Declassifying park land for a school in Chacarita — bill 19.171Desafectación de parque para escuela en Chacarita — proyecto 19.171

**Opinión Jurídica: 008 - J of 02/10/2015** **OJ-008-2015** February 10, 2015 Licenciada Ericka Ugalde Camacho Area Chief Permanent Commission of Government and Administration Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. CPEM-100-2014 dated September 22, 2014, through which you request this Office's opinion on the bill of law entitled: “Authorization to the Municipality of Puntarenas to declassify and donate a piece of land from its property to the Ministry of Public Education”, file No. 19.171.

It is necessary to clarify that the opinion expressed will be a mere legal opinion, devoid of any binding effect for the Legislative Assembly as it is not Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the transcendent work carried out by the members of parliament, in such a way that it will not analyze the suitability or timeliness of the project.

Likewise, it must be noted that the eight-day period granted does not bind this Institution, as we are not facing any of the assumptions of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

Having stated the above, it is necessary to specify that the bill in its original text was modified by the following text, which has a unanimous affirmative opinion from the Special Permanent Commission on Municipal Affairs and Participatory Local Development:

“Change of use and nature of a real property owned by the Municipality of Puntarenas and authorization for its donation to the Ministry of Public Education ARTÍCULO 1.- The use and nature of the real property owned by the municipality of Puntarenas, legal ID No. 3-014-042120, registered in the National Property Registry, Puntarenas Section, under the folio real system registration number 119679-000, and described as follows: land designated for park 4 lot 5, located in province 6 Puntarenas, canton 1 Puntarenas, district 12 Chacarita; measuring 8,606 m² and 20 dm² (eight thousand six hundred six square meters and twenty square decimeters), with the following boundaries: to the north, Avenida; to the south, INVU; to the east, INVU and to the west, Avenida, cadastral map P-0569729-1985, is modified so that it changes from land for a park to land designated for a public school.

ARTÍCULO 2.- The Municipality of Puntarenas is authorized to donate the real property described in the previous article to the Ministry of Public Education, for the purpose of allocating it to house the Escuela Carrizal de Chacarita.

ARTÍCULO 3.- The State Notary's Office is authorized to prepare the transfer deed, which shall be exempt from all types of taxes, fees, or contributions, both registry-related and of any other kind. Likewise, the Attorney General's Office of the Republic is authorized to correct any defects indicated by the National Registry.” **1.- Background:** According to the document registered in the Real Property Registry of the National Registry, with citation numbers 459-15858, the property of interest originates from a segregation (segregación) made from the parent property No. 6-21168-000, in public deed No. 1 by notary Alvaro Cogni Gómez, on July 18, 1997, through which the Institute of Housing and Urbanism (INVU) transferred several pieces of land to the Municipality of Puntarenas for communal park areas and sports facilities, located in that canton.

According to the notarial document, six lots were segregated in that act: five of them designated for a park and one for construction.

Of interest for our purposes is lot 5, of registral nature park, located in the “Urbanización de Chacarita No. 3,” measuring 8606.20 square meters, which generated property No. P-119679-000, and which the bill under study authorizes to be transferred to the Ministry of Public Education, for use by the Escuela Carrizal de Chacarita. With cadastral map number P-569729-1985.

As an important note, it is indicated in the statement of motives that the Escuela Carrizal has been operating there for almost 14 years; however, in cadastral map P-569729-1985 the surveyor indicated that the entire 8606.20 square meter area is a park, so it is recommended to draw up a new map to identify the current situation, measurement, and nature of the land, in order to verify if the school occupies its entire extension or if a part maintains its nature as a park or green zone.

**II.- Substance of the matter:** It must be emphasized that, according to the cited public deed, the transfer made by INVU to the Municipality of Puntarenas was done by legal imperative, and undoubtedly alludes to the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240 of November 15, 1968, which expressly provides in its numeral 40:

“Article 40.- Every subdivider (fraccionador) of lands located outside the city quadrant and every developer (urbanizador) shall freely cede for public use both the areas designated for roads and those corresponding to parks and communal facilities; what shall be ceded under the last two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or developed, which may fluctuate between five percent and twenty percent, depending on the average size of the lots, the use intended for the land, and the standards in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and communal facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or developed. Likewise, the obligation to cede areas for parks and communal facilities is excepted for simple subdivisions (fraccionamientos) of plots in previously urbanized areas. No less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied unfailingly to park use, but reserving primarily from that third the space or spaces necessary for children's play field or fields, in a proportion that is not less than ten square meters per family; areas for children's games may not be accepted if the subdivider or developer has not properly conditioned them, including their turfing and installation of the required equipment. The remaining two-thirds of the referred percentage or the remainder thereof that is available after covering park needs shall serve to install communal facilities initially proposed by the subdivider or developer or later, failing that, by the lot purchasers, but which in any case must be defined by the Municipality. Areas usable for communal facilities may only be eliminated or reduced in exchange for some improvement or other compensatory facility, when a greater benefit for the community is obtained thereby. With the exception of highway rights-of-way that must be ceded to the State, in accordance with the foregoing, the other areas for public use must be transferred in favor of the municipal domain. Notwithstanding, the Municipality may authorize that certain portions be transferred directly to the state entities responsible for establishing therein the services or facilities of their respective competence, in accordance with the provisions of the immediately preceding paragraph. (Thus reformed this article by Resolution of the Constitutional Chamber No. 4205-96 of August 20, 1996.) (The bold highlighting is not from the original).

It is important to highlight that the area, whose nature has been dedicated, based on the Urban Planning Law and the Regulation for the National Control of Urban Subdivisions (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos Urbanos) (No. 3391 of December 13, 1982), for park and children's games use, is a public domain asset under municipal administration that presents a special treatment, according to the jurisprudential doctrine of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, as it safeguards citizens' right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, according to the constitutional principle contained in article 50 of our Fundamental Charter, which orders the State to guarantee, defend, and preserve such right.

In this sense, the Constitutional Court has reiterated the fundamental role that green areas play in the basic development of individuals and the improvement of their quality of life; and has pointed out that the management of urban green areas becomes a strategy for our cities to be more pleasant and sustainable.

In its resolution number 4332-2000 from 10:51 a.m. on May 19, 2000, the Constitutional Chamber stated:

“II.- In relation to the donation questioned in the amparo action, which the plaintiff neighbors estimate harms their right to enjoy green areas for recreation, it must be indicated that this Court has sustained in its reiterated jurisprudence the right of all to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. This fundamental right is developed, among others, in laws such as the Urban Planning Law, which obliges the developer to establish zones that must be designated for parks and communal green zones. When dealing with developments established under the validity of that law, the green areas previously established and approved by the Municipality fulfill the specific purpose of serving the community where the land is located, since the cost of these areas, for obvious reasons, has been borne by the neighbors, when paying the price of the land where they have built their homes, hence their purpose is to serve them for the integral development of their capacities.

III.- Article 40 of the Urban Planning Law provides that ‘No less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied unfailingly to park use, but reserving primarily from that third the space or spaces necessary for children's play field or fields, in a proportion that is not less than ten square meters per family. The remaining two-thirds of the referred percentage or the remainder thereof that is available after covering park needs shall serve to install communal facilities initially proposed by the subdivider or developer.’ The mere reading of this norm allows one to arrive at the certainty that the legislator, in development of the supreme charter, has established the obligatory existence of green zones and parks for the enjoyment of the community, hence it could not be understood that the construction of what the Municipality has called a communal facility—like the erection of buildings planned by the associations favored with the agreements under question—is compatible with that norm, because that interpretation would empty the essential content of the neighbors' right to enjoy a green recreation zone, which is part of the quality of life guaranteed to them by the Constitution. The local municipality cannot freely eliminate the designation of lands dedicated to parks, nor could the legislator do so—without defining in exchange a space that compensates for the loss of the park area—as this would render the agreement or the law so providing unconstitutional, for disrespecting the essential content of the neighbors' right to enjoy those recreation zones, which, as indicated, are part of the quality of life guaranteed to them by the Constitution. The term ‘communal facilities’ does not have the breadth intended to be implied. It is obvious to this Chamber that it refers to constructions essential for the communal enjoyment of the asset designated as a green area, park, and recreation; consequently, the construction of buildings for public services, by way of example, libraries, schools, community halls, etc., are incompatible with the designation of park and green zone areas that the legislator has required for some lands, and, without a doubt, for the interested associations to undertake the construction of buildings like those that are of interest to them, they must defray the cost of the same—which involves all members or neighbors of the locality who will benefit from the public and general use of the property. The Chamber cannot admit that by means of donation or construction authorizations like those attempted, the right of the plaintiff neighbors to enjoy the land that integrally belongs to the community of Cipreses as a green zone and park, and which the Municipality only possesses in administration of local interests, is disregarded.” (The bold highlighting is not from the original).

Likewise, in resolution No. 18665-2012 from 11:00 a.m. on December 21, two thousand twelve, it argued:

“From the foregoing it is concluded that green zones and parks constitute the object of the neighbors' right to enjoy recreation areas. This relates to the quality of life of citizens, especially those who live in urban areas, a place where green areas are scarce thanks to the pressure generated by rural immigration to cities and the correlative deficient urban planning. Precisely, recreation zones and the presence of vegetation in human life constitute fundamental elements of the individual's integral development, since recreation and the practice of sports by children and adults foster family unity and prevent manifestations of social violence and delinquency.

Likewise, from the standpoint of the right to health, green areas and parks serve as the lungs of cities. This entails obvious benefits such as the reduction of respiratory diseases and even, from the standpoint of mental health, contributes to reducing stress and fostering an aesthetically pleasant and relaxing environment. In this way, the management of urban green areas becomes a strategy for our cities to be more livable, pleasant, and sustainable.

In this sense, the Environment Division of the Sustainable Development Department of the Inter-American Development Bank (Sorensen, Barzetti, Keipi and Williams 1998) has established a series of benefits that green zones entail in urban centers. Specifically, environmental benefits such as the improvement of air quality are pointed out. It is also indicated that trees can provide a significant increase in human comfort, by influencing the degree of solar radiation, wind movement, humidity, air temperature, as well as protection against heavy rains that harass pedestrians. Equally, there is an impact on the heat effect, since in those urban centers with scarce or no vegetation and extensive paved areas, such surfaces only dissipate the sun's heat very slowly. This results in a rapid increase in temperature, known as the ‘urban heat island’ effect, where a city heats up quickly and maintains high temperatures. The study highlights, among other advantages, that so-called ‘urban forestry’ helps control erosion and protect hydrographic basins, the source of potable water supply to urban centers, as well as reducing the problem of floods.” For further detail, see the judgments of said Constitutional Chamber numbers 8220-2001 from 3:48 p.m. on August 14, 2001; 17126-2006 from 3:05 p.m. on November 28, 2006; 16242 from 12:21 p.m. on November 9, 2007; 15754-2008 from 9:14 a.m. on October 21, 2008; 7312-2011 from 11:02 a.m. on June 3, 2011 and 012164-2011 from 9:25 a.m. on September 9, 2011, among others.

In a similar vein, this Attorney General's Office of the Republic has pronounced itself in its administrative jurisprudence; for instance, in opinion No. C-204-2012 of August 28, 2012, in which a distinction is made between areas designated for communal facilities and those for parks, where the latter cannot change their designation, as by legal provision they may not be less than one third of the percentage of land ceded by the developer to the municipality of the respective canton:

“Given this special protection regime that the legal system grants to public domain assets –among which are the areas ceded by developers and subdividers-, and in relation to the provisions of article 62 of the Municipal Code, the State and other public entities require, in order to dispose of them, an express legal norm that authorizes them and that simultaneously declassifies (desafecte) the asset from the public purpose for which it has been designated.

However, on this matter, the Attorney General's Office has pointed out that:

“Nevertheless, in the case of lands ceded by developers and subdividers, we must distinguish between areas designated for parks and those designated for communal facilities. The latter fall under the administration of the municipalities, which are authorized to dispose of them, and may even vary their designation, subject to prior consultation and approval by the neighbors of the respective development.” (Opinion 053-2001 of February 26, 2001) As recognized by the Constitutional Chamber:

"(...) it is necessary to clarify that the power of the Municipality to vary the destination of the ceded lands can only be applied to lands designated to cover ‘communal facilities,’ but not to those that must be designated as a ‘park,’ firstly, because the norm is clear in providing that this change may be verified with the ‘remainder’ of the land once the need for a park has been covered; and secondly, because in the second paragraph of this provision, it is expressly provided that the area for a park may not be less than one-third of the percentage of land ceded." (Judgment No. 4205 from 2:33 p.m. on August 20, 1996). (The underlining is not from the original.)

See also, among others, legal opinion No. OJ-007-J of January 27, 2009 and opinions No. C-032-2013 of March 7, 2013 and C-234-2013 of October 28, 2013.

From all the foregoing, it is inferred that areas designated for parks, which were contemplated in the urban plan for such purpose, cannot change their designation even by means of a law of the Republic, without defining in exchange a space that compensates for the loss of the park area, in the manner reiterated by the Constitutional Court, so the project under study would present a potential constitutional conflict if the proportion established by article 40 of the Urban Planning Law, cited above, is not respected.

On the other hand, by virtue of the public domain nature (naturaleza demanial) of the property, whose main characteristics are its inembargability, imprescriptibility, and inalienability, its disposal (enajenación) requires the prior declassification (desafectación) from the public purpose for which it was designated by Urban Planning Law No. 4240, regardless of the use currently being made of it as a public school.

Finally, the donation must be made to the State, the legal entity par excellence, and indicated as being under the administration of the Ministry of Public Education, as the latter lacks its own legal personality (personalidad jurídica) that would allow it to be a center for the attribution of rights and obligations, as noted by this Attorney General's Office in Legal Opinion No. OJ-007-2000 of January 25, 2000.

“…In our context, legislative technique has not been the most appropriate. It has often happened, and continues to happen, that when intending to donate an asset to an institution, the legislator refers to the organ and not to the entity. As the legislators well know, there is an elementary, basic, or, if you will, essential distinction between an organ and an entity. The former lacks legal personality and, therefore, is not a center for the attribution of rights and obligations, so it cannot participate in legal transactions. While the entity has legal personality and, as such, can be a subject of rights and obligations.

Another no less frequent error we encounter is that no distinction is made between legal personality (personalidad jurídica) and legal representation (personería jurídica). Legal personality refers us to the existence of the entity, while the second concept refers us to the official who holds the power to act in the name and on behalf of the entity.

An example illustrates what we are asserting. In our context, the State is a legal entity. Consequently, the organs that comprise it, among them: the Legislative Branch, the Executive Branch, the Judicial Branch, and the Supreme Electoral Tribunal are not subjects of Law, therefore they lack the capacity to participate in legal transactions, that is, they are not subjects of rights and obligations, they do not have their own assets, etc. It is for this reason that legal personality is an attribute predicated of the State, because it is the legal entity. Moreover, it possesses this condition exclusively, so none of its organs can arrogate it to themselves. We cannot forget what García de Enterría so rightly tells us on the subject, meaning that the legal personality of the State is unique, original, not derived, superior, indivisible, that is, it cannot be usurped or partially assigned to the organs that form part of it, and contributes to the political unity of the State(18). The situation of legal representation is different, which, according to the current legal system, corresponds, in judicial venue, to the Attorney General's Office of the Republic (subsection a of article 3 of its Organic Law), and, in extrajudicial venue, to the supreme superior head of the Public Administration (article 103 of the General Law of Public Administration) and to the Ministers of State, who are responsible for signing contracts in the name of the State regarding matters pertaining to their ministries (subsection h of article 28 of the General Law of Public Administration). Based on the foregoing, we can say that the legal personality of the State is unique, which does not mean that it does not have several legal representations, that is, a set of officials authorized by the legal system who can act in its name and on its behalf. (18) GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo) and others. Curso de Derecho Administrativo I, Madrid, Editorial Civitas, Reprint of the third edition, 1980, pages 308, 309 and 310.

Well, it often happens that in the drafting of laws, instead of referring to the State, which is the legal entity, one of its organs is mentioned to carry out the legal transaction. Thus, we have cases in which it is stated that Ministry X is authorized to donate, transfer, or convey an asset of its property. A real example of what we are asserting is article 32 of Law 7089, which authorized the Ministry of Foreign Affairs and Worship to transfer two buses that were donated to it to CENECOOP R.L. In the drafting of this norm, we find two errors: first, the owner of those assets was the State, since an organ, not being a legal entity, cannot have assets, so the authorization should have fallen upon the former and not the latter. Second, the donation is made to the legal entity, i.e., the State, and not to the organ. However, despite this deficiency in legislative technique, in the use of basic concepts of Law, the truth of the matter is that legal operators have interpreted, in practice, that when reference is made to the organ, what is actually being done is authorizing the entity of which it forms part to carry out the legal transaction…”

Sincerely,

Ana Milena Alvarado Marín State Notary

Opinión Jurídica : 008 - J del 10/02/2015 OJ-008-2015 10 de febrero de 2015 Licenciada Ericka Ugalde Camacho Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio No. CPEM-100-2014 de fecha 22 de setiembre del 2014, por medio del cual solicita el criterio de esta Procuraduría en torno al proyecto de ley denominado:“Autorización a la Municipalidad de Puntarenas para que desafecte y done un terreno de su propiedad al Ministerio de Educación Pública ”, Es preciso aclarar que el criterio que se expondrá es una mera opinión jurídica, carente de todo efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como colaboración en la trascendente labor que realizan las señoras y los señores diputados, de tal manera que no se entrará a analizar la conveniencia u oportunidad del proyecto.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

modificado por el siguiente texto, que cuenta con dictamen afirmativo unánime de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo:

“Cambio de uso y naturaleza de un bien inmueble propiedad de la Municipalidad de Puntarenas y autorización para que lo done al Ministerio de Educación Pública ARTÍCULO 1.- Se modifica el uso y naturaleza del bien inmueble propiedad de la municipalidad de Puntarenas, cédula jurídica N.º 3-014-042120, inscrito en el Registro Nacional de la Propiedad, Partido de Puntarenas, bajo el sistema de folio real matrícula N.º 119679-000, y se describe de la siguiente manera: terreno destinado parque 4 lote 5, ubicado en la provincia 6º Puntarenas, cantón 1º Puntarenas, distrito 12º Chacarita; mide 8.606m² con 20 dm2 (ocho mil seiscientos seis metros cuadrados con veinte decímetros cuadrados), con los siguientes linderos: al norte, Avenida; al sur, INVU; al este, INVU y al oeste, Avenida, plano catastrado P-0569729-1985, para que pase de terreno para parque a terreno destinado a escuela pública.

ARTÍCULO 2.- Se autoriza a la Municipalidad de Puntarenas para que done el bien inmueble descrito en el artículo anterior al Ministerio de Educación Pública, con el fin de que lo destine a albergar la Escuela Carrizal de Chacarita.

ARTÍCULO 3.- Autorízase a la Notaría del Estado para que confeccione la escritura de traspaso, las cuales estarán exentas de todo tipo de impuestos, tasas o contribuciones, tanto registrales como de cualquier otra índole. Asimismo, se autoriza a la Procuraduría General de la República para que corrija los defectos que señale el Registro Nacional”.

1.-Antecedentes:

Según el documento inscrito en el Registro Inmobiliario del Registro Nacional, con las citas números 459-15858, la finca de interés nace de una segregación realizada a la finca madre No. 6-21168-000, en la escritura pública No. 1 del notario Alvaro Cogni Gómez, el 18 de julio de 1997, mediante la cual el Instituto de Vivienda y Urbanismo traspasó a la Municipalidad de Puntarenas varios terrenos para áreas comunales de parque e instalaciones deportivas, asentadas en ese cantón.

Según el documento notarial, en ese acto se segregaron seis lotes: cinco de ellos destinados a parque y uno para construir.

Interesa para nuestros efectos el lote 5 de naturaleza registral parque, situado en la “Urbanización de Chacarita No. 3” con una medida de 8606.20 metros cuadrados, que generó la finca No. P-119679-000, y que en el proyecto de ley de estudio se autoriza traspasar al Ministerio de Educación Pública, para uso de la Escuela Carrizal de Chacarita. Con plano catastrado número P-569729-1985.

Como nota importante se indica en la exposición de motivos que desde hace casi 14 años funciona ahí la Escuela Carrizal, sin embargo en el plano catastrado P-569729-1985 el topógrafo indicó que toda el área de 8606.20 metros es de parque, por lo que se recomienda levantar un nuevo plano que permita identificar la situación, medida y naturaleza actual del terreno, a fin de constatar si la escuela abarca toda su extensión o si una parte mantiene la naturaleza de parque o zona verde.

II.- Fondo del asunto:

Se debe destacar que, según la escritura pública citada, el traspaso que realizó el INVU a la Municipalidad de Puntarenas se hizo por imperativo legal, e indudablemente se alude a la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 del 15 de noviembre de 1968, que dispone expresamente en su numeral 40:

“Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juego infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso han de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior. (Así reformado este artículo por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 del 20 de agosto de 1996.) (El resaltado en negrilla no es del original).

Importante es resaltar que el área, cuya naturaleza ha sido dedicada, con base a la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos Urbanos (No. 3391 del 13 de diciembre de 1982), para uso de parque y juegos infantiles, es un bien de dominio público en administración municipal que presenta un tratamiento especial, según la doctrina jurisprudencial de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, pues resguarda el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, según el principio constitucional que contiene el artículo 50 de nuestra Carta Fundamental, que ordena al Estado a garantizar, defender y preservar tal derecho.

En ese sentido, ha reiterado el Tribunal Constitucional el papel fundamental que cumplen las áreas verdes para el desarrollo básico de las personas y el mejoramiento en su calidad de vida; y ha señalado que el manejo de las áreas verdes urbanas se convierte en una estrategia para que nuestras ciudades sean más placenteras y sostenibles.

En su resolución número 4332-2000 de las 10 horas 51 minutos del 19 de mayo del 2000, la Sala Constitucional señaló:

“II.- En relación con la donación que se cuestiona en el amparo, que los vecinos accionantes estiman lesiona su derecho a disfrutar de áreas verdes para el esparcimiento, debe indicarse que este Tribunal ha sostenido en su reiterada jurisprudencia el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental se desarrolla, entre otros, en leyes como la de Planificación Urbana, que obliga al urbanizador al establecimiento de zonas que deben ser destinadas a parques y zonas verdes comunales. Cuando se trata de urbanizaciones establecidas bajo la vigencia de aquella ley, las áreas verdes previamente establecidas y aprobadas por la Municipalidad, cumplen con el fin específico de servir a la comunidad en la que se encuentra el terreno, pues el costo de esas áreas, por razones obvias, ha sido sufragadas por los vecinos, al pagar el precio del terreno donde han fincado sus viviendas, de ahí que su finalidad es servirles para el desarrollo integral de sus capacidades.

III.- El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone que "No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior, será aplicada indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque servirán para instalar facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador u urbanizadora". La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la carta suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convertiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. El término "facilidades comunales" no tiene la amplitud que se le quiere implicar. Resulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal del bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de edificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc, resultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido para algunos terrenos, y, sin duda, para que las asociaciones interesadas puedan emprender la construcción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar lo que involucra a todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general del inmueble- el costo del mismo. La Sala no puede admitir que por la vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en forma íntegra pertenece a la comunidad de Cipreses como zona verde y parque y que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses locales.” (El resaltado en negrilla no es del original).

Asimismo, en la resolución No. 18665-2012 de las 11:00 horas del 21 de diciembre del dos mil doce, argumentó:

“De lo anterior se concluye que las zonas verdes y parques constituyen objeto del derecho de los vecinos a disfrutar de áreas de esparcimiento. Esto guarda relación con la calidad de vida de los ciudadanos, en especial de aquellos que habitan en zonas urbanas, lugar en el que las áreas verdes escasean merced a la presión generada por la inmigración rural a las ciudades y la correlativa deficiente planificación urbana. Precisamente, las zonas de esparcimiento y la presencia de vegetación en la vida humana constituyen elementos fundamentales del desarrollo integral del individuo, puesto que el recreo y la práctica de los deportes por parte de niños y adultos fomenta la unión familiar y previene manifestaciones de violencia social y delincuencia.

Asimismo, desde el punto de vista del derecho a la salud, las áreas verdes y parques sirven como pulmones de las ciudades. Esto acarrea beneficios obvios como disminución de las enfermedades respiratorias e incluso, desde el punto de vista de la salud mental, contribuye a reducir el estrés y propiciar un ambiente estéticamente placentero y relajante. De esta forma, el manejo de áreas verdes urbanas se convierte en una estrategia para que nuestras ciudades sean más habitables, placenteras y sostenibles.

En este sentido, la División de Medio Ambiente del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo (Sorensen, Barzetti, Keipi y Williams 1998) ha establecido una serie de beneficios que acarrean las zonas verdes en centros urbanos. En concreto, se señalan beneficios ambientales como la mejora en la calidad del aire. Se indica también que los árboles pueden proporcionar un aumento significativo en el confort humano, al influir sobre el grado de radiación solar, el movimiento del viento, la humedad, la temperatura del aire, así como la protección ante fuertes lluvias que acosan al peatón. Igualmente se da una incidencia en el efecto del calor, pues en aquellos centros urbanos con escasa o nula vegetación y extensas áreas pavimentadas, tales superficies solo disipan el calor del sol muy lentamente. Esto deriva en un rápido incremento de la temperatura, conocido como el efecto de "isla de calor urbano", donde una ciudad se calienta rápidamente y mantiene altas temperaturas. Destaca el estudio, entre otras ventajas, que la llamada "forestación urbana" coadyuva a controlar la erosión y proteger las cuencas hidrográficas, fuente de suministro de agua potable a los centros urbanos, así como a disminuir el problema de inundaciones”.

A mayor abundamiento, pueden verse las sentencias de esa Sala Constitucional números 8220-2001 de las 15:48 horas del 14 de agosto del 2001; 17126-2006 de las 15:05 horas del 28 de noviembre del 2006; 16242 de las 12: 21 horas del 09 de noviembre del 2007; 15754-2008 de las 9:14 horas del 21 de octubre del 2008; 7312-2011 de las 11:02 horas del 03 de junio del 2011 y la 012164-2011 de las 9:25 horas del 09 de setiembre del 2011, entre otras más.

En sentido similar se ha pronunciado esta Procuraduría General de la República en su jurisprudencia administrativa; verbigracia, en el dictamen No. C-204-2012 del 28 de agosto del 2012, en el que se distingue entre las áreas destinadas a facilidades comunales y las de parque, en donde estas últimas no pueden variar su destino, pues por disposición legal no pueden ser menos de una tercera parte del porcentaje del terreno cedido por el urbanizador a la municipalidad del cantón respectivo:

“Dado este régimen especial de protección que el ordenamiento jurídico otorga a los bienes de dominio público –dentro de los cuales están las áreas cedidas por los urbanizadores y fraccionadores-, y en relación a lo dispuesto por el artículo 62 del Código Municipal, el Estado y demás entes públicos requieren para poder disponer de ellos de una norma legal expresa que los autorice y que a la vez desafecte el bien del fin público al que han sido destinados.

Sin embargo, sobre el particular, la Procuraduría ha señalado que:

“No obstante, en el caso de los terrenos cedidos por los urbanizadores y fraccionadores debemos distinguir entre las áreas destinadas a parques y las destinadas a facilidades comunales. Estas últimas quedan bajo la administración de las municipalidades las que están autorizadas para disponer de ellas, pudiendo inclusive variar su destino, previa consulta y aprobación de los vecinos de la urbanización respectiva”. (Dictamen 053-2001 del 26 de febrero de 2001) Así lo ha reconocido la Sala Constitucional:

"(...) cabe aclarar que la facultad que tiene la Municipalidad de variar el destino de los terrenos cedidos, únicamente puede aplicarse a los terrenos que se dediquen a cubrir «las facilidades comunales», no así a los que deben destinarse para «parque», en primer término, por cuanto, la norma es clara al disponer que este cambio puede verificarse con el «remanente» de terreno una vez ya que se haya cubierto la necesidad de parque; y en segundo lugar, por cuanto en el párrafo segundo de esta disposición, expresamente se dispone que el área para parque no puede ser menor de una tercera parte del porcentaje de terreno que se cede." (Sentencia n.° 4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996). (El subrayado no es del original.

Véase también, entre otros, la opinión jurídica No. OJ-007-J del 27 de enero del 2009 y los dictámenes No. C-032-2013 del 07 de marzo del 2013 y C-234-2013 del 28 de octubre del 2013.

De todo lo expuesto, se colige que las áreas destinadas a parque, que fueron contempladas en el plan urbanístico para tal fin, no pueden cambiar su destino incluso mediante ley de la República, sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque, en la forma en que lo ha reiterado el Tribunal Constitucional, de manera que el proyecto en estudio presentaría roce de constitucionalidad de no respetarse la proporción que dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, antes citada.

Por otra parte, en virtud de la naturaleza demanial que reviste el inmueble cuyas principales características son su inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad, para su enajenación se requiere la desafectación previa del fin público al que fue sometido por la Ley de Planificación Urbana No. 4240, independientemente del uso que en la actualidad se le esté dando de escuela pública.

Por último, la donación debe hacerse al Estado, persona jurídica por excelencia, e indicarse en administración del Ministerio de Educación Pública, por carecer éste último de personalidad jurídica propia que le permita ser centro de imputación de derechos y obligaciones, tal como lo señaló esta Procuraduría, en la Opinión Jurídica No.OJ-007-2000 del 25 de enero del 2000.

“…En nuestro medio la técnica legislativa no ha sido la más adecuada. Muchas veces ha ocurrido, y sigue sucediendo, que cuando se pretende donar un bien a una institución el legislador se refiere al órgano y no al ente. Como bien saben los señores legisladores, existe una distinción elemental, básica o, si se quiere, esencial entre un órgano y ente. El primero, carece de personalidad jurídica y, por ende, no es un centro de imputación de derecho y obligaciones, por lo que no puede participar en tráfico jurídico. Mientras que el ente, tiene personalidad jurídica y, como tal puede ser sujeto de derechos y obligaciones.

Otro error, no menos frecuente, que nos encontramos, es que no se hace la distinción entre personalidad jurídica y personería jurídica. La personalidad jurídica nos remite a la existencia del ente, mientras que el segundo concepto, nos refiere al funcionario que ostenta el poder para actuar a nombre y cuenta del ente.

Un ejemplo ilustra lo que venimos afirmando. En nuestro medio el Estado es una persona jurídica. Consecuentemente, los órganos que la integran, entre ellos: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones no son sujetos de Derecho, por lo que no tienen capacidad para participar del tráfico jurídico, es decir, no son sujetos de derechos y obligaciones, no tienen patrimonio propio, etc. Es por ello, que la personalidad jurídica es un atributo que se predica del Estado, porque es la persona jurídica. Más aún, esta condición la posee en forma exclusiva, por lo que ninguno de sus órganos puede arrogársela. No podemos olvidar, lo que tan acertadamente nos dice García de Enterría sobre el tema, en el sentido de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, no derivada, superior, indivisible, es decir, no puede ser usurpada o asignada en forma parcial a los órganos que forman parte de él, y coadyuva a la unidad política del Estado(18). Diferente es la situación de la personería jurídica, que de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, corresponde, en sede judicial, a la Procuraduría General de la República ( inciso a del artículo 3 de su Ley Orgánica), y, en sede extrajudicial, al superior jerarca supremo de la Administración Pública ( artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública) y a los Ministros del Estado, que les compete firmar en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de sus ministerios ( inciso h del artículo 28 de Ley General de la Administración Pública). Con base en lo anterior, podemos decir que la personalidad jurídica del Estado es única, lo que no significa que no cuente con varias personerías jurídicas, es decir, con un conjunto de funcionarios autorizados por el ordenamiento jurídico que pueden actuar a su nombre y por su cuenta. (18) GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo ) y otro. Curso de Derecho Administrativo I, , Madrid,Editorial Civitas, Reimpresión a la tercera edición, 1980, páginas 308, 309 y 310.

Pues bien, sucede muchas veces que en la redacción de las leyes en lugar de referirse al Estado, que es la persona jurídica, se menciona a uno de sus órganos para que realice el negocio jurídico. Así tenemos casos en los cuales se habla de que se autoriza al Ministerio X para que done, traspase o transfiera un bien de su propiedad. Un ejemplo real de lo que venimos afirmando, es el artículo 32 de la Ley 7089 que autorizó al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a traspasar al CENECOOP R.L. dos buses que le fueron donados. En la redacción de esta norma encontramos dos errores: el primero, el dueño de esos bienes era el Estado, toda vez de que un órgano, al no ser persona jurídica, no puede tener patrimonio, por lo que la autorización debió recaer sobre aquel y no sobre éste. El segundo, la donación se hace a la persona jurídica, sea el Estado, y no al órgano. Empero, pese a esta deficiencia de la técnica legislativa, en el uso de los conceptos básicos del Derecho, lo cierto del caso es que los operadores jurídicos han interpretado, en la práctica, de que cuando se hace referencia al órgano en el fondo lo que se está haciendo es autorizando al ente del cual forma parte para que realice el negocio jurídico…”

Atentamente,

Ana Milena Alvarado Marín Notaria del Estado na