4576-1027, se tramita proceso de conocimiento de José Felipe Beirute Miranda y otros contra el Estado, el Consejo de Transporte Público, la Aresep y la empresa UBER, el cual tiene por objeto, entre otras cosas, que se ordene a los demandados “(…) a proceder en forma contundente, efectiva y eficaz para sacar del espectro la operación de la firma Uber (software de aplicación móvil para el transporte de personas) y automáticamente de todos los vehículos y choferes que le prestan sus servicios manuales, intelectuales y materiales (sentido laxo), según las determinaciones expresas del marco jurídico vigente y específicamente la Ley de tránsito, la Ley de la ARESEP (N.° 7593), normas conexas, jurisprudencia, criterios de la Procuraduría e informes técnicos y publicaciones de medios.” La demanda en cuestión pretende también que “(…) se ordene y ejecute el cierre de todas las operaciones en Costa Rica de la firma Uber en su actividad comercial tendiente a la prestación (directa e indirecta) del servicio público de transporte remunerado de personas, en todas y cualesquiera de sus modalidades, el cierre o bloqueo informático de todas sus aplicaciones o ‘apps’ desarrolladas y puestas en operación a tales efectos.” Conforme se puede apreciar, todas las interrogantes formuladas en la consulta se relacionan directa o indirectamente con el objeto de la acción de inconstitucionalidad y el proceso de conocimiento indicado. De ahí que, siguiendo el criterio de admisibilidad señalado por este Despacho, la consulta que nos ocupa resulta inadmisible pues, repito, refieren a aspectos que están siendo conocidos en sede judicial.

Amén de lo señalado, téngase en cuenta que el asesoramiento técnico jurídico que nos solicita la Aresep, para adoptar una decisión específica, ya le ha sido proporcionado por la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria de la entidad.

II. CONCLUSIÓN.-

De conformidad con lo expuesto y en atención a lo preceptuado en el numeral 5º, en relación con los artículos 2º, 3º, inciso f), y 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este Despacho debe rechazar por inadmisible la consulta planteada por la Aresep, como en efecto se dispone.

Del señor Regulador General, atento se suscribe, Omar Rivera Mesén PROCURADOR DEL ÁREA DE DERECHO PÚBLICO