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C-085-2016 · 25/04/2016
OutcomeResultado
The PGR concludes that if a judgment against the State imposes a clear obligation, the Administration may comply through administrative channels; if there are doubts, the parties must resort to the judicial enforcement procedure under Article 571 of the Labor Code.La PGR concluye que si una sentencia contra el Estado impone una obligación clara, la Administración puede cumplirla en vía administrativa; si hay dudas, debe acudirse al trámite judicial de ejecución del artículo 571 del Código de Trabajo.
SummaryResumen
The Office of the Attorney General of the Republic, at the request of the General Directorate of Civil Service, analyzes the enforcement of Labor Judgment No. 1118-2013 of the Labor Court of the Second Judicial Circuit of San José, which ordered the State to pay salary differentials derived from an automatic adjustment formula. The inquiry focuses on determining the temporal scope of the payment, specifically the meaning of "up to the date." The PGR states that, because this involves a specific case with a pending administrative claim, it is not for the PGR to substitute the Administration’s decision. However, in general terms, it establishes that if a judgment imposes a clear obligation on the State, the Administration may directly comply through administrative channels. Conversely, if there is doubt about the terms of the ruling, the proper course is for the parties to resort to the judicial execution procedure set forth in Article 571 of the Labor Code. In that proceeding, the court that heard the case will clarify how the judgment should be interpreted and enforced, allowing the parties to debate, present evidence, and file appropriate appeals.La Procuraduría General de la República, a solicitud de la Dirección General de Servicio Civil, analiza la forma de ejecutar la sentencia laboral n.° 1118-2013 del Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, que condenó al Estado a reconocer diferencias salariales derivadas de una fórmula de ajuste automático. La consulta se centra en determinar el alcance temporal del reconocimiento, específicamente qué significa “hasta la fecha”. La PGR señala que, por tratarse de un caso concreto con un reclamo administrativo pendiente, no le corresponde sustituir a la Administración en la decisión. No obstante, de manera general, establece que si una sentencia impone una obligación clara al Estado, la Administración puede cumplirla directamente en vía administrativa. En cambio, si existe duda sobre los términos del fallo, lo procedente es que las partes acudan al proceso judicial de ejecución de sentencia previsto en el artículo 571 del Código de Trabajo. En ese trámite, el tribunal que conoció el asunto aclarará la forma de interpretar y ejecutar la sentencia, permitiendo a las partes debatir y ofrecer pruebas, así como interponer los recursos correspondientes.
Key excerptExtracto clave
Based on the foregoing, this Office of the Attorney General considers that when there is an unfavorable judgment against the State, imposing an obligation to give, to do, or to refrain from doing, and that obligation is clear, there is no obstacle for the Administration itself to unilaterally satisfy (through administrative channels) the subject matter of the obligation. Conversely, if the Administration deems that the judicial decision is unclear, the proper course is to urge the interested party to resort to the judgment execution procedure, so that it is in the judicial sphere where the terms for executing the resolution are defined.Con fundamento en lo expuesto considera esta Procuraduría que cuando exista una sentencia desfavorable al Estado, en la cual se le establece una obligación de dar, de hacer o de no hacer, y esa obligación es clara, no existe obstáculo alguno para que sea la propia Administración la que satisfaga unilateralmente (en vía administrativa) el objeto de la obligación. Por el contrario, si la Administración estima que la sentencia judicial no es clara, lo procedente es instar al interesado para que acuda al trámite de ejecución de sentencia, a efecto de que sea en vía judicial donde se definan los términos en que debe ser ejecutada la resolución.
Pull quotesCitas destacadas
"cuando existe una sentencia desfavorable al Estado, en la cual se le establece una obligación de dar, de hacer, o de no hacer, y esa obligación es clara, no existe obstáculo alguno para que sea la propia Administración la que satisfaga unilateralmente (en vía administrativa) el objeto de la obligación."
"when there is an unfavorable judgment against the State, imposing an obligation to give, to do, or to refrain from doing, and that obligation is clear, there is no obstacle for the Administration itself to unilaterally satisfy (through administrative channels) the subject matter of the obligation."
Conclusión
"cuando existe una sentencia desfavorable al Estado, en la cual se le establece una obligación de dar, de hacer, o de no hacer, y esa obligación es clara, no existe obstáculo alguno para que sea la propia Administración la que satisfaga unilateralmente (en vía administrativa) el objeto de la obligación."
Conclusión
"si la Administración estima que la sentencia judicial no es clara, lo procedente es instar al interesado para que acuda al trámite de ejecución de sentencia, a efecto de que sea en vía judicial donde se definan los términos en que debe ser ejecutada la resolución."
"if the Administration deems that the judicial decision is unclear, the proper course is to urge the interested party to resort to the judgment execution procedure, so that it is in the judicial sphere where the terms for executing the resolution are defined."
Conclusión
"si la Administración estima que la sentencia judicial no es clara, lo procedente es instar al interesado para que acuda al trámite de ejecución de sentencia, a efecto de que sea en vía judicial donde se definan los términos en que debe ser ejecutada la resolución."
Conclusión
"el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa."
"the technical-legal advice which, through its opinions and pronouncements, the Attorney General's Office provides to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of legal institutes, principles, and rules, considered in the abstract. In this vein, specific matters pending a decision by the active administration are not subject to consultation."
II. OBSERVACIÓN PRELIMINAR
"el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa."
II. OBSERVACIÓN PRELIMINAR
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Legal Opinion: 085 of 25/04/2016 April 25, 2016 C-085-2016 Licentiate Hernán Rojas Angulo MBA Director Dirección General de Servicio Civil Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication DG-091-2016, dated March 1, 2016, through which you request our opinion on the manner in which judgment No. 1118-2013, issued on July 29, 2013, by the Labor Court of the Second Judicial Circuit of San José, must be executed.
We are informed that through the cited judgment No. 1118-2013, the Labor Court of the Second Judicial Circuit of San José granted a lawsuit filed by seven officials of the Ministry of Finance. It adds that said lawsuit was filed with the intention of having recognized the salary differences left unpaid, derived from the application of the automatic salary adjustment formula contained in resolution No. DG-078-89, issued by the Dirección General de Servicio Civil at 1:00 p.m. on September 14, 1989. It states that according to that judgment, such salary differences “… shall be calculated from the issuance of said resolution and until the date” (“… serán calculadas a partir de la emisión de dicha resolución y hasta la fecha”).
The specific question posed to us relates to the “date until which” the benefit must be recognized for the interested parties. This is because in other similar judgments it has been clear—according to what we are told—that the salary differences must be recognized into the future, whereas in this case, the judgment intended to be executed through an administrative proceeding (vía administrativa) expressly indicated that the salary differences had to be calculated “until the date” (“hasta la fecha”).
The consulting party maintains that the Labor Tribunal, Second Section, of the Second Judicial Circuit of San José, through its judgment No. 79-2015 of February 27, 2015, confirmed the first-instance resolution and that the Second Chamber (Sala Segunda), through judgment No. 933-2015 of September 2, 2015, rejected the appeal in cassation (recurso de casación) filed by the defendant party.
On April 6 of last year, an official communication signed by Licda. Yamilette Garita Vindas, in her capacity as “directing attorney within the administrative claim for execution of judgment filed by Messrs. Darío Amador Rodríguez, Otto Enrique Monge Rojas, Yamileth Vega Herrera, Pablo Delgado Fernández, and Miguel Ángel Sánchez Porras,” was filed at the document reception office of the Attorney General's Office. In said writing, Licda. Garita Vindas sets forth the manner in which, in her opinion, the judgment must be executed. She indicates that “As long as the service relationship lasts, the beneficiaries shall have the right to have the automatic salary adjustment formula contained in the repealed resolution DG-078-89 applied. This in turn implies that any temporal limit that is intended to be imposed on that declared acquired right, in light of the judgments outlined, without the service relationship having ended, would be capricious, arbitrary, and illegal because there is no valid factual or legal basis that justifiably allows its limitation.” (“En tanto perdure la relación de servicio los beneficiados tendrán derecho a que se les aplique la fórmula de ajuste salarial automática contenida en la resolución DG-078-89 derogada. Esto a la vez implica que, cualquier límite temporal que se pretenda imponer a ese derecho adquirido declarado, a la luz de las sentencias reseñadas, sin que haya finalizado la relación de servicio sería antojadizo, arbitrario e ilegal por no existir ningún fundamento fáctico ni jurídico válido que permita justificadamente su limitación.”)
This Attorney General's Office has indicated, on countless occasions, that it is not possible for us to attend to consultations that deal with a specific case pending resolution by the Administration. Along these lines, by way of example, in our legal opinion C‑194‑94 of December 15, 1994, reiterated—among many others—in C-220-2014 of July 18, 2014, and in C-389-2014 of November 18, 2014, we indicated the following:
“... the technical-legal advisory service that (the Attorney General's Office) provides, through its legal opinions and pronouncements, to the various organs and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In this vein, concrete matters on which a decision by the active administration is pending are not open to consultation.
The matter that now concerns us is clearly subsumed within the indicated exception situation: although the question is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our consultative role to render this type of judgment...”. (The writing in parentheses does not correspond to the original).
In the situation under study, we find ourselves before a specific case regarding which there even exists an administrative claim (reclamo administrativo) pending resolution by the Administration. By pronouncing with binding effect on the specific point being consulted, we would be substituting the will of the Administration, since it is up to it—and not to this Advisory Body—to resolve the administrative claim filed by the public servants related to the matter.
Despite the foregoing, and as a form of collaboration with the consulting party, we will pronounce in a general manner on the subject submitted to our criterion, not without first reiterating that the final decision on the specific case is the responsibility of the Administration.
In the opinion of this Attorney General's Office, when there is a judgment unfavorable to the State, in which an obligation to give, to do, or to refrain from doing is established for it, and that obligation is clear, there is no obstacle whatsoever for the Administration itself to unilaterally satisfy (through an administrative proceeding) the object of the obligation.
On the contrary, if the Administration considers that the judicial judgment is not clear, the appropriate course of action is to urge the interested party to resort to the judgment enforcement proceeding (trámite de ejecución de sentencia), so that the terms under which the resolution must be executed are defined through a judicial proceeding (vía judicial).
In that sense, we consider that if the doubt arises from a judicial act, the ideal is to promote an act of that same nature with the purpose of clarifying the discrepancies that the parties may have regarding the correct way to interpret the ruling.
In this matter, the judgment generating the doubt was issued by the labor jurisdiction, so it would be necessary to resort to the procedure set forth in Article 571 of the Labor Code to finalize the respective execution. According to that rule, in cases where there has been a condemnation in abstract, the interested party must submit the liquidation together with the evidence supporting their claim. The text of that rule is as follows:
“Article 571 (Artículo 571).- Final judgments, transactions, or conciliatory agreements, and any executory pronouncement shall be executed by the same court that heard the proceeding, or by a specialized court for execution proceedings created by the Supreme Court of Justice, according to the jurisdictional attribution provisions it establishes.
Concrete or specific decisions, for whose fulfillment no additional activity for determining scope is required, shall be executed immediately after the pronouncement becomes final, ex officio or at the request of a party, verbal or written.
Extrajudicial conciliatory agreements that according to the law have the authority of res judicata shall be executed through this procedure.
When the setting of amounts has been reserved for the enforcement phase of judgment (fase de ejecución de la sentencia), and in any other case of liquidation of money sums, the interested party must submit the corresponding appraisal or liquidation, respecting the bases established in the ruling or agreement and with the support of the evidence that is strictly necessary. The filing shall be transferred to the opposing party for three days, within which it may comment on each of the items liquidated and make the objections and offer the evidence it deems pertinent. If it is necessary to present expert evidence or testimonies, the provisions for the ordinary proceeding shall apply and the matter shall be substantiated summarily in a hearing; in that case, judgment must be handed down at the same hearing or at the latest within the period indicated for the ordinary proceeding, under penalty of nullity of the hearing, if that period is not met. Otherwise, once the transfer is completed, judgment shall be handed down within a term of eight days, after the response is filed.
When it is necessary to determine technical aspects, official experts shall be resorted to, and if there are none in the field of interest, they shall be appointed at the expense of the State.
When the non-compliance with a collective bargaining agreement is declared by virtue of a final judgment, in the phase of enforcement of judgment, the plaintiff union must submit the corresponding liquidation, including the liquidation of the damages and losses caused to the individually affected workers”. (The underlining is ours).
Note that if the enforcement of judgment is carried out through a judicial proceeding, the parties would even have the possibility to debate the interpretation they believe should be given to the judgment. Furthermore, they could make use of the applicable remedies in the event they do not agree with what was decided.
Based on the foregoing, this Attorney General's Office considers that when there is a judgment unfavorable to the State, in which an obligation to give, to do, or to refrain from doing is established for it, and that obligation is clear, there is no obstacle whatsoever for the Administration itself to unilaterally satisfy (through an administrative proceeding) the object of the obligation. On the contrary, if the Administration considers that the judicial judgment is not clear, the appropriate course of action is to urge the interested party to resort to the judgment enforcement proceeding, so that the terms under which the resolution must be executed are defined through a judicial proceeding.
Cordially; Julio César Mesén Montoya Attorney for Fiscal Matters (Procurador de Hacienda)
Dictamen : 085 del 25/04/2016 25 de abril de 2016 C-085-2016 Licenciado Hernán Rojas Angulo MBA Director Dirección General de Servicio Civil Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DG-091-2016, del 1° de marzo de 2016, por medio del cual requiere nuestro criterio sobre la forma en que debe ejecutarse la sentencia n.° 1118-2013, emitida el 29 de julio de 2013 por el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José.
Se nos indica que mediante la sentencia n.° 1118-2013 citada, el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José declaró con lugar una demanda interpuesta por siete funcionarios del Ministerio de Hacienda. Agrega que dicha demanda fue planteada con la intención de que se les reconociera las diferencias salariales dejadas de percibir derivadas de la aplicación de la fórmula de ajuste salarial automático contenida en la resolución n.° DG-078-89, emitida por la Dirección General de Servicio Civil a las 13:00 horas del 14 de setiembre de 1989. Manifiesta que según esa sentencia, tales diferencias salariales “… serán calculadas a partir de la emisión de dicha resolución y hasta la fecha”.
La duda concreta que se nos plantea se relaciona con “la fecha hasta la cual” se debe reconocer el beneficio a los interesados. Esto porque en otras sentencias similares ha quedado claro −según se nos indica− que las diferencias salariales deben reconocerse hacia futuro, mientras que en este caso, la sentencia que se pretende ejecutar en vía administrativa indicó expresamente que las diferencias salariales debían ser calculadas “hasta la fecha”.
Sostiene el consultante que el Tribunal de Trabajo, Sección Segunda, del Segundo Circuito Judicial de San José, mediante su sentencia n.° 79-2015 del 27 de febrero de 2015, confirmó la resolución de primera instancia y que la Sala Segunda, por medio de la sentencia n.° 933-2015 del 2 de setiembre de 2015, rechazó el recurso de casación interpuesto por la parte demandada.
El 6 de abril pasado se presentó en la oficina de recepción de documentos de la Procuraduría un oficio suscrito por la Licda. Yamilette Garita Vindas, en su condición de “abogada directora dentro del reclamo administrativo de ejecución de sentencia interpuesto por los señores Darío Amador Rodríguez, Otto Enrique Monge Rojas, Yamileth Vega Herrera, Pablo Delgado Fernández y Miguel Ángel Sánchez Porras”. En dicho escrito la Licda. Garita Vindas expone la forma en que a su juicio debe ejecutarse la sentencia. Indica que “En tanto perdure la relación de servicio los beneficiados tendrán derecho a que se les aplique la fórmula de ajuste salarial automática contenida en la resolución DG-078-89 derogada. Esto a la vez implica que, cualquier límite temporal que se pretenda imponer a ese derecho adquirido declarado, a la luz de las sentencias reseñadas, sin que haya finalizado la relación de servicio sería antojadizo, arbitrario e ilegal por no existir ningún fundamento fáctico ni jurídico válido que permita justificadamente su limitación”
Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que no nos es posible atender las consultas que versen sobre un caso concreto pendiente de resolver por la Administración. En esa línea, a manera de ejemplo, en nuestro dictamen C‑194‑94 del 15 de diciembre de 1994, reiterado −entre muchos otros− en el C-220-2014 del 18 de julio de 2014 y en el C-389-2014 del 18 de noviembre de 2014, indicamos lo siguiente:
“... el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.
El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios...". (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al original).
En la situación en estudio nos encontramos frente a un caso concreto con respecto al cual existe incluso un reclamo administrativo pendiente de resolver por la Administración. De pronunciarnos con carácter vinculante sobre el punto concreto que se nos consulta, estaríamos sustituyendo la voluntad de la Administración, pues es a ella –y no a este Órgano Asesor− a quien le corresponde resolver el reclamo administrativo planteado por los servidores relacionados con el asunto.
A pesar de lo anterior, y como una forma de colaboración con el consultante, nos pronunciaremos de manera general sobre el tema sometido a nuestro criterio, no sin antes reiterar que la decisión última sobre el caso concreto compete a la Administración.
A juicio de esta Procuraduría, cuando existe una sentencia desfavorable al Estado, en la cual se le establece una obligación de dar, de hacer, o de no hacer, y esa obligación es clara, no existe obstáculo alguno para que sea la propia Administración la que satisfaga unilateralmente (en vía administrativa) el objeto de la obligación.
Por el contrario, si la Administración estima que la sentencia judicial no es clara, lo procedente es instar al interesado para que acuda al trámite de ejecución de sentencia, a efecto de que sea en vía judicial donde se definan los términos en que debe ser ejecutada la resolución.
En ese sentido, consideramos que si la duda surge de un acto judicial, lo ideal es que se propicie un acto de esa misma naturaleza con la finalidad de que aclaren las discrepancias que puedan tener las partes sobre la forma correcta de interpretar el fallo.
En este asunto, la sentencia que genera la duda fue emitida por la jurisdicción laboral, por lo que sería necesario acudir al trámite previsto en el artículo 571 del Código de Trabajo para concretar la ejecución respectiva. Según esa norma, en los casos en los cuales ha habido una condenatoria en abstracto, la parte interesada deberá presentar la liquidación junto con la prueba que sustente su pretensión. El texto de esa norma es el siguiente:
“Artículo 571.- Las sentencias firmes, las transacciones o los acuerdos conciliatorios y cualquier pronunciamiento ejecutorio serán ejecutados por el mismo tribunal que conoció del proceso, o por un juzgado especializado para el trámite de ejecuciones creado por la Corte Suprema de Justicia, según disposiciones de atribución de competencia que establezca.
Las decisiones concretas o específicas, para cuyo cumplimiento no se requiere ninguna actividad adicional de fijación de alcances, serán ejecutadas inmediatamente después de la firmeza del pronunciamiento, de oficio o a solicitud de parte, verbal o escrita.
Los acuerdos conciliatorios extrajudiciales que de acuerdo con la ley tengan autoridad de cosa juzgada se ejecutarán por medio de este procedimiento.
Cuando se haya reservado la fijación de montos para la fase de ejecución de la sentencia, y en cualquier otro supuesto de liquidación de sumas de dinero, la parte interesada deberá presentar la tasación o liquidación correspondiente, con respeto de las bases establecidas en el fallo o acuerdo y con la sustentación de las pruebas que fueran estrictamente necesarias. La gestión será trasladada a la parte contraria por tres días, dentro de los cuales podrá glosar cada uno de los extremos liquidados y hacer las objeciones y el ofrecimiento de las pruebas que estime pertinentes. Si fuera necesario evacuar probanzas periciales o declaraciones, se estará a lo dispuesto para el proceso ordinario y la cuestión se substanciará sumariamente en una audiencia; en ese caso, se deberá dictar la sentencia en la misma audiencia o a más tardar dentro del plazo señalado para el procedimiento ordinario, bajo pena de nulidad de la audiencia, si ese plazo es incumplido. En el caso contrario, evacuado el traslado, se dictará sentencia dentro del término de ocho días, después de presentada la contestación.
Cuando sea necesario determinar aspectos técnicos se acudirá a peritos oficiales y, de no haberlos en el ramo de interés, se designarán a costa del Estado.
Cuando en virtud de sentencia firme se declare el incumplimiento de una convención colectiva, en la etapa de ejecución de sentencia, el sindicato accionante deberá presentar la correspondiente liquidación, incluyendo la liquidación de los daños y perjuicios causados a los trabajadores singularmente afectados”. (El subrayado es nuestro).
Obsérvese que si la ejecución de sentencia se realiza en vía judicial, las partes tendrían incluso la posibilidad de debatir sobre la interpretación que estimen debe darse a la sentencia. Además, podrían hacer uso de los recursos que procedan en caso de no estar de acuerdo con lo resuelto.
Con fundamento en lo expuesto considera esta Procuraduría que cuando exista una sentencia desfavorable al Estado, en la cual se le establece una obligación de dar, de hacer o de no hacer, y esa obligación es clara, no existe obstáculo alguno para que sea la propia Administración la que satisfaga unilateralmente (en vía administrativa) el objeto de la obligación. Por el contrario, si la Administración estima que la sentencia judicial no es clara, lo procedente es instar al interesado para que acuda al trámite de ejecución de sentencia, a efecto de que sea en vía judicial donde se definan los términos en que debe ser ejecutada la resolución.
Cordialmente; Julio César Mesén Montoya Procurador de Hacienda
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