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C-042-2016 · 25/02/2016
OutcomeResultado
The Attorney General's Office declined to rule on the merits as it was a specific case, but reiterated that any regulatory plan amendment must comply with Article 17 of the Urban Planning Law.La Procuraduría se abstuvo de emitir un dictamen de fondo por ser un caso concreto, pero reiteró que cualquier modificación del plan regulador debe cumplir el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.
SummaryResumen
The Municipality of Santa Ana inquired whether it could change the land use of a plot in an agricultural zone to build a day center, school, and recreational center without following the Urban Planning Law procedure. The Attorney General's Office declined to rule on the merits, as it involved a specific case pending decision, exceeding its advisory function. However, it reiterated jurisprudential and prior opinion criteria: any amendment to a regulatory plan must comply with Article 17 of Law 4240—public hearing, approval by the Urban Planning Directorate, municipal agreement by absolute majority, and publication in the Official Gazette. Failure to do so violates citizen participation and environmental protection principles, requiring technical studies and environmental viability under Article 50 of the Constitution.La Municipalidad de Santa Ana consultó si podía cambiar el uso del suelo de un terreno en zona agrícola para construir un centro diurno, escuela y centro recreativo, sin seguir el procedimiento de la Ley de Planificación Urbana. La Procuraduría General se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo, por tratarse de un caso concreto pendiente de decisión, lo que excede su función consultiva. No obstante, reiteró criterios jurisprudenciales y dictámenes previos, indicando que cualquier modificación del plan regulador debe cumplir con el artículo 17 de la Ley 4240: audiencia pública, aprobación de la Dirección de Urbanismo, acuerdo municipal por mayoría calificada y publicación en La Gaceta. Resaltó que omitir esos pasos vulnera los principios de participación ciudadana y tutela ambiental, exigiendo estudios técnicos y viabilidad ambiental conforme al artículo 50 constitucional.
Key excerptExtracto clave
For the reasons stated, since the query is not posed in a general and abstract manner, this Attorney General's Office refrains from issuing the requested opinion. Nevertheless, in an effort to assist the consulting Administration and given that there are existing opinions regarding the amendment of regulatory plans, some of them are transcribed, along with relevant constitutional jurisprudence. Thus, to modify the legal regime that assigns a specific land use to immovable property within its territorial scope, the consulting municipality must follow the procedure prescribed by law. Until this occurs—and while the current land-use designation remains—it is forbidden to exploit or dedicate land to uses incompatible with the zoning regulation in force: it is clear that the regulatory plan is a normative act of obligatory compliance for both the governed and the Administration itself.Por las razones expuestas, dado que la consulta no está planteada en forma general y abstracta, esta Procuraduría se abstiene de emitir el pronunciamiento solicitado. Pese a lo anterior, en un afán de colaborar con la Administración consultante y dado que existen dictámenes ya emitidos en relación con la modificación de planes reguladores, se transcriben algunos de ellos, así como jurisprudencia constitucional atinente al tema. Así pues, para modificar el régimen jurídico que le asigna un uso de suelo específico a los bienes inmuebles comprendidos en su ámbito territorial, la municipalidad consultante debe sujetarse al procedimiento que prescribe la ley. Hasta que esto no suceda -y mientras se mantenga la determinación del uso del suelo actual- está prohibido aprovechar o dedicar terrenos a usos no compatibles con el reglamento de zonificación vigente: claro está que el plan regulador es un acto normativo de acatamiento obligatorio tanto para los administrados, como para la propia administración.
Pull quotesCitas destacadas
"Por las razones expuestas, dado que la consulta no está planteada en forma general y abstracta, esta Procuraduría se abstiene de emitir el pronunciamiento solicitado."
"For the reasons stated, since the query is not posed in a general and abstract manner, this Attorney General's Office refrains from issuing the requested opinion."
I. Improcedencia de pronunciamiento sobre casos concretos
"Por las razones expuestas, dado que la consulta no está planteada en forma general y abstracta, esta Procuraduría se abstiene de emitir el pronunciamiento solicitado."
I. Improcedencia de pronunciamiento sobre casos concretos
"Así pues, para modificar el régimen jurídico que le asigna un uso de suelo específico a los bienes inmuebles comprendidos en su ámbito territorial, la municipalidad consultante debe sujetarse al procedimiento que prescribe la ley."
"Thus, to modify the legal regime that assigns a specific land use to immovable property within its territorial scope, the consulting municipality must follow the procedure prescribed by law."
II. Algunos criterios jurisprudenciales
"Así pues, para modificar el régimen jurídico que le asigna un uso de suelo específico a los bienes inmuebles comprendidos en su ámbito territorial, la municipalidad consultante debe sujetarse al procedimiento que prescribe la ley."
II. Algunos criterios jurisprudenciales
"La exigencia de la realización de los estudios de impacto ambiental respecto de los planes reguladores deriva directamente del artículo 50 constitucional..."
"The requirement to carry out environmental impact studies regarding regulatory plans derives directly from Article 50 of the Constitution..."
Jurisprudencia constitucional citada
"La exigencia de la realización de los estudios de impacto ambiental respecto de los planes reguladores deriva directamente del artículo 50 constitucional..."
Jurisprudencia constitucional citada
Full documentDocumento completo
Opinion : 042 of 02/25/2016 C-042-2016 February 25, 2016 Licenciado Jorge Fallas Moreno Secretary of the Municipal Council Municipalidad de Santa Ana Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter No. MSA-SCM-04-484-2014 of December 4, 2014, received on the 8th of that month, wherein the agreement of the Municipal Council of Santa Ana taken in ordinary session No. 239, held on December 2, 2014 (agreement No. 7) is transcribed:
"THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE IS CONSULTED AS FOLLOWS:
1. THAT THE REGULATORY PLAN OF THE MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA HAS BEEN IN FORCE SINCE 1991 AND ONLY HAS A ZONING REGULATION AND THE ZONING MAP.
2. THAT THE PROCESS OF COMPREHENSIVE MODIFICATION OF THE REGULATORY PLAN OF THE MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA IS CURRENTLY UNDERWAY, FOR WHICH A PROPOSAL HAS ALREADY BEEN MADE BY PRODUS AND IS IN THE APPROVAL STAGE AT SENARA.
3. THAT NOTWITHSTANDING THE FOREGOING, THE MUNICIPALITY MUST PURCHASE A PLOT OF LAND FOR THE DEVELOPMENT OF VARIOUS PROJECTS OF SOCIAL INTEREST, IMPORTANT FOR THE CANTON, SUCH AS THE DAY CENTER FOR ELDERLY ADULTS, CONSTRUCTION OF A PUBLIC SCHOOL, AND A RECREATIONAL AND SPORTS CENTER.
4. THAT THE MUNICIPALITY CURRENTLY LACKS VIABLE LAND FOR THE DEVELOPMENT OF THE AFOREMENTIONED PROJECTS.
5. THAT FOR THE LAND PURCHASE, THE MUNICIPALITY HAS A BUDGET OF 163,000,000 (ONE HUNDRED SIXTY-THREE MILLION) COLONES, FOR WHICH PUBLIC TENDER NO. 2014-LP-000003-01 PURCHASE OF LAND FOR THE CONSTRUCTION OF A DAY CENTER FOR ELDERLY ADULTS WAS PROMOTED.
6. THAT TWO OF THE BIDDERS HAVE LAND THAT MEETS THE REQUESTED CHARACTERISTICS, EXCEPT FOR LAND USE, SINCE IT IS LOCATED IN AN AGRICULTURAL ZONE, ACCORDING TO THE CURRENT ZONING PLAN.
GIVEN THE ABOVE, CAN THE MUNICIPALITY CHANGE THE LAND USE OF A PLOT FOR THE CONSTRUCTION OF THREE PUBLIC INTEREST PROJECTS FOR THE CANTON, WHICH OTHERWISE COULD NOT BE CARRIED OUT?
SHOULD THE PROCEDURE ESTABLISHED IN THE URBAN PLANNING LAW BE FOLLOWED TO CHANGE THE ZONING PLAN EVEN IF THE CHANGE IS FOR A SINGLE PLOT DUE TO THE PUBLIC INTEREST OF THE PROJECT?
IF IT IS NOT NECESSARY TO FOLLOW THIS PROCEDURE, IS THERE A MORE EXPEDITIOUS PROCESS TO MAKE SAID MODIFICATION?"
Subsections 3(b), 4, and 5 of the Organic Law of the Attorney General's Office, No. 6815 of September 27, 1982, and the administrative case law from this Advisory Body condition the exercise of our advisory function on the fulfillment of several admissibility requirements, the absence of which prevents us from addressing the merits of the requests presented to us.
One of these is that the consultation must concern "legal questions" in general, without being able to identify a specific case that is the subject of a decision by the consulting administration.
On this point, it is worth transcribing, by way of example, what has been stated in some of our pronouncements:
"This Attorney General's Office has indicated on countless occasions that the technical-legal advice that, through its opinions and pronouncements, it provides to the various bodies and entities that make up the Public Administration is limited to the analysis and specification of the various legal institutes, principles, and rules, abstractly considered. In this vein, specific matters pending a decision by the active administration are not subject to consultation.
The matter now before us clearly falls under the indicated exception: although the question is posed in general terms, the fact is that we are being invited to judge the legality of a specific administrative decision. Obviously, it is not proper for our advisory role to render this type of judgment…" (C-194-94 of December 15, see, in the same vein: OJ-138-2002 of October 8 and C-179-2003 of June 16, among others).
"The same case law of our office has established the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretive element of the competencies for their application to the specific cases presented to the body [or entity] of the active administration." (C-151-2002, what is indicated in brackets is not part of the original).
Along these same lines, the following opinions can be consulted: C-243-2004 of August 25, in response to the secretary of the municipalidad de Guácimo; C-244-2004, C-245-2004, and C-246-2004, all of August 25, addressed to the Secretary of the municipalidad de Santa Ana; C-261-2004 of September 9, sent to the Mayor of the municipalidad de Belén, and C-277-2004 of October 4, addressed to the Secretary of the Municipal Council of Cartago.
For the reasons stated, given that the consultation is not formulated in a general and abstract manner, this Attorney General's Office refrains from issuing the requested pronouncement.
Despite the foregoing, in an effort to collaborate with the consulting Administration and given that opinions already exist regarding the modification of regulatory plans, some of these are transcribed, as well as constitutional case law pertinent to the subject.
- Opinion No. C-106-2008 of April 3, 2008, is transcribed "in extenso" as it refers to a similar situation:
«With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter number S.M. 127-08 dated March 26, 2008, in which it is communicated that by agreement adopted in ordinary session number 149 held on March 17, the municipal council decided to consult this advisory body on the following:
"Whether the Municipal Council is empowered to change the land use of a property without complying with the requirements of Article 17 of the Urban Planning Law, in accordance with Article 45 of the Political Constitution. Or, whether it is mandatory to comply with the entire procedure specified in Article 17 of the Urban Planning Law." Official letters number DL-060-2008 and DL-062-08 signed by the municipality's legal division, as well as the report rendered by the legal advisor of the municipal council, are attached to the request for a pronouncement.
I.- Regarding the matter consulted In response to your consultation, I am pleased to indicate that by express provision of the urban planning law (number 4240 of November 15, 1968), the administration intending to partially or totally modify a regulatory plan or its related regulations is obliged to comply with all the requirements established in Article 17 thereof:
"Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan or any of its parts, the municipality intending to do so must:
The above requirements shall also be observed when it is a matter of modifying, suspending, or repealing, totally or partially, the referred plan or any of its regulations." (The highlighting is not from the original).
This criterion coincides with what was resolved by the constitutional court in rulings 2006-7994 and 2006-16612, when granting two amparo appeals filed against municipal agreements that approved modifications to the regulatory plan of the cantón of La Unión[1], bypassing the legal procedures and formalities:
"III.- ON PARTICIPATION AS AN INTEGRATING ELEMENT OF THE DEMOCRATIC PRINCIPLE. Given the social and environmental impact of the Regulatory Plan, public administrations must not modify it without granting citizens the opportunity to express their views. The principle of citizen participation, enshrined in the Political Constitution, imposes the duty to at least convene a public hearing. In developing these principles enshrined in the Political Constitution, this Tribunal has indicated pertinently:
«[…] The principles of representation and (citizen) participation are inherent to the democratic principle and, consequently, presuppose the existence of a Social and Democratic State of Law; understood as the political system or regime of a State that is democratic, free, and independent, which implies a specific form of State in which the reciprocal relations of the government, that is, among the various public instances of constitutional and legal order, between them and the members of civil society, and among these latter, develop in the manner most favorable to the dignity of the person, their freedom, and the respect for and effectiveness of fundamental rights (in this regard, among others, see rulings number 96-00676 and 99-06470). In the Costa Rican legal-constitutional order, the definition of the democratic system finds its basis in the provisions of Article 1 of the Political Constitution, which defines the Costa Rican State as a "democratic, free, and independent Republic." In this regard, it must be considered that the legal-constitutional support of the democratic regime is popular sovereignty, in the terms outlined in Article 2 of the Constitution, since "sovereignty resides exclusively in the Nation," that is, the set of citizens –population– that make up a State, and which is one of its constituent elements (along with territory and form of government). Thus, given the impossibility of the totality of citizens governing –a phenomenon called "direct democracy," which developed in ancient Greece in the City-State–, "representative democracy" has been defined, which, as its name indicates, implies the election of representatives for the exercise of power, in order to make effective the participation of the people (citizens) through their representatives, elected through methods of broad popular participation. Therefore, the Fundamental Charter qualifies the Government of the Republic as "representative" (Article 9), and in Article 105 of the Fundamental Charter, the citizenry delegates its sovereignty to the deputies to legislate.
(…)
IV.- MODIFICATIONS TO THE ZONING REGULATION. Recently, in ruling No. 2006-007994, at 8:57 a.m. on June 2, 2006, this Tribunal confirmed to the same Municipalidad de La Unión the duty to convene the hearing. That resolution states:
«[…] From that perspective, from the facts deemed proven and the report rendered by the representative of the Municipalidad de La Unión, this Chamber observes that the respondent authority indeed omitted subjecting the modifications to the Regulatory Plan with the respective studies to a public hearing, and the environmental impact assessment corresponding to SETENA is notably missing, prior to holding the public hearing; which is contrary to the defense of a healthy and ecologically balanced environment. In the judgment of this Tribunal, prior to the adoption, approval, and development of a regulatory plan as well as its modifications, it is necessary for the Municipality to have the environmental impact examination and make it known to the residents of the locality, also guaranteeing the principle of democratic participation in the procedure for its elaboration, before its approval. Said studies seek to protect the environment, and this must be observed both in the elaboration of the regulatory plan and in its modifications, because it could eventually be affected in the same manner […]»". (The highlighting is not from the original).
Thus, to modify the legal regime that assigns a specific land use to the real estate properties within its territorial scope, the consulting municipality must comply with the procedure prescribed by law. Until this occurs -and as long as the current land-use determination is maintained- it is prohibited to use or dedicate land to uses incompatible with the zoning regulation in force[2]: it is clear that the regulatory plan is a normative act of mandatory compliance both for the administered parties and for the administration itself.[3]» - As well as Opinion No. C-116-2015 of May 13, 2015:
"III.- Modification and annulment of regulatory plans It must not be forgotten that regulatory plans are of mandatory compliance for the administered parties and the Administration, as long as they are not modified through another normative act issued in accordance with legal procedures (Law 4240, Article 17; Opinions C-327-2001 and C-106-2008).
To modify a regulatory plan in accordance with the body of legality, Article 17 of the Urban Planning Law establishes a procedure that includes convening a public hearing prior to its approval by the Dirección de Urbanismo, and the local government requires an absolute majority of votes to adopt it, and it is subsequently published in the official gazette. (…). If this procedure is not observed, the constitutional principles of representation and citizen participation are infringed (constitutional rulings No. 2006-7994 and 2006-16612).
Furthermore, the modification of a regulatory plan must be in accordance with objective or scientific criteria[4] of the territorial reality (Law 6227; Articles 15 and 16), because otherwise, far from planning local development and ensuring the well-being of the population, it would become a danger in the face of urban disorder and the eventual consolidation of anti-juridical and harmful conduct from a social, environmental, and economic perspective that this would entail (Opinion C-243-2008).
And, although as we have said, regulatory plans are of mandatory compliance for the administered parties and the Administration, as they hold normative nature (C-100-1995, C-93-2007, OJ-11-1996, and OJ-42-2005), by reason of their hierarchy -general administrative act (constitutional rulings 6653-2000 and 4252-2002; legal opinion OJ-011-1996)- they cannot violate higher-ranking norms such as the law or treaties, nor modify the purpose intended for public domain property (demandable property) (OJ-42-2005)." - The Constitutional Chamber has pronounced that the modification of regulatory plans without technical studies violates Article 50 of the Constitution, and that the requirements of the Urban Planning Law must be met:
"A Regulatory Plan presupposes, in principle, that technical studies have been carried out to determine the suitability of each area, consequently, there must also be a study that justifies any modification thereof." (Vote No. 6346-2006).
"For the preparation of urban regulations or regulatory plans, technical studies must be carried out to determine the conditions and suitability of the different zones or areas that make up the cantonal territory and establish the best land uses from a comprehensive vision, harmonizing all the factors that intervene in the characterization of the locality. Likewise, maintaining the equivalence of the conditions, there must be a study that justifies any modification thereof… The determination of the environmental viability of urban regulations or regulatory plans by a specialized technical body contributes to the effectiveness of Article 50 of the Political Constitution and to the better protection of every person's right to a healthy and ecologically balanced environment. Urban planning is one of the most important and transcendental tools for the satisfaction of local interests. It is the normative expression of the will and of the planning and design of collective and individual development, but without detaching from the national context and the territorial and environmental unity to which they belong. The way of planning the development of human activities has a significant impact on the environment, which may be negative or positive depending on the uses and activities authorized. In this way, the incorporation of environmental variables and the submission of regulatory plans to an environmental assessment process are imperatives derived from the provisions of Article 50 of the Constitution." (Vote No. 8645-2010).
«VII.- Additional reasons that determine the unconstitutionality of the contested norms. Even though it has been alleged that even the poor management that may occur in agricultural or livestock activity in agricultural zones can damage the environment and water resources, a land-use change (cambio de uso del suelo) for another human activity that also does not demonstrate environmental protection is not justified, especially when it originates from a Zoning Regulation of a Regulatory Plan. As this Chamber developed in ruling No. 2006-17126, one of the principles that conditions the State's action in protecting the environment is:
"4.- The objectification of environmental protection: which, as this Tribunal stated in ruling number 14293-2005, at two fifty-two p.m. on October nineteenth, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous one [precautionary principle or 'principle of prudent avoidance'], insofar as, derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, thereby conditioning the discretion of the Administration in this matter. So that, in view of the results derived from those technical studies –such as environmental impact studies–, if objective technical criteria are evidenced denoting the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, it becomes mandatory to discard the proposed project, work, or activity; and in the event of 'reasonable doubt,' it is mandatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment." (the bold highlighting is from the original).
This Chamber, upon reviewing the documentation provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, manages to determine another problem of constitutional relevance, which lies in the absence of technical and scientific studies within the administrative file of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to support the modification of land uses in what was formerly Agricultural Zone and later Low-Density Residential Zone (Z.R.B.D.R) … In this regard, it is notorious that such a procedure presents several constitutional defects due to the absence of a procedure based on studies that guarantee the environment. By approving the change from Agricultural Zone to another land-use regime outside the Protective Zone, the content of Article 50 of the Constitution and all the environmental regulations protecting land subject to special protection were emptied. Furthermore, it is reliably verified that the procedure for the modification of land uses did not comply with the requirements of the Urban Planning Law.» (Vote No. 21258-2010).
"The determination of the environmental viability of urban regulations or regulatory plans by a specialized technical body contributes to the effectiveness of Article 50 of the Political Constitution and to the better protection of every person's right to a healthy and ecologically balanced environment." (Votes numbers 13028-2006, 13293-2007, 11862-2008, 8645-2010, and 12458-2010).
"the requirement to carry out environmental impact studies regarding regulatory plans derives directly from Article 50 of the Constitution, insofar as it obliges the State –as a whole– to provide effective protection of the environment, whereby these assessments constitute an expression of that constitutional obligation, in the terms developed by the case law of this Chamber –especially in ruling number 2002-01220, at fourteen forty-eight hours on February six, two thousand two–, insofar as it is an indispensable instrument to determine the impact that human works, projects, and activities can produce on the elements that make up the environment and on people's health, which is a manifestation of the environmental principle 'of linkage to science and technique' that governs environmental matters, as administrative decisions that may affect the environment require technical support to back them, and in such condition, they limit and condition the discretion of the Administration in its actions." (Vote No. 14293-2005).
Sincerely,
M. Sc. Susana Fallas Cubero Attorney General [1] Published in La Gaceta number 91 of May 14, 2003.
[2] Article 28 of the Urban Planning Law (number 4240 of November 15, 1968).
[3] "The Regulatory Plan is of mandatory compliance for the municipality that adopted it, which has no power to disapply it discretionally (Opinions numbers C-327-2001 of November 28, 2001, C-93-2004 of March 19, 2004, and C-20-2009 of January 29, 2009)." (Opinion No. C-070-2011 of March 16, 2011).
[4] The Regulatory Plan, like its modification, must "respond to the satisfaction of the general interest; adjust to parameters of reasonableness; and adhere to the rules of science and technique, and to elementary principles of logic and convenience (Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration)." (Opinion No. C-070-2011).
Dictamen : 042 del 25/02/2016 C-042-2016 25 de febrero del 2016 Licenciado Jorge Fallas Moreno Secretario Concejo Municipal Municipalidad de Santa Ana Estimado señor:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero al oficio No. MSA- SCM-04-484-2014 del 4 de diciembre del 2014, recibido el 8 de ese mes, donde se transcribe el acuerdo del Concejo Municipal de Santa Ana tomado en la sesión ordinaria No. 239, celebrada el 2 de diciembre del 2014 (acuerdo No. 7):
“SE LE REALIZA UNA CONSULTA A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL SIGUIENTE SENTIDO:
1. QUE EL PLAN REGULADOR DE LA MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA ESTÁ VIGENTE DESDE 1991 Y QUE SÓLO CUENTA CON UN REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN Y EL MAPA DE ZONIFICACIÓN.
2. QUE ACTUALMENTE SE REALIZA EL PROCESO DE MODIFICACIÓN INTEGRAL DEL PLAN REGULADOR DE LA MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA, DEL CUAL YA SE TIENE LA PROPUESTA HECHA POR PRODUS Y SE ENCUENTRA EN APROBACIÓN DEL SENARA.
3. QUE SIN EMBARGO LO ANTERIOR, LA MUNICIPALIDAD TIENE LA NECESIDAD DE COMPRAR UN TERRENO PARA EL DESARROLLO DE VARIOS PROYECTOS DE INTERÉS SOCIAL, IMPORTANTES PARA EL CANTÓN, COMO LO SON EL CENTRO DIURNO PARA ADULTOS MAYORES, CONSTRUCCIÓN DE UNA ESCUELA PÚBLICA Y UN CENTRO RECREATIVO Y DEPORTIVO.
4. QUE ACTUALMENTE LA MUNICIPALIDAD NO CUENTA CON TERRENOS VIABLES PARA EL DESARROLLO DE LOS PROYECTOS ANTERIORMENTE CITADOS.
5. QUE PARA LA COMPRA DEL TERRENO LA MUNICIPALIDAD CUENTA CON UN PRESUPUESTO DE 163.000.000 (CIENTO SESENTA Y TRES MILLONES) DE COLONES POR LO QUE SE PROMOVIÓ LA LICITACIÓN PÚBLICA N° 2014-LP-000003-01 COMPRA DE TERRENO PARA CONSTRUCCIÓN DE CENTRO DIURNO PARA ADULTOS MAYORES.
6. QUE DOS DE LOS OFERENTES TIENEN TERRENOS QUE CUMPLEN CON LAS CARACTERÍSTICAS SOLICITADAS, EXCEPTO EL USO DE SUELO, YA QUE SE ENCUETRAN EN ZONA AGRÍCOLA, SEGÚN EL PLAN REGULADOR VIGENTE.
DADO LO ANTERIOR, ¿PUEDE LA MUNICIPALIDAD CAMBIAR EL USO DEL SUELO DE EN [sic] TERRENO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE TRES PROYECTOS DE INTERÉS PÚBLICO PARA EL CANTÓN, QUE DE LO CONTRARIO NO PODRÍAN REALIZARSE?
¿DEBE SEGUIRSE EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA PARA CAMBIAR EL PLAN REGULADOR AUNQUE EL CAMBIO SEA PARA UN ÚNICO TERRENO POR EL INTERÉS PÚBLICO DEL PROYECTO?
DE NO SER NECESARIO SEGUIR CON ESTE PROCEDIMIENTO, ¿EXISTE UN TRÁMITE MÁS EXPEDITO PARA HACER DICHA MODIFICACIÓN?”
Los numerales 3, inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, y la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor, condicionan el ejercicio de nuestra función consultiva al cumplimiento de varios requisitos de admisibilidad, cuyo defecto impide conocer el fondo de las solicitudes que se nos presentan.
Uno de ellos es que la consulta deberá versar sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, sin que pueda identificarse un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante.
Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos:
“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.
El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios…” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros).
“La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano [o ente] de la administración activa.” (C-151-2002, lo indicado entre corchetes no pertenece al original).
Siguiendo esta misma línea, pueden consultarse los dictámenes: C-243-2004 del 25 de agosto, en respuesta a la secretaria de la municipalidad de Guácimo; C-244-2004, C-245-2004 y C-246-2004, todos del 25 de agosto, dirigidos a la Secretaria de la municipalidad de Santa Ana; C-261-2004 del 9 de setiembre, remitido al Alcalde de la municipalidad de Belén y C-277-2004 del 4 de octubre, dirigido al Secretario del Concejo Municipal de Cartago.
Por las razones expuestas, dado que la consulta no está planteada en forma general y abstracta, esta Procuraduría se abstiene de emitir el pronunciamiento solicitado.
Pese a lo anterior, en un afán de colaborar con la Administración consultante y dado que existen dictámenes ya emitidos en relación con la modificación de planes reguladores, se transcriben algunos de ellos, así como jurisprudencia constitucional atinente al tema.
- El dictamen No. C-106-2008 del 3 de abril del 2008 se transcribe “in extenso” por referirse a un supuesto similar:
«Con la aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número S.M. 127-08 de fecha 26 de marzo de 2008, en el que se comunica que por acuerdo adoptado en la sesión ordinaria número 149 celebrada el pasado 17 de marzo, el concejo municipal dispuso consultarle a este órgano asesor lo siguiente:
“Si el Concejo Municipal está facultado para cambiar el uso del suelo a una finca sin cumplir con los requisitos del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, de acuerdo con el artículo 45 de la Constitución Política. O, si es obligatorio cumplir con todo el trámite especificado en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.” A la solicitud de pronunciamiento, se adjuntan los oficios número DL-060-2008 y DL-062-08 suscritos por la división jurídica de la municipalidad, así como el informe rendido por el asesor legal del concejo municipal.
I.- Sobre lo consultado En respuesta a su consulta, me permito indicarle que por disposición expresa de la ley de planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968) la administración que pretenda modificar parcial o totalmente un plan regulador o sus reglamentos conexos, está obligada a cumplir con todos los requisitos que establece el artículo 17 ibíd:
“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos”. (El resaltado no es del original).
Criterio que coincide con lo resuelto por el tribunal constitucional en las sentencias 2006-7994 y 2006-16612, al acoger dos recursos de amparo presentados contra acuerdos municipales que aprobaron modificaciones al plan regulador del cantón de La Unión[1], obviando los procedimientos y formalidades legales:
“III.- SOBRE LA PARTICIPACIÓN COMO ELEMENTO INTEGRANTE DEL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO. Dado el impacto social y sobre el medio ambiente del Plan Regulador, las administraciones públicas no deben modificarlo sin otorgar a la ciudadanía la oportunidad de expresar su parecer. El principio de participación ciudadana, consagrado en la Constitución Política, impone el deber de al menos convocar a una audiencia pública. Al desarrollar estos principios consagrados en la Constitución Política, este Tribunal ha señalado en lo conducente:
«[…] Los principios de representación y participación (ciudadana) son propios del principio democrático, y en consecuencia, presuponen la existencia de un Estado Social y Democrático de Derecho; entendiendo por tal, al sistema o régimen político de un Estado que es democrático, libre e independiente, lo cual implica, una forma de Estado en particular, en el que las recíprocas relaciones del gobierno, sea, entre las diversas instancias públicas de orden constitucional y legal, entre ellas y los miembros de la sociedad civil, y, entre éstos, se desenvuelven del modo más favorable a la dignidad de la persona, su libertad y el respeto y efectividad de los derechos fundamentales (en este sentido, entre otras, ver sentencias número 96-00676 y 99-06470). En el orden jurídico-constitucional costarricense, la definición del sistema democrático encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 1° de la Constitución Política, que define al Estado costarricense como una "República democrática, libre e independiente". Al respecto, debe considerarse que el sustento jurídico-constitucional del régimen democrático lo constituye la soberanía popular, en los términos reseñados en el artículo 2 constitucional, toda vez que "la soberanía reside exclusivamente en la Nación", esto es, el conjunto de ciudadanos –población- que conforman un Estado, y que es uno de los elementos integrantes del mismo (junto con el territorio y la forma de gobierno). De manera, que dada la imposibilidad de que la totalidad de los ciudadanos puedan gobernar –fenómeno denominado como "democracia directa", y que se desarrolló en la antigua Grecia en la Ciudad-Estado-, es que se ha definido la "democracia representativa", que como su nombre lo indica, implica la elección de representantes para el ejercicio del poder, a fin de hacer efectiva la participación del pueblo (ciudadanía) a través de sus representantes, elegidos mediante métodos de amplia participación popular. Por ello, la Carta Fundamental califica al Gobierno de la República de "representativo" (artículo 9), y en el artículo 105 de la Carta Fundamental, la ciudadanía delega en los diputados su soberanía para legislar.
(…)
IV.- MODIFICACIONES DEL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN. Recientemente, en sentencia No. 2006-007994, de las 8:57 hrs. del 2 de junio del 2006, este Tribunal confirmó a la misma Municipalidad de La Unión, el deber de convocar a la audiencia. Dice esa resolución:
«[…] Desde esa perspectiva, de los hechos que se tienen por demostrados y del informe rendido por la representante de la Municipalidad de La Unión, la Sala observa que efectivamente la autoridad recurrida omitió someter a audiencia pública las modificaciones del Plan Regulador con los estudios respectivos, y se echa de menos especialmente el dictamen de impacto ambiental que corresponde al SETENA, previo a la realización de audiencia pública; lo que es contrario a la defensa de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A criterio de este Tribunal previo a la adopción, aprobación y desarrollo de un plan regulador tanto como de sus modificaciones, es necesario que la Municipalidad cuente con el examen de impacto ambiental y lo ponga en conocimiento de los vecinos de la localidad, en garantía además del principio de participación democrática en el procedimiento de su elaboración, antes de su aprobación. Con dichos estudios se procura proteger el ambiente y ello se debe observar tanto en la elaboración del plan regulador como en sus modificaciones, porque de igual forma eventualmente se le puede afectar […]»”. (El resaltado no es del original).
Así pues, para modificar el régimen jurídico que le asigna un uso de suelo específico a los bienes inmuebles comprendidos en su ámbito territorial, la municipalidad consultante debe sujetarse al procedimiento que prescribe la ley. Hasta que esto no suceda -y mientras se mantenga la determinación del uso del suelo actual- está prohibido aprovechar o dedicar terrenos a usos no compatibles con el reglamento de zonificación vigente[2]: claro está que el plan regulador es un acto normativo de acatamiento obligatorio tanto para los administrados, como para la propia administración.[3]» - Al igual que el Dictamen No. C-116-2015 del 13 de mayo del 2015:
“III.- Modificación y anulación de los planes reguladores No ha de olvidarse que los planes reguladores son de acatamiento obligatorio para los administrados y la Administración, en tanto no sean modificados por medio de otro acto normativo dictado con apego a los procedimientos legales (Ley 4240, artículo 17; dictámenes C-327-2001 y C-106-2008).
Para modificar un plan regulador con apego al bloque de legalidad, el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece un procedimiento que comprende la convocatoria a una audiencia pública en forma previa a su aprobación por parte de la Dirección de Urbanismo, y el gobierno local para adoptarlo requiere mayoría absoluta de votos, luego se publica en el diario oficial. (…). De no observarse el mismo, se lesionan los principios constitucionales de representación y participación ciudadana (sentencias constitucionales No. 2006-7994 y 2006-16612).
Además, la modificación de un plan regulador ha de ser conforme a criterios objetivos o científicos [4] de la realidad territorial (Ley 6227; artículos 15 y 16), pues de lo contrario lejos de planificar el desarrollo local y asegurar el bienestar de la población, aquél se convertiría en un peligro ante el desorden urbano y la eventual consolidación de conductas antijurídicas y perjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría (dictamen C-243-2008).
Y, si bien como dijimos, los planes reguladores son de acatamiento obligatorio para los administrados y la Administración, pues ostentan naturaleza normativa (C-100-1995, C-93-2007, OJ-11-1996 y OJ-42-2005), por razón de su jerarquía -acto administrativo de carácter general (sentencias constitucionales 6653-2000 y 4252-2002; opinión jurídica OJ-011-1996)- no pueden vulnerar normas de rango superior como la ley o tratados ni modificar el destino previsto para los bienes demaniales (OJ-42-2005).” - La Sala Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que la modificación de planes reguladores sin estudios técnicos quebranta el artículo 50 constitucional, y de que debe cumplirse con los requisitos de la Ley de Planificación Urbana:
“Un Plan Regulador supone, en principio, que se han realizado los estudios técnicos para determinar la aptitud de cada área, consecuentemente debe existir también un estudio que justifique cualquier modificación del mismo.” (Voto No. 6346-2006).
“Para la elaboración de los reglamentos urbanos o planes reguladores se deben realizar los estudios técnicos que permitan determinar las condiciones y aptitud de las distintas zonas o áreas que integran el territorio cantonal y fijar los mejores usos del suelo desde una visión integral y armonizando todos los factores que intervienen en la caracterización de la localidad. De igual manera, manteniendo la equivalencia de las condiciones, debe existir un estudio que justifique cualquier modificación del mismo… La determinación de la viabilidad ambiental de los reglamentos urbanos o planes reguladores por parte de un órgano técnico especializado contribuye con la efectividad del artículo 50 de la Constitución Política y a la mejor tutela del derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La ordenación urbana es una de las herramientas más importantes y trascendentales para la satisfacción de los intereses locales. Es la individual, pero sin desprenderse del contorno nacional y de la unidad territorial y ambiental a la que pertenecen. La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen. De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.” (Voto No. 8645-2010).
«VII.- Razones adicionales que determinan la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Aun cuando se ha alegado que incluso los malos manejos que pueda darse a la actividad agrícola o pecuaria en zonas agrícolas, pueden dañar el ambiente y el recurso hídrico, no se justifica un cambio de uso de suelo por otra actividad humana que tampoco demuestra la protección del ambiente, especialmente cuando proviene de un Reglamento de Zonificación de un Plan Regulador. Como lo desarrollo esta Sala en la sentencia No. 2006-17126, uno de los principios que condicionan la actuación del Estado en la tutela del ambiente es:
“4.- De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (lo resaltado en negrita es del original).
Esta Sala, al revisar la documentación aportada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, logra determinar otro problema de relevancia constitucional que radica en la ausencia de los estudios técnicos y científicos dentro del expediente administrativo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, para sustentar la modificación de los usos de suelo en lo que antes fue Zona Agrícola y luego Zona Residencial de Baja Densidad (Z.R.B.D.R) … En tal sentido, es notorio que tal proceder presenta varios vicios de constitucionalidad por la ausencia de un procedimiento basado en estudios garantes del medio ambiente, al aprobar el cambio de Zona Agrícola por otro régimen de uso de suelos fuera de la Zona Protectora, se vació el contenido del artículo 50 constitucional y toda la normativa ambiental de protección de terrenos sujeto a una protección especial, además, porque se constata fehacientemente que el procedimiento para la modificación de los usos de suelo, no cumplió con los requisitos de la Ley de Planificación Urbana.» (Voto No. 21258-2010).
“La determinación de la viabilidad ambiental de los reglamentos urbanos o planes reguladores por parte de un órgano técnico especializado contribuye con la efectividad del artículo 50 de la Constitución Política y a la mejor tutela del derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Votos números 13028-2006, 13293-2007, 11862-2008, 8645-2010 y 12458-2010).
“la exigencia de la realización de los estudios de impacto ambiental respecto de los planes reguladores deriva directamente del artículo 50 constitucional, en tanto obliga al Estado –en su conjunto– a dar una tutela efectiva del ambiente, con lo cual, estas evaluaciones se constituyen en esta Sala –en especial en la sentencia número 2002-01220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos–, en tanto se trata de un instrumento indispensable para determinar el impacto que las obras, proyectos y actividades humanas pueden producir sobre los elementos que conforman el ambiente y a la salud de las personas, lo que es una manifestación del principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación.” (Voto No. 14293-2005).
Atentamente,
M. Sc. Susana Fallas Cubero [1] Publicado en La Gaceta número 91 del 14 de mayo de 2003.
[2] Artículo 28 de la ley de planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968).
[3] “El Plan Regulador es de obligado acatamiento para la municipalidad que lo adoptó, la cual no tiene potestad para desaplicarlo discrecionalmente (Dictámenes números C-327-2001 del 28 de noviembre del 2001, C-93-2004 del 19 de marzo del 2004 y C-20-2009 del 29 de enero del 2009).” (Dictamen No. C-070-2011 del 16 de marzo del 2011).
[4] El Plan Regulador, al igual que su modificación debe “responder a la satisfacción del interés general; ajustarse a parámetros de razonabilidad; y apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia (artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).” (Dictamen No. C-070-2011).
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