Minister's Powers Regarding the Competition Commission and Consumer CommissionCompetencias del Ministro frente a la Comisión de Competencia y la Comisión Nacional del Consumidor

Opinion : 071 of 04/12/2016 April 12, 2016 C-071-2016 Mr.

Welmer Ramos González Minister of Economy, Industry and Commerce Dear Mr. Minister:

I refer to your official letter No. DM-706-15 of November 11 of last year, through which you request a pronouncement on:

"The delimitation of functions of the respective Commissions – Commission to Promote Competition and National Consumer Commission; in relation to the institutional direction functions of the Supreme Hierarch.

The power of the Institutional Hierarch to annul, prior to a binding opinion of the PGR, the resolutions issued by said deconcentrated bodies.

The power of the Hierarch to issue public policy in deconcentrated matters; as well as to assess the internal organization of institutional staff assigned to the Directorates of Support for Competition and Support for the Consumer.

Power of the Presidents of the referred Commissions to sign cooperation agreements with international or national instances, where budgetary obligations are assumed (sic)."

Attached to the consultation is official letter AJ-OF-141-2015 from the Legal Affairs Advisory Unit. In said opinion, it is stated that the legislator did not grant the Commissions instrumental legal personality, that these Bodies lack their own assets and are subject to a relationship of subordination to the originating body. The superior hierarch possesses the hierarchical competences of direction, management, administration over human resources, budgetary availability, public policy. It concludes that the Commissions have their competences delimited in accordance with Articles 27 and 53 of the Law, without being able to be interpreted extensively. The hierarchical competences of direction, administration, and discipline correspond to the Ministry of Economy, Industry and Commerce. The Minister, under his power of direction, is the competent authority to annul the acts of those bodies in the administrative venue. The internal organization of the Ministry, which satisfies the public service, is the exclusive competence of the Minister. The signing of contracts, agreements, and conventions corresponds to the Institutional Hierarch, as the exclusive representation of the Ministry rests with him.

The consultation formulated in relation to the Commission to Promote Competition and the National Consumer Commission concerns:

* maximum-degree administrative deconcentration (desconcentración administrativa en grado máximo); * the power of annulment of administrative actions, * the power of organization * the power of direction and guidance in a deconcentration relationship * power to contract and sign agreements.

It is appropriate to point out that the Attorney General's Office has issued an opinion regarding the first three points with respect to the Commission to Promote Competition. However, given the existing regulation, the pronouncement is equally valid in relation to the National Consumer Commission, as determined below.

A-. REGARDING DECONCENTRATION At the request of several Deputies, this Attorney General's Office issued Legal Opinion OJ-012-2016 of February 23, 2016, in which it referred to deconcentration (desconcentración) as a power of decision and its limits. Regarding the relationship between a deconcentrated body and its hierarch, it stated, in what is of interest:

"Deconcentration (desconcentración) is subject to the principles governing competence. Among them, the principle of legality. The assignment of competence involving sovereign powers corresponds to the law. Likewise, the transfer of that competence from the superior to the inferior must be carried out by law. Only if the attributions do not involve sovereign powers may it be deconcentrated by regulatory means. If the competence is deconcentrated by law, it corresponds to the legislator to leave the deconcentration without effect, reconcentrating the matters previously deconcentrated.

An important aspect of deconcentration (desconcentración) is its degree. Maximum deconcentration constitutes the greatest limit to the hierarchy relationship, insofar as it prevents the hierarch from exercising the powers of command and instruction over the deconcentrated body (Article 83, 3 of the General Law of Public Administration). On the contrary, in the case of minimum deconcentration, the hierarch could determine the exercise of the deconcentrated competence, without that implying a disregard for the deconcentration. In that sense, the deconcentration of competences is compatible with complete legal and material oversight, which is expressed in the power of the body that deconcentrates to set criteria and issue instructions that the body exercising deconcentrated competences must comply with. This is not the case for Coprocom, which the Law defines as a body of maximum deconcentration.

Law 7472 provides regarding the nature of the Commission to Promote Competition:

"Article 21.- Creation of the Commission to promote competition.

The Commission to promote competition is created, as a body of maximum deconcentration (desconcentración máxima); it will be attached to the Ministry of Economy, Industry and Commerce. It will be responsible for hearing, ex officio or by complaint, and sanctioning, when appropriate, all practices that constitute impediments or difficulties for free competition and unnecessarily hinder the fluidity of the market.

The administrative instance before this Commission is mandatory and must be previously exhausted before resorting to the judicial route, except as established in Article 17 of this Law.

It is not only a matter of hearing and resolving complaints and sanctioning. On the contrary, Law 7472 attributes to the Commission other powers for the effective and free competition in the market. Thus, the authorization of concentrations, including conditioning them, Article 16. Article 27 lists the following attributions:

"Article 27.- Powers of the Commission The Commission to Promote Competition has the following powers:

• a)To ensure that the entities and bodies of the Public Administration comply with the obligation to rationalize procedures and formalities that must be maintained; in addition, eliminate unnecessary ones, as provided in Articles 3 and 4 of this law. In the event of non-compliance, it is responsible for recommending to the hierarch to impose the corresponding administrative sanctions on officials who commit serious faults in the exercise of their functions.
• b)To recommend, to the Public Administration, the regulation of prices and the establishment of non-tariff restrictions, when appropriate in accordance with Articles 5 and 6 of this law.
• c)To investigate the existence of monopolies, cartels, practices, or concentrations prohibited in this law; to do so, it may require from individuals and other economic agents the relevant information or documents and sanction when appropriate.
• d)To sanction acts of supply restriction stipulated in Article 36 of this law when they reflexively harm free competition in the market.
• e)To establish coordination mechanisms to sanction and prevent monopolies, cartels, concentrations, and illicit practices.
• f)When it considers it pertinent, to issue an opinion, in matters of competition and free concurrence, regarding laws, regulations, agreements, circulars, and other administrative acts, without such criteria having any legal effect. The Commission cannot be obligated to opine.
• g)To authorize officials of the Technical Support Unit, with prior founded authorization from a contentious-administrative judge, to visit and inspect the industrial and commercial establishments of economic agents, when this is indispensable to gather, prevent the loss or destruction of evidence for the investigation of absolute or relative monopolistic practices contemplated in this law.
• h)To terminate the administrative procedure, at the request of the involved economic agent, at any time before the hearing is held, provided there is a sufficient commitment from the economic agent to suppress the practice under investigation or counteract the anticompetitive effects caused by that practice, through compliance with the conditions imposed by the Commission. The foregoing must be done by reasoned resolution that must assess the damage caused, the past behavior of the economic agent, and whether it is possible to restore competitive conditions in the market. In these cases, the Commission may require from the economic agent the guarantees it considers necessary, including economic ones, and the publication of a summary of this agreement and its direct communication to those it deems appropriate, the costs of which will be borne by the economic agents involved in the conduct.
• i)To authorize or deny concentrations. To authorize concentrations, it may impose the conditions it considers necessary to counteract possible anticompetitive effects or stimulate procompetitive effects.
• j)To request and share information with competition agencies of other countries when necessary, to fulfill the powers granted to it by this law, respecting the scope of Law No. 7975, Undisclosed Information Law, and its amendments.
• k)To publish, by any means, the studies it conducts, the opinions and resolutions it issues, respecting the confidential information of economic agents.
• l)To issue practical guides to disseminate competition matters and guide economic agents on their behavior in the market and on the formalities and procedures before the Commission.

This Commission is not responsible for hearing acts of unfair competition under the terms stipulated in Article 17 of this law. These cases are for the exclusive cognizance of the competent jurisdictional bodies." In matters of concentration of financial system entities, the Commission's competence is consultative: to render to the competent superintendency a non-binding opinion regarding the effects of concentration processes on the competition levels of the respective market, Article 27 bis. On the contrary, the Commission retains the sanctioning power in case of vertical or horizontal monopolistic practices in financial markets.

Likewise, regarding the telecommunications market, the Commission exercises a non-binding consultative role, according to Articles 54 and 55 of the General Telecommunications Law. Article 55 grants competence to Sutel to sanction monopolistic practices. However, the Superintendency must request the Commission's opinion on the technical criteria, and to depart from that opinion, it must justify its decision and approve it by a qualified majority.

The sanctioning power allows it to suspend, correct, or suppress a monopolistic practice or a concentration, or to order actions to counteract anticompetitive effects caused by those actions. Or, to order the deconcentration (desconcentración), partial or total, in the case of a concentration not authorized by the Commission, to impose fines in the cases of subparagraphs c) to k) of Article 28.

From that text and the definition of the Commission's competences, it follows that even if the Law did not expressly conceptualize it as such, this Collegiate Body is a deconcentrated body in the maximum degree. Deconcentration (desconcentración) referring to the hearing and sanctioning of practices that obstruct free competition and market fluidity. Thus, a subordinate body of the Ministry of Economy has been attributed a competence exclusively, to exercise it as its own, in its own name, and under its own responsibility. COPROCOM, as a deconcentrated body, is the holder of the deconcentrated competence.

Given the legal nature of Coprocom and the definition of its competence, there can be no doubt that it is the holder of a power of decision attributed to it in its own name and not as part of the MEIC. Consequently, in the scope of the deconcentrated matter, the ownership of the decision-making competence is Coprocom's own and, as such, must be exercised in its own name, not that of the Ministry to which it belongs. The latter lacks a hierarchical recourse that allows it to hear, review, or substitute what was acted upon by the Commission; therefore, to exhaust the administrative route." We state that what has been expressed is applicable to the National Consumer Commission because it is also a deconcentrated body in the maximum degree, as results from Article 47 of Law 7472:

"Article 47.-Creation of the National Consumer Commission.

The National Consumer Commission is created, as a body of maximum deconcentration (desconcentración máxima), attached to the Ministry of Economy, Industry and Commerce. It is responsible for ensuring compliance with the provisions of Chapters V and VI of this Law and other norms that guarantee the effective defense of the consumer, which have not been expressly attributed to the Commission to promote competition." It corresponds to the Commission to exercise, exclusively and excludently, the following competences:

"Article 53.- Powers of the National Consumer Commission.

The National Consumer Commission has the following powers:

• a)To hear and sanction administrative infractions, breaches of the obligations established in Chapter V, and, in particular, to protect consumer rights, in accordance with Article (*)29 of this Law. (*) (Currently corresponds to Article 32) b) To sanction acts of unfair competition, mentioned in Article 17 of this Law when, reflexively, they harm the consumer.
• c)To order, according to the seriousness of the facts, the following precautionary measures, as appropriate: the freezing or seizure of goods, the suspension of services, or the temporary cessation of the denounced facts that violate the provisions of this Law, while a resolution is issued in the matter.
• d)To order the suspension of the deferred sales plan or the future provision of services, when the provisions of Article (*)41 of this Law are violated. The operative part of the resolution must be published for general knowledge. (*) (Currently corresponds to Article 44) e) To order, when appropriate, the refund of money or the product. It may also set a period to repair or replace the good, as appropriate.
• f)To refer, to the cognizance of the ordinary jurisdiction, all practices that constitute crimes harmful to the consumer, established in Article (*)60 of this Law. (*) (Currently corresponds to Article 63) The National Consumer Commission does not have competence to hear the annulment of abusive clauses in adhesion contracts, pursuant to Article (*)39 of this Law, nor for the compensation for damages. These cases must be heard only by the competent jurisdictional bodies." Under the same scope of deconcentration (desconcentración), the matter regarding the inappropriateness of a hierarchical review of the acts issued by COPROCOM was analyzed. We stated in this regard:

"2-. Recourses against actions by the Commission It is consulted what type of recourses may be filed against the decisions of the Commission and who is responsible for resolving them.

By deconcentrating the competence, the legislator attributes to the deconcentrated body a power of decision, which entails the power to exhaust the administrative route under the terms indicated in Article 126 of the General Law of Public Administration, unless there is a norm to the contrary. Said article indicates that the administrative route is exhausted by the act that definitively resolves the recourses for reconsideration (recursos de reposición) against the final act, issued by a deconcentrated body within its exclusive competence or administrative specialty, in cases where the law does not grant an administrative recourse, subparagraph c).

In this order of ideas, it must be specified that Law 7472 does not grant a hierarchical recourse of appeal against the decisions of Coprocom before the Minister of Economy, Coprocom's hierarch. The latter cannot exercise a control of legality or merit of the act through an administrative recourse filed by a party. On the contrary, Article 21 of Law 7472 allows affirming that Coprocom's decision within the scope of its competence exhausts the administrative route. Indeed, said article not only fails to grant a hierarchical recourse against what is ordered by the Commission, but it expressly states, in its second paragraph, that the Commission's involvement is mandatory and must be exhausted prior to the filing of the judicial process. Cases of unfair competition, which are the exclusive competence of the courts of justice, are excepted. Therefore, the firmness of what is decided or acted upon in the concentrated matters does not derive from a resolution of the Minister, but from Coprocom's own decision.

It should be noted, however, that the recourse for reconsideration (recurso de reconsideración) may be filed against the decisions of Coprocom, which must be heard and resolved by said Collegiate Body, as it is the one that issued the act. Law 7472 provides:

"Article 64.- Resolutions of the Commission to promote competition and the National Consumer Commission. The resolutions issued by the Commission to Promote Competition and the National Consumer Commission must meet the requirements established in Articles 128 and following of the General Law of Public Administration. Likewise, notification must be carried out in the proper manner, in accordance with Articles 245 and 335 of the same Law.

Against these resolutions, a recourse for reconsideration (recurso de reposición) may be filed, as provided by the Contentious-Administrative Procedure Code. (Thus amended by Article 204, subparagraph 1) of Law Contentious-Administrative Procedure Code, No. 8508 of April 28, 2006) The recourse for reconsideration (recurso de reposición) is that which is filed before the same body that issued the act, with the aim of revoking or modifying, partially or totally, the administrative act issued. For this recourse to proceed, one must be before a decision issued directly by the superior hierarchy, so what is resolved lacks a recourse of appeal. Through a recourse for reconsideration (recurso de reposición o reconsideración) filed directly before the author of the act, the respective authority is allowed to hear the arguments of the party and, where appropriate, modify or uphold what was previously resolved. It is also an opportunity for the deciding Administration to review what was acted upon.

Now, transcribed Article 64 refers to the Contentious-Administrative Procedure Code. However, it should be noted that this regulatory body merely indicates the cases in which the recourse is admissible, but does not provide for other admissibility requirements nor the period to file or resolve it.

Although the superior hierarch of the MEIC lacks a power of review prior to the exhaustion of the administrative route, once the Commission's acts are final, he may hear, ex officio, their legality through the means imposed by the legal order and, where appropriate, proceed to declare the nullity of what was acted upon." As derived from the transcription of Article 64 of Law 7472, the recourse that proceeds against what is acted upon by the National Consumer Commission is that of reconsideration (reconsideración), which said Collegiate Body hears. Consequently, there is no hierarchical recourse against what is acted upon by the Consumer Commission, just as there is none regarding the actions of COPROCOM. This is explained because, by deconcentrating certain functions in favor of the Commissions, the legislator decided to withdraw the power of decision from the legal sphere of the hierarch. Consequently, each of the Commissions has the power to issue its acts in the deconcentrated matter without that power being able to be determined by the hierarch, who cannot make a final decision in the deconcentrated matter. An affirmation that requires a clarification regarding the exceptional cases provided for in Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration.

B-. THE POWER OF ANNULMENT It is consulted on the power of the hierarch to annul, prior to a binding opinion of the Attorney General's Office of the Republic, the acts issued by these deconcentrated bodies. On this topic, we indicated in the referred Legal Opinion:

"The power of decision allows the deconcentrated body to adopt a firm and definitive decision within the corresponding procedure. A decision that is adopted without the hierarch's participation. However, the latter may hear what was acted upon when in the presence of a nullity. This is the case established in Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration. Said articles recognize the Administration's power to control the legality of what was acted upon, not as a function of a hierarchical principle, but as a manifestation of administrative self-regulation (autotutela administrativa).

The declaration of nullity of an administrative act is exceptional, both when that act generates rights in favor of an administered party and when it restricts their sphere of action. In both cases, the legal order prohibits the Administration from freely withdrawing its acts. Such withdrawal is exceptional and, if it affects an act declaratory of rights, it must be based on the existence of an absolute nullity. It is considered that absolute nullity seriously affects public order, especially when it concerns competences, which gives rise to the legal duty to withdraw and not execute the absolutely null act. A duty imposed by Article 174 of the General Law of Public Administration for absolutely null acts, a article that qualifies the ex officio annulment of a relatively null act as discretionary.

A power that differs from hierarchical review, not only because it is not exercised based on the challenge of what was resolved by the Administration, but because one is before a firm and definitive act, capable of being effective. Precisely because this act presents a defect of nullity and in order to prevent it from producing its effects, the Administration is enabled to declare that nullity, acting not as a consequence of a recourse filed by a party, but ex officio in the interest of respecting the legal system. This is the foundation of the possibility that the aforementioned articles open to the Administration to revisit its own acts (opinion No. C-142-2010 of July 19, 2010).

1- Power of the Minister to declare the nullity of an act of Coprocom As derived from the text of the Law and reaffirmed by the jurisprudence of this Body, the declaration of absolute and evident nullity of a resolution or any other act of a deconcentrated body corresponds to the administrative hierarch, that is, the minister, especially when it concerns administrative aspects. For acts declaratory of rights, the power is regulated in Article 173 of the General Law of Public Administration, a article that in its second subparagraph grants the competence to the Minister of the specific branch (ministro del ramo). Said article prescribes:

"Article 173.- 1) When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through the administrative route, without needing to resort to the contentious-administrative action for lesividad (acción de lesividad), provided for in the Contentious-Administrative Procedure Code, with a prior favorable opinion (dictamen) from the Attorney General's Office of the Republic; this opinion is mandatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative procurement, the Comptroller General of the Republic must render the opinion.

In both cases, the respective opinions must expressly pronounce on the absolute, evident, and manifest nature of the invoked nullity.

• 2)When dealing with the central Administration of the State, the Minister of the specific branch (ministro del ramo) that issued the respective act must declare the nullity. When dealing with other public entities or Branches of Government, the supreme superior body of the administrative hierarchy must declare it. Against what is resolved, a recourse for reconsideration (recurso de reposición o de reconsideración) may be filed, under the terms of the Contentious-Administrative Procedure Code.
• 3)Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the ordinary due administrative procedure provided in this Law.
• 4)The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in one year from the adoption of the act, unless its effects endure.
• 5)The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall be obliged, in addition, to pay for damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal liabilities of the agent public servant, in accordance with the second paragraph of Article 199.
• 6)For cases where the issuance of the administrative act tainted by absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more ministries, or when it concerns the declaration of nullity of administratively related acts but issued by distinct bodies, the provisions of subparagraph d) of Article 26 of this Law shall apply.
• 7)The claim for lesividad (pretensión de lesividad) may not be brought by way of counterclaim." (Thus amended by Article 200, subparagraph 6) of Law No. 8508 of April 28, 2006, Contentious-Administrative Procedure Code).

It clearly follows from this article that not any administrative authority can declare the absolute nullity of acts declaratory of rights. Subparagraph 2 of Article 173 reserves said power to the Minister of the specific branch in the case of acts of the central Administration of the State, a power that the original text attributed to the Government Council, a competence that later Law 7871 of April 21, 1999 attributed to the superior constitutional body that issued the respective act. Finally, the Contentious-Administrative Procedure Code reforms that competence to attribute it directly to the Minister of the specific branch. Ergo, it can be said that this manifestation of self-regulation (autotutela) corresponds to the superior hierarch of the respective branch, that is, the minister. Allow us the following quote:

"Nullity by operation of law must always be declared, with suppression of the respective act, through the administrative route, whether the act is favorable or contrary to the administered party, that is, whether or not it is declaratory of subjective rights in favor of the citizen. This power of ex officio annulment is an undoubted manifestation of administrative self-regulation (autotutela administrativa), understood as Benvenuti does, as that part of the administrative activity with which the Public Administration provides for resolving its conflicts, actual or potential, with other subjects, whether because of its acts, or because of its legal relationships (entry Autotutela in the Enciclopedia del Diritto, Giuffré, Milano, p. 39)." E. ORTIZ ORTIZ: Tesis de Derecho Administrativo, II, Editorial Stradtmann, p. 531.

Regarding the competence to declare nullity, Mr. Eduardo indicated:

"It corresponds to the hierarch of the respective entity or service, entrusted to his administrative direction and not merely to his daily management. This refers to the Executive Branch as the Supreme Power (and the governing body of each of these, Directory of the Legislative Assembly, Supreme Court of Justice and Supreme Electoral Tribunal, as such) and to the Board of Directors of the minor entities, unless there is delegation of competence to their executive body, when it proceeds in accordance with that of the LGAP (which requires another law for non-hierarchical, inter-institutional, or collegiate delegation to be considered legitimate).", ibid. p. 534.

There is no doubt that Coprocom is a body of the Ministry of Economy, Industry and Commerce. And therefore, of the central Administration of the State. Consequently, the power to annul what was resolved by the Commission for the Promotion of Competition, as part of the central Administration, corresponds to the Minister of Economy, Industry and Commerce.

It must be taken into account, however, that said power is not discretionary. On the contrary, its exercise must strictly adhere to the provisions of that Article 173. Otherwise, the nullity declared by the minister will be absolutely null.

In the first place, the nullity must be absolute, in an evident and manifest manner. Next, the declaration must have a favorable opinion from the Attorney General's Office of the Republic, which is not only binding but also mandatory. In the third place, prior to requesting that opinion, the Administration must follow an ordinary procedure. The power to declare absolute nullity expires in one year from the adoption of the act, unless the effects thereof endure.

It is, then, a strictly circumscribed power, which in the administrative sphere is subject to the control exercised by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) or, in the case of budgetary or procurement matters, the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República). Thus, an essential element that must be observed by the Minister in the procedure to declare the nullity of an act adopted by the Commission is the legal opinion (dictamen) of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República). This legal opinion (dictamen), which must be favorable to the declaration of nullity, constitutes an essential formality of the procedure; consequently, the absence of a legal opinion (dictamen) renders any declaration that might be issued absolutely null.

Indeed, the Administration is obligated to request and abide by the criterion of an external body that must determine the legality of what has been done and whether the Administration has complied with the established procedure for the declaration of nullity. A procedure that tends not only to determine the material truth but also to protect the rights of the individual to whom the act is directed. The favorable legal opinion (dictamen) of the Office of the Attorney General (Procuraduría) becomes an element of the procedure to declare nullity, which conditions the content of the nullity act. A binding legal opinion (dictamen) that falls outside the possibility of dispensation provided for in Article 6 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República): since the Administration can only declare absolute nullity with the favorable legal opinion (dictamen) of the Office of the Attorney General (Procuraduría), it follows, a contrario sensu, that it is barred from declaring it if the legal opinion (dictamen) is negative. But, furthermore, since the legal opinion (dictamen) is required to be favorable regarding the existence of an absolute nullity, the legal opinion (dictamen) of the Office of the Attorney General (Procuraduría) determines the content of the administrative act: the Administration cannot depart from the legal opinion (dictamen), and can therefore only declare the evident and manifest absolute nullity when the legal opinion (dictamen) of the Office of the Attorney General (Procuraduría) establishes that the act declaring rights contains defects characteristic of that nullity. The legal opinion (dictamen) of 173 lacks the formality of dispensation from mandatory compliance (among others, legal opinions (dictámenes) C-103-2005 of March 7, 2005 and C-25-2009 of February 4, 2009).

Regarding acts unfavorable to the individual, numeral 183 of the LGAP provides:

"Article 183.- 1) The administration shall retain its power to annul or declare ex officio the nullity of an act —whether absolute or relative— even though the individual may have allowed the admissible administrative remedies and actions to lapse, provided that such review is for the benefit of the individual and their rights.

• 2)The power of ex officio review established in this article shall not be subject to a lapse period and may be exercised by the Administration, with the prior binding legal opinion (dictamen vinculante) of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República).

(The preceding subsection as amended by subsection 8) of Article 200 of the Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo), Law N° 8508 of April 28, 2006).

• 3)Outside the cases provided for in Article 173 of this Code, the Administration may not annul ex officio acts declaring rights in favor of the individual, and to obtain their elimination it must resort to the 'lesividad' proceeding (proceso de lesividad), provided for in the Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo)".

To exercise this power, the Administration does not require the nullity to be absolute, much less manifest. An indispensable requirement is, on the contrary, that the declaration of nullity benefit the individual. And precisely because it is not an act aimed at negatively affecting the legal sphere of the individual, the declaration of nullity is not issued within an ordinary procedure. However, the advisory formality before the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) is necessary. Ergo, the nullity requires a mandatory, binding legal opinion (dictamen) with content favorable to the declaration of nullity, whether absolute or relative.

Now then, a fundamental point regarding the power of annulment is the competence to exercise it. It is normally said that this declaration corresponds to the Administration that authored the act. However, the exceptional nature of its exercise determines the competence to lie with the superior head (jerarca superior) of the acting body. It is the latter who is competent to decide to initiate a procedure to establish the existence of an absolute nullity and, where appropriate, upon conclusion of the procedure, to decide on its declaration. In cases of deconcentration of Ministries, the power belongs to the Minister. Allow us the following quotation regarding the nullity of acts declaring rights:

".- Organ competent to decide on the initiation of the procedure, process or delegate its instruction, and issue the respective final resolution, in cases of absolute, evident, and manifest nullity of acts emanating from deconcentrated bodies attached to Ministries. Substantial defect in the subject.

As we indicated in legal opinion (dictamen) C-207-2010 op. cit., in the case of acts or contracts emanating from or signed by the Minister of the respective branch, or by a deconcentrated body that forms part of the organizational structure of a specific Ministry, it shall be the respective Minister who must decide on the initiation of the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident and manifest nullity, process or delegate its instruction, and issue the final resolution in this regard.

This is so, on the one hand, because historically in our nullity regime contained in the LGAP, not every State body has been permitted to annul administrative acts declaring rights through administrative channels, but only the superior constitutional bodies of the State; understood as the President of the Republic, the Ministers, the Executive Branch (Poder Ejecutivo), the Government Council (Consejo de Gobierno) (corresponding to the so-called central Administration of the State), and the heads (jerarcas), both of the Branches of the State and of other public entities. And on the other hand, because even in the latest legal reforms carried out ––CPCA––, competence was not granted to deconcentrated bodies to declare the absolute, evident, and manifest nullity of their acts or their 'lesividad' (harmfulness to public interest). It should be remembered that such authority, exercised by virtue of administrative self-protection (autotutela administrativa), constitutes a power of sovereignty, and therefore, is governed by the principle of legal reservation (Article 59 of the LGAP).

In that same orientation, the Office of the Attorney General (Procuraduría General), in legal opinion (dictamen) C-233-2009 of August 26, 2009, interpreted Article 173.2 of the LGAP in accordance with the Constitution, in the sense that there is no doubt that the provision of Article 173.2, in relation to numeral 21 of the LGAP, read in harmony with the constitutional provisions incorporated into its precepts (Articles 139, 140, 146 and 147 of the Constitution), allows the interpreter to understand that when it refers to the exercise of the administrative annulment power over declaratory acts of the central Administration of the State, the bodies competent to declare the evident and manifest absolute nullity are: the Ministers, the President of the Republic, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) –the branch Minister and the President of the Republic– and the Government Council (Consejo de Gobierno); each, obviously, within its own spheres of competence. Thus, for example, it is clear from the normative text that in those cases where the act whose nullity is sought was issued by the Minister, or a body that forms part of the structure of that Ministry, it is the Minister who can decide on the initiation of the procedure and it is the Minister who corresponds to issue the final resolution. But if it were an act issued by the Executive Branch (Poder Ejecutivo) (understood as the President and the respective Minister), it must be interpreted in accordance with the Constitution to mean that the body competent to initiate the administrative procedure aimed at declaring the nullity of an act and issuing the final act shall be the Executive Branch (Poder Ejecutivo) itself and not the Minister (In the same sense, legal opinion (dictamen) C-31-2010 of March 1, 2010).

Thus, in the case of deconcentrated bodies, even those with instrumental legal personality, as is the case of the Road Safety Council (Consejo de Seguridad Vial) (Articles 3, 4, 5, Road Administration Law Nº 6324 of May 24, 1979 and legal opinions (dictámenes) C-1995-80 of August 19, 1980, C-087-88 of May 25, 1988, C-014-96 of January 30, 1996, C-245-97 of December 17, 1997, OJ-009-98 of February 11, 1998, C-174-2002 of July 4, 2002, C-282-2004 of October 4, 2004, C-113-2006 of March 16, 2006, C-003-2009 of January 19, 2009 and C-009-2009 of January 22, 2009), it will correspond to the superior constitutional body of which the deconcentrated body forms part to declare the nullity; that is, to the Minister of the respective branch, who constitutes in this case the supreme superior body of the administrative hierarchy.

Now then, as recorded in the case file (expediente) submitted for this purpose, the resolutions whose nullity is sought were issued by COSEVI, a maximum deconcentration body with instrumental legal personality which, pursuant to Law Nº 6324, is one more dependency of the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes); the latter body which, for the purposes of Article 173.2 of the LGAP, is constituted as the supreme superior body of the administrative hierarchy. Notwithstanding the foregoing, it was the Board of Directors (Junta Directiva) of COSEVI that ordered, without an enabling legal norm, the opening or initiation of the annulment procedure in question". Legal opinion (Dictamen) C-031-2013 of March 7, 2013.

In cases of nullity of acts that harm the individual, this also involves a mechanism of self-protection (autotutela) by the Administration, such that what is provided for the purposes of declaring the nullity of favorable acts applies analogously, especially since there is no rule whatsoever that attributes that competence to the Commission. We have stated to this effect:

"Indeed, it must be taken into account, on the other hand, that the power of the Administration to review its own acts ex officio derives from the power of self-protection (autotutela), contained in Article 146 of the LGAP. In that sense, doctrine has indicated that the ex officio review of administrative acts is that institution through which the Administration proceeds to annul, without the mandatory petition of a party, without the assistance of the Courts, by virtue of the powers of self-protection (autotutela) recognized by the Legal System, those of its own acts that prove to be tainted with illegality, in accordance, in each case, with the consequences derived from the institutional requirements specific to the type of invalidity in question... Self-protection (autotutela) consists (BENVENUTI, 1959) of that part of administrative activity through which the Public Administration proceeds to resolve by itself the potential or actual conflicts that arise with other subjects in relation to its own acts or claims, that is, ultimately, the capacity to take justice into its own hands. Self-protection (autotutela) thus defined differs from judicial protection (tutela judicial) in that it is not impartial, because administrative self-protection (autotutela administrativa) modifies by itself the legal position of the author of the acts, such that the Administration authoring an act alters its own legal sphere when reviewing it, which does not occur, when that act is subject to jurisdictional control, with respect to the legal sphere of the jurisdictional body. It is important to distinguish, from the perspective of the basis for the administrative powers of ex officio review, between decisory self-protection (autotutela decisoria) and executive self-protection (autotutela ejecutiva). The first consists of the faculty available to the Administration to issue legally binding declarations, thereby resolving actual or potential conflicts in which the Administration itself may become involved. Executive self-protection (autotutela ejecutiva) refers, on the contrary, exclusively to the enforcement activity that follows the declaration, when the latter does not find adequate compliance, and it does not refer to administrative acts but to the material activity of forced execution. Naturally, the variant of administrative self-protection (autotutela) of which the power of ex officio review constitutes a reflection, is decisory self-protection (autotutela decisoria), a support which also serves to justify the administrative power to resolve appeals, to the very extent that, in one case and the other (ex officio review and resolution of appeals), it is simply a matter of a subject, the Administration, declaring, in a legally binding manner, what it understands to be its right in a conflict, actual or potential, that arises in relation to its own acts or claims." C-432-2007 of December 3, 2007.

Regarding the difference between ex officio annulment and annulment by hierarchical appeal, the Office of the Attorney General (Procuraduría) has indicated:

"The same affirmative answer must be given regarding the characteristic of being 'ex officio' (oficiosa) that the decision contemplated in the recently cited numeral entails. There are, on the other hand, situations in which the declaration of nullity occurs as a consequence of the filing of administrative remedies (Artículos 180, 181, 184). In cases where the body with competence to analyze the legality of the act is prompted by virtue of an administrative remedy, the procedure of Article 183 does not apply, not only because the General Law (Ley General) itself does not so prescribe, but because they are dissimilar situations: in one, the individual draws attention to the defect (basis of the remedy), an aspect which precisely must be analyzed by the competent body. In the case of Article 183, it is the Administration itself, in the absence of a remedy filed by the individual, that initiates the annulment procedure. And it initiates it in compliance with the provisions of Article 174, a rule of general scope (regarding the obligation to annul), subjecting the Administration to the requirements related to the body, procedure and time within which that obligation may be fulfilled". Legal opinion (Dictamen) C-150-2004 of May 19, 2004.

The Minister's competence to declare the nullity of acts that harm individuals is also consistent with the principle regarding the 'lesividad' (harmfulness to public interest) of acts of deconcentrated bodies and bodies with instrumental legal personality.

2-. It corresponds to the minister to declare the 'lesividad' of an act of Coprocom The power to annul recognized in Article 183 refers both to the absolute and relative nullity of an act that is harmful (lesivo) to the individual. It has also been indicated that when an act does not present a defect of absolute, evident and manifest nullity, the Administration cannot resort to declaring that nullity but must rather resort to declaring it harmful to the public interest (lesivo), so that said nullity may be declared judicially. Therefore, in this scenario, the legal system denies lower bodies the possibility of declaring said 'lesividad'. For this reason, the Commission lacks the competence to declare the 'lesividad' of its own final (firmes) acts. That competence belongs to the minister.

Indeed, it corresponds to the minister to declare the 'lesividad' of any act issued by the Commission as a prerequisite for the Administration to challenge said act. The foregoing is based on the provisions of the Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo):

"ARTICLE 10.- (…).

• 5)The Administration may challenge one of its own final (firme) acts that creates a subjective right, when the supreme hierarchical superior (superior jerárquico supremo) has declared, in a reasoned resolution, that it is harmful to public interests (lesivo a los intereses públicos)".

"ARTICLE 34.- 1) When the Administration itself, author of a declaratory act of rights, intends to seek its annulment before the Administrative Court Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso-Administrativa), the supreme hierarchical superior (superior jerárquico supremo) must previously declare it harmful to public, economic, or other interests (lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza). The maximum period for doing so shall be one year, counted from the day following that on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, said declaration may be made while its effects persist. In the latter scenario, the one-year period shall run from the cessation of its effects, and the judgment declaring the nullity shall do so, solely, for the purposes of its annulment and future inapplicability. (…).

• 4)The declaration of 'lesividad' for acts issued by administrative bodies with instrumental legal personality shall be issued by the supreme hierarchical superior (superior jerárquico supremo). (….)" The declaration of 'lesividad' is an administrative act issued by an administrative body in the exercise of the administrative function but with purely procedural effects (a procedural prerequisite). It is an act of limited effects, as it serves as a preliminary step prior to the filing of the judicial proceeding. Therefore, its purpose is to permit the admission and processing of the proceeding. As such, it is exhausted with the authorization to file the lawsuit. Ergo, its effectiveness is limited to the judicial proceeding, without producing effects in the administrative sphere. It does not produce effects outside the proceeding: it corresponds to the courts to declare whether, indeed, the act is null and whether its annulment is appropriate.

Since the declaration of 'lesividad' is a procedural prerequisite, the logical consequence follows that it has no effect on the effectiveness of the act declared harmful (lesivo). In that sense, the declaration of 'lesividad' does not annul the declaratory act nor does it have the effect of suspending its effectiveness. Consequently, the act declared harmful (lesivo) continues to produce effects, and therefore must be respected by the acting Administration. Cf. legal opinion (dictamen) C-108-2005 of March 11, 2005, reaffirmed in C-035-2015 of February 24, 2015. That effectiveness could be suspended through a precautionary measure suspending its effects and, of course, if the Commission's act is annulled by judicial judgment.

3-. The declaration of nullity does not limit the decision-making power of the Commission It goes without saying that for Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and 10 and 34 of the Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) to be applicable, it is indispensably required that the Commission has exercised its competence and, therefore, issued an act that affects, positively or negatively, the legal sphere of the individual and that this act is final (firme). That is, that it is an act that cannot be challenged through administrative channels.

Given the manner in which the General Law (Ley General) circumscribes the power to declare the absolute nullity of an act, it cannot be seen as a limitation on the decision-making power of the Commission. This Body (Colegio) issues resolutions in the procedures indicated by Law 7472, deciding what is appropriate, without the decision having a hierarchical appeal, since only reconsideration (reconsideración) is available. However, if that act presents a defect of absolute nullity, the Administration has the legal duty to annul it. For which it must follow the procedure established in the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), subjecting itself to the legality criterion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) or the Office of the Comptroller General (Contraloría), depending on the content of the act.

Based on the foregoing, to the question regarding the existence of administrative actions for the annulment of acts and resolutions issued by COPROCOM, the answer is affirmative. Through the procedure of evident and manifest absolute nullity, the Minister of Economy (Ministro de Economía), as the supreme head (jerarca supremo) of the Commission, may annul the acts or resolutions that create rights issued by Coprocom, as well as those acts that harm individuals. Additionally, the resolution or act issued by the Commission can be declared harmful to the public interest (lesivo), as a requirement to be able to challenge it before the Administrative Court Jurisdiction (Jurisdicción Contenciosa-Administrativa).

In either case, the Minister acts in exercise of an ex officio power, not upon the request of an interested party.

It goes without saying, moreover, that the actions of Coprocom may be reviewed and annulled in the judicial sphere. Outside of those scenarios, the actions of the competition body are not subject to review by external bodies".

Pursuant to which, the Minister is competent to declare the absolute nullity of administrative acts issued by the National Consumer Commission (Comisión Nacional del Consumidor) and COPROCOM, in accordance with the provisions of numerals 173 and 183 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

C-. REGARDING THE POWER OF ORGANIZATION The Ministry inquires about the power of the head (jerarca) to assess the internal organization of the institutional personnel assigned to the Directorates of Support to Competition (Direcciones de Apoyo a la Competencia) and Support to the Consumer (Apoyo al Consumidor).

Earlier, the Members of Congress (señores Diputados) inquired about the power of MEIC to decide on a restructuring within the Commission and whether, to request it from MIDEPLAN, the Minister required the opinion of that Commission. Furthermore, they inquired about the requirements for MIDEPLAN to approve a restructuring. To which it was indicated that the decision to restructure corresponds to the Minister, but said power is subject to the Law and particularly to the legal definition of competencies in favor of the Commission and the UTA.

In that sense, it is important to emphasize that the power of organization does not entail the power to modify the legal rules governing the corresponding organization nor to remove from the sphere of competence of a body the competencies granted by legal rules. On which subject, it was stated:

"Regarding the matter of free competition and competition, it is important to highlight that the legislator has not removed the exercise of regulatory power (potestad reglamentaria) from the Minister's own sphere. Regulatory power (potestad reglamentaria) which includes the power to organize the body, enshrined in Article 103.-1. of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). It is established there that the head (jerarca) or supreme hierarchical superior (superior jerárquico supremo) has the power to organize the Administration through autonomous organizational regulations. Thus, he can organize its structure, creating or modifying internal bodies and the attribution of their respective internal competencies. Therefore, it can be considered not only that the power of organization is a principle, but also that for it to be transferred to a body other than the supreme superior head (jerarca superior supremo), there must exist a legal-rank norm that so authorizes.

The General Regulation of the Ministry of National Planning and Economic Policy, MIDEPLAN, N. 23323 of May 17, 1994, provides a definition of reorganization:

"Article 16º.-Administrative reorganization shall be understood as the modification of administrative units regarding their management, regulations, technology, infrastructure, human resources and structure. The Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the Budgetary Authority (Autoridad Presupuestaria) and the National Budget Directorate General (Dirección General de Presupuesto Nacional) of the Ministry of Finance (Ministerio de Hacienda) shall not process budgets or budget modifications for those bodies, entities and public companies that carry out structural reorganizations that do not have the technical study supporting them and the approval of MIDEPLAN, which shall provide the Public Administration with the directives, guidelines, manuals and instructions to facilitate, coordinate and improve administrative reorganization processes." In the case of the Commission to Promote Competition (Comisión para Promover la Competencia), there is no rule attributing the power of organization, nor has the regulatory power (potestad reglamentaria) been attributed to it. Consequently, said powers remain reserved to the supreme superior head (jerarca superior supremo). Therefore, the latter may plan and prepare a reorganization, fulfilling the requirements established by the legal system. Ergo, submitting that restructuring for the knowledge and approval of MIDEPLAN.

It must be taken into account that the National Planning Law, N. 5525 of May 2, 1974, conceptualizes reorganization as an instrument to achieve administrative efficiency and rationalization and a mechanism to fulfill development plans. Within that perspective, it obliges public bodies to modernize their organization within the aims of the National Planning System (Sistema Nacional de Planificación), Article 16. Numeral 18 of the Law mandates that ministries, among other bodies, in coordination with the Department of Administrative Efficiency (Departamento de Eficiencia Administrativa), shall carry out administrative rationalization programs to improve the capacity for planning and executing their activities and ensure compliance with development plans.

Regarding the requirements that a reorganization process must follow, the Administration must adhere to the provisions of Articles 41 of the General Regulation of the National Planning System (Reglamento general del Sistema Nacional de Planificación) (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) N. 37735 of May 6, 2013) and 2 of the Regulation to the Framework Law for Institutional Transformation and Reforms to the Labor Stock Corporation Law (Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales), N. 26893 of January 6, 1998 and the directives and guidelines issued by MIDEPLAN. (….)

MIDEPLAN hears of a restructuring or reorganization because it is authorized by the respective Minister. A requirement imposed even for public entities and with greater reason for the bodies of ministries. The restructuring may originate from a body, but if it is not taken up and endorsed by the respective Minister, it cannot be heard, in principle, by MIDEPLAN.

Inquiry is made whether a reorganization proposal can come directly from the Minister, without the participation of the concerned office. Certainly, there is no rule indicating that the Minister must consult the opinion of the office being reorganized. However, it must be taken into account that the purpose of reorganization is efficiency in administrative action, the increase of productive capacity, as well as that reorganization is proposed as part of the planning and coordination objectives within the State. Based on which, it is appropriate to consider it convenient and reasonable that the reorganization proposal be consulted with the concerned offices.

Regardless of whether it is consulted or not, the reorganization has as a limit the legal regulation of the reorganized body, as well as the procedural rules that govern its actions".

Power of organization which cannot be exercised to modify or empty the content of what the legislator has provided. We indicated to this effect:

"2-. The definition of competencies: limit to restructuring In the case of Coprocom, it is necessary to point out that the minister's power of reorganization has as its limit Law 7472 itself and, in particular, the norms thereof that establish the competence of both the Commission and its Technical Support Unit (Unidad Técnica de Apoyo).

Two important aspects to analyze are those relating to the competence of the UTA, particularly the support it provides to the Commission, and the power of the Commission to define how acts and actions are carried out within the procedures it processes.

The function of COPROCOM is technical in nature. For this reason, the legislator considered it necessary to provide it with the necessary advisory services and technical support means for the development of its competencies. This provision is embodied in Article 26 of Law 7472, which states:

"Article 26°.-Technical Support Unit and external advisory services The Commission to Promote Competition (Comisión para Promover la Competencia) must have a Technical Support Unit (Unidad Técnica de Apoyo), composed of professionals in the matters regulated in this law, as provided in its regulations. Likewise, it may contract the advisors and consultants necessary for the effective fulfillment of its functions.

The officials of the Technical Support Unit (Unidad Técnica de Apoyo), by order of the Commission to Promote Competition (Comisión para Promover la Competencia) and with the prior reasoned authorization of a judge of the administrative court jurisdiction, when it is indispensable to collect or prevent the loss or destruction of evidence for the investigation of absolute or relative monopolistic practices contemplated in this law, shall have the power to visit and inspect the offices and industrial and commercial establishments of economic agents, to review and reproduce accounting books, contracts, correspondence, emails and any other documents and electronic media related to the production, distribution, promotion, marketing and sales strategies of their products. Likewise, they may interview any worker, representative, director and shareholder present during the visit.

The officials of the Technical Support Unit (Unidad Técnica de Apoyo) may request the assistance of the Police authorities, so that they are not prevented from fulfilling their duties". (Its numbering thus corrected by Article 80 of the Fiscal Contingency Law (ley de Contingencia Fiscal), N° 8343 of December 18, 2002, which transferred it from the former Article 23 to the current 26) The wording of the rule determines that the Commission not only may contract the advisory services it deems necessary, but that the mandate of the legislator is clear: within its structure there must be a technical office called the Technical Support Unit (Unidad Técnica de Apoyo), whose members must have training in the subject matter within the Commission's competence. Thus, the Technical Support Unit (Unidad Técnica de Apoyo) is a body within the Commission. An instructional, advisory, executing part of the Commission, which relates to the rest of the Ministry of Economy, Industry and Commerce (Ministerio de Economía, Industria y Comercio) through the Commission.

That Unit is assigned functions in relation to Coprocom. Particularly investigation, inspection, and document-review functions; as well as the processing of procedures. At the request of the Commission, the Contentious-Administrative Jurisdiction may authorize UTA officials to collect and review documents, and to carry out inspections and visits for that purpose. That is, so that they may have access to documents and information of a private nature.

These officials are authorized by reason of their membership in the UTA and by reason of that membership they investigate and verify the existence or non-existence of possible impairments to free competition. And that authorization is requested and granted because that work is necessary for the Commission to fulfill its mission. Ergo, it is an instrument for the fulfillment of the competence assigned to Coprocom.

Thus, it must be specified that:

· The request for authorization to the Contentious-Administrative Jurisdiction must come from the Commission, the only body authorized by law to make the request.

· This Body may only request authorization for a UTA official who is performing functions in accordance with the competence of the Commission.

· Ergo, the Commission cannot request authorization for someone who does not work in the UTA, or for a UTA official who at that time is not conducting investigations or processing procedures in which the documentation whose access is requested is required. An aspect reaffirmed by numeral 27 of the Law, when regulating the competences of the Commission. Indeed, it is provided:

"Article 27.- Powers of the Commission The Commission to Promote Competition has the following powers:

(….).

• g)Authorize the officials of the Technical Support Unit, with prior substantiated authorization from a contentious-administrative judge, to visit and inspect the industrial and commercial establishments of economic agents, when this is indispensable to collect, prevent the loss or destruction of evidence for the investigation of absolute or relative monopolistic practices contemplated in this law." Consequently, the Commission cannot request authorization for the review of documents and private information to be carried out by officials who do not belong to the Technical Support Unit and, consequently, the judge could not authorize a third party outside that Office to carry out such reviews.

It is pertinent to recall that, in accordance with Article 24 of the Political Constitution, the principle is the inviolability of private documents and information. The Public Administration and, therefore, its officials, only access such information in the cases that have been constitutionally and legally established. Or because the right-holder brings to the Administration's attention the information deemed necessary for their interests. However, whether a legal norm authorizes the Administration's access to private information and documents or these are voluntarily provided by the administered party, the fact is that – unless otherwise provided – the information and documents must be confidential for third parties. Therefore, the Administration is not free to divulge the information or to transfer the documentation to a third party. It follows from the foregoing that insofar as the information or documentation is received by the Administration for the purposes of the Commission's competence, only the officials of the latter and, therefore, of the UTA who are designated may access those documents and information. The circumstance that the information is held in the Commission's offices does not authorize other officials to access said information: the confidentiality of private documents and information constitutes a limit on the exercise of the right of access to information held in public offices.

An aspect that must be taken into consideration due to that possibility of reviewing documents and private information and because Article 64 of Law 7472 classifies the information collected as confidential. Said article provides:

"Documents and information.

Merchants, at the request of the Commission to promote competition, the National Consumer Commission, and the Ministry of Economy, Industry, and Commerce, are obliged to:

a. Deliver, under oath, the reports and documents deemed necessary to guarantee the exercise of their functions. The information provided is confidential, and the official who violates the secrecy of confidential data commits a serious fault in the exercise of their functions.

b. (….).

The refusal to deliver, falsehood, or inclusion of inaccurate or incomplete data in the required documents must be sanctioned as a serious fault by the respective commissions, as applicable. When the faults are committed by virtue of the request made by the Ministry of Economy, Industry, and Commerce, it shall forward those documents to the competent commission for sanctioning.

(…)." This article enshrines, above all, the power of the Commission to Promote Competition to request information indispensable for the exercise of its competence. A request that can be directed at both private and public entities. The duty of private parties to supply the requested information is established, and the refusal to supply it is sanctioned.

Article 64 is in line with Article 27 of the Law, which enshrines the Commission's powers: investigation of the existence of monopolies, cartels, practices, or concentrations prohibited by law, "for which it may require from private parties and other economic agents the relevant information or documents and sanction when appropriate." It is consulted whether MEIC officials who do not belong to the Commission or the UTA may review documents in Coprocom's ongoing cases. The principle is that there is no free access to administrative case files in progress, since only the parties, their representatives, and any lawyer have access to the case file (Article 272 of the General Law of Public Administration), in addition to the fact that the confidential information of the counterparty—among others—enjoys special protection by virtue of the fundamental right to privacy safeguarded in Article 24 of the Political Constitution (ibid. Article 273). On this matter, we have indicated in legal opinion C-094-97 of June 12, 1997:

"In accordance with the constitutional principles referred to in the preceding section, administrative action is governed by the principle of publicity. A principle that tends to give transparency and clarity to administrative action, in such a way that any interested party may learn about and examine that action, as recorded in administrative registers and archives. The application of such a principle could lead one to consider that any person may obtain information regarding the documents forming part of the case files compiled by the Administration. And it is that, as a principle thesis, it is possible to affirm that administrative case files are public documents, subject to the provisions of Article 30 of the Constitution. Thus, the rule of publicity of the pieces, documents forming the case file is affirmed. An affirmation that requires two clarifications.

The first concerns the limit indicated in the preceding section; that is, publicity is understood insofar as there is a public interest, so if the case file contains private documents or information that is only of private interest, there is no right of access to that information, even when it is contained in the administrative case file.

Secondly, as the legal advisor of that College points out, a distinction must be made between case files in progress and concluded case files. The right of access exists insofar as the case files refer to completed procedures and on the condition that such publicity does not affect the privacy rights of the parties, by containing data that may affect their honor, prestige, etc. Reasons that also justify the exclusion that various legal systems establish regarding access to case files in progress. An aspect that is not alien to our administrative laws, since the General Law of Public Administration contains provisions that regulate and limit said access. Articles 272 and 273 of said normative text provide:

(….).

The consultation is raised regarding a third party's access to the case file compiled by a Court of Honor. From Article 272, transcribed above, it follows that a third party only has a right of access to the case file in progress if they are a lawyer. Conversely, third parties who are not lawyers lack the right of access to those case files. On the other hand, the right of access is not absolute; on the contrary, it may be limited by reason of the provisions of numeral 273. A limitation that may encompass both the scenarios provided for in subsection 2 (internal information) and the confidential information of a party and that whose knowledge could cause illegitimate harm. Within these scenarios must be considered not only the private documents provided by the parties but also the data and reports whose disclosure could affect the honor, prestige, and image of any of the parties (protection of reputation), or the due protection of their defense. These restrictions operate with respect to all ordinary administrative procedures and, therefore, with respect to sanctioning procedures (Article 308 of the General Law cited), which must be carried out with strict adherence to constitutional and legal guarantees. (…)

Once the case file is concluded, the rule of publicity takes effect for interested third parties. These may have access to the case file, under the administrative conditions that have been established and on the understanding that this right does not include the private documents or information of exclusively private interest contained in the case file." On the other hand, it is consulted whether MEIC officials, who do not belong to the UTA, may provide advisory services to the UTA or the Commission in the administrative procedures conducted within the Commission. As previously indicated, Article 26 of the Law allows the Commission to hire advisors and consultants for the fulfillment of its functions. If the Commission can hire external advisors, private subjects, it can also request the opinion of public bodies and officials; therefore, request the expertise of Ministry officials who work in offices other than the UTA.

But the UTA's work is not only to carry out visits to facilities or review private documents. On the contrary, its officials perform various acts within the procedures that correspond to the Commission in accordance with the Law.

Within an ordinary procedure, UTA officials may be appointed by the Commission as directing bodies with the powers that the General Law of Public Administration establishes for that purpose. Prior to the procedure, they could well be in charge of a preliminary investigation, for which they can gather the necessary evidence, as well as be responsible for conducting technical studies regarding free competition (Articles 34, 35). The decision to appoint the directing body is Coprocom's own, as the decision-making body.

Powers that are important to point out since the Organic Regulation of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce, Decree No. 37457 of November 2, 2012, Article 24, creates within the Ministry a Directorate of Support for Competition, to comply "with what is ordered by Law No. 7472." A body which the Regulation entrusts to act as the UTA of the Commission. In this way, it must follow up on the Commission's agreements, advise it, and propose ordinary administrative procedures to it, direct, coordinate, and supervise the departments that comprise it regarding "the technical evaluation of complaints, ex officio investigations, consultations, and any other necessary action, which supports the Commission's criterion," as well as evaluate and review the investigations conducted, to determine the existence of relative or absolute monopolistic practices, concentrations, or other market restrictions prohibited by the legal system, prepare and review the technical-legal reports that support the Commission's opinions in matters of competition and free concurrence, regarding draft laws, regulations, agreements, circulars, and other administrative acts, follow up on the sanctions imposed by the Commission when it determines that the investigated economic agents have incurred in conduct contrary to Law 7472; promote and direct the actions of competition culture, fostering knowledge and interest among citizens and economic agents regarding the scope and provisions of Law No. 7472 and its regulation, disseminate informational material, guides, and publications and other activities related to competition law and economic competition, follow up on multilateral and bilateral trade agreements related to competition.

Furthermore, Article 27 of the same Regulation entrusts the Department of Promotion and Investigations of the Directorate with:

"Being part of the Directing Bodies in summary and ordinary administrative procedures when the existence of possible monopolistic practices, concentrations, or other market restrictions is determined." While Article 26 of the cited Regulation entrusts the Department of Procedures and Concentrations of the Directorate of Support for Competition with instructing and following up on the processes presented before the Commission, entrusting it with carrying out technical-legal studies, evaluating complaints, carrying out ex officio investigations, carrying out actions that substantiate the Commission's criterion. Subsection b) attributes to it the instruction, analysis, and control of ordinary administrative procedures to determine the possible existence of monopolistic practices, undue concentrations, or other market restrictions.

It is worth considering that a regulatory norm may create offices within the UTA, assigning the powers that the Law assists it among the internal-level offices. However, the problem that arises with the cited regulatory norms is that although its Article 24 provides that the Directorate functions as the Technical Support Unit for the Commission, the fact is that said Directorate is neither created nor configured as an organ of Coprocom, subject to it. On the contrary, the Directorate is an organ within the structure of the Ministry: its hierarch is not the Commission but the Minister. From which it follows that the Directorate that intends to act as the UTA does not belong to the Commission. Consequently, the instructing, processing, and executing function of the Commission's acts and resolutions is not exercised by an organ of Coprocom, but by an organ directly subject to the Ministry's hierarchy. Indeed, Article 3 of the Regulation, when establishing the Ministry's organization, creates among its organs the Directorate of Support for Competition, given that this organ should have been established not as just another Directorate of the Ministry but as part of Coprocom.

On the other hand, the Directorate of Competition not only assumes the competences of the UTA but also functions that the Law reserved for the Commission. Thus, the Regulation assigns to the Department of Promotion and Investigations of the cited Directorate:

"b. Investigate the existence of relative or absolute monopolistic practices, concentrations, or other restrictions on the efficient functioning of the market, which are prohibited by law.

d. Execute the policy for promoting competition culture, fostering knowledge and interest among citizens and economic agents regarding the scope and provisions of Law No. 7472 and its regulation," Article 27:

e. Carry out dissemination activities such as talks, seminars, among others, in order to publicize the scope and importance of competition regulations. (…).

h. Monitor and analyze government actions related to the development of the competition process. (…).

k. Coordinate with regulatory bodies and State institutions on issues related to competition in markets." Functions that are exercised by the Department as part of the Directorate and not of the Commission. Moreover, it would seem that the assigned powers may be carried out ex officio, not by order of the Commission. Therefore, it corresponds to this Collegiate Body, according to the Law, to request information from competition agencies of other countries, establish coordination mechanisms to sanction and prevent monopolies, cartels, concentrations, and illicit practices, subsection j), Article 27. Likewise, it is its responsibility to issue an opinion, in matters of competition and free concurrence, regarding laws, regulations, agreements, circulars, and other administrative acts, without such criteria having any legal effect. Subsection f) is clear: the Commission issues an opinion when it deems it pertinent; it cannot be forced to opine. Furthermore, it is the Commission that is responsible for deciding whether to investigate the existence of cartels, monopolies, practices, or concentrations prohibited by law for which it must make the corresponding decision, subsection c); establish coordination mechanisms not only to sanction but also to prevent those practices (subsection e); publish the studies it carries out, its opinions or resolutions, and issue guides to disseminate competition matters and guide economic agents on their behavior in the market, subsections k) and l).

Hence, we reiterate, that it is not appropriate to grant competence to the Department of Procedures and Concentrations of the Directorate of Support for Competition to prepare guides, manuals, and others to investigate and resolve cases that must be processed or investigate concentration operations or adopt mechanisms for prior notification of concentrations, Article 26 of the cited Regulation.

To the extent that the Technical Support Unit finds its origin and competence in a law, it follows that a restructuring could not lead to the disappearance of that organ within the Commission, nor to the transfer of the powers and duties that correspond to it as part of the Commission under Law 7472. But neither can the restructuring weaken the Commission and its support organ, in such a way that it prevents it from exercising that competence and, therefore, that the public purpose established by the legislator in providing the Commission with a technical support unit is fulfilled. It is acceptable that a weakening in the structure of the UTA could have negative consequences on the Commission's functioning and, therefore, on the satisfaction of the legally assigned tasks. On this matter, allow us the following quote:

"Although, within the legitimate and reasonable margins of discretion and in function of the necessary efficiency of the public service, the Administration has the power-duty to establish its most adequate internal organic-functional structure according to the purposes it must fulfill (power of self-organization), and thus dynamically distribute workloads and classify positions to achieve better performance and organization, one of the limits of that administrative power is in relation to the legally attributed powers of authority, susceptible to affecting the legal sphere of private parties (Art. 59 of the LGAP and pronouncement OJ-094-2009 of October 5, 2009). So that the internal distribution of competences cannot constitute a mechanism for the transfer of competences not authorized by the legislator, because as is well inferred from Article 85 of the LGAP, any transfer of external competences from one organ to another must be authorized, except in cases of urgency, by an express norm with a rank equal to or higher than that which created the transferred competence. Therefore, insofar as the competence involves powers of authority, it is logical to affirm that its regulation is subject to the principle of legal reserve, being able only to distribute or assign within the internal organs the competences previously defined by the legislator or when exceptional circumstances concur such as those provided for in Article 62 of the LGAP: 'When a norm attributes a power or purpose to an entity or organ composed of several offices, without further specification,' in which case the office with the most similar function could be competent, and, if none exists, that of a higher grade, or the one it designates; that is, only in those special circumstances and as a last resort could the supreme hierarchical organ decide to which organ, by technical specialty, it attributes the exercise of that competence (Opinion C-217-2011 of September 8, 2011).

It can be inferred then that if within INVU there are exclusive competences attributed by law, these cannot be exercised by another organ different from the one to which the legal system expressly attributed those public powers. However, in cases where the Law has not indicated that a specific organ must exercise the power it attributes, the Board of Directors may well entrust its exercise to a specific organ, which it must do through regulatory means, but that collegial body would retain the power of review of the actions taken by the subordinate (OJ-094-2009 op. cit.)." Opinion C-009-2014 of January 13, 2014".

The Minister's own organizational power does not authorize them to modify what the legislator has provided. Consequently, the tasks that the legislator assigns to the Technical Unit cannot be entrusted to another organ different from the one provided for by the Law. Consequently, the power of reorganization has as a limit the impossibility of assigning to an organ other than the Commission's Technical Support Unit the technical functions that are its own. A criterion that is valid both for COPROCOM and for the Consumer Commission.

The legal opinion transcribes Articles 1 and 2 of the Organic Law of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce, to maintain that the Minister is the one who establishes the internal organization of the Ministry. With which it is intended, it would seem, to point out that through regulatory means the organization of the competences of each of the Commissions and their Support Units can be modified. It is implicitly assumed that these Commissions are internal organs.

In response to which the following must be noted. The organizational power is exercised essentially over internal organization. However, it becomes imperative to clarify that both COPROCOM and the Consumer Commission are external organs, created by law and holders of their own competences, of an external nature and which even involve powers of authority. The technical support units find their origin in the Law and participate in the exercise of those powers, especially that of COPROCOM, which has already been the subject of a pronouncement. Regarding the Support Unit of the Consumer Commission, the need for this organ and its competences derives from the Law. Article 52 provides:

"Article 52.- Technical support unit and external advisory services.

The National Consumer Commission must have a Technical Support Unit, composed of officials from professional and technical branches related to matters concerning commerce and the consumer. It may also hire the advisors and consultants it deems appropriate for the effective development of its functions." But the Law did not limit itself to creating the Unit; rather, it imposed functions upon it:

"Article 55.- Conciliation.

Before the formal start of the procedure and when purely patrimonial interests are involved, the Technical Support Unit of the National Consumer Commission must convene a conciliation hearing for the parties in conflict. In extraordinary cases and as authorized in the Regulation, the parties may make their submissions by any means that permits it.

In the conciliation hearing, the official of the Technical Support Unit of the National Consumer Commission must seek to reconcile the parties by proposing a settlement and suggesting its convenience.

In the corresponding record, which must be signed by the parties and the official, a record of any agreement reached must be kept. In the same act, the official must approve the settlement, except when it is contrary to law. This settlement shall have the same effectiveness as a resolution of the Commission to promote competition under the terms of Article (*) 61 of this Law, but without further recourse." Conciliation is a procedure prior to the formal start of the procedure carried out by an official of the Technical Support Unit for the Consumer Commission. Their function is not only to act as conciliator, but it is their responsibility to homologate the conciliation settlement, to which the Law gives the same effectiveness as a resolution issued by the Commissions, under the terms of Article 64 of the same Law 7472. Then, numeral 56 obliges it to instruct the procedure before the Consumer Commission: "The Technical Support Unit must carry out the instruction of the matter. Once concluded, it must transfer the case file to the National Consumer Commission for resolution." That Collegial Body has no power to decide to appoint another directing body to instruct the procedure.

The Minister's power, as indicated, has the law as its limit and, therefore, what is provided in Articles 52, 55, and 56; but, furthermore, the provisions of Article 2 of the Organic Law of the Ministry cannot be applied by extension, both because it is not a matter of internal organization and because said Article 2 has as its own content the organization of the Ministry regarding business policies and coordination mechanisms between public sector and private sector institutions, regarding policies and programs to support businesses, especially SMEs. It is evident that neither the Consumer Commission nor the Commission to Promote Competition has among their competences the formulation or execution of policies to support businesses.

Given that we are dealing with external organs, the provisions of Article 6 of the Ministry's Law are also not applicable to the aforementioned Commissions, insofar as it provides:

"Article 6.- It shall be the responsibility of the Executive Branch to determine the internal organization of the Ministry, which includes the assignment of functions of the administrative units and the internal and external coordination mechanisms." The Procuraduría has referred to said numeral in the following terms:

"Moreover, the Organic Law of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce itself expressly recognizes the power of the Executive Branch to establish the internal organization of that Ministry. In this regard, Article 6 states that 'It shall be the responsibility of the Executive Branch to determine the internal organization of the Ministry, which includes the assignment of functions of the administrative units and the internal and external coordination mechanisms.' In any case, the limits that this attribution has must be pointed out, even if in general terms.

In the first place, a structure could not be modified in contradiction to what a law establishes. Although it is constitutionally debatable that the internal organization of Ministerial Dependencies is regulated by law, a norm of lower rank cannot disapply the law.

On the other hand, situations affecting constitutional rights could not be regulated through this means. Moreover, Article 19 of the General Law of Public Administration, which has its foundation in Article 28 of the Magna Carta, provides:

'1. The legal regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations.

2. Autonomous regulations in this matter are prohibited.' Likewise, it must be remembered that in accordance with Article 12.2 of that same Law, regulations cannot create powers of authority that affect the rights of the private party external to the employment relationship." Opinion No. C-383-2003 of December 8, 2003.

Precisely because the legislator established the organization of the Commissions, the Procuraduría has considered that the Law is a limit on the power to restructure those collegial organs. Thus, it was concluded in the Legal Opinion of merit:

"12-. The power of organization and restructuring of the organ does not form part of the competences decentralized in favor of Coprocom, nor does the regulatory power. Powers that belong to the hierarch, who may plan and prepare a reorganization complying with the requirements that the legal system establishes.

13-. It corresponds, then, to the Minister to submit the restructurings or reorganizations that concern the Commission to MIDEPLAN for its knowledge and approval. Reasons of convenience and reasonableness regarding the principles governing reorganization may advise that the proposal be consulted to it." 14. This power has as its limit the organization and, therefore, the definition of competencies present in the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor." A criterion that, we reiterate, is valid with respect to the Comisión Nacional del Consumidor. The organizational power of the Executive Branch does not authorize it to modify the provisions of Law 7472 regarding the Comisión Nacional del Consumidor and its Unidad Técnica de Apoyo, just as it cannot do so with respect to COPROCOM.

D-. THE POWER OF DIRECTION In the consultation, it is asserted that it is the responsibility of the Ministerial Head to issue public policies in deconcentrated matters as well as to exercise the function of institutional direction over the Comisión Nacional del Consumidor and the Comisión para Promover la Competencia.

The power of guidance and direction inherent to the Executive Branch and, as applicable, to the relevant Minister does not entail a decision-making power in matters subject to deconcentrated competence.

1-. The power of direction and political guidance Issuing governmental policies is a manifestation of the political guidance that corresponds to the holders of political power. Such issuance is a competence inherent to the very existence of the State, which to be legitimate must be exercised through the bodies enabled for this purpose by the Political Constitution: the so-called "political powers" –the Legislative and the Executive–, which hold the "monopoly of political power reserved by constitutional law to two of those powers exclusively; the Legislative and the Executive, in that order" (cf. Separate Note of Magistrate Piza Escalante in vote N. 1176-91 of 10:30 hrs. of June 21, 1991). In that vein, governmental policies arise as a manifestation of the political power of the State. Hence, it is not surprising that they must be drafted by the Legislative Assembly and the Executive Branch, to whom the political guidance of the State corresponds within the framework of the Constitution.

Within that guidance, the Executive Branch plans, directs, and issues public policies. Normally, this faculty of the Executive Branch implies a steering role in the respective branches of public activity. A steering role that allows it to set the political objectives it proposes to achieve, formalizing them in policies that must be executed by the different public administrations. Articles 26 and 27 of the Ley General de la Administración Pública provide, as relevant:

"Article 26.- The President of the Republic shall exercise the following attributions exclusively:

• a)Those indicated in the Political Constitution; b) Direct and coordinate the tasks of the Government and the centralized Public Administration as a whole, and do likewise with the decentralized Public Administration; (….)

Article 27.- 1. The Ministers, jointly with the President of the Republic, shall have the attributions conferred upon them by the Constitution and the laws, and shall direct and coordinate the Administration, both centralized and, as applicable, decentralized, of the respective branch. (….)" The Organic Law of the Ministerio de Economía, Industria y Comercio indicates the competence of that body to participate in the formulation of the Government's economic policy and in national planning in its fields of competence and to be the steering body regarding business activity in the industry, commerce, and services sectors. It is provided:

"Article 1.—The Ministerio de Economía, Industria y Comercio is responsible for:

• a)Participating in the formulation of the Government's economic policy and in national planning, in its fields of competence.
• b)Being the steering body for State public policies regarding the promotion of private initiative, business development, and fostering a business culture for the industry, commerce, and services sectors, as well as for the small and medium-sized enterprise sector." (Thus amended by subsection a) of article 30 of Law No. 8262 of May 2, 2002, Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas.)

The country's economic policy can be oriented toward the promotion of competition within the market, just as it must favor the consumer. Public policies that fall within the scope of action of the Ministry. We note that as long as it is a policy and not an instruction or circular, the deconcentrated competence would not suffer injury.

The power of direction allows the activity of the directed parties to be linked to governmental plans or objectives, within the framework of a trust relationship. Thus, the directed party retains the freedom to adopt the directive discretionally, and therefore may refuse to accept it when there is serious reason to do so. The Ley General de la Administración Pública stipulates:

"Article 99.- 1. A direction relationship shall exist when two active administration bodies have different competence by reason of the subject matter and one of them can order the activity, but not the acts, of the other, imposing upon it the goals of the same and the types of means to be used to achieve them, within a trust relationship incompatible with orders, instructions, or circulars.

2. Hierarchy shall imply the power of direction, but not the reverse.

Article 100.- 1. When a body has the power of direction over another, it may issue directives to it, monitor their compliance, and sanction the head who breaches them repeatedly and seriously, without justifying the non-compliance, with removal.

2. The directing body shall not, as such, have hierarchical power over the directed party, and the latter shall in all cases have discretion to apply the directives according to the circumstances.

3. The directing body shall also have the power to coordinate the directed party with others, always within the limits indicated above." Direction has as its object to orient and guide the action of public entities and bodies, to achieve the satisfaction of the general interest but also to rationalize administrative action, giving it coherence. An orientation that is antagonistic to coercion. To direct is fundamentally to define objectives and goals and to determine the means for their achievement. Consequently, the directive is not an order nor does it allow exhaustive regulation of the directed action. A specific directive is analyzed as an order. An order that entails a denaturalization of the power of direction and, therefore, of the directive, as derived from Articles 99 and 100 transcribed above.

The first of those articles clearly prohibits that the action of the directed party be ordered through the power of direction and, therefore, that the holder of the power substitute themselves for the directed party by ordering its action. This limit is joined by the impossibility of issuing instructions when the directed party is a deconcentrated body.

2-. The power of direction does not allow the director to decide in deconcentrated areas As has been indicated, the Comisión para Promover la Competencia and the Comisión Nacional del Consumidor are maximum-level deconcentration (desconcentración máxima) bodies.

From that fact, the power of direction of the Executive Branch and the relevant Minister not only does not entail the possibility of issuing orders to the referred deconcentrated bodies, but the issuance of instructions regarding the deconcentrated competence is also prohibited to them. It should be remembered that maximum-level deconcentration removes the deconcentrated body from the orders, instructions, or circulars of the superior, as ordered by Article 83 of the Law. An article that in its last sentence provides that the rules creating maximum-level deconcentration shall be of extended application in its favor.

The deconcentrated body has a decision-making power that cannot be ordered or instructed by the hierarchical superior. A direction that implies regulating the mode of exercising functions by the inferior, both in its aspects of timeliness and legality, violates the rules that establish maximum-level deconcentration, the provisions of Articles 99 and 83, but also Article 102, subsection a) (the latter due to improper application) of the Ley General de la Administración Pública.

E-. THE REPRESENTATION OF THE MINISTRY AND ITS DECONCENTRATED BODIES The Ministry consults whether the Presidents of the Comisión para Promover la Competencia and the Comisión Nacional del Consumidor have the competence to sign cooperation agreements with international or national entities, assuming budgetary obligations. The legal opinion indicates that the head signs contracts, agreements, and conventions because the exclusive representation of the Ministry falls upon them.

In accordance with Article 28 of the Ley General de la Administración Pública, it is the responsibility of the Ministers:

"h) To sign in the name of the State contracts related to matters proper to their Ministry." Based on the provisions of Article 28 transcribed above, the Ministers proceed to sign, in the name of the corresponding Ministry, the various administrative contracts, including reimbursable or non-reimbursable financial cooperation contracts, public works contracts, public service and supply contracts, among others (Cfr. OJ-83-2010 of November 3, 2010).

It is pertinent to recall that, in principle, the signing of an administrative contract can be delegated in the terms authorized by Article 106 of the Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Law 8131 of September 18, 2001, by providing:

"ARTICLE 106.- Delegation to sign contracts The heads of the bodies or entities of the public sector may delegate the signing of the contracts associated with the procurement process, in accordance with the regulations established for the purpose." The Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa provides regarding that delegation:

"Article 221.-On the possibility of delegation. The maximum Head of the Institution may delegate the final decision to be adopted in administrative procurement procedures, as well as the signing of the purchase order or requisition, following for the purpose the provisions of the internal regulation issued to that effect; such designation must fall upon an official or technical body, who must issue their acts in strict compliance with the administrative procurement regulations, and in order to depart from said criterion, technical reasons of the same nature must mediate. Said delegation shall be carried out in accordance with the scope of the Ley de Contratación Administrativa; the Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, and that indicated by the Ley General de la Administración Pública." If the delegation operates, the Minister, as head of the Ministry, maintains responsibility for the procurement. The regime proper to delegation of signature applies, in effect.

However, the provisions of Law 7472 regarding the hiring of advisors must be taken into account. Both Article 26 and Article 52 of the Law authorize the respective Commissions to hire external advisors:

"Article 26.-Unidad Técnica de Apoyo and external advisory services The Comisión para Promover la Competencia must have a Unidad Técnica de Apoyo, formed by professionals in the matters regulated in this law, as provided in its regulations. Likewise, it may hire the advisors and consultants necessary for the effective fulfillment of its functions.

Article 52.- Unidad Técnica de Apoyo and external advisory services.

The Comisión Nacional del Consumidor must have a Unidad Técnica de Apoyo, composed of officials from professional and technical branches related to matters concerning commerce and the consumer. It may also hire the advisors and consultants it deems convenient for the effective development of its functions." If there is a budget line item in the relevant budgetary Program, the respective Commission can proceed to execute the corresponding credits and, as applicable, hire the advisors or consultants it needs.

It could be questioned whether, being authorized to contract consultancies, the respective Commission can appear to sign a contract, should this require formalization (Article 32 of the Ley de Contratación Administrativa). The answer is negative: although the Commission in question decides on the need for the procurement and the selection of the corresponding advisor, if the contract needs to be formalized, the Minister appears. The foregoing by virtue of the fact that Law 7472 does not recognize administrative independence for the Commissions, nor has it assigned the representation of the Commission to one of its officials. Thus, representation being concentrated, it corresponds to the head of the Ministry to appear in the corresponding contract.

It is consulted whether the Commission can be a party to a cooperation agreement. Regarding international cooperation agreements signed by deconcentrated bodies, we have indicated in opinion N. C305-2009 of October 28, 2009.

"As has already been indicated, SINAC cannot be a party to an international agreement. In general, it cannot be a party to an agreement governed by International Law. This is because it lacks the international subjectivity necessary to constitute itself as a Party. From that perspective, it cannot concur with a State or with a subject of Public International Law in a cooperation agreement governed by norms of International Law.

However, the absence of international competence does not mean that an international agreement and international cooperation do not have the Sistema de Áreas de Conservación as their intended beneficiary. In this sense, the State can sign international cooperation agreements that provide for the realization of projects within the sphere of competence of the System. Likewise, an international cooperation agreement signed by the State may have provided for the conclusion of implementation agreements. These agreements, as long as they are within the framework of the international agreement, can be signed by public entities either directly with the cooperating body or with governmental agencies that provide the cooperation. To that extent, it is understood that SINAC could be a party to an implementation agreement of the cooperation agreement signed by the State, an agreement that would serve as the framework for the negotiation in which SINAC would be a party.

On the other hand, a State may have organized cooperation systems through governmental agencies or other types of entities; cooperation that is framed within the cooperating party's own legal system and that can be intended for various entities, public or private, of other countries in a specific area of activity. To the extent that this area can be framed within the competence of SINAC, it could well receive the cooperation in question. For this purpose, SINAC would have to comply with the norms that the Costa Rican State has dictated regarding the competence to negotiate international cooperation. It is important to take into consideration the provisions of the Ley de Planificación Nacional. It is well known that said Law establishes a competence in favor of the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica regarding technical assistance programs. From the provisions of Article 11 of the cited Law, it derives that every cooperation program must be framed both within the country's foreign policy and within what is programmed in the Plan Nacional de Desarrollo. Article 11 of the Ley de Planificación Nacional provides:

"Article 11.- It is the responsibility of the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica to formulate, negotiate, coordinate, approve, and evaluate technical assistance programs, taking into account the objectives of the Plan Nacional de Desarrollo. Requests for technical assistance shall be transmitted by the Ministry to the Ministerio de Relaciones Exteriores, which shall be responsible for establishing their congruence with the country's foreign policy, and shall present them in a timely manner to the corresponding governments and international organizations." The last sentence of this article reminds us that, by definition of Article 1 of the Ley del Ministerio de Relaciones Exteriores, this is the "means by which the State carries out all its procedures before foreign Governments and Institutions." International cooperation granted by foreign Governments or institutions should be processed directly by the Ministerio de Relaciones Exteriores, without prejudice to the own competence of MIDEPLAN. To avoid duplicities and define responsibilities in matters of international cooperation, the Regulation of Article 11 of the Ley de Planificación Nacional y política económica, Decree, was issued. Through the mechanisms that Decree 35056 of November 12, 2008 provides, the reception of international cooperation toward the country is centralized, but a centralization of cooperation requests also occurs. It follows that if an entity or body of the country has an interest in such cooperation, it must make a request or demand for cooperation through the Sistema de Enlaces de Cooperación Internacional. For which it must attach a program or project of what is intended with said collaboration. In this sense, the projects must be evaluated and approved by the Área de Cooperación Internacional, in order to determine their compatibility with the Plan Nacional de Desarrollo and the Agenda de Cooperación Internacional. Once the project or program is approved, it is presented by the Ministerio de Relaciones Exteriores to the appropriate source of international cooperation.

The negotiation of cooperation agreements is the responsibility of the Ministries of Planning and Foreign Affairs, and the specific execution of these programs, projects benefiting from the cooperation, is the responsibility of the technical entities.

Once the cooperation agreement is approved by the corresponding instances, a point that draws attention is the competence to sign it. According to the Contraloría General, it should be the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications. In the opinion of the Legal Advisory Office of the Ministry, it falls to SINAC, which has delegated it to the Executive Director.

In this regard, the Procuraduría considers that to the extent that the agreement supports a project or program proper to SINAC and that agreement implies non-reimbursable financial cooperation, SINAC shall be the party to the agreement. The hierarchical superior of the System as a body with legal personality is the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, a collegial body chaired by the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications. Given that condition, it is normal for the Minister, in their capacity as President of the Council, to appear to sign the conventions or agreements to which SINAC is a party." The legislator has not attributed instrumental legal personality to COPROCOM or the Comisión del Consumidor. Therefore, the competence of the Minister to sign the respective assistance agreements is imposed with greater reason.

CONCLUSION:

As set forth, it is the opinion of the Procuraduría General de la República:

1-. It is appropriate to reaffirm Legal Opinion N. OJ-012-2016 of February 23, 2016, in relation to the Comisión para Promover la Competencia. The considerations and conclusions contained therein are applicable to the Comisión Nacional del Consumidor.

2-. In effect, the Comisión Nacional del Consumidor constitutes a maximum-level deconcentration (desconcentración máxima) body, which has a Unidad de Apoyo Técnico for the exercise of the powers that have been deconcentrated to the Commission.

3-. Given the maximum-level deconcentration, both Commissions are holders of a decision-making power over the deconcentrated matter, a decision-making power that constitutes a limit to the powers of the head, the Minister of Economy, Industry, and Commerce.

4-. Although deconcentration is a limit to the possibility of the Minister to know, review, or substitute what was acted upon by the respective Commission, it is, however, the competence of the Head to know and declare the absolute nullity of the (final) acts issued by said Commissions in the cases of Articles 173 and 183 of the Ley General de la Administración Pública. As applicable, to declare the injuriousness (lesividad) (lesividad) of acts of said Commissions, according to Articles 10 and 34 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo, as a prerequisite to challenge them before the Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.

5-. Both the Comisión para Promover la Competencia and the Comisión Nacional del Consumidor are external bodies, whose organization and competence are regulated by the Law. Consequently, the Executive Branch cannot exercise the power of organization to modify said structure and, therefore, the competencies of the Commissions and their respective Unidad Técnica de Apoyo.

6-. It is the responsibility of the Executive Branch to issue public policies within the framework of the Political Constitution and the laws. Policies that must be executed by the different public administrations.

7-. It is the responsibility of the Ministerio de Economía, Industria y Comercio to participate in the formulation of the Government's economic policy and in national planning in its fields of competence and to be the steering body regarding business activity in the industry, commerce, and services sectors. A power that does not imply the exercise or determination of the own competencies of the Comisión para Promover la Competencia or the Comisión Nacional del Consumidor.

8-. Through the power of direction, the Executive Branch orients and guides the action of the different public bodies for the satisfaction of public ends and the general interest, and as a means of rationalizing and giving coherence to administrative action.

9-. The exercise of that power does not allow the directing Minister to substitute themselves in the exercise of the directed party's own competence. Thus, while the Executive Branch can issue directives to a deconcentrated body, it cannot determine the exercise of the deconcentrated competence.

10-. Respect for the power of direction and the deconcentrated decision-making power implies that the directive cannot constitute an order or an instruction. An order, the determination of the exercise of the deconcentrated competence in its aspects of timeliness and legality, denaturalizes the power of direction and, therefore, of the directive.

11-. Consequently, through the power of direction, the Minister of Economy, Industry, and Commerce cannot decide in the areas deconcentrated in favor of the Comisión para Promover la Competencia and the Comisión Nacional del Consumidor. Likewise, the power of direction does not allow them to determine the exercise of those deconcentrated competencies.

12-. The relevant Minister signs the administrative contracts that concern their Ministry, pursuant to the provisions of Article 28, subsection h) of the Ley General de la Administración Pública.

13-. Consequently, the contracts or agreements that the Comisión para Promover la Competencia or the Comisión Nacional del Consumidor require for the fulfillment of their competence are signed by the Minister of Economy, Industry, and Commerce, or the person to whom they delegate this.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA GENERAL ADJUNTA MIRCH/gap C.: Ms. Marcela Gómez Masís, President, Comisión para Promover la Competencia Mr. Gabriel Boyd Salas, President, Comisión Nacional del Consumidor

Dictamen : 071 del 12/04/2016 12 de abril de 2016 C-071-2016 Señor Welmer Ramos González Ministro de Economía, Industria y Comercio Estimado señor Ministro:

Me refiero a su atento oficio N. DM-706-15 de 11 de noviembre del año pasado, mediante el cual solicita un pronunciamiento sobre:

“La delimitación de funciones de las respectivas Comisiones –Comisión para Promover la Competencia y Comisión Nacional del Consumidor; con relación a las funciones de dirección institucional del Jerarca Supremo.

La facultad del Jerarca Institucional de anular previo criterio vinculante de la PGR, las resoluciones emitidas por dichos órganos desconcentrados.

La facultad del Jerarca de emitir política pública en las materias desconcentradas; así como valorar la organización interna del personal institucional designado en las Direcciones de Apoyo a la Competencia y, Apoyo al Consumidor.

Facultad de los Presidentes de las referidas Comisiones de suscribir acuerdos de cooperación con instancias internacionales o nacional, en donde se asume (sic) obligaciones presupuestarias”.

Adjunta a la consulta el oficio AJ-OF-141-2015 de la Unidad Asesora de Asuntos Jurídicos. En dicho criterio se afirma que el legislador no otorgó a las Comisiones personalidad jurídica instrumental, que esos Órganos carecen de patrimonio propio y están sujetos a una relación de sujeción al órgano originario. El jerarca superior posee las competencias jerárquicas de dirección, gerencia, administración sobre el recurso humano, disponibilidad presupuestaria, política pública. Concluye que las Comisiones tienen delimitadas sus competencias conforme los artículos 27 y 53 de la Ley, sin poder ser interpretadas en forma extensiva. Las competencias jerárquicas de dirección, administración y disciplina corresponden al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. El Ministro bajo su potestad de dirección es el competente para anular los actos de esos órganos en sede administrativa. La organización interna del Ministerio, que satisfaga el servicio público, es competencia exclusiva del Ministro. Compete al Jerarca institucional la firma de los contratos, acuerdos y convenios, por recaer en él la representación exclusiva de la Cartera.

La consulta formulada en relación con la Comisión para Promover la Competencia y la Comisión Nacional del Consumidor concierne:

· la desconcentración administrativa en grado máximo; · la potestad de anulación de actuaciones administrativas, · la potestad de organización · la potestad de dirección y orientación en una relación de desconcentración · facultad de contratar y suscribir acuerdos.

Procede señalar que la Procuraduría ha emitido criterio en relación con los tres primeros puntos respecto de la Comisión para Promover la Competencia. No obstante, dada la regulación existente, el pronunciamiento es igualmente válido en relación con la Comisión Nacional del Consumidor, según se determina de seguido.

A-. EN CUANTO A LA DESCONCENTRACION A solicitud de varios señores Diputados, esta Procuraduría emitió la Opinión Jurídica OJ-012-2016 de 23 de febrero de 2016, en la cual se refirió a la desconcentración como potestad de decisión y sus límites. Respecto de la relación entre órgano desconcentrado y su jerarca se manifestó, en lo que interesa:

“La desconcentración está sujeta a los principios que rigen la competencia. Entre ellos, el principio de legalidad. La asignación de competencia que envuelva potestades de imperio corresponde a la ley. En igual forma, el traspaso de esa competencia del superior al inferior debe realizarse por ley. Sólo si las atribuciones no involucran potestades de imperio, podrá desconcentrarse por vía reglamentaria. Si la competencia se desconcentra por ley, corresponde al legislador dejar sin efecto la desconcentración, reconcentrando las materias anteriormente desconcentradas.

Aspecto importante de la desconcentración es el de su grado. La desconcentración máxima constituye el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción sobre el órgano desconcentrado (artículo 83, 3 de la Ley General de la Administración Pública). Por el contrario, en caso de una desconcentración mínima el jerarca podría determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias es compatible con una tutela jurídica y material completa, que se expresa en la facultad que tiene el órgano que desconcentra de fijar criterios y dictar instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza competencias desconcentradas. Este no es el caso de Coprocom, que la Ley define como un órgano de desconcentración máxima.

Dispone la Ley 7472 en orden a la naturaleza de la Comisión para Promover la Competencia:

“Artículo 21.- Creación de la Comisión para promover la competencia.

Se crea la Comisión para promover la competencia, como órgano de máxima desconcentración; estará adscrita al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Se encargará de conocer, de oficio o por denuncia, y sancionar, cuando proceda, todas las prácticas que constituyan impedimentos o dificultades para la libre competencia y entorpezcan innecesariamente la fluidez del mercado.

La instancia administrativa ante esta Comisión es obligatoria y de previo agotamiento para acudir a la vía judicial, salvo lo establecido en el artículo 17 de esta Ley.

No se trata solo de conocer y resolver denuncias y sancionar. Por el contrario, la Ley 7472 atribuye a la Comisión otras potestades en orden a la efectiva y libre competencia en el mercado. Así, la autorización de concentraciones, incluso condicionándolas, artículo 16. Enlista el artículo 27 las siguientes atribuciones:

“Artículo 27°.- Potestades de la Comisión La Comisión para Promover la Competencia tiene las siguientes potestades:

• a)Velar por que los entes y los órganos de la Administración Pública cumplan la obligación de racionalizar los procedimientos y los trámites que deban mantenerse; además, eliminar los innecesarios, según se dispone en los artículos 3 y 4 de esta ley. En caso de incumplimiento, le compete recomendar al jerarca imponer las sanciones administrativas correspondientes a los funcionarios que cometan faltas graves en el ejercicio de sus funciones.
• b)Recomendar, a la Administración Pública, la regulación de precios y el establecimiento de restricciones que no sean arancelarias, cuando proceda de conformidad con los artículos 5 y 6 de esta ley.
• c)Investigar la existencia de monopolios, carteles, prácticas o concentraciones prohibidas en esta ley; para ello, puede requerir a los particulares y a los demás agentes económicos, la información o los documentos relevantes y sancionar cuando proceda.
• d)Sancionar los actos de restricción de la oferta estipulada en el artículo 36 de esta ley, cuando lesionen, de forma refleja, la libre competencia en el mercado.
• e)Establecer los mecanismos de coordinación para sancionar y prevenir monopolios, carteles, concentraciones y prácticas ilícitas.
• f)Cuando lo considere pertinente, emitir opinión, en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de las leyes, los reglamentos, los acuerdos, las circulares y los demás actos administrativos, sin que tales criterios tengan ningún efecto jurídico. La Comisión no puede ser obligada a opinar.
• g)Autorizar, a los funcionarios de la Unidad Técnica de Apoyo, previa autorización fundada de un juez de lo contencioso- administrativo, para visitar e inspeccionar los establecimientos industriales y comerciales de los agentes económicos, cuando esto sea indispensable para recabar, evitar que se pierda o destruya evidencia para la investigación de prácticas monopolísticas absolutas o relativas contempladas en la presente ley.
• h)Poner fin al procedimiento administrativo, a solicitud del agente económico involucrado, en cualquier momento hasta antes de celebrarse la audiencia, siempre que exista un compromiso suficiente del agente económico de suprimir la práctica que se investiga o contrarrestar los efectos anticompetitivos que causa esa práctica, mediante el cumplimiento de las condiciones que le imponga la Comisión. Lo anterior deberá hacerse por resolución razonada que deberá valorar el daño causado, el comportamiento del agente económico en el pasado y que sea posible restablecer las condiciones competitivas en el mercado. En estos casos, la Comisión podrá exigirle al agente económico las garantías que considere necesarias, incluso de tipo económico, y la publicación de un resumen de este acuerdo y su comunicación directa a quienes considere conveniente, cuyos costos correrán a cargo de los agentes económicos involucrados en la conducta.
• i)Autorizar o denegar concentraciones. Para autorizar concentraciones podrá imponer las condiciones que considere necesarias para contrarrestar los posibles efectos anticompetitivos o estimular los efectos procompetitivos.
• j)Solicitar y compartir información con agencias de competencia de otros países cuando resulte necesario, para cumplir las potestades que le otorga la presente, respetando los alcances de la Ley N.º 7975, Ley de Información No Divulgada, y sus reformas.
• k)Publicar, por cualquier medio, los estudios que realice, las opiniones y resoluciones que emita, respetando la información confidencial de los agentes económicos.
• l)Emitir guías prácticas para difundir la materia de competencia y orientar a los agentes económicos sobre su comportamiento en el mercado y sobre los trámites y procedimientos ante la Comisión.

A esta Comisión no le corresponde conocer de los actos de competencia desleal en los términos estipulados en el artículo 17 de esta ley. Estos casos son del conocimiento exclusivo de los órganos jurisdiccionales competentes”.

En materia de concentración de las entidades del sistema financiero, la competencia de la Comisión es consultiva: rendir a la superintendencia competente un criterio no vinculante en relación con los efectos de los procesos de concentración en los niveles de competencia del respectivo mercado, artículo 27 bis. Por el contrario, la Comisión conserva la potestad sancionatoria en caso de prácticas monopolísticas verticales u horizontales en los mercados financieros.

En igual forma, respecto del mercado de telecomunicaciones la Comisión ejerce un rol consultivo no vinculante, según los artículos 54 y 55 de la Ley General de Telecomunicaciones. El artículo 55 otorga competencia a la Sutel para sancionar las prácticas monopolísticas. Sin embargo, la Superintendencia debe solicitar el criterio de la Comisión sobre los criterios técnicos y para apartarse de ese criterio requiere motivar su decisión y aprobarla con mayoría calificada.

La potestad sancionatoria le permite suspender, corregir o suprimir una práctica monopolística o una concentración, o bien ordenar acciones para contrarrestar efectos anticompetitivos causados por esas acciones. O bien, ordenar la desconcentración, parcial o total en caso de una concentración no autorizada por la Comisión, imponer multas en los supuestos de los incisos c) a k) del artículo 28.

A partir de ese texto y de la definición de las competencias de la Comisión se deriva que aún cuando la Ley no lo conceptuara expresamente así, este Colegio es un órgano desconcentrado en grado máximo. Desconcentración referida al conocimiento y sanción de las prácticas que obstaculicen la libre competencia y la fluidez del mercado. Así, un órgano inferior del Ministerio de Economía ha sido atribuido de una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. COPROCOM como órgano desconcentrado es titular de la competencia desconcentrada.

Dada la naturaleza legal de Coprocom y la definición de su competencia, no puede existir duda en cuanto a que esta es titular de una potestad de decisión que se le atribuye en nombre propio y no como parte del MEIC. Por consiguiente en el ámbito de la materia desconcentrada la titularidad de la competencia de decisión es propia de Coprocom y como tal debe ser ejercida a nombre propio, no del Ministerio al cual pertenece. Este carece de un recurso jerárquico que le permita conocer, revisar o sustituir lo actuado por la Comisión; por ende, agotar vía administrativa”.

Decimos que lo manifestado es aplicable a la Comisión Nacional del Consumidor porque esta es también un órgano desconcentrado en grado máximo, según resulta del artículo 47 de la Ley 7472:

“Artículo 47°.-Creación de la Comisión nacional del consumidor.

Se crea la Comisión nacional del consumidor, como órgano de máxima desconcentración, adscrita al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Le corresponde velar por el cumplimiento de las disposiciones de los capítulos V y VI de esta Ley y las demás normas que garanticen la defensa efectiva del consumidor, que no se le hayan atribuido, en forma expresa, a la Comisión para promover la competencia”.

Corresponde a la Comisión ejerce en forma exclusiva y excluyente las siguientes competencias:

“Artículo 53°.- Potestades de la Comisión nacional del consumidor.

La Comisión nacional del consumidor tiene las siguientes potestades:

• a)Conocer y sancionar las infracciones administrativas, los incumplimientos de las obligaciones establecidas en el Capítulo V y, en particular, tutelar los derechos de los consumidores, de acuerdo con el artículo (*)29 de esta Ley.(*)(Actualmente corresponde al artículo 32) b) Sancionar los actos de competencia desleal, mencionados en el artículo 17 de esta Ley cuando, en forma refleja, dañen al consumidor.
• c)Ordenar, de acuerdo con la gravedad de los hechos, las siguientes medidas cautelares, según corresponda: el congelamiento o el decomiso de bienes, la suspensión de servicios o el cese temporal de los hechos denunciados que violen lo dispuesto en esta Ley, mientras se dicta resolución en el asunto.
• d)Ordenar la suspensión del plan de ventas a plazo o de prestación futura de servicios, cuando se viole lo prescrito en el artículo (*)41 de esta Ley. La parte dispositiva de la resolución debe publicarse para que sea del conocimiento general.(*)(Actualmente corresponde al artículo 44) e) Ordenar, cuando proceda, la devolución del dinero o del producto. Puede fijar, asimismo, un plazo para reparar o sustituir el bien, según corresponda.
• f)Trasladar, al conocimiento de la jurisdicción ordinaria, todas las prácticas que configuren los delitos perjudiciales para el consumidor, establecidos en el artículo (*)60 de esta Ley.(*)(Actualmente corresponde al artículo 63) La Comisión nacional del consumidor no tiene competencia para conocer de la anulación de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión, conforme al artículo (*)39 de esta Ley, ni del resarcimiento de daños y perjuicios. Estos casos deben ser conocidos solo por los órganos jurisdiccionales competentes”.

Bajo el mismo ámbito de la desconcentración se analizó lo referente a la improcedencia de una revisión jerárquica de los actos emanados por COPROCOM. Manifestamos al respecto:

“2-. Recursos contra lo actuado por la Comisión Se consulta qué tipo de recursos caben contra las decisiones de la Comisión y quién es el responsable para resolver.

Al desconcentrar la competencia, el legislador le atribuye al órgano desconcentrado un poder de decisión, que conlleva la potestad de agotar la vía administrativa en los términos que indica el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, salvo norma en contrario. Señala dicho numeral que agota la vía administrativa el acto que resuelva definitivamente los recursos de reposición contra el acto final, emitido por un órgano desconcentrado dentro de su competencia exclusiva o especialidad administrativa, en los casos en que la ley no otorga un recurso administrativo, inciso c).

En este orden de ideas debe precisarse que la Ley 7472 no otorga un recurso jerárquico de apelación contra las decisiones de Coprocom para ante el Ministro de Economía, jerarca de Coprocom. Este no puede ejercer un contralor de legalidad o del mérito del acto por recurso administrativo incoado por una parte. Por el contrario, el artículo 21 de la Ley 7472 permite afirmar que la decisión de Coprocom en el ámbito de su competencia agota la vía administrativa. En efecto, dicho numeral no solo no otorga un recurso jerárquico contra lo dispuesto por la Comisión, sino que debe ser agotada previamente a la interposición del proceso judicial. Se excepcionan los casos de competencia desleal que son competencia exclusiva de los tribunales de justicia. Por ende, la firmeza de lo decidido o actuado en las materias concentradas no deriva de una resolución del Ministro, sino de la propia decisión de Coprocom.

Es de advertir, sin embargo, que contra las decisiones de Coprocom cabe el recurso de reconsideración, que debe ser conocido y resuelto por dicho Órgano Colegiado, en tanto es este el que dictó el acto. Dispone la Ley 7472:

“Artículo 64°.- Resoluciones de la Comisión para promover la competencia y de la Comisión nacional del consumidor. Las resoluciones emanadas de la Comisión para Promover la Competencia y de la Comisión Nacional del Consumidor, deberán reunir los requisitos establecidos en los artículos 128 y siguientes de la Ley general de la Administración Pública. Asimismo, la notificación deberá realizarse en la forma debida, de acuerdo con los artículos 245 y 335 de la misma Ley.

Contra esas resoluciones podrá interponerse el recurso de reposición, según lo dispuesto por el Código Procesal Contencioso-Administrativo. (Así reformado por el artículo 204, inciso 1) de la Ley Código Procesal Contencioso-Administrativo, N° 8508 de 28 de abril de 2006) El recurso de reposición es aquel que se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto, con el fin de revocar o modificar, parcial o totalmente, el acto administrativo dictado. Para que proceda este recurso se debe estar ante una decisión emitida directamente por la jerarquía superior, por lo que lo resuelto carece de recurso de apelación. Mediante recurso de reposición o reconsideración interpuesto directamente ante el autor del acto, se permite que la respectiva autoridad pueda conocer de los argumentos de la parte y, en su caso, modificar o mantener lo resuelto anteriormente. Es, igualmente, una oportunidad para la Administración decisora de revisar lo actuado.

Ahora bien, el numeral 64 transcrito remite al Código Procesal Contencioso-Administrativo. No obstante es de advertir que este cuerpo normativo se limita a señalar los supuestos en que cabe el recurso, pero no dispone sobre otros requisitos de admisibilidad ni tampoco el plazo para interponerlo o resolverlo.

Si bien el jerarca superior del MEIC carece de una potestad de revisión previa al agotamiento de la vía administrativa, una vez que los actos de la Comisión se encuentren firmes puede conocer, de oficio, de su legalidad por los medios que el ordenamiento impone y, en su caso, proceder a declarar la nulidad de lo actuado”.

Como se deriva de la transcripción del artículo 64 de la Ley 7472, el recurso que procede en contra de lo actuado por la Comisión Nacional del Consumidor es el de reconsideración, que conoce dicho Órgano Colegiado. En consecuencia, no existe recurso jerárquico contra lo actuado por la Comisión del Consumidor, como tampoco lo existe respecto de las conductas de COPROCOM. Lo que se explica porque al desconcentrar determinadas funciones en favor de las Comisiones, el legislador decidió sustraer el poder de decisión de la esfera jurídica del jerarca. Consecuentemente, cada una de las Comisiones tiene la potestad de emitir sus actos en la materia desconcentrada sin que ese poder pueda ser determinado por el jerarca, el que no puede tomar una decisión final en la materia desconcentrada. Afirmación que obliga a una precisión en orden de los supuestos excepcionales previstos en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.

B-. LA POTESTAD DE ANULACIÓN Se consulta sobre la facultad del jerarca de anular, previo criterio vinculante de la Procuraduría General de la República, los actos emitidos por esos órganos desconcentrados. Sobre este tema, indicamos en la referida Opinión Jurídica:

“La potestad de decisión permite al órgano desconcentrado adoptar una decisión firme y definitiva dentro del procedimiento correspondiente. Una decisión que se adopta sin participación del jerarca. Sin embargo, este puede conocer de lo actuado cuando se esté en presencia de una nulidad. Es el supuesto establecido en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. Dichos numerales reconocen a la Administración que indica la potestad de controlar la legalidad de lo actuado, no en función de un principio jerárquico, sino como manifestación de la autotutela administrativa.

La declaratoria de nulidad de un acto administrativo es excepcional, tanto cuando ese acto genera derechos a favor de un administrado como cuando restringe su esfera de actuación. En ambos casos, el ordenamiento prohíbe que la Administración pueda retirar libremente sus actos. Ese retiro resulta excepcional y si afecta un acto declaratorio de derechos debe fundarse en la existencia de una nulidad absoluta. Se considera que la nulidad absoluta afecta gravemente el orden público, especialmente cuando se trata de las competencias, lo que origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto absolutamente nulo. Un deber que impone el numeral 174 de la Ley General de la Administración Pública para los actos absolutamente nulos, numeral que califica de discrecional la anulación de oficio del acto relativamente nulo.

Una potestad que se diferencia de la revisión jerárquica, no solo porque no se ejerce a partir de la impugnación de lo resuelto por la Administración, sino porque se está ante un acto firme y definitivo, susceptible de ser eficaz. Precisamente porque este acto presenta un vicio de nulidad y a efecto de que no produzca sus efectos, se posibilita que la Administración declare esa nulidad, actuando no como consecuencia de un recurso presentado por una parte, sino de oficio en aras del respeto del ordenamiento jurídico. Es este el fundamento de la posibilidad que los numerales antes mencionados abren a la Administración para volver sobre sus propios actos (dictamen N. C-142-2010 de 19 de julio de 2010).

1- Potestad del Ministro para declarar la nulidad de un acto de Coprocom Conforme se deriva del texto de la Ley y ha reafirmado la jurisprudencia de este Órgano, la declaratoria de nulidad absoluta y evidente de una resolución o cualquier otro acto de un órgano desconcentrado, corresponde al jerarca administrativo, sea el ministro, máxime cuando se trata de aspectos administrativos. Para los actos declaratorios de derechos, la potestad es regulada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, numeral que en su segundo inciso otorga la competencia al ministro del ramo. Preceptúa dicho numeral:

“Artículo 173.- 1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.

• 2)Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo.
• 3)Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.
• 4)La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.
• 5)La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
• 6)Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.
• 7)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda”. (Así reformado por el artículo 200, inciso 6) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

Se desprende en forma diáfana de este numeral que no toda autoridad administrativa puede declarar la nulidad absoluta de los actos declaratorios de derechos. El inciso 2 del artículo 173 reserva dicha potestad al ministro del ramo en tratándose de los actos de la Administración Central del Estado, potestad que el texto original atribuyó al Consejo de Gobierno, competencia que luego la Ley 7871 de 21 de abril de 1999 atribuyó al órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto. Finalmente el Código Procesal Contencioso Administrativo reforma esa competencia para atribuírsela directamente al Ministro del ramo. Ergo, puede decirse que esta manifestación de la autotutela corresponde al jerarca superior del respectivo ramo, sea el ministro. Permítasenos la siguiente cita:

“La nulidad de pleno derecho siempre debe declararse, con supresión del acto respectivo, en la vía administrativa, sea el acto favorable o contrario al administrado, es decir, sea o no declaratorio de derechos subjetivos a favor del ciudadano. Este poder de anulación oficiosa es manifestación indudable de la autotutela administrativa, entendida esta como hace Benvenuti, como aquella parte de la actividad administrativa con la cual la Administración Pública provee a resolver sus conflictos, actuales o potenciales, con otros sujetos, sea con motivo de sus actos, sea con motivo de sus relaciones jurídicas (voz Autotutela de la Enciclopedia del Diritto, Giuffré, Milano, pág. 39)”. E, ORTIZ ORTIZ: Tesis de Derecho Administrativo, II, Editorial Stradtmann, p.531.

Sobre la competencia para declarar la nulidad, señalaba don Eduardo:

“Corresponde al jerarca del ente o servicio respectivo, cometido a su dirección administrativa y no meramente a su diaria gestión. Esto alude al Poder Ejecutivo como Supremo Poder (y al cuerpo director de cada uno de estos, Directorio de la Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones, como tales) y a la Junta Directiva de los entes menores, salvo delegación de competencia en su órgano ejecutivo, cuando proceda de acuerdo con la propia de la LGAP (que exige de otra ley para que la delegación no jerárquica, interinstitucional o colegial, se tenga por legítima)”, ibid. p. 534.

No existe duda de que Coprocom es un órgano del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Y por ende, de la Administración Central del Estado. Consecuentemente, la potestad de anular lo resuelto por la Comisión de Promoción de la Competencia, como parte de la Administración Central, corresponde al Ministro de Economía, Industria y Comercio.

Tómese en cuenta, sin embargo, que dicha potestad no es discrecional. Por el contrario, su ejercicio debe sujetarse estrictamente a lo dispuesto en ese artículo 173. De lo contrario, la nulidad que declare el ministro será absolutamente nula.

En primer lugar, la nulidad debe ser absoluta, de manera evidente y manifiesta. Luego, la declaratoria debe contar con un criterio favorable de la Procuraduría General de la República, el cual no solo es vinculante sino también obligatorio. En tercer lugar, de previo a solicitar ese criterio, la Administración debe seguir un procedimiento ordinario. La potestad de declarar la nulidad absoluta caduca en un año a partir de la adopción del acto, salvo que los efectos de este perduren.

Se trata, entonces, de una potestad estrictamente enmarcada, que en vía administrativa se sujeta al control que ejerce la Procuraduría General de la República o en caso de materia presupuestaria o de contratación, la Contraloría General de la República. Así, elemento esencial que debe ser observado por el Ministro en el procedimiento para declarar la nulidad de un acto adoptado por la Comisión es el dictamen de la Procuraduría General de la República. Este dictamen, que debe ser favorable a la declaratoria de nulidad, constituye una formalidad esencial del procedimiento; por consiguiente, la ausencia de dictamen vicia de nulidad absoluta la declaratoria que llegare a pronunciarse.

En efecto, la Administración está obligada a solicitar y acatar el criterio de un órgano externo que debe determinar la legalidad de lo actuado y si la Administración ha cumplido con el procedimiento establecido para la declaratoria de nulidad. Un procedimiento que tiende no sólo a determinar la verdad real sino también a proteger los derechos del administrado a quien se dirige el acto. El dictamen favorable de la Procuraduría deviene un elemento del procedimiento para declarar la nulidad, que condiciona el contenido del acto de nulidad. Un dictamen vinculante que escapa a la posibilidad de dispensa prevista en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República: puesto que la Administración sólo puede declarar la nulidad absoluta con el dictamen favorable de la Procuraduría se sigue, a contrario sensu, que está impedida de declararla si el dictamen es negativo. Pero, además, como se requiere que el dictamen sea favorable en orden a la existencia de una nulidad absoluta, el dictamen de la Procuraduría determina el contenido del acto administrativo: la Administración no puede separarse del dictamen, por lo que sólo puede declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando el dictamen de la Procuraduría establezca que el acto declaratorio de derechos presenta vicios propios de esa nulidad. El dictamen del 173 carece de la formalidad de dispensa del acatamiento obligatorio (entre otros, dictámenes C-103-2005 de 7 de marzo de 2005 y C-25-2009 de 4 de febrero de 2009).

En cuanto a los actos desfavorables al administrado dispone el numeral 183 de la LGAP:

“Artículo 183.- 1) La administración conservará su potestad para anular o declarar de oficio la nulidad del acto -sea absoluta o relativa- aunque el administrado haya dejado caducar los recursos administrativos y acciones procedentes, siempre y cuando dicha revisión se dé en beneficio del administrado y sus derechos.

• 2)La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo no estará sujeta al plazo de caducidad y podrá ser ejercida por la Administración, previo dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República.

(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006,).

• 3)Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso- Administrativo”.

Para ejercer esta potestad, la Administración no requiere que la nulidad sea absoluta y menos manifiesta. Requisito indispensable es, por el contrario, que la declaratoria de nulidad beneficie al administrado. Y precisamente porque no se trata de un acto dirigido a afectar negativamente la esfera jurídica del administrado, la declaratoria de nulidad no se dicta dentro de un procedimiento ordinario. Pero sí es necesaria la formalidad consultiva para ante la Procuraduría General de la República. Ergo, la nulidad requiere del dictamen obligatorio, vinculante y de contenido favorable a la declaratoria de nulidad, sea esta absoluta o relativa.

Ahora bien, punto fundamental en orden a la potestad de anulación es la competencia para ejercerla. Normalmente se dice que esta declaratoria corresponde a la Administración actora del acto. Empero, el carácter excepcional de su ejercicio, determina la competencia del jerarca superior del órgano actuante. Es este el competente para decidir iniciar un procedimiento para establecer la existencia de una nulidad absoluta y, en su caso, concluido el procedimiento para decidir su declaratoria. En los supuestos de desconcentración de Ministerios, la potestad es propia del Ministro. Permítasenos la siguiente cita en orden a la nulidad de actos declaratorios de derechos:

“.- Órgano competente para decidir sobre el inicio del procedimiento, tramitar o delegar su instrucción y dictar la resolución final respectiva, en casos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos emanados de órganos desconcentrados adscritos a Ministerios. Vicio sustancial en el sujeto.

Según indicamos en el dictamen C-207-2010 op. cit., en tratándose de actos o contratos emanados o suscritos por el Ministro del ramo, o bien por un órgano desconcentrado que integra la estructura organizativa de determinado Ministerio, será el respectivo Ministro el que deba decidir el inicio del procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, tramitar o delegar su instrucción y dictar la resolución final al respecto.

Esto es así, por un lado, porque históricamente en nuestro régimen de nulidad contenido en la LGAP, no es a todo órgano del Estado al que se le ha permitido dejar sin efecto en vía administrativa los actos declarativos de derechos, sino solamente a los órganos constitucionales superiores del Estado; entendidos éstos como el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo, el Consejo de Gobierno (correspondientes a la denominada Administración central del Estado), y a los jerarcas, tanto de los Poderes del Estado como de los otros entes públicos. Y por otro lado, porque aún en las últimas reformas legales llevadas al efecto ––CPCA-, no se le otorgó competencia a los órganos desconcentrados para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos o la lesividad de éstos. Recuérdese que tal atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, constituye una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (artículo 59 de la LGAP).

En esa misma orientación la Procuraduría General, en el dictamen C-233-2009 de 26 de agosto del 2009, interpretó conforme a la Constitución el artículo 173.2 de la LGAP, en el sentido de que no cabe duda de que la disposición del art. 173.2, en relación con el numeral 21 de la LGAP, leída en armonía con las disposiciones constitucionales que se incorporan a su preceptiva (arts. 139, 140, 146 y 147 de la Constitución), permite entender al intérprete que cuando ésta se refiere al ejercicio de la potestad anulatoria administrativa de actos declaratorios de la Administración central del Estado, los órganos competentes para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta son: los Ministros, el Presidente de la República, el Poder Ejecutivo –Ministro del ramo y Presidente de la República- y el Consejo de Gobierno; cada uno, obviamente, dentro sus propios ámbitos de competencia. Así, por ejemplo, del texto normativo se desprende que en aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que puede decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el dictado de la resolución final. Pero si se tratase de un acto dictado por el Poder Ejecutivo (entendido como Presidente y respectivo Ministro), debe interpretarse conforme al derecho de la Constitución que el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de un acto y dictar el acto final será el propio Poder Ejecutivo y no el Ministro (En ese mismo sentido el dictamen C-31-2010 de 1 de marzo de 2010).

Así que en el caso de órganos desconcentrados, aún con personalidad jurídica instrumental, como es el caso del Consejo de Seguridad Vial (arts. 3, 4, 5, Ley de Administración Vial Nº 6324 de 24 de mayo de 1979 y dictámenes C-1995-80 de 19 de agosto de 1980, C-087-88 de 25 de mayo de 1988, C-014-96 de 30 de enero de 1996, C-245-97 de 17 de diciembre de 1997, OJ-009-98 de 11 de febrero de 1998, C-174-2002 de 4 de julio de 2002, C-282-2004 de 4 de octubre de 2004, C-113-2006 de 16 de marzo de 2006, C-003-2009 de 19 de enero de 2009 y C-009-2009 de 22 de enero de 2009), corresponderá al órgano superior constitucional del cual forma parte el órgano desconcentrado, declarar la nulidad; o sea, al Ministro del ramo respectivo, que constituye en este caso el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.

Ahora bien, según consta en el expediente remitido al efecto, las resoluciones cuya nulidad se pretende fueron emitidas por el COSEVI, órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental que, conforme a la Ley Nº 6324 es una dependencia más del Ministerio de Obras Públicas y Transportes; órgano este último que para los efectos del artículo 173.2 de la LGAP se constituye como el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. No obstante lo anterior, fue la Junta Directiva del COSEVI la que ordenó sin norma legal habilitante, la apertura o iniciación del procedimiento anulatorio de marras”. Dictamen C-031-2013 de 7 de marzo de 2013.

En los supuestos de nulidad de actos que perjudiquen al administrado, también se está ante un mecanismo de autotutela de la Administración, por lo que corresponde aplicar analógicamente lo dispuesto para efectos de la declaratoria de nulidad de actos favorables, máxime que no existe norma alguna que atribuya esa competencia a la Comisión. Hemos dicho al efecto:

“En efecto, debe tomarse en cuenta, por otra parte, que el poder de la Administración para revisar de oficio sus propios actos deriva de la potestad de autotutela, recogida en el artículo 146 de la LGAP. En ese sentido, la doctrina ha señalado que la revisión de oficio de los actos administrativos es aquella institución a través de la cual la Administración procede a dejar sin efecto, sin que exista excitación obligatoria de parte, sin auxilio de los Tribunales, en virtud de los poderes de autotutela que el Ordenamiento le reconoce, aquellos de sus propios actos que resulten viciados de ilegalidad, de acuerdo, en cada caso, con las consecuencias derivadas de las exigencias institucionales propias de la clase de invalidez de que se trate… La autotutela consiste (BENVENUTI, 1959) en aquella parte de la actividad administrativa a través de la cual la Administración Pública procede a resolver por sí misma los conflictos potenciales o actuales que surgen con otros sujetos en relación con sus propios actos o pretensiones, esto es, en definitiva, la capacidad de poder hacerse justicia por sí misma. La autotutela así definida se diferencia de la tutela judicial en que no es imparcial, porque la autotutela administrativa modifica por sí sola la posición jurídica del autor de los actos, de tal modo que la Administración autora de un acto altera su propia esfera jurídica al revisarlo, lo que no ocurre, cuando ese acto es objeto de control jurisdiccional, respecto a la esfera jurídica del órgano jurisdiccional. Importa distinguir, desde la perspectiva del fundamento de los poderes administrativos de revisión de oficio, entre autotutela decisoria y autotutela ejecutiva. La primera consiste en la facultad de que la Administración dispone para emitir declaraciones jurídicamente vinculantes, resolviendo de ese modo los conflictos actuales o potenciales en que la propia Administración pueda verse envuelta. La autotutela ejecutiva se refiere, por el contrario, exclusivamente a la actividad de ejecución que sigue a la declaración, cuando ésta no encuentra el adecuado cumplimiento, y no se refiere a actos administrativos sino a la actividad material de ejecución forzosa. Naturalmente, la variante de la autotutela administrativa de la que la potestad de revisión de oficio constituye un reflejo, es la autotutela decisoria, soporte éste que sirve también para justificar la potestad administrativa de resolución de recursos, en la medida misma en que, en uno y en otro caso (revisión de oficio y resolución de recursos), se trata simplemente de que un sujeto, la Administración, declara, de forma jurídicamente vinculante, lo que entiende su derecho en un conflicto, actual o potencial, que surge en relación con sus propios actos o pretensiones.” C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007.

En cuanto a la diferencia entre anulación de oficio y anulación mediante recurso jerárquico, ha señalado la Procuraduría:

“Igual respuesta afirmativa hay que brindar en cuanto a la característica de “oficiosa” que supone la decisión que contempla el numeral recién citado. Existen, por otra parte, situaciones en que la declaratoria de nulidad se produce como consecuencia de la gestión de los recursos administrativos (artículos 180, 181, 184). En los casos en que el órgano con competencia para analizar la legalidad del acto sea excitado en virtud de un recurso administrativo, no cabe aplicar el procedimiento del artículo 183, no sólo porque así no lo prescribe la misma Ley General, sino por tratarse de situaciones disímiles: en una, el administrado llama la atención sobre el vicio (sustento del recurso), aspecto que precisamente deberá ser analizado por el órgano competente. En el caso del artículo 183, es la propia Administración, ante la ausencia de gestión recursiva del administrado, la que inicia el procedimiento anulatorio. Y lo inicia en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 174, norma de alcance general (en cuanto a la obligación de anular), sujetando a la Administración a los requisitos relacionados con el órgano, procedimiento y tiempo en que se puede cumplir con aquella obligación”. Dictamen C-150-2004 de 19 de mayo del 2004.

La competencia del Ministro para declarar la nulidad de los actos que perjudican a los administrados es conforme, además, con el principio en materia de lesividad de los actos de los órganos desconcentrados y de los órganos con personalidad jurídica instrumental.

2-. Corresponde al ministro declarar la lesividad de un acto de Coprocom La potestad de anular reconocida en el artículo 183 refiere tanto a la nulidad absoluta como la relativa del acto lesivo para el administrado. Se ha indicado también que cuando un acto no presenta un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Administración no puede acudir a declarar esa nulidad sino que debe recurrir a declararlo lesivo, para que esa nulidad sea declarada en vía judicial. Pues bien, en este supuesto, el ordenamiento niega a lo órganos inferiores la posibilidad de declarar dicha lesividad. Por ello, la Comisión carece de competencia para declarar la lesividad de sus propios actos firmes. Esa competencia es propia del ministro.

En efecto, corresponde al ministro declarar la lesividad de todo acto emitido por la Comisión como presupuesto para que la Administración impugne el citado acto. Lo anterior con fundamento en lo dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo:

“ARTÍCULO 10.- (….).

• 5)La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos”.

“ARTÍCULO 34.- 1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura. (….).

• 4)La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo. (….)” La declaratoria de lesividad es un acto administrativo emitido por un órgano administrativo en el ejercicio de la función administrativa pero con efectos puramente procesales (presupuesto procesal). Es un acto de efectos limitados, ya que sirve de trámite previo a la interposición del proceso judicial. Por ende, su objeto es permitir la admisión y trámite del proceso. Por lo que se agota con la autorización de la interposición de la demanda. Ergo, su eficacia se limita al proceso judicial, sin que produzca efectos en vía administrativa. No produce efectos fuera del proceso: corresponde a los tribunales declarar si, efectivamente, el acto es nulo y si procede anularlo.

Puesto que la declaratoria de lesividad es un presupuesto procesal, se sigue como lógica consecuencia, que no tiene efecto sobre la eficacia del acto que se declara lesivo. En ese sentido, la declaratoria de lesividad no anula el acto declarativo ni tiene como efecto la suspensión de su eficacia. Por consiguiente, el acto declarado lesivo continúa surtiendo efectos, por lo que debe ser respetado por la Administración actora. Cfr. dictamen C-108-2005 de 11 de marzo de 2005, reafirmado en el C-035-2015 de 24 de febrero de 2015. Esa eficacia podría ser suspendida mediante una medida cautelar de suspensión de los efectos y, claro está, si por sentencia judicial el acto de la Comisión es anulado.

3-. La declaratoria de nulidad no limita el poder de decisión de la Comisión Va de suyo que para que los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo puedan ser aplicados se requiere, indispensablemente, que la Comisión haya ejercido su competencia y, por ende, dictado un acto que incida, positiva o negativamente, en la esfera jurídica del particular y que este acto se encuentre firme. Sea, que se trate de un acto que no puede ser impugnado en vía administrativa.

Dada la manera en que la Ley General enmarca la potestad de declarar la nulidad absoluta de un acto, no puede verse como una limitación al poder de decidir de la Comisión. Este Colegio emite las resoluciones en los procedimientos que señala la Ley 7472, resolviendo lo que corresponde, sin que lo resuelto tenga un recurso jerárquico, puesto que solo cabe la reconsideración. No obstante, si ese acto presenta un vicio de nulidad absoluta, la Administración tiene el deber jurídico de anular. Para lo cual debe seguir el procedimiento establecido en la Ley General de la Administración Público, sujetándose al criterio de legalidad de la Procuraduría General de la República o de la Contraloría, según sea el contenido del acto.

Conforme lo expuesto, a la pregunta relativa a la existencia de acciones administrativas de anulación de los actos y resoluciones emitidos por COPROCOM, la respuesta es afirmativa. A través del procedimiento de nulidad absoluta evidente y manifiesta el Ministro de Economía, como jerarca supremo de la Comisión puede anular los actos o resoluciones creadores de Derecho emitidos por Coprocom, así como aquellos actos que perjudiquen a los administrados. Además, la resolución o acto emitido por la Comisión puede ser declarado lesivo, como requisito para poder impugnarlo ante la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.

En uno y otro caso, el Ministro actúa en ejercicio de una potestad de oficio, no por gestión de un interesado.

Va de suyo, por demás, que la actuación de Coprocom puede ser revisada y anulada en sede judicial. Fuera de esos supuestos, la actuación del órgano de la competencia no es objeto de revisión por órganos externos”.

Conforme lo cual, el Ministro es competente para declarar la nulidad absoluta de los actos administrativos emitidos por la Comisión Nacional del Consumidor y COPROCOM, según lo dispuesto por los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.

C-. EN CUANTO LA POTESTAD DE ORGANIZACIÓN Consulta el Ministerio sobre la facultad del jerarca de valorar la organización interna del personal institucional designado en las Direcciones de Apoyo a la Competencia y Apoyo al Consumidor.

En su momento, los señores Diputados consultaron sobre la potestad del MEIC de decidir sobre una reestructuración al interno de la Comisión y si para solicitarla a MIDEPLAN el Ministro requería el criterio de esa Comisión. Además, se consultó sobre los requisitos para que MIDEPLAN aprobara una reestructuración. Ante lo cual, se señaló que la decisión de reestructurar corresponde al Ministro pero dicha potestad se sujeta a la Ley y particularmente a la definición legal de competencias en favor de la Comisión y de la UTA.

En ese sentido, es importante recalcar que la potestad de organización no conlleva la facultad de modificar las normas legales que rigen la organización correspondiente ni sustraer de la esfera competencial de un órgano las competencias otorgadas por normas legales. Sobre lo cual, se manifestó:

“Respecto de la materia de libre concurrencia y competencia, importa resaltar que el legislador no ha sustraído de la esfera propia del Ministro el ejercicio de la potestad reglamentaria. Potestad reglamentaria que incluye la potestad de organización del órgano, consagrada en el artículo 103.-1. de la Ley General de la Administración Pública. Se establece allí que compete al jerarca o superior jerárquico supremo el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de organización. Así, puede organizar su estructura, creando o modificando los órganos internos y la atribución de sus respectivas competencias internas. Por lo que puede considerarse no solo que la potestad de organización es de principio sino también que para que pueda ser transferida a un órgano diferente del jerarca superior supremo debe existir una norma de rango legal que así lo autorice.

El Reglamento General de Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, N. 23323 de 17 de mayo de 1994, suministra una definición de reorganización:

“Artículo 16º.-Se entenderá por reorganización administrativa la modificación de unidades administrativas en cuanto a su gestión, normativa, tecnología, infraestructura, recursos humanos y estructura. La Contraloría General de la República , la Autoridad Presupuestaria y la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda no tramitarán presupuestos ni modificaciones presupuestarias de aquellos órganos, entes y empresas públicas que lleven a cabo reorganizaciones estructurales que no cuenten con el estudio técnico que las respalde y la aprobación de MIDEPLAN, que proveerá a la Administración Pública las directrices, los lineamientos, los manuales y los instructivos para facilitar, coordinar y mejorar los procesos de reorganización administrativa”.

En tratándose de la Comisión para Promover la Competencia no existe una norma atributiva de la potestad de organización, ni tampoco le ha sido atribuida la potestad reglamentaria. En consecuencia, dichas potestades siguen reservadas al jerarca superior supremo. Por lo que este puede planificar y preparar una reorganización cumpliendo los requisitos que el ordenamiento establece. Ergo, someter esa reestructuración a conocimiento y aprobación de MIDEPLAN.

Debe tomarse en cuenta que la Ley de Planificación Nacional, N. 5525 de 2 de mayo de 1974, conceptualiza la reorganización como un instrumento para lograr la eficiencia y racionalización administrativa y un mecanismo para cumplir los planes de desarrollo. Dentro de esa perspectiva obliga a los organismos públicos a modernizar su organización dentro de los fines del Sistema Nacional de Nacional de Planificación, artículo 16. El numeral 18 de la Ley preceptúa que los ministerios, entre otros órganos, en coordinación con el Departamento de Eficiencia Administrativa, realizarán programas de racionalización administrativa para mejorar la capacidad de planeación y ejecución de sus actividades y asegurar el cumplimiento de los planes de desarrollo.

En cuanto a los requisitos que debe seguir un proceso de reorganización, la Administración debe estarse a lo dispuesto en los artículos 41 del Reglamento general del Sistema Nacional de Planificación (Decreto Ejecutivo N. 37735 de 6 de mayo de 2013) y el 2 del Reglamento a la Ley Marco para la Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales, N. 26893 de 6 de enero de 1998 y las directrices y lineamientos dictados por MIDEPLAN. (….)

MIDEPLAN conoce de una reestructuración o reorganización porque esta es autorizada por el respectivo Ministro. Un requisito que se impone incluso para los entes públicos y con mayor razón para los órganos de los ministerios. La reestructuración puede surgir de un órgano pero si no es retomada y avalada por el Ministro respectivo no puede ser conocida, en principio, por MIDEPLAN.

Se consulta si una propuesta de reorganización puede provenir directamente del Ministro, sin participación de la oficina concernida. Ciertamente, no existe una norma que indique que el Ministro deba consultar el criterio de la oficina reorganizada. Empero, debe tomarse en cuenta que la reorganización tiene como objeto la eficiencia en el accionar administrativo, el aumento de la capacidad productiva, así como que la reorganización se plantea como parte de los objetivos de planificación y coordinación dentro del Estado. A partir de lo cual cabe considerar conveniente y razonable que la propuesta de reorganización sea consultada con las oficinas concernidas.

Independientemente de que se consulte o no, la reorganización tiene como límite la regulación legal del órgano reorganizado, así como las reglas procedimentales que enmarcan su accionar”.

Potestad de organización que no puede ser ejercida para modificar o vaciar de contenido lo dispuesto por el legislador. Indicamos al efecto:

“2-. La definición de competencias: limite a la reestructuración En tratándose de Coprocom, es preciso señalar que la potestad de reorganización del ministro tiene como límite la propia Ley 7472 y, en particular, las normas de esta que establecen la competencia tanto de la Comisión como de su Unidad Técnica de Apoyo.

Dos aspectos importantes para analizar son lo relativo a la competencia de la UTA, particularmente el apoyo que brinda a la Comisión y la facultad de la Comisión para definir cómo se realizan actos y actuaciones dentro de los procedimientos que tramita.

La función de COPROCOM es de carácter técnico. Por ello, el legislador consideró necesario dotarlo de la asesoría y los medios de apoyo técnico necesarios para el desarrollo de sus competencias. Esa dotación se plasma en el artículo 26 de la Ley 7472, al disponer:

“Artículo 26°.-Unidad Técnica de Apoyo y asesoría externa La Comisión para Promover la Competencia debe contar con una Unidad Técnica de Apoyo, formada por profesionales en las materias que se regulan en esta ley, según se disponga en su reglamento. Asimismo, puede contratar a los asesores y los consultores necesarios para el efectivo cumplimiento de las funciones.

Los funcionarios de la Unidad Técnica de Apoyo, por orden de la Comisión para Promover la Competencia y previa autorización fundada de un juez de lo contencioso administrativo, cuando sea indispensable para recabar, evitar que se pierda o destruya evidencia para la investigación de prácticas monopolísticas absolutas o relativas contempladas en la presente ley, tendrán la potestad de visitar e inspeccionar las oficinas y los establecimientos industriales y comerciales de los agentes económicos, para revisar y reproducir libros de contabilidad, contratos, correspondencia, correos electrónicos y cualesquiera otros documentos y medios electrónicos relacionados con las estrategias de producción, distribución, promoción, comercialización y venta de sus productos. Asimismo, podrán entrevistar a cualquier trabajador, representante, director y accionista que se encuentre presente durante la visita.

Los funcionarios de la Unidad Técnica de Apoyo podrán requerir el auxilio de las autoridades de Policía, para que no se les impida el cumplimiento de sus deberes”. (Así corrida su numeración por el artículo 80 de la ley de Contingencia Fiscal, N° 8343 del 18 de diciembre de 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 23 al 26 actual) La redacción de la norma determina que la Comisión no solo puede contratar la asesoría que considere necesaria, sino que el mandato del legislador es claro: en su seno debe haber una oficina técnica a la que llama Unidad Técnica de Apoyo, cuyos integrantes deben tener formación en la materia objeto de competencia de la Comisión. Así, la Unidad Técnica de Apoyo es un órgano dentro de la Comisión. Parte instructora, asesora, ejecutante de la Comisión, que se relaciona con el resto del Ministerio de Economía, Industria y Comercio a través de la Comisión.

A esa Unidad se le definen funciones en relación con Coprocom. Particularmente funciones de investigación, inspección y de revisión de documentos; así como tramitación de procedimientos. Bajo solicitud de la Comisión, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa puede autorizar a funcionarios de la UTA para recabar y revisar documentos, realizar inspecciones y visitas para ese fin. Sea, para que tenga acceso a documentos e información de carácter privado.

Estos funcionarios son autorizados en razón de su pertenencia a la UTA y en razón de esa pertenencia investigan y comprueban la existencia o no de las posibles afectaciones a la libre competencia. Y esa autorización se solicita y otorga porque esa labor es necesaria para que la Comisión cumpla su cometido. Ergo, es un instrumento para el cumplimiento de la competencia asignada a Coprocom.

Así debe precisarse que:

· La solicitud de autorización a la Jurisdicción Contencioso Administrativa debe provenir de la Comisión. único órgano autorizado por ley para plantear la solicitud.

· Este Órgano solo puede pedir la autorización para un funcionario de la UTA que se encuentre realizando funciones en orden a la competencia de la Comisión.

· Ergo, la Comisión no puede pedir la autorización para quien no labora en UTA, o bien para un funcionario de UTA que en ese momento no esté realizando investigaciones o tramitando procedimientos en que se requiera la documentación cuyo acceso se solicita. Aspecto que reafirma el numeral 27 de la Ley, al regular las competencias de la Comisión. En efecto, se dispone:

“Artículo 27°.- Potestades de la Comisión La Comisión para Promover la Competencia tiene las siguientes potestades:

(….).

• g)Autorizar, a los funcionarios de la Unidad Técnica de Apoyo, previa autorización fundada de un juez de lo contencioso- administrativo, para visitar e inspeccionar los establecimientos industriales y comerciales de los agentes económicos, cuando esto sea indispensable para recabar, evitar que se pierda o destruya evidencia para la investigación de prácticas monopolísticas absolutas o relativas contempladas en la presente ley”.

Por consiguiente, la Comisión no puede solicitar la autorización para que la revisión de documentos e información privada sea realizada por funcionarios que no pertenecen a la Unidad Técnica de Apoyo y, consecuentemente, el juez no podría autorizar a un tercero extraño a esa Oficina para realizar esas revisiones.

Procede recordar que, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución Política, el principio es la inviolabilidad de los documentos e información privada. La Administración Pública y, por ende, sus funcionarios, solo acceden a esta en los supuestos que constitucional y legalmente han sido establecido. O bien, porque el derecho habiente pone en conocimiento de la Administración la información que juzgue necesaria a sus intereses. Empero, ya sea que una norma jurídica autorice el acceso de la Administración a la información y documentos privados o estos sean entregados voluntariamente por el administrado, lo cierto es que –salvo disposición en contrario- la información y documentos deben ser confidenciales para terceros. Por lo que la Administración no es libre para divulgar la información o para transferir la documentación a un tercero. Se sigue de lo de la competencia de la Comisión, solo los funcionarios de esta y, por ende, de la UTA que se designen pueden acceder a esos documentos e información. La circunstancia de que la información conste en las oficinas de la Comisión no autoriza a otros funcionarios a acceder a dicha información: la confidencialidad de los documentos e informaciones privadas se constituye en un límite para el ejercicio del derecho de acceso a la información constante en las oficinas públicas.

Aspecto que debe tomarse en consideración por esa posibilidad de revisión de documentos y de información privada y por cuanto el artículo 64 de la Ley 7472 califica de confidencial la información recabada. Dispone tal artículo:

"Documentos e información.

Los comerciantes, a requerimiento de la Comisión para promover la competencia, de la Comisión nacional del consumidor y del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, están obligados a:

a. Entregar, con carácter de declaración jurada, los informes y los documentos que se consideren necesarios para garantizar el ejercicio de sus funciones. La información suministrada es confidencial y el funcionario que viole el secreto de los datos confidenciales incurre en falta grave en el ejercicio de sus funciones.

b. (….).

La negativa de entrega, la falsedad o la inclusión de datos inexactos o incompletos, en los documentos requeridos, debe ser sancionada como falta grave por las respectivas comisiones, según proceda. Cuando las faltas se cometan en virtud de la solicitud formulada por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, este remitirá esos documentos a la comisión competente para la sanción.

(…)".

Este artículo consagra, ante todo, la facultad de la Comisión para Promover la Competencia de solicitar información indispensable para el ejercicio de su competencia. Solicitud que puede dirigirse tanto a entidades privadas como a públicas. Se establece el deber de los particulares de suministrar la información que se solicita y se sanciona la negativa de suministrarla.

El artículo 64 está en función del artículo 27 de la Ley, el cual consagra las potestades de la Comisión: investigación de existencia de monopolios, carteles, prácticas o concentraciones prohibidas por la ley, "para lo cual puede requerir a los particulares y los demás agentes económicos, la información o los documentos relevantes y sancionar cuando proceda".

Se consulta si funcionarios del MEIC que no pertenecen a la Comisión ni a la UTA pueden revisar documentos en casos en trámite de la Coprocom. El principio es que no existe libre acceso a los expedientes administrativos en trámite ya que únicamente las partes, sus representantes y cualquier abogado tienen acceso al expediente (artículo 272 de la Ley General de Administración Pública), además de que la información confidencial de la contraparte -entre otras- goza de especial protección en virtud del derecho fundamental a la intimidad resguardado en el artículo 24 de la Constitución Política (ibid. artículo 273). Sobre ese tema hemos indicado en el dictamen C-094-97 de 12 de junio de 1997:

“Conforme los principios constitucionales a que se hizo referencia en el acápite anterior, la actuación administrativa se rige por el principio de publicidad. Un principio que tiende a dar transparencia y claridad a la actuación administrativa, de forma tal que cualquier interesado pueda enterarse y examinar esa actuación, según conste en los registros y archivos administrativos. La aplicación de tal principio podría llevar a considerar que cualquier persona puede obtener información respecto de los documentos que formen parte de los expedientes que levante la Administración. Y es que, como tesis de principio, cabe afirmar que los expedientes administrativos son documentos públicos, sujetos a lo dispuesto en el artículo 30 constitucional. Se afirma, así, la regla de la publicidad de las piezas, documentos que formen el expediente. Afirmación que requiere dos precisiones.

La primera concierne el límite señalado en el acápite anterior; es decir, la publicidad se comprende en tanto exista un interés público por lo que si en el expediente constan documentos privados o información que sólo es de interés privado, no existe derecho de acceso a esa información, aún cuando conste en el expediente administrativo.

En segundo término, como señala el asesor legal de ese Colegio, debe diferenciarse entre los derecho de intimidad de las partes, por contener datos que puedan afectar su honor, prestigio, etc. Razones que también justifican la exclusión que diversos ordenamientos establecen respecto del acceso a los expedientes que están en trámite. Aspecto que no es extraño a nuestras leyes administrativas, puesto que la Ley General de la Administración Pública contempla disposiciones que regulan y limitan dicho acceso. Disponen los artículos 272 y 273 de dicho texto normativo:

(….).

La consulta se plantea en orden al acceso de un tercero al expediente levantado por un Tribunal de Honor. Del artículo 272, antes transcrito, se deriva que un tercero sólo tiene un derecho de acceso al expediente en trámite si es abogado. A contrario, los terceros que no sean abogados carecen del derecho de acceso a esos expedientes. Por otra parte, el derecho de acceso no es absoluto; por el contrario puede ser limitado en razón de lo dispuesto en el numeral 273. Limitación que puede abarcar tanto los supuestos previstos en el inciso 2 (información interna) como la información confidencial de una parte y aquélla cuyo conocimiento pueda generar daños ilegítimos. Dentro de estos supuestos deben considerarse no sólo los documentos privados aportados por las partes, sino los datos e informes cuya divulgación pueda afectar el honor, prestigio e imagen de alguna de las partes (protección a la reputación), o la debida tutela a su defensa. Estas restricciones operan respecto de todo procedimiento administrativo ordinario y, por ende, respecto de los sancionatorios (artículo 308 de la Ley General de cita), los cuales deben desarrollarse con estricto apego a las garantías constitucionales y legales.(…)

Concluido el expediente, la regla de la publicidad surte sus efectos para los terceros interesados. Estos podrán tener acceso al expediente, bajo las condiciones administrativas que se hayan establecido y en el entendido de que ese derecho no comprende los documentos privados o la información de exclusivo interés privado que consten en el expediente”.

Por otra parte, se consulta si funcionarios del MEIC, que no pertenecen a la UTA pueden dar asesoría a la UTA o a la Comisión en los procedimientos administrativos que se instruyen en la Comisión. Como se indicó anteriormente, el artículo 26 de la Ley permite a la Comisión contratar asesores y consultores para el cumplimiento de sus funciones. Si la Comisión puede contratar asesores externos, sujetos privados, también puede solicitar el criterio de órganos y funcionarios públicos; por ende, solicitar la expertise de funcionarios del Ministerio que laboran en oficinas distintas a la UTA.

Pero la labor de la UTA no es solo realizar visitas a instalaciones o revisar documentos privados. Por el contrario, sus funcionarios efectúan diversos actos dentro de los procedimientos que corresponden a la Comisión de acuerdo con la Ley.

Dentro de un procedimiento ordinario, los funcionarios de UTA pueden ser nombrados por la Comisión como órganos directores con las facultades que la Ley General de la Administración Pública establece para ese efecto. De previo al procedimiento, bien podrían tener a su cargo una investigación preliminar, para la cual pueden recabar la prueba que resulte necesaria, así como corresponderles realizar estudios técnicos en orden a la libre competencia (artículos 34, 35). La decisión de nombrar el órgano director es propia de Coprocom, como órgano decisor.

Facultades que es importante señalar ya que el Reglamento Orgánico del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Decreto N. 37457 de 2 noviembre de 2012, artículo 24, crea en el seno del Ministerio una Dirección de Apoyo a la Competencia, para dar cumplimiento “a lo ordenado por la Ley N. 7472”. Órgano al cual el Reglamento le encarga actuar como la UTA de la Comisión. De esa forma, debe dar seguimiento a los acuerdos de la Comisión, asesorarla y proponerle los procedimientos administrativos ordinarios, dirigir, coordinar y supervisar los departamentos que la integran en orden “a la evaluación técnica de las denuncias, investigaciones de oficio, consultas y cualquier otra acción necesaria, que sustente el criterio de la Comisión”, así valorar y revisar las investigaciones que se realicen, para determinar la existencia de prácticas monopolísticas relativas, absolutas, concentraciones u otras restricciones al mercado, prohibidas por el ordenamiento jurídico, preparar y revisar los informes técnico-jurídicos que sustenten las opiniones de la Comisión en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de proyectos de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y los demás actos administrativos, dar seguimiento a las sanciones que imponga la Comisión cuando determine que los agentes económicos investigados han incurrido en conductas contrarias a la Ley 7472; promover y dirigir las acciones de la cultura de competencia, fomentando el conocimiento e interés de la ciudadanía y los agentes económicos respecto a los alcances y disposiciones de la Ley N° 7472 y su reglamento, divulgar material informativo, guías y publicaciones y otras actividades relacionadas con el derecho de competencia y la competencia económica, darle seguimiento a acuerdos multilaterales de comercio y bilaterales que tenga relación con competencia.

Por otra parte, el artículo 27 del mismo Reglamento encarga el Departamento de Promoción e Investigaciones de la Dirección el:

“Ser parte de los Órganos Directores en los procedimientos sumarios y administrativos ordinarios cuando se determine la existencia de posibles prácticas monopolísticas, concentraciones u otras restricciones de mercado”.

En tanto que el artículo 26 del citado Reglamento encarga al Departamento de Procedimientos y Concentraciones de la Dirección de Apoyo a la Competencia de instruir y dar seguimiento a los procesos que se presenten ante la Comisión, encargándole de realizar estudios técnico- jurídicos, evaluando las denuncias, realizando investigaciones de oficios, realizando acciones que fundamenten el criterio de la Comisión. El inciso b) le atribuye instruir, analizar y controlar los procedimientos administrativos ordinarios para determinar la posible existencia de prácticas monopolísticas, concentraciones indebidas u otras restricciones de mercado.

Cabe considerar que una norma reglamentaria puede crear oficinas dentro de la UTA, asignando las facultades que la Ley le asista entre las oficinas de nivel interno. No obstante, el problema que se presenta con las normas reglamentarias citadas es que si bien su artículo 24 dispone que la Dirección funge como Unidad Técnica de Apoyo a la Comisión, lo cierto es que dicha Dirección no está creada ni configurada como un órgano de Coprocom, sometido a esta. Por el contrario, la Dirección es un órgano dentro de la estructura del Ministerio: su jerarca no es la Comisión sino el Ministro. De lo que se sigue que la Dirección que pretende ejercer como UTA no pertenece a la Comisión. En consecuencia, la función instructora, tramitadora y ejecutora de los actos y resoluciones de la Comisión no es ejercitada por un órgano de Coprocom, sino por un órgano directamente sujeto a jerarquía del Ministerio. En efecto, el artículo 3 del Reglamento, al establecer la organización del Ministerio, crea entre sus órganos la Dirección de Apoyo a la Competencia, siendo que este órgano debió ser establecido no como una Dirección más del Ministerio sino como parte de Coprocom.

Por otra parte, la Dirección de la Competencia no solo asume las competencias de la UTA sino funciones que la Ley le reservó a la Comisión. Así, el Reglamento asigna al Departamento de Promoción e Investigaciones de la citada Dirección:

““b. Investigar la existencia de prácticas monopolísticas relativas, absolutas, concentraciones u otras restricciones al funcionamiento eficiente del mercado, que están prohibidas por la ley.

d. Ejecutar la política de promoción de la cultura de competencia, fomentando el conocimiento e interés de la ciudadanía y los agentes económicos respecto a los alcances y disposiciones de la Ley N° 7472 y su reglamento”, artículo 27:

e. Realizar actividades de difusión como charlas, seminarios, entre otras con el fin de dar a conocer los alcances e importancia de la normativa de competencia. (…).

h. Monitorear y analizar las acciones del gobierno que se relacionen con el desenvolvimiento del proceso de competencia. (…).

k. Coordinar con los órganos reguladores e instituciones del Estado los etemas relacionados con la competencia en los mercados”.

Funciones que se ejercen por el Departamento como parte de la Dirección y no de la Comisión. Por demás, pareciera que las facultades asignadas pueden ser realizadas de oficio, no por encargo de la Comisión. Por tanto, a este Órgano Colegiado le corresponde, según la Ley, el solicitar información a agencias de competencias de otros países, establecer mecanismos de coordinación para sancionar y prevenir monopolios, carteles, concentraciones y prácticas ilícitas, inciso j), artículo 27. Asimismo, le compete emitir emitir opinión, en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de las leyes, los reglamentos, los acuerdos, las circulares y los demás actos administrativos, sin que tales criterios tengan ningún efecto jurídico. El inciso f) es claro: la Comisión emite criterio cuando lo considere pertinente: no puede ser obligada a opinar. Además, es a la Comisión a la que le corresponde decidir si investiga la existencia de carteles, monopolios, prácticas o concentraciones prohibidas en la ley para lo que debe tomar la decisión correspondiente, inciso c); establecer los mecanismos de coordinación no solo para sancionar sino también para prevenir esas prácticas (inciso e); publicar los estudios que realice, sus opiniones o resoluciones y emitir guías para difundir la materia de competencia y orientar a los agentes económicos sobre su comportamiento en el mercado, incisos k) y l).

De allí, reiteramos, que no proceda que se le otorgue competencia al Departamento de Procedimientos y Concentraciones de la Dirección de Apoyo a la Competencia para elaborar guías, manuales y otros para investigar y resolver los casos que se deben tramitar o investigar las operaciones de concentración o adoptar mecanismos de notificación previa de concentraciones, artículo 26 del citado Reglamento.

En la medida en que la Unidad de Apoyo Técnico encuentra su origen y competencia en una ley, se sigue que una reestructuración no podría llevar a la desaparición de ese órgano dentro de la Comisión, tampoco a transferir las facultades y deberes que a esta corresponde como parte de la Comisión según la Ley 7472. Pero tampoco la reestructuración puede debilitar la Comisión y su órgano de ayuda, de manera tal que le impida ejercer esa competencia y, por ende, que se cumpla el fin público dispuesto por el legislador al dotar a la Comisión de una unidad de apoyo de carácter técnico. Cabe aceptar que un debilitamiento en la estructura de la UTA podría tener consecuencias negativas en el funcionamiento de la Comisión y, por ende, en la satisfacción de los cometidos legalmente asignados. Sobre este tema, permítasenos la siguiente cita:

“ Si bien, dentro de los márgenes legítimos y razonables de discrecionalidad y en función de la necesaria eficiencia del servicio público, la Administración tiene el poder-deber de establecer su estructura orgánico-funcional interna más adecuada según los fines que deba cumplir (potestad de auto organización), y así distribuir dinámicamente las cargas de trabajo y clasificar los puestos para alcanzar un mejor desempeño y organización, uno de los límites de esa potestad administrativa está en relación con las potestades de imperio legalmente atribuidas, susceptibles de afectar la esfera jurídica de los particulares (Art. 59 de la LGAP y pronunciamiento OJ-094-2009 de 5 de octubre de 2009). De modo que la distribución interna de competencias no puede constituir un mecanismo de transferencia de competencias no autorizado por el legislador, pues como bien se infiere del artículo 85 de la LGAP, toda transferencia de competencias externas de un órgano a otro tiene que ser autorizada, salvo caso de urgencia, por norma expresa con rango igual o superior al que crea la competencia transferida. Por ello, en cuanto la competencia comporte potestades de imperio, es lógico afirmar que su regulación se sujeta al principio de reserva de ley, pudiendo sólo distribuir o asignar en los órganos internos las competencias definidas previamente por el legislador o cuando concurran circunstancias excepcionales como las previstas por el artículo 62 de la LGAP: “Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas, sin otra especificación”, en las que podría ser competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga; es decir, sólo en esas especiales circunstancias y como última ratio podría el órgano jerárquico superior supremo decidir a cuál órgano, por especialidad técnica, le atribuye el ejercicio de esa competencia (Dictamen C-217-2011 de 08 de setiembre de 2011).

Puede inferirse entonces que si al seno del INVU existen competencias exclusivas atribuidas por ley, éstas no pueden ser ejercidas por otro órgano distinto al que el ordenamiento expresamente le atribuyó aquellas potestades públicas. Empero, en los casos en que la Ley no ha indicado que un órgano determinado debe ejercer la potestad que atribuye, bien puede la Junta Directiva encargar su ejercicio a un órgano determinado, lo que debe hacer por vía reglamentaria, pero mantendría aquél colegio el poder de revisión de lo actuado por el inferior (OJ-094-2009 op. cit.)”. Dictamen C-009-2014 de 13 de enero de 2014”.

La potestad de organización propia del Ministro no le autoriza para modificar lo dispuesto por el legislador. Por consiguiente, las tareas que el legislador asigna a la Unidad Técnica no pueden ser encargadas a otro órgano distinto del previsto por la Ley. En consecuencia, la potestad de reorganización tiene como límite la imposibilidad de asignar a un órgano distinto de la Unidad Técnica de Apoyo de la Comisión las funciones técnicas que son propias de esta. Criterio que es válido tanto para COPROCOM como para la Comisión del Consumidor.

En el dictamen legal se hace transcripción de los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, para sostener que el Ministro es el que establece la organización interna del Ministerio. Con lo que se pretende, pareciera, señalar que por vía reglamentaria se puede modificar la organización de las competencias de cada una de las Comisiones y de sus Unidades de Apoyo. Se parte, implícitamente, de que esas Comisiones son órganos internos.

Ante lo cual cabe señalar lo siguiente. La potestad de organización se ejerce esencialmente sobre la organización interna. No obstante, deviene imperativo aclarar que tanto COPROCOM como la Comisión del Consumidor son órganos externos, creados por ley y titulares de competencias propias, de carácter externo e incluso que involucran potestades de imperio. Las unidades técnicas de apoyo encuentran su origen en la Ley y participan al ejercicio de esas potestades, sobre todo la de COPROCOM, lo cual fue ya objeto de pronunciamiento. En cuanto a la Unidad de Apoyo de la Comisión del Consumidor, la necesidad de este órgano y sus competencias deriva de la Ley. Dispone el artículo 52:

“Artículo 52°.- Unidad técnica de apoyo y asesoría externa.

La Comisión nacional del consumidor debe contar con una Unidad técnica de apoyo, integrada por funcionarios de las ramas profesionales y técnicas afines a las materias relacionadas con comercio y el consumidor. También puede contratar a los asesores y los consultores que estime convenientes para el desarrollo efectivo de sus funciones”.

Pero la Ley no se limitó a crear la Unidad, sino que le impuso funciones:

“Artículo 55°.- Conciliación.

Antes del inicio formal del procedimiento y cuando se trate de intereses puramente patrimoniales, la Unidad técnica de apoyo de la Comisión nacional del consumidor debe convocar a una audiencia de conciliación a las partes en conflicto. En casos extraordinarios y según se autorice en el Reglamento, las partes pueden realizar sus presentaciones por cualquier medio que lo permita.

En la audiencia de conciliación, el funcionario de la Unidad técnica de apoyo de la Comisión nacional del consumidor debe procurar avenir a las partes proponiéndoles un arreglo y sugiriéndoles la conveniencia de él.

En el acta correspondiente, que deben firmar las partes y el funcionario, se debe dejar constancia de todo acuerdo al que lleguen. En el mismo acto, el funcionario debe aprobar el arreglo, salvo cuando sea contrario a la ley. Este arreglo tendrá la misma eficacia de la resolución de la Comisión para promover la competencia en los términos del artículo (*) 61 de esta Ley, pero sin recurso ulterior”.

La conciliación es un trámite previo al inicio formal del procedimiento que es llevada a cabo por un funcionario de la Unidad técnica de Apoyo a la Comisión del Consumidor. Su función no es solo actuar como conciliar sino que le corresponde homologar el arreglo de conciliación, al cual la Ley le da la misma eficacia que una resolución emitida por las Comisiones, en los términos del artículo 64 de la misma Ley 7472. Luego, el numeral 56 le obliga a instruir el procedimiento ante la Comisión del Consumidor: “La Unidad técnica de apoyo debe realizar la instrucción del asunto. Una vez concluida, debe trasladar el expediente a la Comisión nacional del consumidor para que resuelva”. Ese Colegio no tiene facultad para decidir nombrar otro órgano director para que instruya el procedimiento.

La potestad del Ministro según lo indicado tiene como límite la ley y, por ende, lo dispuesto en los artículos 52, 55 y 56; pero, además, no puede aplicarse por extensión lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio tanto porque no se está ante una organización interna como porque dicho artículo 2 tiene como contenido propio la organización del Ministerio en orden a las políticas empresariales y los mecanismos de coordinación entre instituciones del sector público y del sector privado, respecto de políticas y programas de apoyo a las empresas, en especial Pymes. Resulta evidente que ni la Comisión del Consumidor ni la Comisión para Promover la Competencia tienen entre sus competencias la formulación o ejecución de políticas de apoyo a las empresas.

Dado que estamos ante órganos externos, tampoco es aplicable a las mencionadas Comisiones lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley del Ministerio, en cuanto dispone:

“Artículo 6º.- Corresponderá al Poder Ejecutivo determinar la organización interna del Ministerio, que comprende la asignación de funciones de las unidades administrativas y de los mecanismos de coordinación interna y externa”.

La Procuraduría se ha referido a dicho numeral en los siguientes términos:

“Es más, la propia Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, reconoce Ministerio. Al respecto, señala el artículo 6º, que “Corresponderá al Poder Ejecutivo determinar la organización interna del Ministerio, que comprende la asignación de funciones de las unidades administrativas y de los mecanismos de coordinación interna y externa.” En todo caso, hay que señalar, aunque sea en términos generales, los límites que tiene dicha atribución.

En primer término, no se podría modificar una estructura en contraposición con lo que señale una ley. Si bien es constitucionalmente discutible que por ley se regule la organización interna de las Dependencias Ministeriales, mediante una norma de inferior rango no se puede desaplicar la ley.

De otra parte, no podría regularse por esta vía situaciones que afecten derechos constitucionales. Es más, el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, que tiene su fundamento en el 28 de la Carta Magna, dispone:

“1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia.” Asimismo, debe recordarse que conforme al artículo 12.2, de esa misma Ley, no pueden crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derechos del particular extraños a la relación de servicio”. Dictamen N. C-383-2003 de 8 de diciembre del 2003.

Precisamente porque el legislador estableció la organización de las Comisiones, la Procuraduría ha considerado que la Ley es un límite para la potestad de reestructuración de esos órganos colegios. Así, se concluyó en la Opinión Jurídica de mérito:

“12-. No forma parte de las competencias desconcentradas en favor de Coprocom la potestad de organización y reestructuración del órgano, así como tampoco la potestad reglamentaria. Potestades que son propias del jerarca, el que puede planificar y preparar una reorganización cumpliendo los requisitos que el ordenamiento establece.

13-. Corresponde, entonces, al Ministro someter a conocimiento y aprobación de MIDEPLAN las reestructuraciones o reorganizaciones que atañen la Comisión. Razones de conveniencia y razonabilidad en orden a los principios que rigen la reorganización pueden aconsejar que la propuesta le sea consultada”.

14-. Dicha potestad tiene como límite la organización y, por ende, la definición de competencias presentes en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor”.

Criterio que, reiteramos, es válido respecto de la Comisión Nacional del Consumidor. La potestad de organización del Poder Ejecutivo no le autoriza para modificar lo dispuesto en la Ley 7472 respecto de la Comisión Nacional del Consumidor y su Unidad Técnica de Apoyo, como tampoco puede hacerlo respecto de COPROCOM.

D-. LA POTESTAD DE DIRECCIÓN En la consulta se afirma que corresponde al Jerarca Ministerial emitir políticas públicas en las materias desconcentradas así como ejercer la función de dirección institucional sobre la Comisión Nacional del Consumidor y la Comisión para Promover la Competencia.

La potestad de orientación y dirección propias del Poder Ejecutivo y, en su caso, del Ministro del ramo no conllevan un poder de decisión en los asuntos objeto de la competencia desconcentrada.

1-. La potestad de dirección y orientación política Dictar políticas gubernamentales es manifestación de la orientación política que corresponde a los titulares del poder político. Dicho dictado es una competencia connatural a la existencia misma del Estado, que para ser legítima debe ejercerse a través de los órganos habilitados al efecto por la Constitución Política: los denominados "poderes políticos" –el Legislativo y el Ejecutivo-, que ostentan el “monopolio del poder político reservado por el derecho de la Constitución a dos de esos poderes exclusivamente; el Legislativo y el Ejecutivo, por su orden” (cfr. Nota separada del Magistrado Piza Escalante en el voto N. 1176-91 de las 10:30 hrs. del 21 de junio de 1991). En ese orden de ideas las políticas gubernamentales surgen como manifestación del poder político del Estado. De allí que no es de extrañar que deban ser elaboradas por la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo, a quienes corresponde en el marco de la Constitución la orientación política del Estado.

Dentro de esa orientación, el Poder Ejecutivo planifica, dirige y emite políticas públicas. Normalmente, esa facultad del Poder Ejecutivo implica una función rectora en los respectivos ramos de la actividad pública. Rectoría que le permite fijar los objetivos políticos que se propone realizar, formalizándolos en políticas que deben ser ejecutadas por las distintas administraciones públicas. Disponen los artículos 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública en lo que interesa:

“Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

• a)Las indicadas en la Constitución Política; b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;(….

Artículo 27.- 1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que les señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo. (….)”.

La Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio señala la competencia de ese órgano para participar en la formulación de la política económica del Gobierno y en la planificación nacional en los campos de su competencia y ser el rector en orden a la actividad empresarial en los sectores de la industria, comercio y servicios. Se dispone:

“Artículo 1º.—Corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio:

• a)Participar en la formulación de la política económica del Gobierno y en la planificación nacional, en los campos de su competencia.
• b)Ser el ente rector de las políticas públicas de Estado en materia de fomento a la iniciativa privada, desarrollo empresarial y fomento de la cultura empresarial para los sectores de industria, comercio y servicios, así como para el sector de las pequeñas y medianas empresas”.(Así reformado por el inciso a) del artículo 30 de la Ley N° 8262 de 2 de mayo del 2002, Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas”.

La política económica del país puede orientarse a la promoción de la competencia dentro del mercado, así como debe favorecer al consumidor. Políticas públicas que entran en el ámbito de acción del Ministerio. Notamos que en el tanto se trate de una política y no de una instrucción o circular, no sufriría lesión la competencia desconcentrada.

La potestad de dirección permite vincular la actividad de los dirigidos a los planes u objetivos gubernamentales, en el marco de una relación de confianza. De manera que el dirigido conserva la libertad para adoptar discrecionalmente la directriz, por lo que puede negarse a acogerla cuando tenga grave motivo para hacerlo. Preceptúa la Ley General de la Administración Pública:

“Artículo 99.- 1. Habrá relación de dirección cuando dos órganos de administración activa tengan diversa competencia por razón de la materia y uno de ellos pueda ordenar la actividad, pero no los actos, del otro, imponiéndole las metas de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas, dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares.

2. La jerarquía implicará la potestad de dirección, pero no a la inversa.

Artículo 100.- 1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia.

2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias.

3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados”.

La dirección tiene como objeto orientar, guiar la acción de los entes y órganos públicos, para lograr la satisfacción del interés general pero también para racionalizar la actuación administrativa, dándole coherencia. Orientación que es antagónica a la coerción. Dirigir es fundamentalmente definir objetivos, metas y determinar los medios para su consecución. En consecuencia, la directriz no es una orden ni permite una regulación exhaustiva de la acción dirigida. Una directriz específica se analiza como una orden. Orden que entraña una desnaturalización de la potestad de dirección y, por ende, de la directriz, tal como se deriva de los artículos 99 y 100 transcritos.

El primero de dichos numerales claramente prohíbe que a través de la potestad de dirección se ordene la actuación del dirigido y, por ende, que el titular de la potestad se sustituya al dirigido ordenando su actuación. Este límite se une a la imposibilidad de emitir instrucciones cuando el dirigido es un órgano desconcentrado.

2-.La potestad de dirección no permite al director decidir en los ámbitos desconcentrados Como se ha indicado, la Comisión para Promover la Competencia y la Comisión Nacional del Consumidor son órganos desconcentrados en grado máximo.

De ese hecho la potestad de dirección del Poder Ejecutivo y del Ministro del Ramo no solo no conlleva la posibilidad de emitir órdenes a los referidos órganos desconcentrados, sino que también le está prohibida la emisión de instrucciones sobre la competencia desconcentrada. Recuérdese que la desconcentración máxima sustrae al desconcentrado de órdenes, instrucciones o circulares del superior, según lo ordena el artículo 83 de la Ley. Numeral que en su última frase dispone que las normas que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor.

El órgano desconcentrado tiene un poder de decisión, que no puede ser ordenado o instruido por el superior jerárquico. Una dirección que implique regular el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en sus aspectos de oportunidad como legalidad violenta las normas que establecen la desconcentración máxima, lo dispuesto en los artículos 99 y 83 pero también el 102, inciso a) (este último por indebida aplicación) de la Ley General de la Administración Pública.

E-. LA REPRESENTACIÓN DEL MINISTERIO Y DE SUS ORGANOS DESCONCENTRADOS Consulta el Ministerio si los Presidentes de la Comisión para Promover la Competencia y la Comisión Nacional del Consumidor tienen competencia para suscribir acuerdos de cooperación con instancias internacionales o nacionales, asumiendo obligaciones presupuestarias. El criterio legal señala que el jerarca firma los contratos, acuerdos y convenios porque en él recae la representación exclusiva de la Cartera.

De conformidad con el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública, corresponde a los Ministros:

“h) Firmar en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de su Ministerio”.

Con base en lo dispuesto en el artículo 28 antes transcrito, los Ministros proceden a suscribir a nombre del Ministerio correspondiente los distintos contratos administrativos, incluidos los contratos de cooperación financiera reembolsable o no reembolsables, los contratos de obra pública, los de servicio público y suministros, entre otros (Cfr. OJ-83-2010 de 3 de noviembre de 2010).

Procede recordar que, en principio, la firma de un contrato administrativo puede ser objeto de delegación en los términos que lo autoriza el artículo 106 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley 8131 de 18 de septiembre de 2001 al disponer:

“ARTÍCULO 106.- Delegación para suscribir contratos Los jerarcas de los órganos o entes del sector público podrán delegar la suscripción de los contratos asociados al proceso de contratación, de conformidad con la reglamentación que se establezca para el efecto”.

El Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa dispone sobre esa delegación:

“Artículo 221.-De la posibilidad de delegación. El máximo Jerarca de la Institución, podrá delegar, la decisión final a adoptar en los procedimientos de contratación administrativa, así como la firma del pedido u orden de compra, lo anterior, siguiendo al efecto las disposiciones del reglamento interno que se dicte al efecto; dicha designación deberá recaer en un funcionario u órgano técnico, quien deberá emitir sus actos con estricto apego a la normativa de contratación administrativa, para poder apartarse de dicho criterio, deberán mediar razones técnicas de igual naturaleza. Dicha delegación se llevará a cabo de conformidad con los alcances de la Ley de Contratación Administrativa; Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y lo señalado por la Ley General de la Administración Pública”.

De operar la delegación, el Ministro como jerarca del Ministerio mantiene la responsabilidad por la contratación. Se aplica, en efecto, el régimen propio de la delegación de firma.

No obstante debe tomarse en cuenta lo dispuesto en la Ley 7472 respecto de la contratación de asesores. Tanto el artículo 26 como el 52 de la Ley autorizan a las respectivas Comisiones para contratar asesores externos:

“Artículo 26°.-Unidad Técnica de Apoyo y asesoría externa La Comisión para Promover la Competencia debe contar con una Unidad Técnica de Apoyo, formada por profesionales en las materias que se regulan en esta ley, según se disponga en su reglamento. Asimismo, puede contratar a los asesores y los consultores necesarios para el efectivo cumplimiento de las funciones.

Artículo 52°.- Unidad técnica de apoyo y asesoría externa.

La Comisión nacional del consumidor debe contar con una Unidad técnica de apoyo, integrada por funcionarios de las ramas profesionales y técnicas afines a las materias relacionadas con comercio y el consumidor. También puede contratar a los asesores y los consultores que estime convenientes para el desarrollo efectivo de sus funciones”.

Si se cuenta con partida en el Programa presupuestario de que se trate, la Comisión respectiva puede proceder a ejecutar los créditos correspondientes y en su caso, contratar los asesores o consultores que necesite.

Cabría cuestionar si autorizada para contratar consultorías, la respectiva Comisión puede comparecer a suscribir un contrato, de requerir este una formalización (artículo 32 de la Ley de Contratación Administrativa). La respuesta es negativa: si bien la Comisión de que se trate decide sobre la necesidad de la contratación y la selección del asesor correspondiente, de ser necesario que el contrato sea formalizado, comparece el Ministro. Lo anterior en virtud de que la Ley 7472 no reconoce independencia administrativa a las Comisiones, así como tampoco ha asignado la representación de la Comisión a uno de sus funcionarios. Así, estando concentrada la representación, le corresponde al titular del Ministerio comparecer en el contrato correspondiente.

Se consulta si puede ser parte la Comisión en un convenio de cooperación. Sobre los acuerdos de cooperación internacional suscritos por órganos desconcentrados, hemos indicado en el dictamen N. C305-2009 de 28 de octubre de 2009.

“Como ya se ha indicado, el SINAC no puede ser parte de un convenio internacional. En general, no puede ser parte en un convenio que se rija por el Derecho Internacional. Ello porque carece de la subjetividad internacional necesaria para constituirse como Parte. Desde esa perspectiva, no puede concurrir con un Estado o con un sujeto de Derecho Internacional Público en un convenio de cooperación regido por normas de Derecho Internacional.

No obstante, la ausencia de competencia internacional no significa que un convenio internacional y la cooperación internacional no tengan como destinatario el Sistema de Áreas de Conservación. En este sentido, el Estado puede suscribir convenios de cooperación internacional que prevean la realización de proyectos en el ámbito de competencia del Sistema. Asimismo, un convenio de cooperación internacional suscrito por el Estado puede haber previsto la celebración de convenios de ejecución. Estos convenios, en tanto estén en el marco del convenio internacional, pueden ser suscritos por organismos públicos sea directamente con el organismo cooperante o bien con agencias gubernamentales que brinden la cooperación. En esa medida, se comprende que el SINAC podría ser parte de un convenio de ejecución del convenio de cooperación firmado por el Estado, convenio que fungiría como marco de la negociación en que sería parte el SINAC.

Por otra parte, un Estado puede haber organizado sistemas de cooperación a través de agencias gubernamentales u otro tipo de organismos; cooperación que se enmarca dentro del propio ordenamiento del cooperante y que puede estar destinada a diversos organismos, públicos o privados, de otros países en un ámbito determinado de actividad. En la medida en que ese ámbito pueda enmarcarse dentro de la competencia del SINAC bien podría este recibir la cooperación de que se trate. Para tal efecto, el SINAC tendría que sujetarse a las normas que el Estado costarricense ha dictado en orden a la competencia para negociar cooperación internacional. Es importante tomar en consideración lo dispuesto en la Ley de Planificación Nacional. Sabido es que dicha Ley establece una competencia a favor del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en orden a los programas de asistencia técnica. De lo dispuesto en el artículo 11 de la citada Ley se deriva que todo programa de cooperación debe enmarcarse tanto dentro de la política exterior del país como de lo programado en el Plan Nacional de Desarrollo. Dispone el artículo 11 de la Ley de Planificación Nacional:

“Artículo 11.- Corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, formular, negociar, coordinar, aprobar y evaluar los programas de asistencia técnica, teniendo en cuenta los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Las solicitudes de asistencia técnica serán transmitidas por el Ministerio al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual se encargará de establecer su congruencia con la política exterior del país, y las presentará oportunamente a los gobiernos y organismos internacionales correspondientes”.

La última frase de este numeral recuerda que, por definición del artículo 1 de la Ley del Ministerio de Relaciones Exteriores, este es el “medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante Gobiernos e Instituciones extranjeras”. La cooperación internacional otorgada por Gobiernos o instituciones extranjeras debería ser tramitada directamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores sin perjuicio de la competencia propia de MIDEPLAN. Para evitar duplicidades y definir responsabilidades en materia de cooperación internacional, se emitió el Reglamento del artículo 11 de la Ley de Planificación Nacional y política económica, Decreto. A través de los mecanismos que el Decreto 35056 de 12 de noviembre de 2008 prevé se centraliza la recepción de la cooperación internacional hacia el país, pero también se produce una centralización de las solicitudes de cooperación. Se sigue de ello que si un ente u órgano del país tiene interés en dicha cooperación, debe hacer una solicitud o demanda de cooperación a través del Sistema de Enlaces de Cooperación Internacional. Para lo cual deberá adjuntar un programa o proyecto de lo que se pretende con dicha colaboración. En ese sentido, los proyectos deben ser evaluados y aprobados por el Área de Cooperación Internacional, a efecto de determinar su procedencia con el Plan Nacional de Desarrollo y con la Agenda de Cooperación Internacional. Aprobado el proyecto o programa, este es presentado por el Ministerio de Relaciones Exteriores a la fuente de cooperación internacional que resultare procedente.

La negociación de los acuerdos de cooperación está a cargo de los Ministerios de Planificación y de Relaciones Exteriores y la ejecución específica de estos programas, proyectos beneficiarios de la cooperación es responsabilidad de los organismos técnicos.

Aprobado el acuerdo de cooperación por las instancias correspondientes, un punto que llama la atención es la competencia para suscribirlo. De acuerdo con la Contraloría General debería ser el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. En criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio le toca al SINAC que lo ha delegado en el Director Ejecutivo.

Al respecto, estima la Procuraduría que en la medida en que el acuerdo ampare un proyecto o programa propio del SINAC y ese acuerdo implique una cooperación financiera no reembolsable, el SINAC será la parte del acuerdo. El superior jerárquico del Sistema como órgano persona es el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, órgano colegiado presidido por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Dada esa condición, lo normal es que sea el Ministro en su condición de Presidente del Consejo el que comparezca a suscribir los convenios o acuerdos en que sea parte el SINAC”.

A la COPROCOM y la Comisión del Consumidor el legislador no les ha atribuido una personalidad jurídica instrumental. Por lo que se impone con mayor razón la competencia del Ministro para suscribir los respectivos convenios de asistencia.

CONCLUSION:

Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1-. Procede reafirmar la Opinión Jurídica N. OJ-012-2016 de 23 de febrero de 2016, en relación con la Comisión para Promover la Competencia. Las consideraciones y conclusiones allí contenidas son aplicables a la Comisión Nacional del Consumidor.

2-. En efecto, la Comisión Nacional del Consumidor constituye un órgano de desconcentración máxima, que cuenta con una Unidad de Apoyo Técnico para el ejercicio de las potestades que le han sido desconcentradas a la Comisión.

3-. Dada la desconcentración en grado máximo, una y otra Comisión son titulares de un poder de decisión sobre la materia desconcentrada, poder de decisión que constituye un límite a los poderes del jerarca, Ministro de Economía, Industria y Comercio.

4-. Si bien la desconcentración es un límite a la posibilidad del Ministro de conocer, revisar o sustituir lo actuado por la respectiva Comisión, sí es competencia del Jerarca conocer y declarar la nulidad absoluta de los actos (firmes) emitidos por dichas Comisiones en los supuestos de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. En su caso, declarar la lesividad de actos de dichas Comisiones, a tenor de los artículos 10 y 34 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, como requisito para poder impugnarlos ante la Jurisdicción Contenciosa- Administrativa.

5-. Tanto la Comisión para Promover la Competencia como la Comisión Nacional del Consumidor son órganos externos, cuya organización y competencia es regulada por la Ley. Por consiguiente, el Poder Ejecutivo no puede ejercer la potestad de organización para modificar dicha estructura y, por ende, las competencias de las Comisiones y sus respectivas Unidad Técnica de Apoyo.

6-. Corresponde al Poder Ejecutivo el dictado de las políticas públicas en el marco de la Constitución Política y las leyes. Políticas que deben ser ejecutadas por las distintas administraciones públicas.

7-. Compete al Ministerio de Economía, Industria y Comercio participar en la formulación de la política económica del Gobierno y en la planificación nacional en los campos de su competencia y ser el rector en orden a la actividad empresarial en los sectores de la industria, comercio y servicios. Potestad que no implica el ejercicio o determinación de las competencias propias de la Comisión para Promover la Competencia ni de la Comisión Nacional del Consumidor.

8-. A través de la potestad de dirección, el Ejecutivo orienta, guía la acción de los distintos organismos públicos para la satisfacción de los fines públicos y del interés general y como medio de racionalizar y dar coherencia a la actuación administrativa.

9-. El ejercicio de esa potestad no permite al Ministro director sustituirse en el ejercicio de la competencia propia del dirigido. De modo que si bien el Poder Ejecutivo puede dictar directrices a un órgano desconcentrado, no puede determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada.

10-. El respeto de la potestad de dirección y del poder de decisión desconcentrado implica que la directriz no puede constituir ni una orden ni una instrucción. Una orden, la determinación del ejercicio de la competencia desconcentrada en sus aspectos de oportunidad como legalidad, desnaturaliza la potestad de dirección y, por ende, de la directriz.

11-. Consecuentemente, a través de la potestad de dirección el Ministro de Economía, Industria y Comercio no puede decidir en los ámbitos desconcentrados en favor de la Comisión para Promover la Competencia y de la Comisión Nacional del Consumidor. Asimismo, la potestad de dirección no le permite determinar el ejercicio de esas competencias desconcentradas.

12-. El Ministro del Ramo suscribe los contratos administrativos que conciernan a su Ministerio, conforme lo dispuesto en el artículo 28, inciso h) de la Ley General de la Administración Pública.

13-. Por consiguiente, los contratos o convenios que requieran la Comisión para Promover la Competencia o la Comisión Nacional del Consumidor para el cumplimiento de su competencia, son suscritos por el Ministro de Economía, Industria y Comercio, o la persona en que este delegue.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA GENERAL ADJUNTA MIRCH/gap C.: Sra. Marcela Gómez Masís, Presidenta, Comisión para Promover la Competencia Sr. Gabriel Boyd Salas, Presidente, Comisión Nacional del Consumidor